城市化有好多个维度。一个维度是物理外观，就是冒出了更多的城市，涌现了更多地标性的建筑和高楼大厦，也建成了更多的城市基础设施来支撑高密度的经济活动。现在把城市化当作政策目标，很容易让人们想到这个外观。但是，城市化还有一个重要的维度，那就是制度方面的，涉及到行为规则，以及经济和政治权利方面的制度安排。

从经验上看，城市化无非是人们对城市提供的机会可以做出反应的结果。为什么更多的人口从农村转向城市呢？讲到底，就是因为城市提供更高的收入机会与发展机会。城乡差别，那是客观存在的，关键是让不让人对这个差别做出反应，允许不允许向城市流动、定居。欧洲历史上的城市化，哪里离得开冲破封建笆篱，哪里离得开工作、流动、迁徙、居住的自由？没有对自由的权利保障，人类甚至无从发现，城市居然能成为如此吸引人、积聚人的地方。

中国自己的经验也证明，制度、权利安排和相关政策，决定着城市化的性质和变化速度。譬如上世纪50年代末吃了大跃进的亏，只好把2000多万城镇人口赶回农村，随后通过户籍、粮食、就业和福利等一系列制度，把城乡之间的门关上了。结果，城镇化不但没有寸进，指数反而下来了。直到改革开放之后，中国的城镇化率才掉头向上，达到去年的51％。不过，这可不是“计划推进”之果，而是经济自由增加的“副产品”。农民可以进城务工经商了，职工可以在不同城市找工作了，企业投资可以择善而从，等等。一样也是增加了普通人对经济机会做反应的空间，城镇化就上来了。

当然，由于耽误了很长一段时间，外加我们要素全面流动的进展极不平衡，障碍还不少。所以今天中国的城镇化率也就是世界的平均值，仅相当于美国上世纪20年代中的水平，或者日本1955年的水平。从全球趋势看，原来以为城市化率到80%就到顶了，现在看还不尽然，可能还有更高水平的城市化。这样看，从中国现在的50％多一点，走向未来的80％或更高，城镇化在中国方兴未艾。何况我们现在的城镇化，从品质方面衡量，差距更大，所以很容易得出“城镇化是个大机会”这么一个结论。

要注意的是不要看错了重点。城市化在本质上是自由及其权利保障的函数。正因为自由及其权利保障的发展，才显示积聚效果，才有城市文明，才有城市形态的物理外观。但是对于追赶型的后发国家的城市化而言，很容易倒因为果，把城市化的物理外观当作根本，以为占农地、盖大楼、上项目就是城镇化。至于自由及其权利的发育，反而被放到一边去了。

我们不妨重温工业化的经验，看看可以得到什么教益。工业化的物理外观，看在后发国家眼里格外耀眼。像近代的老大中国，活活就是被“船坚炮利”打醒的。船坚炮利的背后是什么？就是工业化水平，就是钢铁、机械制造、动力的能力。所以到了国家工业化阶段，就是政府把资源集中起来抓工业化，抓钢铁。毛主席在1958年说，“只要你是共产党员，就应该想多炼钢”。“大跃进”其实就是冲着炼钢去的。出发点没有错吧？但结果事与愿违。问题在哪里呢？炼钢要好多要素的供给。在经济里好好用钢，与更多的因素相连，有无数的比例关系要协调。以行政力量“以钢为纲”，以为抓住了钢，其他自动带上来，其实做不到。用行政命令协调其间无数复杂的比例关系，信息成本太高，微观激励严重不足。大跃进的失败，从根本上就败在这个地方。

国家工业化后来又搞了多少规划和布局？成功的也有，两弹一星、国防建设是起来了。但整体而言，资源的动员强度很大，利用效率不高。几十年下来，老百姓得到的实惠比较少，国内市场也没有真正起来。计划布局还搞了很多定点工厂，不过看来看去，后来有市场竞争力的不多。以家电为例，海尔、美的都不是当年轻工业部的重点布局。当年国家定点的是万宝，设计规模可覆盖整个华南六省。当时以为有了这个厂，就不需要再重复建别的了。但是，体制、机制的问题没解决，企业家的作用不考虑，布了局，也耗费了多少国家人才的心血，最后站得住脚的不那么多。低压电器也有过国家部署，在遵义、上海、西安布了三大块，最后加在一起，还不如一个温州。这类例证很多，说明不注意适当的制度安排，包括企业体制、市场竞争和人力资本，仅用行政手段追工业化的物理外观，绩效不理想。

国家工业化后来实际上经历了一个“再工业化”。其中，民营的因素起来了，市场的作用发挥了。原先也没有都白干，无非就是改制、重组，过去的资产和工人可以流动，形成新的工业能力。原来只有国家办工业，后来民间也可以办，私人可以办，更多是股份制公司办，这才有“世界工厂”。

城镇化比工业化复杂。比较起来，一个工业项目定错了，一个厂子建错了，比起城市布局、投资和建设的出错，太“小巫见大巫”了。要承认，城市出错的迹象，现在已经不少。一个大类别是人口特别愿意去的地方，经济聚得起来的城市，投资不足、设施不足、承载力不足。反过来，有不少地方，路修得宽宽的，楼盖得高高的，新城远远的，就是没人气。这是很严重的两不经济。何以至此？细究下去，还是现有的城镇管理是高度的行政化，从城市设立、土地获得、建设规划、福利标准，全部靠行政审批。如果拿工业化的经验来参照，现行的城市体制，比过去计划经济时代的工业体制，似乎更依赖于行政权力、行政命令和行政审批。

行政主导的城镇化，重城市化的物理外观，轻权利的制度安排。否则，所谓“土地城镇化快于人口城镇化”这种人类城市史上的反常现象，究竟从哪里来的？刚才讲了，80年代中期允许农民进城镇务工经商，开启了新一轮城镇化。问题是农民流动打工的自由，没有发展成更普遍、更配套的权利。几十年过去了，真正落实下来的，主要还是个打工权。其他呢？落户行不行？看病报销行不行？子女上学行不行？都不行。为什么不行？追下去是我们的财税体制，从根本上就以人口不流动为前提的。一个人不是本地居民，本地财政就没有管他的那一套。政府管不了，流动人口只能靠自己管，“市场化”解决。但这个市场化，也只是打工的劳力资产市场化了，人家老家的土地房屋，能不能流转起来，盘盘活帮点小忙？也不行。有新潮三农专家讲了，“给农民（更完整的）财产权利，将损害农民的利益”！“再工业化”有一条经验，就是在国家工业化的进程里，大手增加民办的元素、增加市场的元素。那么，中国城市化进程，是不是也可以考虑增加民办的元素、市场的元素？城市设立为什么非行政审批？为什么不可以依法设立，即满足一组指标就可以依法登记设市？怕党政机构因此膨胀，怕得有道理。但可不可以考虑以非赢利法人的架构来设立城市？没有行政级别，有治理结构，也不是国中之国。现在一些规模不小的小区、开发区、城市综合体，都是民办的，管理得也不差。个中经验，一般化以后也许派得上大用场。

城市土地非强征到政府手里，再向市场转让，这么一条“土地市场化”的路径，经济收效不小，但引发的矛盾越来越大。这里要增加的民办因素，就是农民集体建设用地经由确权之后，允许合法转让，形成并行的土地市场。要看明白，不准农民分享城市的土地升值，根本做不到。合法门路不开，法外活动一定活跃。现在违法行为法不责众，再不主动顺势改革，拖下去怕很难收场。

现在对“土地财政”议论不少。新情况是“土地负财政”——政府以征地权负债，给城市留下一堆未来偿付的债务。地方平台的债务引起中央有关部门的重视当然好，但问题是一个城市究竟负了多少债，负的究竟是什么样的债，不但市民不知道，人大也不完全知道。有的地方，还要人大出文件“背书”。中部地区一个中心城市的人大还不错，提出可以背书，不过政府是不是将总债务情况拿到人大来报告一下，并且新增债务究竟怎么用，也要到人大来过一过。虽然间接一点，但也是增加了城市化中的民办因素。

城市规划的重要性无人可以否认，问题是当下的很多“规划”，几乎成为行政权力的囊中之物。请教过很好的规划专家：城市规划的专业知识究竟有多大的用武之地？答案是：同级和下级都好说服，但级别高的就不行了。这就是说，推行准则恐怕还是规划服从行政级别。在一些地方，级别最高的首长天然就是首席规划师。碰上真有水平的，那个城市还算幸运。倘若赶上一个自认为最有水平的，那真能把城市搞得惨不忍睹。多发挥专家作用和“市民参与”，也是增加城市化的民办因素。

展望未来十年，我们可以看到中国的城镇化还大有作为。但是，国家工业化的历史经验也教育我们，如何为之，更为关键。在这个过程中，怎样避免重蹈过去重物理外观、轻权利制度安排的覆辙，怎样减弱行政主导城市化的色彩，增加城市化进程中的民办元素和市场元素，是值得继续研究的题目。

（演讲者系北京大学国家发展研究院教授）

来源: 经济观察报