（武汉大学 政治与公共管理学院，湖北武汉 430072）

原载《学术界》2013年第1期。

〔摘 要〕：加强和创新社会管理，必须从根本上加强社会管理的基础性制度建设，就是要加强社会管理主体对社会事业、社会事务、社会秩序和社会福利等社会公共生活领域管理过程中的根本的、基本的和主要的制度体系的改革与创新。根据中国特色民生政治建设的需要以及中国共产党科学执政、民主执政、依法执政和公平执政的要求，加强中国特色社会管理基础性制度建设的四项任务，就是要加强科学管理制度建设，其重点是加快一体多元的社会管理体制格局建设；加强民主管理制度建设，其重点是健全社会主义协商民主制度；加强依法管理制度建设，其重点是健全完善党和政府主导的依法维稳与依法维权相协调的制度机制，以及加强公平管理制度建设，其重点是推进中国特色的民生国家建设。

〔关键词〕：民生政治；社会管理；四项基础性制度；民生国家

根据中共十八大报告的要求，“加强社会建设，必须以保障和改善民生为重点”，[1]必须加快推进社会体制改革，构建中国特色社会主义社会管理体系。在我国的现阶段，要推进社会体制改革和构建社会管理体系，应该着力解决影响民生公平以及社会和谐稳定的重点难点问题，从民生政治的高度和顶层政治制度设计上，加强社会管理基础性制度建设[2]。适应这种需要，笔者将在本文中，主要从两个方面对中国特色社会管理基础性制度建设进行研究和构思，一是从理论观念上，阐明社会管理基础性制度建设的基本含义及其内容范围。二是从实证对策上，论证加强社会管理基础性制度建设的政治动因和根本任务，以及加强科学管理制度、民主管理制度、依法管理制度和公平管理制度这四项基础性制度建设的主要工作与重点任务。

一、社会管理基础性制度建设的基本含义

从一般意义来讲，社会管理基础性制度建设，主要包括以下四个方面的基本含义：

（1）社会管理基础性制度建设的范围，是社会管理领域。所谓社会管理，是指社会管理主体对社会事业、社会事务、社会秩序和社会福利等社会公共生活领域所进行的以谋求民生公平和社会和谐稳定的组织、协调、服务、监督和控制等公共治理活动。结合我国社会生活对社会管理的需要以及社会管理的现状，对我国社会管理的具体含义和内容，可以作如下几个方面的理解：第一，社会管理的主体是以政府为主导并包括其他社会组织和公众在内的多元化主体，即党委、政府、社会组织和公众。第二，社会管理的对象，主要是社会事业、社会事务、社会秩序和社会福利等社会公共事项。具体地说，社会事业包括教育、科研、文化、体育和医疗卫生等方面；社会事务包括人口、环境、公共服务、城乡社区等管理事务；社会秩序包括社会治安、安全与维稳等方面；社会福利包括就业、收入分配、住房和社会保障等等事务。第三，社会管理的方式方法，包括法律、法规和政策以及组织、协调、服务、监督和控制等。第四，社会管理的任务，包括协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、保持社会稳定等方面。第五，社会管理的目的，是促进民生公平和社会的和谐稳定。

（2）社会管理基础性制度建设的对象，是社会管理的“制度”。从实质内容来看，所谓制度，是指人们在社会共同生活中所遵循的行为规则体系，即是说，“制度是一个社会中的一些游戏规则；或者，更规范地说，制度是人类设计出来调节相互关系的一些制约条件。”[3]在现实上，制度表现为人们选择或设计出来用于调节人与人之间利益关系的一种社会机制和规则体系。当然，规则虽然是制度的实质和核心内容，但并不意味着可以将制度局限于甚至等同于规则。因为，一项完整的制度应该是由规则规范、对象范围、功能作用和结构载体这四个要素所构成的行为规范体系。第一，规则规范。所谓规则，就是人们行为的准则、标准和规则等规范，它通过规定权利、义务和责任，或者赋予某种事实状态以意义而具有约束力。第二，对象范围。以规则为本质核心的制度对人们行为的规范，是通过对社会成员之间的相互（利益）关系的调整实现的。因此，任何制度都必然适用于一定范围的社会共同生活和社会关系领域。可以说，“制度不可能是没有范围和指向的，不存在放之四海而皆准的制度。制度必定是某一领域、某一方面的制度，这范围、领域、方面就构成了制度的对象。”[4]第三，功能作用。所谓制度的功能作用，就是指制度的内在功用能力及其对外在的影响效果，如整合功能、维持秩序功能、激励约束功能和塑造功能等。西方新制度经济学者将制度的功能作用界定为秩序、安全和个人激励、效率等方面，如柯武刚等认为，“制度的关键功能是增进秩序”，[5]而且，制度的功能还表现为有效协调和信任、保护个人自主领域、防止和化解冲突，以及通过选择控制权势并建立权势均衡等。第四，结构载体。制度的结构载体，是制度表现形式、存在形态和结构体系。具体地说，制度的表现形式，包括自然法则、宗教教规、习惯、道德、法律(包括宪法和各种具体法规)、戒律和组织纪律规章等正式规则、非正式规则和这些规则的执行机制三种类型；制度的存在形态，包括体制、机制和组织等实体存在；制度在总体上是以规范体系或制度系统方式而存在的。综上所述，所谓社会管理制度，可以说就是由制度规则（包括制度理念）、制度范围、制度功能和制度结构这四个要素所构成的、人们在社会共同生活和社会管理过程中所遵循的行为规范体系。

（3）社会管理基础性制度建设的内容，是“基础性制度”的建设。基础性制度是与非基础性制度或者具体制度相对应的，这属于制度分层问题。根据“基础”一词的汉语词义，基础性制度主要有外部基础性制度、内部基础性制度和结合基础性制度这三种类型。第一，内部基础性制度。这是指制度内部的本源性或根本性制度、起点性或主要性制度。内部基础性制度与非基础性制度的结构分层，从制度规则、制度对象、制度功能和制度结构这四个角度来看，包括基础性制度与一般性制度；基本制度与非基本制度；制度与体制机制；宪法秩序或宪法规则、操作规则和规范性行为准则等结构层次的划分。第二，外部基础性制度。这是指制度系统外部更为基础、更为重要的制度部分。比如，相对于一个系统或单位办事规程或行动准则的工作制度、财务制度、作息制度和教学制度等具体制度而言，一个国家的政治制度、经济制度、社会主义制度或资本主义制度等等，就是外部基础性制度。第三，结合基础性制度。这是指兼具内部基础性制度和外部基础性制度特性与功能作用的跨界制度部分。综上可知，所谓社会管理基础性制度，就是指一些在社会管理制度系统内外发挥基础性功能作用的根本性、基本性或主要性制度。

虽然基础性制度与非基础性制度之间的划分和区别是相对的。但在一个国家，却可以说，国家层面和宪法层级上所确立的根本性、基本性和重要性制度理念、制度原则和制度规则及其制度结构所构成的制度体系，就是一个国家的基础性制度。据此所形成的地方层面的、体现为执行性法律规范、行为准则及其结构载体的制度体系，则是非基础性制度或者具体制度。从诺思所划分的宪法秩序或宪法规则（即社会认同的非正式元规则）、宪法安排（即国家制定法律和组织规范等正式规则）和实施机制（即源于意识形态的习俗和伦理道德规则等规范性行为准则）这三个制度层次来看，宪法秩序或宪法规则和部分宪法安排可以归为基础性制度，实施机制和部分宪法安排可以归为具体性制度。

（4）社会管理基础性制度建设的任务，是“制度建设”。通俗地讲，所谓制度建设，就是通过制度确认和制度设计等制度安排推动制度的形成以及通过制度改革与制度创新推动制度的变迁和发展。制度安排作为制度建设的一项内容，它既包括对非正式或内在制度的选择确认，也包括对正式或外在制度的设计制定；制度的变迁发展作为制度建设的另一项内容，它包括对旧制度的改革和对新制度的创设。在我国，加强和创新社会管理，其实质就是通过制度建设以加强和创新社会管理制度。具体地说，加强社会管理制度，是指不对既有社会管理制度框架进行根本性变革的前提下，为了适应社会生活的新变化，满足社会管理的新需要，对制度规则进行局部性修改补充，从而实现对原有社会管理制度的加强和完善；创新社会管理制度，则是指以新的观念为指导，通过创新性的制度确认和制度设计，创设出新的社会管理制度规则及结构体系。从这个意义上讲，加强社会管理的“基础性制度建设”，即是推陈出新的社会制度建设过程，就是从社会管理础性制度的层面，排除陈旧过时的社会管理理念、制度、体制机制和方式方法，同时，构建出新的社会管理理念、制度、体制机制和方式方法，并用新制度(或新制度结构)替代或改变旧制度(或旧制度结构)的制度变迁和发展过程。

综上所述，大体上可以说，社会管理基础性制度建设，是指社会管理主体对社会事业、社会事务、社会秩序和社会福利等社会公共生活领域管理过程中的根本的、基本的和主要的制度体系的改革与创新，其目的是通过创建新型的社会管理制度，实现社会的公平正义、和谐稳定和社会现代化。

二、加强社会管理基础性制度建设的动因与任务

根据上述社会管理基础性制度建设基本含义的分析，也可以说，中国特色的社会管理基础性制度，就是由党和政府设计实施的一些在社会管理制度系统内外发挥基础性功能作用的根本性、基本性或主要性的制度。这同样包括三种类型，即中国特色社会管理的外部基础性制度，这是在我国社会管理系统外部发挥指导、基础和支撑作用的经济政治与文化制度，如中国特色社会主义理论体系以及执政理念；中国特色社会主义根本政治制度、基本政治制度、基本经济制度及其基础上的经济体制、政治体制和文化体制等。中国特色社会管理的内部基础性制度，这是在我国社会管理体系内部的本源性或根本性制度、起点性或主要性制度，如有关教育、就业、医疗、养老、住房等方面保障和改善民生的制度安排等。中国特色社会管理的结合基础性制度，这是在我国社会管理体系内外发挥基础中介作用的制度部分，如党委领导、政府负责、社会协同和公众参与的社会管理格局，以及基本的公共服务制度体系等社会体制机制。概括地说，在中国共产党执政、国家治理层面和宪法制度层面上所确立的根本性、基本性和重要性的社会管理制度理念、制度原则和制度规则及其制度结构所构成的制度体系，就是中国特色的社会管理基础性制度。

由这些基础性制度的地位和作用所决定，加强社会管理的基础性制度建设，已经成为中国特色政治发展和政治体制改革的重要内容。根据广义政治论[6]，中国特色的政治建设和政治发展，要发展人民民主，实现人民当家作主，就必然要走从政治解放到经济解放，再到社会解放，最终实现人类解放的发展道路。而且，实现政治解放主要通过政权政治，实现经济解放主要通过经济政治，实现社会解放主要通过社会政治。由此来讲，改革开放以来，中国执政党和国家的工作重心从“以阶级斗争为纲”到“以经济建设为中心”，再到现在的“以民生建设为重点”的转型过程，就是中国特色的政治发展过程。具体地说，这就是从“以阶级斗争为纲”的政权政治，到“以经济建设为中心”的经济政治，再到“以民生建设为重点”的社会政治的发展和转型。这种“以民生建设为重点”的社会政治形态，在内容上表现为民生政治，在方式上表现为国家推行的社会建设和管理。从这个意义上讲，加强社会管理基础性制度建设就是加强民生政治制度建设。因此，发展民生政治，加强民生政治制度建设，就是我国加强社会管理基础性制度建设的极其深刻的政治原因和动力。

在我国，加强社会建设和创新社会管理，是以保障和改善民生为重点。为了全面建成小康社会，必须从维护最广大人民根本利益的高度，加快推进社会体制改革，构建中国特色社会主义社会管理体系。这表明，必须从民生政治的高度和顶层政治制度设计上，理解和加强社会管理的基础性制度建设。具体而言，这些政治原因和动力主要有：第一，党和国家的工作重点，从以经济建设和经济发展为中心转变为兼顾经济建设与社会建设的可协调发展，不断地提高人民的物质文化生活水平。第二，中共在执政理念选择上，不仅要科学执政、民主执政和依法执政，还要公平执政[7]，坚持立党为公和执政为民。第三，国家（及其政府）不仅要履行政治管理职能、经济管理职能和文化管理职能，还要履行社会管理职能，加强社会建设和创新社会管理。其四，我国的经济发展从单纯的高效发展转向更有效率、更加公平和更可持续的发展。第五，加强和创新社会管理，不仅仅需要社会和基层的探索努力，更需要坚持社会主义政治制度前提下的顶层政治设计和国家制度安排。第六，人民民主制度建设不仅要保障民有、民治，也要保障民生，加强民生制度建设，谋求社会公平正义。第七，政治体制改革不仅要推进中国特色社会主义的政治现代化，更要推进社会现代化，保证人民依法享有广泛权利和自由。第八，在社会管理中要全面落实依法治国方略，努力建设法治社会，更加重视法治在创新社会管理中的作用。第九，从制度建设这个层面从根本上加强和创新社会管理，建设中国特色社会管理体系，以改变我国社会管理理念思路、体制机制、法律政策和方法手段等方面的很多不适应的地方，以有效地解决社会管理领域存在的影响社会和谐稳定的突出问题，这更直接地要求加强社会管理基础性制度建设。总之，中国特色的社会管理基础性制度建设，不仅仅关系社会领域及其社会管理本身的问题，而是事关巩固党的执政地位，事关国家长治久安，事关人民安居乐业，对于实现全面建成小康社会宏伟目标和社会的现代化，都具有非常重要的全局性政治意义。因此，必须从民生政治的高度以及中国特色政治发展的层面，认识和理解社会管理基础性制度，研究和构思加强中国特色的社会管理基础性制度建设。

从中国政治领导人的阐述和政治文件的规定来看，中国特色社会管理制度体系，主要包括社会管理体制机制（社会管理格局）、秩序稳定保障制度、民生权益保障制度等。如2006年10月通过的《中共中央关于构建和谐社会若干重大问题的决定》提出，要健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局、创新社会管理体制和建设具有重大作用的民生制度。2007年10月通过的中共十七大报告提出，要加快推进以改善民生为重点的各项社会事业建设及其相应的社会管理制度建设。2011年2月19日，胡锦涛同志在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班的讲话中强调，要从八项体制机制的建设，来构建以保障和改善民生为重点的中国特色社会管理体系。2011年3月通过的《中华人民共和国国国民经济和社会发展十二五规划纲要》，从民生制度和社会管理体制机制两个方面对加强社会管理制度建设进行了规划。作为我国加强和创新社会管理纲领性文件的《中共中央国务院关于加强和创新社会管理的意见》（2011年7月通过），在总结我国社会管理制度长期探索的实践经验基础上，对中国特色社会管理制度的体系结构、建设内容及其科学化，作出了总体的要求和设计。在十八届中央政治局第一次集体学习时，习近平总书记讲话强调要加强社会公平保障制度体系的建设，就是“必须在全体人民共同奋斗、经济社会发展的基础上，加紧建设对保障社会公平正义具有重大作用的制度，逐步建立社会公平保障体系。”[8]在党的十八届一中全会上，他又强调，要全面推进建设小康社会各项事业，着力保障和改善民生，“继续加强社会建设，切实推进各项社会事业，加强和创新社会管理，使发展成果更多更公平惠及全体人民，努力形成全体人民各尽其能、各得其所而又和谐相处的局面。”[9]

根据上述制度分层原理，这些社会管理体制机制（社会管理格局）、秩序稳定保障制度和民生权益保障制度，都体现或者包含了一些基础性的社会管理制度。从民生政治的视角以及中国特色政治发展的顶层制度设计来讲，中国特色的社会管理制度体系，应该主要包括科学管理、民主管理、依法管理和公平管理这四项基础性制度。因此，在我国现阶段，加强社会管理基础性制度建设，就要完成以下四项任务，即是加强科学的社会管理制度建设、加强民主的社会管理制度建设、加强依法的社会管理制度建设和加强公平的社会管理制度建设。从而，从根本制度建设上推进我国社会管理的科学化、民主化、法治化和公平化。

三、加强科学的社会管理制度建设

党的十六大以来，中共领导集体提出了以人为本、全面协调可持续发展的科学发展观。中共十八大报告强调，科学发展观是党必须长期坚持的指导思想，“必须把科学发展观贯彻到我国现代化建设全过程、体现到党的建设各方面。”[10]因此，科学发展观也要贯彻到社会建设和社会管理的全过程，体现在社会发展各方面。加强和创新社会管理，就必须提高社会管理的科学化水平。

所谓科学管理制度，就是促进社会管理科学化的制度，这是中国特色社会管理的第一项基础性制度。加强科学管理制度建设，就是要根据社会发展的自身规律，提高社会管理的科学化水平，并使之法律化、制度化和规范化。这主要包括：第一，全面提高中国共产党科学执政的水平，加强党对社会建设和社会管理的科学领导。第二，根据中共十八大的要求，“要围绕构建中国特色社会主义社会管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制，加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制，加快形成源头治理、动态管理、应急处置相结合的社会管理机制。”[11]第三，健全科学高效的公共行政体制，加强政府对社会事务的科学决策和科学管理，改进政府提供公共服务方式，加强基层社会管理和服务体系建设，增强城乡社区服务功能，强化企事业单位、人民团体在社会管理和服务中的职责，引导社会组织健康有序发展，充分发挥群众参与社会管理的基础作用。第四，提高社会管理科学化水平，加强社会管理体制机制、能力、人才队伍和信息化建设，提高社会管理组织、能力、决策以及技术手段等的科学化水平。第五，将基础性的科学管理制度用以指导各项具体社会管理制度体制和机制的建设，如建立健全重大决策社会稳定风险评估机制；完善国家安全战略和工作机制，强化公共安全体系和企业安全生产基础建设；深化平安建设，完善立体化社会治安防控体系，强化司法基本保障；进一步加强和完善信息网络管理，提高对虚拟社会的管理水平，健全网上舆论引导机制，等等。总之，加强科学管理制度建设，就“必须以更大的政治勇气和智慧，不失时机深化重要领域改革，坚决破除一切妨碍科学发展的思想观念和体制机制弊端，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型。”[12]

社会管理的科学化水平，在很大程度上是由社会管理体制格局的科学化水平所决定。因此，加强科学管理制度建设的一个重点，就应该是加强一体多元的社会管理体制格局建设，即是加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制。这意味着，中国特色的社会管理体制是有法治保障的一体多元的体制格局。首先，社会管理体制的格局是中国共产党领导社会建设和指导社会管理的制度化机制，这是“一体”。其次，党委领导、政府负责、社会协同和公众参与是社会管理体制的四个主体和行为格局，这是“多元”。再次，这种一体多元的社会管理体制格局，要适时通过入宪和立法，获得法律化和制度化的法治保障。加强这种一体多元的社会管理体制格局建设，在现实上，就要与民主管理制度和依法管理制度建设相结合，从顶层设计上加快推进社会体制改革和社会管理组织机构建设。特别是在城市社区管理体系的构建中，要根据科学管理制度建设的要求，加强基层党组织领导下的一体多元社区管理体制格局建设，从科学的、系统的制度建设角度，构建出适合城市社区管理的民主合作治理体系，即“双重三层多向度的合作治理体系”[13]，充分发挥基层党政机关、社区居民委员会以及社区居民和社区利益团体与公益团体，在城市社区合作治理中的积极作用。

四、加强民主的社会管理制度建设

中国式民主，在本质上是保障人民当家作主的人民民主。人民民主的发展和实践，不仅要求在政治领域发展政治民主，在经济领域发展经济民主，而且在社会生活领域与社会管理过程中也要发展社会民主和管理民主。因此，社会管理民主是人民民主的重要实现形式，要加强和创新社会管理，就必须提高社会管理的民主化水平。

所谓民主管理制度，就是促进社会管理民主化的制度，这是中国特色社会管理的第二项基础性制度。加强民主管理制度建设，就是要将人民民主的基础性制度理念、制度规则、制度体制、制度机制及其制度组织体系，落实到社会建设和社会管理创新的过程中，完善社会管理中的民主权利保障制度，巩固人民当家作主的政治地位。诸如：在根本的社会管理体制格局建设中，要从管理民主、协商民主、基层民主和参与民主等方面，保障公众的参与，充分发挥群众参与社会管理的基础作用；保障社会的协同，支持工会、共青团、妇联等人民团体依照法律和各自章程开展工作，参与社会管理和公共服务，维护群众合法权益；要用民主方式处理人民内部矛盾，建立健全党和政府主导的维护群众权益机制，畅通和规范群众诉求表达、利益协调和权益保障渠道；党和政府在领导社会建设、管理社会事务中，要推进决策民主化，完善决策信息和智力支持系统，增强决策透明度和公众参与度，等等。

值得注意的是，习近平总书记特别强调“共享民主”的新理念，要求“坚持国家一切权力属于人民的宪法理念，最广泛地动员和组织人民依照宪法和法律规定，通过各级人民代表大会行使国家权力，通过各种途径和形式管理国家和社会事务、管理经济和文化事业，共同建设，共同享有，共同发展，成为国家、社会和自己命运的主人。”[14]这种共享民主，在主体性上，要求人民共同当家作主；在价值性上，要求人民共享发展成果，走社会和谐和共同富裕的发展道路。因此，发展共享民主，对于健全社会主义协商民主制度，加强民主的社会管理制度和公平的社会管理制度建设，都具有非常重要的指导意义。

中共十八大对我国的民主建设提出了新的要求，就是要更加注重健全民主制度和丰富民主形式，而其重点是健全社会主义协商民主制度。因此，在现阶段，加强民主的社会管理制度建设，就是要健全社会管理的协商民主制度。协商民主是中国共产党和中国人民在民主形式方面的伟大创造，是对马克思主义民主理论的丰富和发展。协商民主也是实现人民民主共享的重要方式。健全社会主义协商民主制度，有助于拓宽有序政治参与渠道，体现社会主义民主政治的独特优势；有助于把社会各方面分散的意见、愿望和要求进行系统、综合的反映，促进党和政府科学民主决策；有助于推动改进党的领导方式和执政方式，保证党领导人民有效治理国家。中国式协商民主，不仅是人民政协的民主协商，它已经广泛渗透到国家政治社会生活中，而且还在不断丰富和发展。因此，要特别注重在社会建设和社会管理的创新中，健全协商民主的社会管理制度，不断完善各种协商形式，在社会生活的各领域、各层次，推进制度化的协商民主，“培养人民大众民主参与、民主表达、民主监督以及民主管理的权利能力，塑造负责任的公民和社群，并保障人民大众之间通过民主博弈，实现社会资源的相对公平分配，达到各个群体和阶层权益的大体均衡。”[15]

在创新社会管理过程中健全协商民主制度，必须落实到基层协商合作治理的制度建设。上述“双重三层多向度的合作治理体系”，实际上，就是城市社区管理的协调民主与合作治理体系。城市社区的这种民主合作治理，是人民民主在基层社会的落实，是发展协商民主的重要形式。由于社区治理主体之间就社区治理所形成的关系，实质上是一种权益关系，推进社区治理，就是要公平地协调和均衡好社区的各种利益关系。首先，政权机关与社区生活者（包括社区居民个人和社区利益团体）之间是一种“公—私”权力（权利）或利益关系，政权机关代表公共利益，社区生活者具有个人或团体的利益，他们之间是公益与私益的关系。其次，社区生活者中的社区一般居民与社区利益团体之间是一种“私—私”权利或利益关系，即社区居民个人与社区利益团体之间私域权益关系。为了各自的权益，他们既博弈又合作，形成城市社区治理的民主协商机制。其中，党组织领导下的基层政权机关是民主管理的主体，社区居民是民主自治的主体，社区利益团体（包括利益性民间组织）是民主参与的主体，而居民委员会（包括志愿者组织以及公益性社区民间组织等）则是民主协调服务的主体。从这里可以看到，所谓城市社区的民主治理，就是社区治理主体之间就社区的权益配置进行的协商合作的过程，其民主治理主体是多元的，民主的实质内容是权益配置，民主的形式是治理主体间的协商合作。

五、加强依法的社会管理制度建设

全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家，是社会主义民主政治的基本要求，也是加强社会建设和创新社会管理的必然要求。依法治国所要建立的法治国家，不仅仅局限于法治政治和法治经济，还包括法治社会。因此，实施依法治国，建设法治国家，就必然要求建立法治社会，对社会进行依法治理和依法管理。要加强和创新社会管理，就必须提高社会管理的法治化水平。

所谓依法管理制度，就是促进社会管理法治化的制度，这是中国特色社会管理的第三项基础性制度。加强依法管理制度建设，就是要将依法治国的基础性制度理念、制度规则、制度体制、制度机制及其制度组织体系，落实到社会建设和社会管理创新的过程中，要牢牢把握最大限度增加和谐因素、最大限度减少不和谐因素的总要求，加强对社会生活和社会事务的依法管理，从多层次多方面推进法治社会建设，确保社会和谐稳定和国家长治久安。具体的建设任务有：第一，更加自觉地恪守宪法原则、弘扬宪法精神、履行宪法使命。正如习近平总书记所强调指出，宪法与国家前途、人民命运息息相关，维护宪法权威，就是维护党和人民共同意志的权威。“全面贯彻实施宪法，是建设社会主义法治国家的首要任务和基础性工作。……全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。任何组织或者个人，都不得有超越宪法和法律的特权。一切违反宪法和法律的行为，都必须予以追究。”而且，“宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施。我们要坚持不懈抓好宪法实施工作，把全面贯彻实施宪法提高到一个新水平。”[16]第二，更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用，把依法治国基本方略落实到社会管理各领域。“如果从推动政治发展的动力机制和发展重心来看，中国的政治发展经过了‘暴力革命主导型政治发展’时期和‘体制改革主导型政治发展’时期，现在正进入‘制度建设主导型政治发展’时期。因此，以制度创新为导向的政治制度文明的建设反映了中国政治发展重心的战略转移”。“特别是中共十五大提出‘依法治国’的政治方略，要求将‘发展民主同健全法制紧密结合’，‘逐步实现社会主义民主的制度化、法律化’，这标志着中国已经开始进入‘制度建设主导型政治发展’的新时期。”[17]正是从这个意义上，要全面推进依法治国方略，就要更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用，而且，要把制度建设摆在突出位置，为加快推进社会体制改革和社会管理体制建设提供法治保障。这为我国加强社会管理法律制度建设确立了新的指导方针和要求，必须严格遵循。第三，加强社会法治建设，完善社会法律体系。厉行社会法治，维护公民的经济、文化权利，实现社会公平和正义，是党和国家的责任。要进一步完善教育、劳动、社会保障、社会救助、社会事业、社会管理以及财政、税收的相关立法，尽快改变我国社会法、财政法、税务立法滞后的局面，防止有关部门和地方的随意性，切实保障公民的经济、社会和文化权利，为我国社会建设和社会发展提提供坚实的法律基础。为此，要及其进行“社会性修宪”，将成熟的社会管理创新和社会法治建设成果纳入宪法和法律，以保障其权威性、稳定性和可执行性。第四，保障党政领导干部率先遵守法纪。我国的实践反复证明，党政领导干部坚持依法施政与依法办事具有特殊的重要性和必要性，这是法治社会和社会依法管理的非常重要的基础性制度要求。为了在社会建设和社会管理过程中全面贯彻落实依法治国方略，领导干部尤其要做遵守法纪的表率。不论是为了发展经济，还打黑维稳，都要依法办事。在这方面，不能“以目的说明手段正当”，而应当以合法的手段，谋求经济的快速发展和社会的和谐稳定。具体地说，坚持依法执政的中国共产党，决不允许有凌驾于党纪国法之上的“特殊党员”，遵守法纪，依法办事，必须成为任何人都不能例外的庄严准则。任何犯了法的人都不能逍遥法外，谁都没有擅权营私的特权，谁都不能存一丝“刑不上大夫”的侥幸。不论涉及到谁、职位多高，只要触犯党纪国法，都要严肃处理、决不姑息。为此目的，需要建立健全保障党政领导干部依法为官和依法施政的法律制度。第五，政府依法行政和依法履行社会管理权能的制度机制以及独立公正为民和高效权威的司法制度体制，也是我国法治社会和社会依法管理制度建设的一项重要的基础性制度，在加强依法管理制度建设时，也要特别重视。第六，依法推行社会管理综合治理，确保社会和谐稳定。加强和创新社会管理，要善于依法治理和依法维稳，建立健全协调社会关系、规范社会行为、化解社会矛盾、有效应对社会风险和保持社会秩序等方面的法律制度，以解决影响社会和谐稳定的突出问题。

中国特色的社会管理基础性制度，从功能作用上也可以划分为秩序保障制度和民生保障制度两大部分。加强秩序保障制度和民生保障制度的建设是解决影响社会和谐稳定突出问题的突破口，这就决定了健全完善党和政府主导的依法维稳与依法维权相协调的制度机制，是一项重要的基础性依法管理制度，是加强依法管理制度建设的一个重点。要健全和完善这项基础性的依法管理制度，总体上讲，就是要积极探索高效、便捷和成本低廉的防范、化解社会矛盾的新机制和新路子，通过依法维稳与依法维权相协调的各项制度机制的建立健全和实施，依法妥善解决社会利益矛盾和权益纠纷；对依法应当由行政机关调处的民事纠纷，行政机关要依照法定权限和程序，遵循公开、公平、公正的原则及时予以处理；要总结我国长期推行的法制宣传教育的经验，与法治社会建设相配合，在教育全体公民学法、知法、懂法和尊法的基础上，更要注意引导公民守法、信法和用法，通过学用相结合的法制宣传教育，提高全民的法律意识，提升公民依法办事的能力。具体地说，根据中共十八大报告提出的制度建设导向型政治行政体制改革的要求，在我国，可以借鉴西方国家的政府依法应对社会利益矛盾和处理社会冲突的经验，即政府重视对公民与行政机关之间的行政争议以及与行政有关的公民间经济争议的审查处理和救济；注重运用法律程序，依法办事；注重由一般行政机关、专门委员会以及行政法院等多种机关，运用多种方式，进行审查处理和救济；注重迅速、简便地解决行政争议，避免国民与行政机关间的直接对抗，防止争议的激化等。并且，结合我国国情和法治建设实践，通过政府申诉中心等政府法治机构的建设，健全和完善行政监督救济与行政司法制度机制，将群体性暴力性诉求转化为公民性合法性诉愿，从而，为依法维稳与依法维权的相互协调和良性互动，提供组织平台和制度机制。具体地说，建议将分散于各行政机关的上访机构撤销，合并职能相近的政法机构，借鉴西方国家依法应对社会矛盾和处理利益争议的成功经验[18]，建立具有明确法律权能的统一的政府申诉中心，受理人民群众各种对行政的不满、不服、申诉和控告以及与行政有关的经济、民事诉愿。由此，可以有效地推进党和政府主导的依法维稳与依法维权相协调制度机制的建立与健全。

六、加强公平的社会管理制度建设

社会管理的第一要义和首要前提是促进公平正义，维护人民群众的合法权益。以保障和改善民生为重点，着力解决好人民群众最关心最直接最现实的利益问题，这是社会建设的核心内容，也是社会管理的重要任务。中国首部《社会管理蓝皮书》则指出，现在，“中国贫富差距正在进一步扩大，逼近社会容忍线。”因此，“打破垄断，解决分配不公，缩减贫富差距，消除两极分化，促进社会公平正义，就成了中国社会改革乃至政治改革的方向。”[19]由此可见，加强和创新社会管理必须以促进社会公平正义为目的，必须提高社会管理的公平化水平。

所谓公平管理制度，就是促进社会管理公平化的制度，这是中国特色社会管理的第四项基础性制度。加强公平管理制度建设，就是要将保障民主和促进社会公平正义的基础性制度理念、制度规则、制度体制、制度机制及其制度组织体系，落实到社会建设和社会管理的创新过程中。按照民生优先、富民惠民的政策取向，中共十八大对保障和改善民生作出了全面的部署，强调“要多谋民生之利，多解民生之忧，解决好人民最关心最直接最现实的利益问题，在学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居上持续取得新进展，努力让人民过上更好生活。”[20]为此，必须加强教育、就业、收入分配、社会保障和健康医疗等民生公平制度的建设。对于民众极为关注的收入分配制度改革，要求初次分配和再分配都要兼顾效率和公平，再分配要更加注重公平，要通过深化收入分配制度改革，努力实现居民收入增长和经济发展同步、劳动报酬增长和劳动生产率提高同步，提高居民收入在国民收入分配中的比重，提高劳动报酬在初次分配中的比重。中共十八大报告首次明确提出居民收入倍增目标，即到2020年，“实现国内生产总值和城乡居民人均收入比2010年翻一番。”[21]而且，还要全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系。由此可见，在我国现代化建设的新时期，经济社会和政治发展已经到了必须加强以民生为本的社会管理和促进公平正义的社会政治的新阶段。在以后的很长一段时间内，加强公平管理制度建设，就是要围绕如何保障和促进民生这个中心任务而展开。

空谈误国，实干兴邦。加强公平的社会管理制度建设，其关键也在于落实，这种落实就是要求必须从顶层政治体制改革和基础性制度设计的层面，重点推进中国特色的民生国家建设。所谓民生国家，简单地说，就是指以民生为本的国家。在我国，建设民生国家，首先必须明确以下三点：第一，为何要建设民生国家。之所以要建设民生国家，是因为，民生问题不仅是重要的经济问题、社会问题，也是重大的政治问题，甚至可以说，民生问题是当前中国的最大政治。而且，关注民生、重视民生、保障民生和改善民生，是中国共产党一以贯之的政治理念。这正如十八大报告所强调，提高人民物质文化生活水平，是改革开放和社会主义现代化建设的根本目的，加强社会建设必须以保障和改善民生为重点。由此可见，保障和改善民生是国家建设的根本目的，民生是国家之本。只有将中国共产党的以人为本、立党为公和执政为民的理念落实到国家的民生行动，将民生实践上升为国家意志，将民生问题当作为国家大事来抓，让老百姓丰衣足食，才能国泰民安。总之，抓住了民生问题也就抓住了构建和谐社会、创新社会管理和加强社会管理制度建设的本质与关键。第二，如何建设民生国家。这意味着党和政府要准确把握中国社会政治公平化[22]的必然发展方向，确立民生政治的理念。根据十八大报告的要求，“要更加注重改进党的领导方式和执政方式，保证党领导人民有效治理国家。”[23]这在民生国家建设方面，就是要从政治高度和国家层面，牢固树立公平执政和公平施政的治国理念，尽快确定民生国家建设的战略方针和布置安排。要从深化政治体制改革和政治制度建设的高度，推进社会体制改革和社会管理制度建设。要高度重视并统筹考虑保障与改善民生的制度体系与政策措施。要及时回应广大人民的民生诉求，选择符合中国国情的民生国家建设模式和发展道路。而且，中央还要高度重视民生国家建设基本方面的法律化、制度化和定型化，更加重视制度建设在民生国家建设中的保障作用，等等。第三，建设什么样的民生国家。总体而言，中国所要建设的民生国家，与西方的福利国家之间既共同点又有区别点。民生国家与福利国家的共同点，在于两者都是注重民生的政治实践和国家治理模式，都实行一套增进社会福利的政策和制度。民生国家与福利国家的区别点，在于中国的民主国家建设将借鉴西方福利国家建设的经验教训，避免重蹈“全民福利陷阱”的覆辙，将根据国家经济发展水平和国情国力的实际，循序渐进地解决和改善民生福利，让人民共享发展成果，促进社会公平正义。这两者的有机结合，就回答了中国建设什么样的民生国家的问题，这就是走中国特色的民主国家建设之路。

* 作者简介：刘俊祥（1964年－），男，四川乐至县人，武汉大学政治与公共管理学院教授、法学（政治学）博士、博士生导师。武汉大学政治文明与政治发展研究中心副主任。主要研究方向是政治学理论、比较宪政、中国政治发展与公共治理等方面的理论与实践问题。

[1] 胡锦涛：《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进，为全面建成小康社会而奋斗》，中国共产党第十八次全国代表大会报告。

[2] 2012年7月6日，在云南省玉溪市举行的加强和创新社会管理工作研讨会上，中央政法委副秘书长姜伟就强调，必须以改革的精神和科学的态度，集中力量进行理论研究、思路谋划和制度设计，突破体制性障碍、机制性束缚，从根本上加强社会管理基础性制度建设。

[3]〔美〕道格拉斯?诺斯：《制度、制度变迁与经济绩效》，上海三联书店，1994年，第110页。

[4] 辛鸣：《制度论：关于制度哲学的理论建构》，人民出版社，2005年。第88页。

[5]〔德〕柯武刚、史漫飞：《制度经济学——社会秩序与公共政策》，商务印书馆，2000年，第33页。

[6] 对广义政治论的论述，可参见刘德厚著《广义政治论——政治关系社会化分析原理》，武汉大学出版社2004年。

[7] 我一直认为，不论是人类政治文明的公平性要求，还是中国共产党执政能力与政治合法性的提高、执政方式的完善、人民利益的保障和社会的和谐稳定，以及中国特色发展道路的选择来讲，都要求中国共产党不仅要科学执政、民主执政和依法执政，还要更加注重公平执政。从中国特色的政治建设和政治发展来看，科学执政是基本前提，民主执政是本质内容，依法执政是制度保障，公平执政是价值目的。这四者相互联系、有机结合，共同构成了中国共产党执政理念和方式的完整体系。详见刘俊祥著《中国共产党还要公平执政》，中国政府创新网：http://www.chinainnovations.org/Item.aspx?id=38670。

[8]《习近平在十八届中央政治局第一次集体学习时的讲话》，2012年11月19日，新华网，http://news.xinhuanet.com/2012-11/19/c_123967017.htm。

[9] 参见习近平：《全面贯彻落实中共十八大精神要突出抓6方面工作》，《求是》，2013年第1期。

[10] 胡锦涛：《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进，为全面建成小康社会而奋斗》，中国共产党第十八次全国代表大会报告。

[11] 胡锦涛：《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进，为全面建成小康社会而奋斗》，中国共产党第十八次全国代表大会报告。

[12] 胡锦涛：《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进，为全面建成小康社会而奋斗》，中国共产党第十八次全国代表大会报告。

[13] 对城市社区民主合作治理的论述，详见刘俊祥著《论城市社区的民主合作治理》，《云南行政学院学报》2010年第5期。

[14] 习近平：《在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话》，2012年12月4日，新华网，http://news.xinhuanet.com/politics/2012-12/04/c_113907064_2.htm。

[15] 刘俊祥：《中国式的社会民主建设》，载《和谐社会的政治文明建设》，国家行政学院出版社，2008年，第113页。

[16] 习近平：《在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话》，2012年12月4日，新华网，http://news.xinhuanet.com/politics/2012-12/04/c_113907064_2.htm。

[17] 刘俊祥：《从“权治政治”向“法治政治”的文化转型》，载《珞珈政治学评论》（第一卷），武汉大学出版社，2007年，第22、23页。

[18] 西方各国通过行政监督救济与行政司法制度机制，依法处理国民不满不服或利益冲突，有如下几个方面的特点和经验：一是政府重视对公民与行政机关之间行政争议以及与行政有关的公民间经济争议的审查处理和救济。二是都注重运用法律程序，依法办事。三是注重由一般行政机关、专门委员会以及行政法院等多种机关，运用多种方式，进行审查处理和救济。四是注重迅速、简便地解决行政争议，避免国民与行政机关间的直接对抗，防止争议的激化。

[19]《中国首部〈社会管理蓝皮书〉：贫富差距正扩大》，2012年9月14日，中国新闻网，http://www.chinanews.com/sh/2012/09-14/4185389.shtml。

[20] 胡锦涛：《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进，为全面建成小康社会而奋斗》，中国共产党第十八次全国代表大会报告。

[21] 胡锦涛：《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进，为全面建成小康社会而奋斗》，中国共产党第十八次全国代表大会报告。

[22] 所谓政治公平化，是指根据“经济政治”理论，从政治的功能作用和价值目的来看，改革开放30年来的中国，经历了从“建设性政治”到“分配性政治”，或从“效率主导型政治”到“公平主导型政治”的发展过程。有关政治公平化的论述，详见刘俊祥著《中国当代政治发展的四个趋向——政治的人本化、社会化、公平化和法治化》，载《中国特色社会主义政治建设研究》，武汉大学出版社2008年版。

[23] 胡锦涛：《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进，为全面建成小康社会而奋斗》，中国共产党第十八次全国代表大会报告。