摘要：中国的城市对农用土地的扩张，并不独特，实际上和许多其他国家一样。而城市保持在市中心，向周围的乡村扩张某种程度上是受限的。但是，中国有两点比较复杂，一个就是粮食安全，担心城市扩张过度占有农用土地。二是，城市占用农用土地，而农民没有获得市场价格的补偿。在征用农用土地的成本和之后转为城市用地的售价之间差距很大。不是说其他国家不存在这种情况，但是中国的情况更普遍。这对农民不好，他们的土地被征用了，而他们得不到充足的补偿，找工作也困难。我觉得中国的情况比较特殊：国家法律允许城市使用农用土地，但不给农民市场价格补偿。提升小城市和郊区的教育质量和教育机会。如果你想维持城市的长期健康，应该少关心建立北京或上海这样的“窗口城市”。不应该通过让移民的生活条件很悲惨来限制移民，而应该也让其他城市能够获得投资。在首尔，政府客观地在各处投资，在全国维持一个标准，这增加平等，也使得效率更高。

对话美国布朗大学经济学和城市研究教授J.弗农·亨德森

2009年11月14日，美国布朗大学经济学和城市研究教授J.弗农·亨德森(J.Vernon Henderson)完成了“中国经济研究和咨询项目”，课题报告《中国的城市化：面临的政策问题和选择》定稿。他不单指出了中国城市化的问题，还给出了详细的建议。

3年后，亨德森于2013年1月10日接受《东方早报·上海经济评论》采访，参与到中国城镇化的大讨论中。亨德森认为，中国城市化最好的策略是，提升乡村和小城市的教育机会，给其他城市提供均等的机会，取消户口系统。

政府不能挑选赢家输家

上海经济评论：你表示中国还有很多城市人口规模不足。但是并不是所有城市都有条件成为大城市。如何判断一个地方是否有潜力成为大城市？

亨德森：这并没有一个公式来判断，你要判断一个城市的位置是否适当，是否与公路和铁路系统连接，是否有进入市场的机会，以及是否逐渐吸引工业。如果有一家工厂要在某个城市选址，则要考虑交通、市场，以及这里是否有你需要的生产技能，劳动力价格是否合理，是否能够拿到土地。所以很明显，中国的许多小城市的人口在流失，或者说他们的增长率至少低于其自然增长率，没有能吸引工业，发展停滞。

上海经济评论：你是否赞同政府根据不同城市的条件在基础设施建设、税费优惠政策等方面做出主动的计划和推动？

亨德森：如果一个城市要发展，就要吸引工业，有相关的基础设施。世界范围内，城市通过给补贴和税收优惠政策吸引产业是比较常见的。在中国，我认为问题在于一些城市直接地或不直接地倾向于国有企业，特别是在过去两年。这使得情况变得复杂。补助和税收政策应该是对所有企业都开放的。

上海经济评论：政府在这当中不应当做什么？

亨德森：政府不应该试图挑选赢家和输家，说“必须要发展这种产业，不管发生什么，我们都要促使这个产业在这儿发展”。应该是对一个城市的潜力进行评估，看适合哪种私营企业，劳动力擅长做什么。政府有时会选错产业，特别是对国有企业的决定。

上海经济评论：你表示，特大城市的天然经济基础，是商业服务业和金融业。制造业在大城市到达一定规模之后将向小城市分散。这两个观点的经济依据是什么？

亨德森：国际城市像纽约、东京等，它们都没有多少标准的制造业。纽约在一百年前是一个制造业中心，现在，纽约几乎没有制造业，是金融和商业服务业中心。大城市土地价格、劳动力价格昂贵，只有特定的产业能够负担得起这些成本费用，并且从集聚效应中获益。

在中国，服务业的发展能力受到限制。比如，金融行业有诸多限制，金融行业的很多部分受国家影响，很难吸引国际金融或商业，因为缺乏发展良好的商业法律服务部门。

上海经济评论：有观点认为上海应像纽约、伦敦一样，要发展金融服务产业，而有些人认为上海应该发展制造业，你认为呢？

亨德森：如果展望未来——我不想预测中国制度的未来，但如果我们设想未来，中国的服务业能够成长、制度得以完善，那样上海应该集中发展金融业。但是暂时，我不认为上海的金融服务业足够强大到成为上海仅有的产业类型。我觉得上海可以发展高科技创新产业或实验性产业等。

小城镇还是大城市

上海经济评论：你认为中国最缺少的是100万人口以上的大城市。而关于城市化发展的路径，中国有很大的争议。一部分人认为，应当重点发展中小城市和小城镇。一部分认为应当重点发展大城市群，你赞同哪一方？

亨德森：我不太赞成发展超大型城市，美国有两个城市的人口超过了1500万，纽约和洛杉矶，它们分别是东西海岸的服务中心。洛杉矶约有1500万人口，纽约有1800万到2000万人口（取决于你如何计算）。城市的规模达到这种程度是有原因的，能够提高服务业这种类型的产业的效率，纽约尤其是这种情况。

我觉得中国的工业基础还是制造业，如果尝试在1500万到2000万人口的城市发展有竞争力的工业，那成本太高，许多标准制造业需要大片土地，这在小城市和城市边缘比较便宜，劳动力价格也低。

在我看来，拥有两三个以上人口规模超过1500万到2000万的城市是没有意义的。中国现在应该注重发展人口规模在200万到700万左右的城市。另一方面，在我看来，中国小城镇的发展，尤其是内地小城镇不够有竞争力。

上海经济评论：世界上其他国家的发展路径是怎样的？

亨德森：各个国家都有不同的发展路径，也没有一个定式说应该在哪发展多少规模的城市。有更好的增长率，城市的人口在增加，这就意味着出现某种形式的城市化。说到城市的规模，大多数经济体都分布广泛，有几个特大城市，许多大城市、中等规模城市，也有许多更小一些的城市。我的看法跟麦肯锡的报告所说的类似，即中国发展25到30个特大城市是有些糊涂的，这跟国际上的发展方式相悖。

上海经济评论：关于中国的特大城市，比如北京、上海、广州，一些中国学者认为，这些城市的人口密度已经达到一定界限，需要想办法扩散人口，以提高城市生活质量和效率。也有一些学者认为，这些城市的集聚程度还不够，你赞同哪一方？

亨德森：我不认为现在这个阶段，北京或者上海这样城市的人口过密。历史上，中国对人口流动有很多限制，如户口系统。北京和上海在金融市场、基建投资方面都有政策倾斜。

这些城市也许还能够再额外吸收200万到400万人口，但是如果再增加1000万人口，我想事情会变得很不乐观。比如北京有很多环境问题。

上海经济评论：刚说到户口系统，有些人认为应该取消户口系统，实现人口自由流动。但另一些人担心，那样可能会造成大城市人口超载。你怎么看？

亨德森：这两个观点我都有些赞同。我觉得从长期看，这个系统在政治上、社会上都是不健康的，也不是马克思的观点。另一方面，在现在的条件下，上海和北京在政策上确实受到优待。如果取消移民限制，让人口完全自由流动，这会导致大城市人口超载。

不让北京、上海人口超载，就是让北京或上海不那么受到特别优待，不特别优待这些城市的国有企业，放开金融市场，让金融市场更具竞争的环境。

至于提升内地城市的吸引力，中国现在是出口导向型经济，因此可以关注国内消费，给国内市场提供更好服务，内地城市可能在这方面更有竞争力。中国的储蓄率很高，消费率相对较低，鼓励国内消费市场，这是一个大家知道的策略。另一方面，就是提升小城市的教育，让有高技能的劳动力能在这里为他们的孩子找到好的教育条件。

就地城镇化是不明智的

上海经济评论：关于城市化对中国未来经济的推动力，中国有很多争论。一些人从固定资产投资和消费需求的增长等出发，认为城市化是中国未来经济的最大动力之一。一些人则从目前中国农村已剩的为数不多的剩余劳动力出发，认为中国的城市化已经差不多进行到尾声。你怎么看？

亨德森：我不认为中国的城市化已经到尾声，但是确实速度在下降。挑战还是在未来。未来城市的劳动力可能没有达到你想象的教育水平，特别是，农村人、农民工的孩子接受的教育有些时候和他们父母一样不好，这样是无法满足快速增长的国家的需要的。

我们可以说，在过去20年里，城市化是中国经济的增长动力。在1990年代那个时候，城市化进程中的劳动力相对获得较好的教育。那时的城市化伴随着相对有较高技术含量的劳动力，他们更有生产力。和世界上的其他国家一样，人力资本的积累将是中国经济发展的最大推动力。

中国现在的城市化率大概是50%。在未来的25年里，中国城市化会继续进行，城市化率可能达到65%或70%。从事农业的老人将要退休了，现在农业大概有3亿劳动力，在未来的25年里很减少到1亿，甚至更少。农业会更加机械化，拥有更高的技术含量。

上海经济评论：中国目前的城镇人口数量，包括了行政区域人为扩大包括进去的人口，但是那些被划为城镇区域的人口密度并未达到城市的标准。即，中国更多的是土地城市化，而非人口城市化。这导致了很多投资资金和土地资源的浪费。世界上的其他国家城市化进程中是否出现过这种状况？

亨德森：在世界上许多国家，怎样定义城市，都有一个议题。有些按行政区域，有些按人口密度，有的结合这两个来定义。在美国，有基本密度，但是我们按行政区域定义城市和乡村。我们也可以有城市人口住在乡村行政区域，也有乡村人口住在城市行政区域。

中国的城市对农用土地的扩张，并不独特，实际上和许多其他国家一样。而城市保持在市中心，向周围的乡村扩张某种程度上是受限的。但是，中国有两点比较复杂，一个就是粮食安全，担心城市扩张过度占有农用土地。二是，城市占用农用土地，而农民没有获得市场价格的补偿。在征用农用土地的成本和之后转为城市用地的售价之间差距很大。不是说其他国家不存在这种情况，但是中国的情况更普遍。这对农民不好，他们的土地被征用了，而他们得不到充足的补偿，找工作也困难。我觉得中国的情况比较特殊：国家法律允许城市使用农用土地，但不给农民市场价格补偿。

来源:上海经济评论