当今中国处于经济与社会转型的关键时期，经济体制、社会结构、利益分配格局都面临着深刻而全面的变革和调整，利益主体关系趋于复杂化和价值取向日益多元化，使人们的思想行为具有多变性和反复性，从而引发一系列以人民内部矛盾为主的复杂的社会矛盾(如干群关系、社会财富分配关系、城乡发展关系、经济发展与基本公共服务关系、公权与私权关系中的矛盾)。在此背景下，胡锦涛在党的十七大报告中提出要加快推进以民生为重点的社会建设，并明确部署：必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理。党中央在2009年提出经济建设、政治建设、文化建设、社会建设与生态建设五位一体的执政方针。2010年，胡锦涛强调，要着眼于最大限度地激发社会创造活力、最大限度增加和谐因素、最大限度减少不和谐因素。这一讲话为推动社会建设，促进社会管理创新与平安发展指明了方向。换言之，注重社会建设，追求社会平安与稳定发展成为当今政府的重要课题。

一、全面社会管理：加大社会建设力度的滥觞

从政府职能的角度来看，张康之教授认为，近代历史上主要建构了三种政府职能模式，即自由资本主义时期的保护型政府职能模式、垄断资本主义时期的干预型政府职能模式以及20世纪后期亚洲国家兴起的引导型政府职能模式。[1]其实，不管采用何种政府职能模式，社会建设与社会管理都是存在于任何政府中的政府职能内容，只是政府在实现这项职能时采用的方法与手段有异，即政府角色定位存在差异。

(一)社会建设与社会管理：成长中的政府职能

伴随着市场经济的发展，政府在社会建设和社会管理方面的职能逐渐丰满起来。因为，在商品以平等自愿交往的原则中，人类追求自由权利的愿望逐渐萌生并得以发展。而这种平等原则与自由权利的成长促使社会建设和社会管理职能迅速成长。同时，市场经济活动中的主体独立、平等、自由的竞争环境要求政府承担管理、协调、裁判、监督和服务这一角色，以便于扼制那种不受制约的自然竞争及由于“理性经济人”追求利益最大化而将社会导向混乱、无序、弱肉强食和人们利益与权利的无保障状态。在防止“市场失灵”的过程中，政府必须接受市场经济的平等原则，并转化为社会公正。即市场经济的竞争性以及经济活动主体的利益属性，要求政府公正且代表公意，体现和代表社会全体成员的权利与利益。

显然，在市场经济背景下，政府角色不得不重新进行定位，要求政府履行社会建设职能与社会管理职能：作为社会建设的服务者和社会管理的设计者，以服务公众与社会为中心；承担维护社会公序和代表民意的责任，并接受社会与民众的监督和评判。这就为公众享有知情权、监督权、表达权以及参与社会治理的权利提出新的要求与视角。在促进经济腾飞的背景下，政府必须通过引导的手段来维护社会建设职能与提升社会管理职能。换言之，强调发挥政府的引导功能，注重引导的科学性，促进社会的全面发展，使社会成为一个和谐的有机整体，强调总体性，实现社会的平安发展。随着社会建设和社会管理职能的加强，人们逐渐把视线集中到社会保障、公共服务、共同利益、社会自治和社会发展之上。

(二)转型期中国政府面临的社会建设与社会管理困境

政府职能的片面发展带来了许多新的社会问题与社会矛盾，主要有医疗教育、劳动就业、养老助残、征地补偿、拆迁安置、社会安全等问题以及劳资纠纷、群体冲突、司法不公等。这些问题和矛盾说到底是个利益问题，是个社会结构问题。主要表现为：

第一，弱势群体的生存困境与经济快速发展的矛盾。连续10多年来，中国经济发展速度以两位数字居于世界前列，但是政府面临着农民工群体、下岗工人、农村留守儿童、老年人、残疾人等弱势群体的生存问题以及教育资源、就业机会、医院床位、护理员、资金、观念、政策等方面的困扰，这些已成为帮困、养老、助残服务发展的“瓶颈”。如何解决弱势群体的生存困境，应对“银发浪潮”的到来，提高助残服务水准等，这既是对政府加强社会建设与提供均等的基本公共服务提出的现实要求，又是政府综合执政能力的评判标准。

第二，劳资、阶层利益以及贫富矛盾。当前涌现的劳资矛盾与纠纷，需要政府履行社会建设、改进社会管理、完善公共服务等方面的职能，以应对面临的发展、民生与稳定等同题的挑战。在利益主体日益多元与利益结构越发复杂的背景下，政府必须经受社会稳定和经济发展的双重考验，既要回应劳动者尤其是新生代农民工的合理诉求与合法权益；又必须考虑投资方的转型压力和现实承受力。伴随着改革开放，中国逐渐形成众多社会地位不同与利益诉求各异的社会阶层，由于社会地位、经济利益、生活状况等方面的差异而引致一系列的社会矛盾。特别是在公务员与企事业员工之间，一线员工与管理者之间，垄断性行业的职工和竞争性行业的职工之间，城市户籍和农村户籍之间，都呈现出较大差别。而由于地区、城乡、行业以及群体间的收入差距不断扩大，分配格局逐渐失衡。调查数据表明，在2007年，中国最贫穷的10％人群收入只有最富有的10％人群收入的1/23。[2]在某种程度上，劳资双方的博弈、阶层利益的差异与贫富矛盾已经成为一些地区尤其是经济发达地区的焦点。

第三，官民矛盾。“从社会矛盾对应群体的角度来看，官民之间的矛盾是由中国特定的社会转型背景条件所决定的：一方面，民众对于政府有着一种心理和行为的惯性依赖；另一方面，政府对于民众承担了大量的、几乎可以说是难以胜任的无限责任。”[3]从行政法的角度来看，官民矛盾就是公共权力与私人权利相冲突，即由于公职人员的私人身份的利益不恰当地影响他们履行官方义务和责任而导致了公权的代表者实施者与私权的拥有者享受者之间的不和谐，管理和防止公职人员的利益冲突已经成为一个国际性廉政问题。在改革开放的过程中，政府职能同时具备错位、越位与不到位的多重特征，用单条腿走路，而达致社会建设方面力量过于薄弱，公民难以均等地享受到医疗、就业、教育、社会保障等基本公共服务。而又由于权力缺乏制约和监督，部分官员利用权力谋求部门利益、小集团利益与个人利益，损害公众利益；部分官员利用权力侵吞国家财产，严重损坏官员的社会形象；一些官员严重脱离公众，失去公众的信任，导致社会公众对官员的满意度迅速下降。

第四，文化矛盾。经济的发展观与社会的价值观冲突在文化方面表现得更是触目惊心，影响深远。中华文化的深厚底蕴与公众价值短视心态浮躁形成冲突，主要有精英文化与大众文化之间的矛盾，传统文化与现代文化之间的矛盾，外来文化与本土文化之间的矛盾，主流文化与多元文化的矛盾以及有神论文化与无神论文化的矛盾。[4]

无论是利益问题还是社会结构问题集中体现出来的矛盾都要求政府重新调整和进行角色定位，以适应发展的需要。这些矛盾表现出对总体性社会的强烈渴望，而在社会总体化的进程中，曾有学者设想通过法治、德治等途径来实现，有学者认为这些问题可由社会自身来解决，也有研究认为应寄托于政府。事实上，只有加大社会建设力度，通过全面社会管理，整合各种路径，实现政府引导和公众参与，才能造就一个和谐、安定、全面发展的社会。

(三)全面社会管理是促进社会建设的根本途径

全面社会管理意味着政府职能结构要发生根本性的变革。政府作为重要的社会管理主体，通过推进社会管理体制的改革和完善社会管理机制的建设，健全法律法规，为公众提供参与的机会，促进社会组织发展，建立社会的诚信体系、培育成熟的社会等方式，间接地为社会建设提供全方位的以人为本的服务。全面社会管理是一种全面的社会合作管理，是一种广泛的、普遍的、全面的社会合作主义管理模式。具体地说，政府在这种全面社会管理中，依然发挥着领导的作用，主要运用法律、公共政策等途径，并通过非政府的社会公共管理组织来实现对社会的全面管理。[5]

社会建设的各个方面(包括社会事业、社会体制和社会规范、社会管理与社会安全体制、社会结构等)是有机联系在一起的，社会整体的任何方面所存在的问题都有可能使其合理的秩序发生异位、错位，对社会整体的平安稳定与和谐发展造成消极的影响。随着科技的发展、民主和参与领域的延伸，都为政府担负全面社会管理的职能创造了条件。当然，在这个长期的过程中，国家的政治体制、政府的运行机制都需要在不断改革中寻找适应全面社会管理的模式。

促进社会建设要求运用科学的手段，正确认识与准确把握社会需求，然后确定政府管理的力度。关键是要通过科学预测，依据社会发展的战略要求去履行社会建设的职能。政府确立全面管理社会的职能是社会总体化的起点，在其引导作用下，创造一个平安、稳定、和谐的社会，促进社会与个人的全面发展。

换言之，全面社会管理是促进社会建设与履行政府职能的重要途径，而实现全面社会管理的前提和基础是：“社会治理模式由单边转向利益相关方共同治理；全面社会管理的目标转向追求包括经济增长、社会发展、保护环境与人的全面发展等方面的综合价值最大化；全面社会管理的对象由各种组织内部的人力、财力、物力拓展到利益相关方的内外部的信息、资源、能力与潜力；全面社会管理的价值由财务价值延伸到包括财务、经济、社会、环境价值的综合价值转向；全面社会管理的机制注重社会机会与社会资源的更优配置”。[6]

二、引导者与服务者：政府在社会建设中的角色定位

在社会发展的任何阶段，政府作为社会的公共领域，社会发展中的任何变化都会折射到政府职能上来，也就是政府时刻准备着去解决社会发展与社会建设过程中的新问题即实现政府责任。政府来源于社会，是以社会为基础并由社会所决定。但在现实生活中，如何处理好政府与社会的关系问题变得异常复杂。

(一)政府区别于社会

第一，政府是公共性的领域，是普遍利益和普遍意志的代表。在现代社会，越来越多的人研究公共利益，关注政府的公共性质，而且极力维护政府的公共性已成为必然趋势。而社会是特殊利益的场所，其中又存在着普遍利益。而社会的普遍利益不可能由社会自己来协调与维持，这种矛盾催生出代表社会的普遍利益或切实反映社会的普遍意志的责任政府产生。第二，政府作为公共权力的机关，通过一系列法律制度使社会活动限制在一定的秩序内，且必须限制由于政府与社会的复杂关系导致的政府规模扩大。[7]而社会中存在着各种不同的利益主体，且每一个特殊的利益主体都根据自己的偏好与利益要求来从事社会活动，也就是说，社会的行为准则不像政府那样具有强制的作用，而只有约定的作用。[8]

(二)政府的引导者与服务者角色

当前在社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设与生态建设五位一体的总体布局下，强调以改善民生为重点加快推进社会建设，为推进社会的平安与和谐发展，这在理论上和实践上都具有重大意义。然而影响社会建设的因素很多，有物质层面的，也有精神层面的；有源自国内的，也有来自国际的；有社会的因素，也有政府本身的因素。面对转型期的诸多社会矛盾，政府承担着社会建设的职能以引导社会走向平安的发展之路。换言之，政府要尽可能采取相应的措施，引导社会成员在社会建设中才尽其用，各尽所能，并为社会成员提供相应的公共服务。

第一，改革社会管理体制，创新社会治理方式。社会建设是体现政府执政为民的重要途径。首先，要明确政府、市场与社会组织的功能，清晰地厘定中央、地方各级政府之间的用人权、事权、财权。在这个过程中，要尽可能多地提供公共服务、解决社会纠纷。具体来说，要改进公共服务提供方式，合理引入竞争机制(如，在某些领域实行合同外包、特许经营、购买服务等)；充分发挥公益一类事业单位(如，义务教育机构、公共卫生机构等)提供公共服务的主力军作用；鼓励和引导非营利组织(如，普通高校、非营利性医疗机构等)社会力量以多种方式参与和兴办公共服务项目；并为社会建设的多元利益主体(如，广播电视、党报党刊机构以及私营组织与个人等)搭建相应的平台；建立公众参与、专家咨询等制度化决策方式，引导公众参与，更好地发挥公民和社会组织在社会公共事务管理中的作用，更加有效地提供公共产品，以满足广大公众多元化的社会需求。[9]其次，要健全新的整合机制，共建共治和谐社会的合力，并用法律的、政策的、经济的、行政的、道德的、宗教的等各种手段来化解在社会建设的过程中出现的各种社会矛盾。当代社会治理创新的基本层面主要包括重塑社会治理理念，整合社会治理主体，完善社会管理机制，改进社会管理方式与强化公共服务职能。[10]政府作为社会的引导者与服务者，必须调整和优化社会治理主体、客体、行为准则、治理方式及其相互关系的制度安排，努力做到：一要切实落实以人为本。实现经济与社会的又好又快发展，和谐社会利益关系，充分调动与发挥人民群众热衷发展与创新的积极性，使人民群众普遍地享受改革发展的成果；二要实现各阶层特别是弱势阶层的共赢互利。当前社会建设的重点是缩小贫富差距，实现社会机会与资源配置结构以及利益分配机制的优化，为社会弱势群体(包括农村留守儿童、老年人、残疾人等)的基本生活提供保障，维护其基本权益与人格尊严；三要推进合作治理。由国家力量与社会力量，公共机构与私人机构，政府、社会组织与公民来共同推进社会的合作治理，而通过合作治理来推进社会建设，处理社会矛盾，实现公共利益的最大化与基本公共服务均等化。

第二，加快公民“四权”立法，完善公共服务体制。目前各种社会矛盾都是涉及民生或由此引发的问题，这既是社会建设的主体与基本内容，更是社会建设任务的根本所在。[11]在当前的语境下，各种利益主体存在较大的利益差别，作为社会引导者与服务者的政府必须为每种利益群体以及每个公民的自由表达和政治参与，提供多种渠道，使其能充分表达意见，并能参与政府决策过程，找到捍卫自己权益的路径。社会建设要真正实现公民的“四权”(公民的知情权、表达权、监督权以及参与权)，[12]这就要求政府加快立法完善公民的四种权利，并用法律的形式确定下来。换言之，公民意见表达、监督、参与的信息与渠道必须通畅，公民参与社会建设与影响自身权益的决策过程必须基本无障碍；引导群众表达利益偏好，通过合理合法的形式井然有序地参与社会建设；建立长效的对话、协商和处理问题的反应机制与正确到位的监督机制。为“四权”立法的目的是实现学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，这要求加强公共服务设施建设，逐步建立惠及全民的基本公共服务体系，“形成以政府为主导、以提供基本而有保障的公共产品为主要任务、以全体社会成员共同分享经济与社会发展成果为基本目标的一系列制度安排，逐步实现基本公共服务均等化，保障社会成员的基本生存权和发展权。而公共服务体制创新的关键在于建立服务型政府，政府必须把角色定位为引导与服务，履行公共权力，代表公共利益，承担公共责任”。[9]具体来说，由经济建设型政府转化为服务型政府；建立基本公共服务社会参与机制，实现政府主导、社会参与、协调合作、高效灵活的多元化的公共服务供给机制；制定基本公共服务标准。[13]可以说，为落实公民的“四权”并为之立法，强调社会规范，完善社会公共服务体制，让公民有参与社会建设的自由、义务和权利，且大致均等地享有基本公共服务，是当今推进社会建设的必要路径。

第三，健全调解机制，调整社会结构。当今中国面临着艰巨的社会建设任务，首先，政府要健全多元参与的调解机制，以便充分有效地发挥各类调解机构和资源的功能：既要采用人民调解、行政调解和司法调解等途径；加强调解机构之间的沟通和协调，减少相互抵触和内耗现象；又要强调引入社会调解资源，明确社会调解机构的独立性和平等地位；以及通过合同外包等方式，让社会机构承担某些调解职能，并转移相应公共资源。其次，城乡分隔的二元社会结构造成持续的社会结构紧张。如果根据国际社会经济地位指数的方法来分析“五普”数据，不难发现中国目前的社会是倒过来的“丁字形”社会结构，即根据社会经济地位指标测量，就业人口由一个巨大的处于很低社会地位的群体(一横)与一系列处在不同社会经济地位上的阶层(一竖)构成，[14]基于此，政府要定位为社会的引导者与服务者，以科学发展观为指导，积极着手调整社会结构，并使之逐渐向“橄榄型”转化，即向有利于社会稳定的社会结构转化(数量和规模比较大的是中间阶层，而精英和底层的数量相对较少)。换言之，政府要发挥引导作用并提供服务：既要制定合理的社会规则，建立社会安全机制，给民众提供平等的发展机会和社会资源，打破各个阶层之间流动的瓶颈；又要积极推进收入分配制度改革，迅速提高低收入群体的收入水平(尤其是社会保障水平)，努力增加中等收入者在社会结构中的比重，加大调节高收入者的收入和打击非法收入的力度。

(三)政府在社会建设中的价值取向

在当今的社会建设事业中，伴随着全面社会管理的推进，政府作为社会管理者的角色将长期存在。主要是因为：一是社会内部尚未产生出能够完全自行控制整个社会的运行机制；二是社会中的普遍利益需要由政府来加以维护；三是社会经济发展的正常秩序和宏观目标需要由政府来提供。但是政府作为社会的引导者与服务者，代表着社会的普遍利益，其终极任务是自觉地“培育健全而成熟的社会”。[5]

社会建设与社会发展有其自身的规律和各种各样的要求，这要通过政府的管理，更要通过政府的引导与服务来实现。政府产生于社会的发展过程中，政府管理社会是社会发展总过程中的必经阶段。在这个阶段中，社会由政府管理到何种程度取决于社会自身的发展程度。“政府管理社会”这个命题包含着社会对政府的期望，即期望政府能代表社会普遍利益，有效地管理社会并服务于社会，推进社会建设，但是政府应当把对社会的建设与管理当作推动社会走向成熟的手段。这就是一个客观定位与主观价值取向的问题。培育成熟的社会并服务于社会是政府应有的价值取向，同时又是政府对自己的主观定位，即基于引导者与服务者的角色定位，引导社会朝良性方向发展，并为社会提供服务。换言之，政府应当通过社会建设与社会管理的手段去自觉地培育成熟的社会，而且将此作为一项任何时候都不应忽视的重要任务。

政府定位于引导者与服务者的角色所追求的是把管理质量与管理效益放在第一位，政府存在的目的是引导社会健康有序地发展，并为社会提供最优的服务。因此，当今社会建设的理想路径是重新为政府进行角色定位，承担引导与服务社会的功能，在与社会的互动机制中，体现为一种引导型的政府职能。

三、提供人本服务与引导社会自治：促进社会建设的关键元素

政府的主观价值取向是培育成熟的社会，并为社会提供以人为本的服务，而以人为本与社会自治是一个社会成熟的标志。在进行社会建设与追求社会平安发展的过程中，政府要为社会提供人本服务，并引导社会走向自治。

(一)社会建设的制度设计与制度安排

以人为本与社会自治是社会建设发展到一定阶段的产物，并作为价值追求与制度安排，已成为新型社会治理模式下公共管理的基本定位。在后工业社会，改善民生、促进社会建设与社会发展成为政府角色定位的落脚点和出发点；同时又由于公众的多样性、多层次性和不断变化的社会需求不可能完全由政府直接提供。因此，实现人的发展，政府提供人本服务是社会建设与社会发展的根本要求，而社会自治作为一种普遍的社会治理方式是社会建设体系的一个重要组成部分。这就要求政府：首先，用全新的视角来设计社会规范与社会体制并调整社会结构；其次，倡导人本服务，建立服务型社会治理方式，而其基本途径应该是社会自治；最后，确立服务与自治的治理方式。事实证明，社会结构的基层是社会建设的关键元素。而社会公众是直接推动社会变迁的关键力量，也是社会建设评估的关键因子。换言之，人本服务与社会自治是社会建设的起点，社会建设的制度设计与安排，需要从人本服务与社会自治问题解决开始。

服务是社会建设与社会自治最为基本的内容。在社会建设体系中，社会治理的主客体之间的边界变得日渐模糊。在很多情形下，治理者与被治理者相统一，治理者往往又是被治理者，被治理者常常也是社会建设与治理活动的积极参与者。即建设者包括治理者与被治理者，治理者与被治理者经常可以易位。每一个人都是建设者，同时又都是社会建设的受益者。因此，人本服务与社会自治意味着需要新型的社会制度因势而生。在实践中，以人为本与社会自治已成为人们讨论的焦点，而且是一种行进中的社会建设与社会治理实践。所以，政府一方面要积极地提高公共服务的水平，另一方面要自觉地培育社会自主治理的能力。

(二)完善公共服务功能，促进社会组织发展

健康与和谐的社会发展，必须要正确处理好政府、市场和社会三者的关系，政府提供公共服务的功能要“归位”，促进社会组织发展，加强政府与社会组织之间的分工、协作以及不同社会组织之间的相互配合，是有效配置社会资源与社会机会、加强社会协调、化解社会矛盾的有效途径。随着社会建设力度的加大，在社会治理体系中，逐渐模糊了政治、经济、文化、生态等外延之间的界限。而在具体的活动中，社会自治能够打破原有格局中多元且分立的政治、经济、文化等现状，彰显社会运行过程中治理活动和实践体现出的总体性特征。显然，社会自治必然要通过具有个性特点的规模化与组织化的方式来实现，并且这种社会自治规模与组织要通过服务理念来管理，把管理看作服务，在管理中体现服务，并通过管理而实现充分的服务。换言之，服务型组织是实现社会自治的前提与基础。

在推动社会建设的过程中，建立成熟的社会自治组织需要把社会自我治理作为最为根本的原则，所有社会运行程序的设计和制度安排要以自我治理的原则为基点，以满足自我治理的需要。而社会自我治理涵盖着社会组织的广泛参与行为，治理层面上的社会组织满足于对治理活动的参与，是实实在在的自主治理组织。这种社会自治组织是社会治理结构变革的结果，代表着一种新型的社会治理模式与社会制度，属于自我治理组织的范畴。实质上，社会自治组织既是政治社会化的结果，又是政治逐渐淡出的载体，即政治从社会生活的日常领域中逐渐淡出，为社会组织的自我治理留下合适的空间。事实证明，社会自治组织是需要通过政府的引导才能在社会建设的过程中更好地发挥作用的社会组织。

这种社会自我治理组织是以社会自身健全和日常生活和谐、健康为目的，并能培育良好的经济活动环境，其拥有或赖以开展需要有相应的制度和服务。同样，社会自我治理组织本身是一种社会组织，包含管理与服务的功能却又对管理与服务进行超越。

(三)积极化解社会矛盾，引导社会走向自治

我国社会当前凸显出来的社会矛盾呈现出多元性、复杂性、群体性等特点，具体表现为：从其主体看，各种利益群体相互博弈；从其焦点看，政府组织、企业组织、社会组织三大部门结构还不完善，政府职能的错位、越位与缺位并存，党和政府成为社会矛盾的焦点；从其技术手段看，日益借重高技术和网络；从其趋势看，日益趋向于群体性与冲突化。政府要推进社会建设，追求社会的平安发展，就不能回避矛盾，且必须对转型期的社会矛盾进行准确的定性。

第一，社会矛盾具有必然性、阶段性、拓展性与传递性。在社会转型期，社会建设与社会发展依赖于社会结构转变、机制转轨、利益调整和观念更新的全方位合拍，要求社会事实与社会价值相统一。随着转型速率加快，大量的社会问题和社会矛盾将会顺势而生，而这个时期的社会进步可能会伴随着社会结构错位、社会问题增多、社会失范、社会矛盾频发等现象。

第二，政府要解决的社会问题主要是利益冲突。既包括公职人员不恰当地使用公共权力形成公共利益与部门利益或者私人利益的冲突，也包括各种利益主体之间由于“政府失灵”、“市场失灵”以及“志愿失灵”而带来的冲突。资料显示，转型期最棘手的社会问题和矛盾是源于教育、医疗、就业、社会保障等民生问题与征地、拆迁、工资拖欠、劳工权益等利益之争。而这些问题与矛盾冲突一般可以通过提供大致均等的基本公共服务以及采用谈判、妥协等理性方式来解决。

第三，政府要防止社会矛盾在一定条件下转化。目前我国社会中存在着方方面面的利益冲突与贫富差距，但一般不易酿成巨大的社会危机和社会动荡。然而这些矛盾在某些情况下可能会转化。因此，当前社会建设之关键是加大正确化解与调处社会矛盾的力度，而提供人本服务与引导社会自治是最为合适的途径。

从西方国家的情况来看，社会建设是一个有深厚理论准备和实践经验的自然过程，是由政府领导并推动社会成员共同参与，进行政治、经济、社会文化、社会心理等方面的准备，通过制度安排与相应的方式方法来引导社会建设。显然，社会建设要以政府的存在和治理为前提，而社会自治是相对于政府治理的自我治理。社会公众在社会建设实践中获得自我治理能力，尤其是通过积极参与来学会自我服务、自我管理、自我提高，实现自我完善。换言之，政府通过搭建服务平台，鼓励和引导社会自治，激发社会成员积极参与自我治理，从而推进整个社会建设。

在推动社会建设的实践中，培育社会自治精神、完善社会自治体制与社会安全体制可以通过多种方式与途径来实现。在社会自治力量不断壮大的情况下，政府可以通过引导的方式来取代直接干预，通过社会自治实践来优化自治体系。换言之，社会自治要求政府权力对社会的作用范围缩小，作用力度减弱，即政府通过各种改革途径实现自我限制。这不能简单地理解为中央政府向地方政府放权，地方政府向社会放权，而是一个全新的治理方式问题，需要有体制脱钩与权力转移的配套运作。因此，政府要有全新的创造性思维，通过创建新型社会治理模式来引导社会走向自治。

从本质上看，政府在主观上会消极地对待社会建设与社会自治，而社会建设与社会自治是社会稳定发展的必然历史趋势，政府不得不适应这一趋势。因此，政府必须通过社会自治这一途径来促进社会建设，而社会自治的生成也意味着政府管理职能的弱化。换言之，社会建设要求政府推动整个社会变革，即要求建立与政府角色相匹配的行政文化、行政理念、行政决策、行政体制、行政组织等支持系统，从而实现政府全方位的改革，并引发整个社会在文化、心理以及生活方式等方面的全新变革。换言之，社会建设需要在自觉推动社会自治的过程中用历史发展的客观必然性的视角来审视，并做出积极的选择。

(四)人本服务与社会自治对于社会建设的意义

在社会建设的过程中，以服务价值为导向，这种服务价值实际上就是一种伦理价值取向，并一以贯之。服务价值与伦理价值的重合，表明社会建设要回归到人类的伦理生活，而自我治理是恢复普通社会成员伦理生活内容的惟一途径，以这种社会自治为基础的社会治理模式将体现出充足的伦理精神。

事实上，社会充分自治能让政府在社会自我治理的领域中逐渐淡出，除了提供以人为本的公共服务之外，不再无所不及地施展行政权力。从某种角度看，实现社会自治必须要提高社会自主性程度，而又依赖于政府在社会生活领域中管辖的范围。社会更多的自主性能够增强自我治理的能力，而要推动社会建设就必须要在具有合作特征的自治机制的前提下，形成超越利益追求的真正意义上的合作，即超越利益关系并基于人的社会本性而进行的“实质性的合作和共生”，并“形成一种新型的建立在实质性的合作和共生基础上的社会自我治理机制”，[5]而不是基于利益集团内部的建立在利益关系基础上共存的那种形式上的自治。

总之，人本服务与社会自治作为社会建设的基本内容和基本途径，二者紧密相关，是以改善民生为重点的社会建设取得重大突破的关键元素。因此，政府要引导人们追求平等，允许“具有自我治理能力的社会组织和社会团体拥有相对独立于政府的身份和地位，且能够根据自治共同体的意志或意愿”[15]来提供服务与管理自身事务，通过以平等为前提的普遍合作来推进社会建设。

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