中国社会的群体性事件是随着改革与发展进程的推进而不断增多的。上世纪 90 年代初，全国每年发生的群体性事件大约几千起，1994 年首次突破 1 万起。到世纪之交，群体性事件开始持续快速增长，1998 年突破 2 万起，1999 年突破 3 万起，2001 年突破 4 万起，2002 年突破 5 万起，2003 年接近 6 万起。2006 年以后，每年发生的群体性事件一直都维持在 9 万起以上。在群体性事件数量迅速增长的同时，事件规模越来越大，参与人数已由过去的每年几十万人增加到现在的每年数百万人。地域范围则覆盖全国城乡各地，涉及企业、机关、学校等行业和部门。参与群体性事件的成员过去多是农民、企业退休人员等困难人群，现在波及到在职职工、失地农民、进城农民工、库区移民、拆迁户、出租车司机、个体业主、复转军人、在校师生、技术人员、国家干部、环境污染受害者等社会阶层。群体性事件的对抗性日趋激烈，暴力性、破坏性事件不断增多，矛盾激化程度不断升级。群体性事件的组织性和政治性也不断提高，有组织的群体性事件越来越多，甚至出现一些跨区域、跨行业相互串联声援的现象，尤其是一些规模较大、影响较大的群体性事件，往往有着明确的目标和统一的行动。在多数群体性事件中，合理要求与不合法行动、理性抗争与违法犯罪活动相互交织，处置难度越来越大。
一
中国社会群体性事件频发的原因是什么？对此，比较常见的解释是发展阶段论，强调中国现代化进入所谓人均1000～3000 美元的发展阶段，容易出现各种社会矛盾爆炸性增长的现象。一方面是贫富差距、城乡差距、地区差距逐渐拉大，经济和社会发展不协调，教育、医疗、养老等民生问题日益凸显，底层民众被排斥在体制之外，无法共享经济社会发展成果，导致社会相对剥夺感不断放大；另一方面是社会成员的公民意识、政治参与意识以及对发展的期望值不断增强。两种因素的同时增长必然导致社会冲突的加剧。但是，中国很快跨过了人均 3000 美元大关，社会群体性事件并未减少，相反还有增多的趋势。于是又有人提出了“中等收入陷阱”的概念，认为“中等收入陷阱”更容易引发各种社会不稳定因素，导致群体性事件激增。还有人提出中国群体性事件增多与“转型陷阱”有关，认为在中国渐进式改革过程中形成了以精英集团为核心的既得利益集团，这种既得利益集团在既得利益格局形成后希望把改革进程中的过渡性体制定型化，于是形成一种以权力与金钱结合为特征的有利于精英集团利益最大化的混合型体制，而这种体制也是最容易引发社会不稳定的体制。当然，更多的人则具体列出中国引发群体性事件的几大因素：社会不满群体增多、群众利益表达渠道不畅、政府管理能力不足、聚众社会心理作祟，等等。
应该说，这些不同的理论都在一定程度上反映了当前中国社会存在的突出问题，以及群体性事件不断增多的原因。但是，这些理论要么过于玄虚，要么过于简单，没有反映当代中国社会群体性事件的基本特点。中国群体性事件有很多特点，其中两个特点尤其值得重视：第一，群体性事件的参与主体虽然来自不同部门、不同地区、不同行业，具有不同身份，但他们都是中国社会的“弱势群体”，都是在中国改革开放过程中的利益受损阶层或得利极少阶层。第二，群体性事件特别是那些具有全国性影响的较大规模的群体性事件，不论最初的缘由是什么，最终的矛头大多指向基层政府，这和其他国家，无论是发展中国家还是发达国家的社会骚乱有很大不同。
笔者认为，造成这种现象的根本原因在于我国基层政治体系的缺陷。在通常情况下，政治是一种悬浮于社会之上的机制和力量，它以社会作为自己的基础。且不说当代西方国家发达的社会体系，即使在中国传统社会中，也一直存在“国家—社会”的双层结构，国家政权只是一个很小的体系，大多数情况下止于县级政府而已。在国家政治体系之下，地方社会由族长、乡绅、长老等进行自治性管理。新中国建立后，我国传统的地方自治结构被摧毁，国家权力延伸到社会的最底层，彻底挤占了社会空间，形成了世界上最发达的政治体系。作为国家权力的基层代理，所有官员都是唯上的，按照科层制进行指令性管理。贴上“自治”标签的农村村民委员会和城市居民委员会，更多的只是政府在基层的办事助手，是协助政府维护社会秩序的辅助机制。在这种体制下，一边是最强势的政府，一边是分散的弱势公民。这种格局在战争年代具有极强的动员能力，在计划经济时代也不会带来太大的问题。
但是，在市场经济条件下、在经济持续快速大发展时期，由于利益主体的日益多元和利益冲突的日益加剧，这种政治体系的缺陷开始暴露出来。一方面，在政府主导型现代化过程中，政府作为发展的主导方，直接承担着推动经济发展的责任，在改善投资环境的压力下，自觉不自觉地站到资本的立场上。当发展的进程侵犯到民众利益时，政府极易成为民众发泄情绪的对象。另一方面，民众缺乏维护自身利益的社会组织体系，没有与强势群体平衡的利益博弈机制，也没有通畅的利益表达渠道。当他们的利益受损时，要么沉默忍受，要么以体制外抗争的方式爆发。这既是中国现阶段群体性事件频发的原因，也是许多群体性事件将矛盾对准基层党政机关的重要原因。
二
这种“有国家、无社会”的政治体系，决定了基层政府在处理群体性事件过程中进退失据，并进一步导致群体性事件的增多。从近 20 年来处理群体性事件的经验教训来看，解决我国当前的群体性事件的基本方式无非两种：堵和疏。早期处置群体性事件的方式基本上是“堵”。“群众闹事”被直接定性为“治安事件”或“群体性治安事件”。“堵”的本质就是“压”，用压制的办法迫使当事人接受不公平 （或自认为不公平） 的现实，接受利益受损 （或自认为利益受损） 的现实。无论侵占群众利益的主体是地方政府、开发商，还是医院、学校等部门，地方政府基于发展主导方的立场，很自然地站到群众维权的对立面，以国家利益高于集体利益、集体利益高于个人利益为由，压制基层群众不得为自己的利益抗争。首先是通过基层组织、工作单位等渠道对相关人员施压，阻止人们进行体制外的抗争。如果这种“软压”的方式不灵，则直接动用警力进行压制。在这种高压政策下，会形成三种结果：一是多数人选择了忍受，或者说被“压”住了 （但因此而滋生出无数的社会不满分子）；二是少数人继续进行抗争，如“钉子户”、“缠访户”等，也有些人采取极端的抗争方式，如自焚、爆炸等；三是“抱团取暖”，从个体抗争转变为群体性事件，早期主要是静坐上访、堵门堵路、游行示威，后期常常演变成围攻基层政府和一定规模的街头骚乱。
“堵”的结果是堵不住。事实证明，以堵为特征的强压办法无法保证社会的稳定，不仅导致个体性事件演变为群体性事件，而且使群体性事件的数量越堵越多、规模越来越大，甚至出现以打砸抢烧和围攻地方政府为特征的爆炸性后果。在中央政府“稳定压倒一切”的高压下，一些地方政府被迫由“堵”转变为“疏”，或堵疏并举。
“疏”的办法开始成为首选，也与人们的认识转变相关。随着中国现代化进入中期阶段，各种社会矛盾增多，社会利益失衡，社会利益表达渠道不畅，社会公平正义缺失，相关部门开始承认这些“群众闹事”的性质是“人民内部矛盾”，承认大多数群体性事件都是由于群众的利益受到不法侵害造成的，因而接受了“群体性事件”这一更具包容性的中性概念。“疏”的具体内容很多，最核心的一条是慎用警力、加强调解。具体做法有几点比较突出：一是让步，尽量满足群体性事件当事人的一些权利要求；二是让利，“人民内部矛盾用人民币解决”；三是问责，对于引发群体性事件的相关领导人追究领导责任和法律责任。在解决群体性事件的过程中，注意建立健全调解机制，充分发挥人民调解、行政调解、司法调解的作用。有些地方已建立了“大调解”体系，力图通过这种体系来化解各种社会矛盾，从源头上对各种群体性事件进行预防和治理。应该说，从“堵”到“疏”是一个重要的转变，也是执政党社会治理的一个重要进步。但是，疏的作用仍然非常有限，并不能从根本上解决中国的群体性事件问题；相反，在一定条件下，还会导致群体性事件的增多。比如，在一些地方，为了让一些钉子户、缠讼缠访户不再纠缠，确保地方稳定，缓解维稳压力，调解变成了迁就、让步，结果往往是：有理让无理，单位让个人，“难缠户”最终得利。特别是由于有些地方政府迷信“人民内部矛盾用人民币解决”，出现“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”等奇怪现象，这种现象反过来又诱导更多的人加入到“难缠户”行列。
而无论是“堵”还是“疏”，都是事后处理，是“治末”不是“治本”。因此，堵不如疏，疏不如改。要真正从源头上解决中国社会中群体性事件频现的问题，最终还是要依靠改革，通过改革来完善制度、健全法治，在体制内形成公平有效的社会矛盾化解机制。当前最紧迫也是最关键的，就是要重构国家与社会的关系，重构基层社会的治理模式。
回顾和梳理近 20 年来的中国社会群体性事件，绝大多数都发生在基层，发生在国家政权与人民群众利益的直接接口处。这说明，当代中国社会群体性事件的频发，虽然也可以从经济发展、利益变动、干部素质、法治建设等方面进行反思，但最重要、最直接的还是因为我们的基层政治体系出了问题。
要解决这个问题，则必须还社会一个独立的空间，重建社会本位的基层政治制度。①
国家权力有必要后退一步，重建“国家—社会”双层结构，将国家权力限制在有限空间内，在涉及公民的直接生活领域，由社会进行自主管理。对农村来说，就是要撤销乡镇一级政府，将其改造成为真正具有自治功能的基层自治组织；对城市来说，就是要废除街道办事处这样一个政府“派出机构”，使之脱离政府序列，成为独立自主的市民社会的自治主体。同时，在基层社区内部，要创造条件扩大基层民主，建立社区代表会议制度，形成社区内部的分权与制衡机制。政府则要谨守本分，主要供给法律、制度、政策，使社区真正成为基层民众的利益代言人和利益保护者。有了这种真正自治的基层社区，凡涉及到居民自身的事，都由居民自己民主决策、民主管理，就不会出现公民与政府的正面对立，许多社会利益矛盾完全可以在基层自治框架内，由居民自己通过民主的方式加以解决。像城市改造、征地拆迁、重大工程、环境污染等，如果完全由基层社区居民按照自己的程序与机制来解决，就不会导致群体性事件的大量涌现。
注释：
①这里只涉及基层社区的改革问题。重建社会还涵盖很多内容，包括如何发挥基层工会的作用，让基层工会真正成为工人的利益代言人和保护者，以及建立各种社会组织，形成发达的公民社会，等等。
作者为上海政法学院教授，中国社会学会犯罪社会学专业委员会理事长
