【摘要】地方对全国性有关事务的参与，是地方政府通过法定或非法定方式实现自身利益的重要途径，是政治民主化的具体表现。民主的地方参与机制，对于建构科学、合理的纵向府际关系，具有重要意义。改革开放以来，我国地方对全国性有关事务的参与有所发展，制度化参与渠道增多，减轻了地方与中央非常态对立的危险，但我国在地方对全国性有关事务的法定参与和非正式参与，仍显不够。按照健全民主制度、丰富民主形式的要求，应进一步加强地方对全国性有关事务的参与，建立中央与地方协商机制。

【关键词】地方参与；全国性事务；法治建构

一、地方参与全国性事务的意义

（一）何谓“中央”与“地方”

一般认为，所谓中央，是指国家政权在全国范围内的领导机构，而地方则是中央以下各级行政区域的统称。按照《辞海》的解释，所谓中央，“与地方相对。政党、国家政权、团体在全国范围内的领导机构”。[1]

“地方”相对于“中央”而言。一个国家为了便于治理，将其领土划分为不同层次、不同范围的行政区域，这个大小不等的行政区域，即为“地方”。

在我国学界，多将单一制国家中央政府（central government）与地方，或联邦制国家联邦政府（national government，federal government）与各联邦成员，都理解成“中央与地方”的关系，实际上，在世界范围内，应按联邦制或单一制有所区别地理解政府间的关系：在单一制国家，国家结构和政府间纵向关系主要表现为中央与地方的关系；在联邦制国家，政府有三个层次：“地方政府在政府机构体系中位于底层，中间部分为中间政府（州、大区、省），全国性政府位于最高层。” [2]

以美国为例，作为联邦制国家，“政府活动发生在地方、州、联邦三个层次”。在美国的政治术语中，“合众国政府”、“全国政府”和“联邦政府”往往是通用的。所谓“联邦制”是关于全国政府与州政府之间的关系，州不是地方政府，只有州以下的行政单位才称为地方和地方政府。美国统计局一年一度发表的《政府统计》，将州政府定义为“组成合众国的五十个州的政府”，而地方政府是指县、市、镇、乡和特别区等。

其他联邦制国家，纵向府际关系也是指联邦、联邦成员（州、共和国、邦等）与地方的关系。在英国、西班牙等欧洲国家，除了中央政府和地方政府之外，中间还有地区政府，而地区作为次中央级，既不是联邦成员也不是地方。

（二）地方参与全国性事务的意义

地方参与全国性事务是政治民主化的具体表现，就其政治作用来看，地方参与是地方政府运用政治经济资源，通过法定或非法定方式表达利益诉求并实现各自利益的一个重要机制。在高度集中的计划经济体制和所有制形式整齐划一的情况下，对国家与地方利益一致性的强调，影响了地方利益诉求的表达，地方不是为了某种具体的利益参与全国性事务管理而往往出于政治需要。随着市场经济的建立和发展，地方利益格局深刻调整，地方政府产生各自的利益诉求，地方参与全国性事务的管理，对于建构科学、合理的纵向府际关系，具有重要意义。

1．地方参与有利于发展民主

地方参与全国性事务管理体现了民主原则，有利于地方更好地参与国家政治生活。英国政治思想家J.S.密尔在《代议制政府》中指出：“地方代表权的目的本身就是为了使那些具有和一般同胞的利益不同的共同利益的人们可以自行安排共同的利益。”[3]　扩大地方的政治参与，通过协商沟通意见，让各利益主体充分表达各自的利益诉求，有利于中央的政策更能体现各地方的利益。

2．地方参与有利于防止或对抗中央过分集权

汤尼·伯恩从英国的情况具体列举了地方政府的作用，并认为地方政府的存在有利于防止或对抗中央过分集权和滥用权力。[4]戴维·威尔逊和克里斯·盖恩在2006年合著的《联合王国地方政府》中也认为，地方政府的作用和价值，有利于分散权力。[5]地方参与对于防止权力滥用，促进地方之间、地方与全国性政府之间的发展也有重要作用。

3．地方参与有利于建立科学的决策机制

科学决策要求中央按照决策的科学理论和健全的程序，运用科学的决策方法进行决策。中央决策的正确与否，直接关系到经济发展、民族团结、社会稳定乃至国家兴衰存亡。中央要进行科学决策，必须广泛听取各方面意见，特别是有关地方的意见，必须有完善的决策机制作保证。地方参与全国政治，可以使中央决策集思广益，提高决策的合法性基础。

4．地方参与有利于增进平等

从理论上讲，地方参与的扩大，直接关系到地方之间政治经济利益的平衡，并影响地方利益格局的调整。亨廷顿认为：“较高水平的政治参与常常导致国民产品更平等的分配。”[6]地方参与能在一定程度上更好地顾及地区的特点和多样性，有利于确保平等，维护不同地方的利益，推进基本公共服务均等化。

二、地方参与全国性事务的域外经验

由于各国具体情况不同，地方对全国性事务的参与方式、途径也不尽相同。总的看，不外包括正式法定和非正式两方面。

（一）正式法定方式

西方国家地方对全国性决策的参与，一是通过议会有关地方或地区事务的机构。如目前英国议会下院650名众议员中，英格兰地区议员533名、苏格兰地区59名、威尔士地区40名、北爱尔兰地区18名。《法国宪法》第二十四条规定，“参议院应保证共和国各地方公共团体的代表性”。《西班牙王国宪法》第六十九条第一款规定，参议院是地区代表院。

二是通过提出私法案。如在英国，除了通过非官方的地方政府联合会外，主要是通过提出私法案以影响有关地方问题的立法。往往是，一个地方政府提出私法案被批准后，其他地方政府也随之提出类似的私法案，从而促成统一的示范条款，最终被一般法律所采用。

三是通过司法救济途径。如在德国，法律监督机关可以对地方政府履行职务的行为进行监督，甚至可以由州政府解散乡镇议会，但乡镇议会有权表示异议，并可向行政法院提起上诉。俄罗斯的地方自治制度受司法保护，国家权力机关若侵犯了地方自治机关的权利或地方自治机关管辖范围内居民的权利和自由，地方自治机关有权向法院提出宣告上述文件无效的要求；在司法机关作出裁决之前，地方自治机关有权中止该文件的执行。

在西班牙，根据《自治程序法》第二条，自治区可以要求中央政府提供其履行职权所必需的信息。地方政府可以接受也可以拒绝中央行政部门或自治区政府的意见；如果地方政府认为中央或自治区有关行政部门的行为干预了地方依据宪法和《地方政府法》第六十三条规定的自治权，可向行政法院起诉。同样，地方政府有权依照《地方政府法》第一百一十九条，对认为限制其宪法保障的自治权的国家或自治区法律，提请宪法法院进行合宪性审查。

四是通过行政程序。从地方自治权保障的角度出发，有的西方国家将地方对国家决策的参与确认为一项基本的自治权，即国政参与权，从而保障地方对全国性决策的制度性参与。国政参与权又区分不同的情形区分不同的参与程度或强度。例如在日本，地方公共团体的国政参与权可以表现国政须经地方公共团体同意者、国政须经地方公共团体协议者、国政须听取地方公共团体之意见者以及国政可由地方公共团体提出法律异议者等各种形式。[7]德国地方政府有权参与区域性规划，但参与的方式在各州不尽相同。例如，在北莱茵-威斯特法伦州，组织地区性规划是州和地方政府的共同责任。根据《州规划法》，在专区一级成立了规划委员会（Bezirksplanungsr?te），规划委员会成员由地方议会选出。这些规划委员会有权就地区发展规划的编制作出实质性和程序性决定，并决定正式的规划。换言之，乡镇议会的代表可以根据本地方的地区发展计划决定州的规划目标。州的作用限于编制地区发展规划草稿、履行编制程序，并在规划经专区规划委员会确定后，依法定程序批准。

根据《西班牙王国宪法》，中央政府根据各自治区提出的预算起草经济计划方案；国家有权确定经济活动总体计划的基础并进行协调，各自治区可以据此进一步立法。城镇规划是自治区议会的专有职权，有关的城市规划法律进一步规定，自治区规划的原则应服从于国家总体规划的规定。

根据《西班牙地方政府法》，负责规划编制和审批的行政部门，应给予其他部门参与规划活动的机会以协调公共利益。尽管城市规划是自治区的专有职权，但按照现行国家和自治区的城市规划法的要求，在城市规划批准过程中，自治区政府应与受规划影响的有关地方政府协商。

（二）非正式方式

西方国家地方对全国性事务的非正式参与，一是通过非官方的地方政府联合会。如英国的地方政府联合会、伦敦地方政府联合会、威尔士地方政府联合会、北爱尔兰地方政府联合会，美国的全美县联合会、全美市联合会，俄罗斯的地方政府联合会、小城市联合会、城市联合会等。这些组织影响中央立法、行政决策，并充当协调者和意见沟通者。二是通过利益集团或院外活动分子等方式。如美国许多州议会开会时，就有一些地方政府官员组成的院外人员从事游说活动，以此影响州议会有关地方问题的决策或立法。有些顾问组织，如英国的地方政府财政顾问委员会，在影响中央政府制定政策及为地方政府提供与中央部门及官员接触机会方面，也起一定作用。

三、我国地方对全国性事务的参与

改革开放以来，我国民主政治进入到一个新阶段，政治参与作为社会主义民主政治的一种形式，得到发展，制度化参与渠道增多，减轻了地方与中央对立的危险。

我国在地方对中央的影响和决策参与上，有自己的特点。具体说来，也可以分为法定正式和非正式两方面。如根据《宪法》、《全国人民代表大会组织法》和有关规定，全国人民代表大会由省、自治区、直辖市和特别行政区的代表组成。全国人大常委会举行会议时，邀请各省、自治区、直辖市的人大常委会负责人列席会议。此外，全国人大常委会委托省级地方人大常委会组织全国人大代表视察或专题调查。

根据《国家行政机关公文处理办法》，省级政府及其机构可以报告的方式向国务院及其主管部门汇报工作，反映情况，或以请示的方式向国务院及其主管部门请求指示、批准。

按照《立法法》第九十条的规定，各省、自治区、直辖市的人大常委会认为行政法规同宪法或法律相抵触的，可以向全国人大常委会书面提出进行审查的要求；其他地方国家机关认为行政法规同宪法或法律相抵触的，可以向全国人大常委会书面提出进行审查的建议；根据《规章制定程序条例》第三十五条，地方各级政府如认为部门规章同法律、行政法规相抵触的，可以向国务院书面提出审查的建议，由国务院法制机构研究处理。

此外，《国务院实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》，要求国务院及其职能部门在制定经济和社会发展中长期规划时，应当听取自治区及其工作部门的意见。

根据《地方组织法》，省级地方政府应协助设立在本行政区域内不属于自己管理的中央国家机关进行工作。如银行业监督管理机构在处置银行业金融机构风险、查处有关金融违法行为等监督管理活动中，地方政府应予以配合和协助；又如各级地方政府应依法加强对本行政区域内税收征收管理工作的领导或协调，支持税务机关依法执行职务，依照法定税率计算税额，依法征收税款。

以上都属于法定的地方参与中央事务管理的方式。非正式、非法定的方式，如全国人大常委会就审议的法律草案等，征求地方人大常委会的意见；全国人大常委会负责人邀请地方人大常委会负责人座谈；全国人大各专门委员会召开省级人大对口机构的座谈会，共同研讨人大工作；国务院召开有各省、自治区、直辖市以及计划单列市或副省级城市行政首长参加的全国性会议，就有关重大问题征求意见；国务院各部门召开有各省、自治区、直辖市政府工作部门首长参加的全国性专业会议，就本部门的重大问题听取意见。

中央政治局有一些来自地方（主要是直辖市和个别重要的省、自治区）的党委书记担任委员，全国人大常委会中也有一些来自地方的组成人员。中共中央、全国人大常委会、国务院等常就有关重要的党内文件、法律、行政法规草案下发各地，征求意见。

一些条件暂不成熟的立法事项，可以由地方先行一步，为制定全国性的法律、行政法规准备条件、提供经验；有些改革开放方面的做法，可在一些地方先行试点，取得经验后，再向全国推广。如环境噪声污染防治、消费者权益保护以及人口和计划生育等，就是先由地方人大常委会制定地方性法规，积累经验，再制定环境噪声污染防治法、消费者权益保护法以及人口和计划生育法等法律的。

有些改革开放方面的做法，可在一些地方先行试点，取得经验后，再向全国推广。以石油天然气资源税改革为例，2010年5月，中共中央、国务院召开的新疆工作座谈会上提出，在新疆率先进行资源税费改革。财政部、国家税务总局同年6月1日印发《新疆原油天然气资源税改革若干问题的规定》的通知，启动了中国资源税从价定率计征方式回归的改革。原油和天然气资源税调整为按产品销售额的5%计征。2010年12月1日，我国资源税改革试点扩大到内蒙古、甘肃、四川、青海、贵州、宁夏等12个西部省区。2011年9月21日国务院常务会议对《资源税暂行条例》作出修改，对原油和天然气增加从价定率的计征办法。

根据国务院办公厅“三定规定”，各省、自治区、直辖市政府可向国务院提出请示事项，由国务院办公厅提出审核意见，报国务院领导审批。

随着经济社会的发展，地方政府相继成立了驻北京办事机构。各驻京办事机构围绕派出地政府的中心工作，积极开展有关工作，在加强地区间协作、服务本地区经济社会发展、处置突发事件、维护首都稳定等方面起到了重要作用。

另外，香港、澳门特别行政区的有些知名人士担任全国政协领导职务，如马万祺、董建华、何厚铧等，在全国政协担任副主席，参加全国政协的工作，在为国家的发展、建设和进一步落实《特别行政区基本法》，反映特别行政区的建议和意见等方面发挥积极作用。

更为重要的是，通过中国共产党组织内部系统的上下沟通，地方可以多方面地影响中央和参与决策。

四、加强地方对全国性事务的参与

府际关系的调适实质上就是一个利益博弈的过程。地方从属于中央或上级，并服从中央或上级统一领导，但地方政府也有自己的意志表达诉求。政府之间的利益分配、职能的配置，需要各级政府双方的民主协商和决策的共同参与，特别是地方对全国性事务的决策的参与。《世界地方自治宣言》第三条提出，地方政府在其他层级政府涉及地方事务的决策中，应具有合理和有效的参与权；《欧洲地方自治宪章》第四条要求，在直接涉及地方的所有事项的计划和决策过程中，应在适当的时间以适当方式，尽可能多地征求地方政府的意见；在向地方政府重新分配财政资源时，应以恰当的方式听取其关于分配方式的意见。

我国在地方对全国性事务的参与上，法定的和非法定的方式仍显不够。从规范的角度看，社会主义根本制度具有优越性，人民代表大会制度、共产党领导的多党合作和政治协商制度和其他渠道，能够最大限度地满足地方日益高涨的政治参与期望，但是由于我国现阶段经济文化发展水平和社会发育的程度不高，各项制度在具体的运行上还不健全；地方发展不平衡也使有些地方无法在现有体制中找到有效的利益表达渠道。按照健全民主制度、丰富民主形式的要求，应进一步加强地方对全国性事务的决策的参与。

（一）加强地方对全国人大及其常委会有关事务的参与

目前，在全国人大及其常委会下，涉及地方对全国性事务的决定的参与途径不多。我国目前采用西方国家在议会中设立两院制的体制存在宪法和法律制度上的困难，可以考虑在全国人大內设立专门的“地方事务委员会”，或在现有的专门委员会或工作委员会中更多地吸收各省、市、自治区的人大代表担任委员会的职务，并保障来自地方的成员在研究、审议全国人大及其常委会有关地方事务时的参与权。

（二）加强地方对有关全国性行政事务管理的参与

除了加强地方对全国人大及其常委会事务的参与外，地方对全国性行政事务管理的参与，也应当加强。

根据《宪法》和《地方组织法》的有关规定，国务院统一领导全国地方各级国家行政机关的工作；国务院主管部门依法在业务上指导或领导省级政府的各工作部门，并有权依法在本部门权限内，发布命令、指示和规章，在全国范围内实施。随着行政体制的改革的深入，可以考虑设立地方事务部或明确由中央某一部门或有关部门具体研究、拟订有关中央与地方关系事务。

另外，国务院各部门提请国务院研究决定的重大事项，涉及地方的，应事先听取地方的意见。

（三）扩大民族自治地方对有关国家事务的参与

民族区域自治不仅表现为民族自治地方的自治机关对本民族内部事务的自主管理，也体现在其对国家有关民族事务的计划或决策的参与权。潘弘祥、戴小明认为上述权利主要是民族平等权，表现为“自治权”和“共治权”两方面。共治权的法理基础在于民主政治国家普遍奉行的“人民主权”原则，体现在少数民族作为人民的组成部分和立国因素，通过选派自己的政治代表参与国家各级立法机关的方式实现对国家事务和地方事务的共同管理；自治权的法理基础在于代议制度的结构性缺陷，是对共治有效性不足的一种必然的弥补。[8]但《民族区域自治法》的规定，缺乏对民族自治地方自治机关对涉及民族自治地方的计划或决策的参与的规定，应修改《民族区域自治法》，确认民族自治地方对有关中央决策和国家事务的参与权。

（四）加强特别行政区对有关国家事务的参与

特别行政区作为独立的选举单位，选举产生的全国人大代表（香港36位、澳门12位），来自特别行政区工商界、专业界、政界及基层等，具有广泛的代表性。他们代表特别行政区居民的利益和意志，组成国家最高权力机关，履行管理国家事务的职权，是基本法规定的“特别行政区居民中的中国公民依法参与国家事务的管理”的具体体现。特别行政区虽然继续实行资本主义制度，但它们是中华人民共和国的一个组成部分，港澳居民中的中国公民是中华民族大家庭的重要成员，他们中的代表完全有权利、有责任参加全国人大的各项活动，还可依照《基本法》规定，参加提出修改《基本法》的议案，就中央政府对特别行政区实行的政策提出建议和意见。

（五）扩大当地居民对有关国家事务的参与

根据宪法原理，直接民主应是民主政治最理想的形式，但很难让社会全体成员都直接参与公共政策的决定和修正。因此，代议性的地方政府应运而生，但代议性地方制度并不排除直接的民主形式，如公民直接选举、公民投票、复决与罢免、创制权等。

但实际上选举和其他直接民主方式实践中并不是经常采用。按照健全民主制度、丰富民主形式和扩大公民有序的政治参与的要求，要积极探索扩大公民有序的参与政治，包括参与人大工作、其他民主形式和协商式民主的方式，逐步实现选举民主、其他直接民主和协商民主的制度化、规范化和程序化。

五、地方参与全国性事务的法治建构

（一）地方参与全国性事务的法理依据

1982年《宪法》规定实行民主集中制，中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。宪法学界一般只承认民族区域自治和特别行政区的高度自治，但许崇德指出，“我国的地方制度的实质上是一种地方自治制，不过我们在习惯上没有这样去称呼它，按照我们的理论，统称为民主集中制。”[9]

《宪法》对公民直接参与政治，作了明确规定，除了人民代表大会的民主形式以外，人民还通过各种形式和途径，依法管理国家或地方事务；有关法律、法规对公民参与地方政治的形式，也作了规定。

（二）拓宽地方参与全国性立法和决定重大事项的渠道

我国没有像多数西方国家那样实行议会两院制，地方参与全国性事务的渠道，除了执政党内部沟通渠道外，主要是国务院及其部门、机构与地方政府各部门、机构之间意见交流、情况反馈、信息搜集、咨询建议、调查研究及方案论证等。依法加强全国人大代表中各地方的代表对全国人大有关重大事项的决定、立法等工作的参与，有利于平衡各地方的利益关系；此外，目前全国政协由三十四个不同的界别组成，对宪法、法律和法规的实施，重大方针政策的贯彻执行、国家机关及其工作人员的工作，通过建议和批评进行监督，对政治、经济、文化和社会生活中的重要问题以及人民群众普遍关心的问题，开展调查研究，反映社情民意，进行协商讨论，并通过调研报告、提案、建议案或其他形式，向中国共产党和国家机关提出意见和建议，是其重要职能。

（三）合理划分和法治建构中央与地方各自的权限，在机制上保障地方参与

关于中央和地方政府的职权划分，《宪法》第八十九条第四款中采用的是“由国务院统一领导全国地方各级国家行政机关的工作，规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分”的制度设计。比照《宪法》列举的国务院十八项职权与地方各级政府的权限及《地方组织法》对县级以上的地方各级政府行使的职权所作出的十项列举性的规定，政府职能在纵向上配置的特点体现为“职责同构”，不同层级的政府在纵向间职能、职责和机构设置上的一致性。因此，应对中央与地方各自权力的来源、事项的管辖等方面进行合理划分并法治建构。

（四）健全中央与地方沟通机制，在程序上保障地方参与

宪法规定“充分发挥中央与地方两个积极性”的原则，以达成中央和地方权力之间的整体平衡。长期以来，中央与地方的利益关系通常依靠行政命令、党内民主集中制或中央和地方“商量办事”的非法定化做法和非程序化路径进行调节。在市场经济条件下，有必要建立正式的政府间纵向关系协调机制，通过立法和行政程序来保障地方的参与。

（五）扩大地方自主权，建立地方利益表达与平衡机制

在转型时期，应在保证中央政府有效宏观调控的前提下，赋予地方必要的权力，使其能够依靠国家法律、法规和宏观政策，自主决定本地区事务。

我国是社会主义国家，中央能集中代表全国人民的根本利益和共同利益，但不可否认，地方同样存在各自的局部利益和特殊利益。处理中央与地方关系，实际上是解决和调整国家与地方的利益关系。毛泽东认为：“正当的独立性，正当的权利，省、市、地、县、区、乡都应当有，都应当争。这种从全国整体利益出发的争权，不是从本位利益出发的争权，不能叫做地方主义，不能叫做闹独立性。” [10]

随着市场经济的发展，地方利益会越来越显现出来，没有正常的地方利益表达渠道就会通过非正常渠道表达，导致地方对中央的非常态对抗，并引发地方之间的不公平竞争。为使地方利益得到及时有效的反映，同时也为了实现中央决策的科学化和民主化，必须通过体制改革和制度创新，建立科学合理的地方利益表达与平衡机制，扩大地方对全国性事务的决策的参与。

随着改革开放的深入和市场经济的发展，地方独立性与自主权在不断扩大，地方业已成为具有相对独立的经济社会利益和发展目标的利益主体，中央与地方关系已由改革前的单纯的行政服从关系，转向了以相对经济实体为基础的博弈关系。建立地方利益表达与平衡机制，不仅是法治建构府际关系的重要措施，而且有助于提高中央决策民主化和科学化水平，减少宏观决策失误。

（六）建立中央部委与省级地方政府的协商机制

毛泽东在《论十大关系》的讲话中对建立中央部委与地方政府的协商机制有过具体的设想，提出“要提倡同地方商量办事的作风。党中央办事，总是同地方商量，不同地方商量从来不冒下命令。在这方面，希望中央各部好好注意，凡是同地方有关的事情，都要先同地方商量，商量好了再下命令”。[11]江泽民在党的十三届五中全会上的讲话中谈到在治理整顿期间正确处理中央与地方、上级与下级的关系问题时指出，中央各部门一定要继续听取和尊重地方的意见，把情况搞准确，把工作做扎实，把实施方案搞得切实可行。《国务院工作规则》要求国务院各部门提请国务院研究决定的重大事项，涉及地方的，应事先听取意见。建立中央部委与省级地方政府的协商机制，对于中央决策的民主化、科学化具有重要意义。

任进，法学博士，国家行政学院法学部教授。

【注释】

[1]辞海（M），上海辞书出版社1980，1406.

[2]International Encyclopedia of the Social Science, Volume9～10（London: Macmillan, 1968, p.451.

[3] [英]J.S.密尔，代议制政府(M)，商务印书馆,1982.211.

[4] Anthony Byrne, Local Government in Britain (London: Penguin Books Ltd, 2000), pp.5-8.

[5]David Wilson and Chris Game, Local Government in the United Kingdom (London:Macmillan,2006), p.34.

[6]亨廷顿，纳尔逊.难以抉择———发展中国家的政治参与，华夏出版社1989:21.

[7]王建学.作为基本权利的地方自治(M)，厦门大学出版社2010:111.

[8]潘弘祥、戴小明.中央与民族自治地方政治关系初探(J),贵州民族研究,2004(3).

[9]许崇德.中国宪法（第四版）(M)，中国人民大学出版社2010:181.

[10]毛泽东著作选读（下册）(M)，人民出版社1986:730.

[11]毛泽东著作选读（下册）(M)，人民出版社1986:730.