【摘要】检察权运行机制作为一种权力运行机制，除具有权力运行机制的一般特征外，还具有法定性、一体性、程序性、复合性等自身特征。检察权运行机制主要由检察权运行机制的运行环境、运行主体、运行客体、运行目的、运行手段、运行程序、运行结果等要素构成。完善检察权运行机制应重点从健全完善检察权运行机制的运行主体、运行手段、运行程序、运行结果等要素着手，努力实现检察权运行机制整体效能的最大化。
【关键词】检察权；运行机制；基本特征；基本要素
检察权运行机制是检察活动的动态反映形式。深入研究检察权运行机制的构成要素和内在机理，对于认识检察活动规律，保障检察权依法、公正、高效、权威地行使，具有重要的理论和实践意义。检察权运行机制概念的提出，不是对检察制度、检察体制等概念的否定，而是体现了人们对检察实践研究的深化。检察权运行机制概念强调各种检察权力要素在运行中的互动关系以及这种互动关系对实现检察发展目标的影响。基于这样的考虑，笔者认为，检察权运行机制是指在科学合理配置检察权的基础上，为实现检察工作发展目标，通过制度安排而形成的检察权各要素之间相互联系和相互作用的模式及运作方式。
一、检察权运行机制的基本特征
检察权运行机制作为一种权力运行机制，必然具有权力运行机制的一般特征，即结构性、动态性和效用性。[1]首先，检察权运行机制的结构性突出表现在，它是由一系列相对独立性的要素组成的一种制度化的体系，这种相对静止和独立的要素是检察权运行机制存在和运行的前提和基础。其次，与要素自身所具有的静止性特点不同，机制更强调的是要素之间的相互联系及其实际运行状态。动态性是机制的根本属性。对检察权运行机制的研究，就是对检察权“运动”状态的研究，包括检察权运行环节、对检察系统中人、财、物、信息等资源的配置方式以及上下级检察机关之间的关系等全部过程。再次，机制的运行必然对外界环境输出信息、能量和作用，从而对环境产生作用力和影响，即效用。当检察权运行机制内部结构合理，能够在有序范围内按照符合自身规律的正方向运行，那么检察权就能发挥其最大效用，达到预期目标；反之，检察权运行机制将破坏现有的社会秩序，阻碍社会进步，甚至自身机制得到修正或消亡。检察权作为一种特殊的国家权力，除了具有上述特征外，还具有其自身特征：
（一）法定性
法定性不仅表现在检察权运行机制的构成要素的法定性，而且表现在检察权构成要素相互作用和相互影响的整体状态具有法定性。特别是需要重点强调以下几点：一是检察机关和检察官是法律授权的经过特殊法律训练的行使检察权的主体，其他任何机关和个人都无权行使检察权；二是检察权运行必须坚持依法独立行使检察权和法律面前人人平等的法治基本原则；三是检察权运行能够产生一定的法律效果，而且这种法律效果具有强制性；四是检察权运行具有一定边界性和有限性，即检察机关只能根据法律的授权，对于法律规定的对象，运用法律规定的手段，并依照法定程序行使权力，不能任意扩大或缩小权力行使范围。[2]
（二）一体性
检察一体是指上下一体、协同配合、职能统一的检察权运行方式，反映了由检察权的特殊性所决定的检察权运作的内在规律，是运用检察权必须遵循的基本原理。[3]主要体现在：一是组织领导上的一体性。根据我国宪法和法律规定，上下级检察机关之间属于领导关系，这就意味着上级有权介入下级的权力行使过程，特别是能够组织调配人力、物力、财力等资源，强化检察权行使的整体效能。二是职权行使上的一体性。检察官之间和上下级检察院之间在职务上可以发生相互承继、移转和代理的关系，这是检察权与审判权的一个重要的区别。三是检察职权之间的一体性。这不仅表现在检察机关内部各部门的协作，更重要的是各种职权之间的整合和衔接，比如“侦捕诉衔接机制”、“以抗诉为中心的多元化诉讼监督格局”等。这是检察权行使的一个重要发展趋势。四是检察机关整体的独立性。我国的检察独立，不是检察官独立，而是检察院的独立，检察院作为一个整体独立行使检察权。这种模式可以更加有力地排除外部干扰，为检察权的合法规范运行提供一种更加有效的独立性保障。
（三）程序性
检察权运行机制的程序性是由检察权的程序性决定的，检察权主体行使检察权必须遵守一定的程序。从两元论的角度来看，控诉权和监督权的运行所遵循的程序虽有紧密联系，但是仍有区别。总体来看，我国现行法律对控诉权运行程序规定较为明确，而对监督权的运行程序较为粗疏。这些程序规定了检察机关权力行使的步骤和方式，也是检察权运行的一种制度保障。检察权运行机制的程序性的另一层含义是，检察权是一种程序性的司法请求权，而非实体处分权。检察权的运行，必然引起特定的诉讼程序或其他程序的启动、中止、变更和终止，即检察机关实施一定的检察行为，能够启动诉讼程序，或促使被监督主体给予答复或按程序作出回应。一般情况下，程序启动之后，实体性的处置由其他机关来作出。[4]这是检察权运行机制与审判权运行机制、行政权运行机制的重要区别之一。
（四）复合性
检察权不是一种单一的权力，这就决定了其运行机制也具有复合性。控诉权要遵循诉讼规律，监督权要遵循监督规律；与此相应，两类权力的运行途径和方式也是不一样的。再就每种权力而言，侦查权、批捕权、公诉权的运行规律和运行方式不同，侦查监督、审判监督、刑罚执行监督的运行规律和运行方式也不同。同时，各种权力运行的价值重点也不一样。正由于检察权运行机制的复合性，所以研究检察权运行机制，既要研究其一般性，更重要的是研究每一种权力的具体运行机制，才能找到完善检察制度的“钥匙”。
二、检察权运行机制的基本要素
检察权运行机制是由一系列要素构成的动态系统。检察权运行机制主要由检察权运行机制的运行环境、运行主体、运行客体、运行目的、运行手段、运行程序、运行结果等要素构成。
（一）运行环境
检察权运行机制与其周围事物之间的有机联系，构成了检察权运行机制的运行环境。它是检察权运行机制赖以存在和发展的外部条件的总和，同时，又是对检察权运行机制施加影响和作用对象的总和。国家的政治体制、经济发展水平、民主法治、文化传统、科学技术、价值观念、道德风尚等都属于影响检察权运行机制外部环境的组成部分。目前，影响检察权运行机制的外部因素主要有：一是特定的政治体制。这是检察权运行的最为根本的政治生态环境。我国检察权是在社会主义政治体制下运行的，这个体制的关键是中国共产党对各项事业的领导，这种“统揽性”的体制要求检察机关必须服从党的领导，必须服务党所设定的党和国家工作的大局。[5]二是社会转型状况及其法治建设特征。社会的转型产生了对法治的社会需求，但是转型期有效实现法治的条件并不具备，社会治理方式还没有实现根本的转型，因而维护法治的工作会受到许多条件的制约，我们不可避免地将以所谓“相对合理主义”的方式履行职能，推进法治。[6]三是科学技术发展水平。科学技术的发展为检察权的运行提供了动力支持，能够确保检察权更加高效的运转。同时，信息技术的高速发展，也给检察机关带来许多挑战，比如舆情处置成为一个热点话题。四是检察权与社会生活其他系统的关系。人大、政府、政协的监督支持，社会各界对检察权的功能期待和工作成效的认可，也将会直接影响检察权运行机制的自我调适。
（二）运行主体
检察权运行机制的运行主体是构成检察权运行机制的核心要素，主要包括检察权的行使者和指向对象。前者是指各级人民检察院和检察官，后者是指公诉案件中的被追诉者及其辩护人，监督关系中的被监督主体即侦查机关、审判机关和刑罚执行机关等。单就检察系统而言，亦可划分为检察权的纵向运行机制和横向运行机制，前者是指整个检察系统上下级检察院之间的检察权运行机制，其主体是上级人民检察院和下级院人民检察院，主要涉及上下级之间的领导体制、上下级之间的职责分工以及上下级资源的优化和整合等问题；后者是指同一检察院内部检察权的运行机制，其主体主要是检察长、检察委员会、内设机构负责人、普通检察官（主诉主办检察官）等，主要涉及业务决策模式以及各主体在权力运行中的地位和作用问题。我国目前的检察业务决策采取的是“双轨多元制”构架，[7]决定了决策主体的多元化和不同主体在检察权运行中的作用大小不同。一般来说，检察长和检察委员会作为检察机关内部的两大决策机构，对推动和保障检察权运行发挥着主导性作用；内设机构负责人在检察权运行中发挥着承上启下的效能；普通检察官是检察权运行的基础，也是推动检察权运行的根本性要素；被监督主体和被追诉者是检察权运行的参与者和间接推动者。[8]
（三）运行客体
检察权运行机制的客体就是检察权所指向对象的行为，主要包括涉嫌犯罪的单位和个人的犯罪行为、涉嫌违法的单位的违法行为。这里的犯罪行为是指进入检察机关公诉程序中的一切犯罪行为，而违法行为仅指公安机关、人民法院、司法行政机关、监管机关、行政执法机关等国家机关依法应当接受检察机关监督的部分违法行为，而不是一切违法行为。具体来说，控诉权指向的客体是犯罪行为，即围绕该犯罪行为，检察机关要收集、审查有关证据，决定是否起诉；对于符合起诉条件的，选择相应诉讼程序，向法院提起公诉。诉讼监督权客体是被监督主体的诉讼违法行为，即有关被监督主体在侦查、审判、执行过程中违反法律规定的行为，如侦查机关在侦查过程中对被追诉人刑讯逼供、指供、诱供的行为等。[9]部分行政执法活动监督客体是指被监督主体的行政违法行为，如有关行政执法机关不移交涉嫌犯罪线索等。如果有关司法人员和行政执法人员的诉讼违法行为和行政违法行为，情节严重、构成犯罪的，则转化为控诉权的客体，检察机关应当启动控诉。[10]随着司法改革深入，检察机关职权不断完善，检察权所指向的客体将得到进一步扩展。
（四）运行目的
检察权运行机制的运行目的集中反映了国家和人民的意志，体现了检察机关行使检察权的价值取向，是检察权运行活动的根本指南。其内容和要求在我国现行法律中有明确规定，概括起来就是打击犯罪、保障人权、制约公权、规范秩序、维护公益、促进公正等，这是检察权运行机制的总的运行目的。针对检察权的每一项权能来说，则各有其具体目的，如检察机关履行诉讼职能，主要目的是制裁刑事犯罪和制约诉讼权力；检察机关履行监督职能，主要目的是保证法律的正确实施，保障法制统一和社会公共利益等。从检察实践来看，最高人民检察院根据法律规定，结合党和国家大局及检察实际，提出特定时期的检察权运行目的，这主要体现在检察工作主题和检察政策之中。从指导作用来看，检察权运行目的具有对检察权运行的指引、预测、评价等功能，其中，法律规定的检察权运行目的往往具有长期性、原则性和稳定性；而检察政策和工作主题所确定的检察权运行目的往往具有阶段性和灵活性，是随着经济社会的发展与党和国家方针政策的调整而不断调整的。
（五）运行手段
检察权运行机制的运行手段是检察机关依照宪法和法律运用检察权力，履行检察职能所采取的具体运行方式，在整个运行机制中居于中介地位。运行手段可以分为基本手段和辅助手段。基本手段主要是法律手段，主要有侦查手段、公诉手段、违法调查、纠正违法通知、检察意见、抗诉等。辅助手段主要有以下几种：一是行政手段。由于检察权具有一定的行政性（上命下从），因此检察权的运行离不开一定的行政手段。这些行政手段主要体现在对检察业务和检察行政事务管理活动中。从实践来看，主要有请示报告、指令纠正、案件调取、案件交办、检察指导、组织协调、备案报批等。[11]二是政策手段。政策既是影响和制约检察权运行的重要因素，也是调节检察权运行的重要手段。这些政策手段主要有党关于政法工作的指导方针、国家司法政策、检察政策等。三是信息手段。信息手段是指检察机关将计算机网络技术手段运用到检察活动，以此推动检察权更加高效快捷地运行。
（六）运行程序
程序是检察权运行的轨道和规则。为了确保检察权运行活动的规范和严密，需要在运行程序的各个环节上进行合理界定，确定相应的规则。从检察机关控诉权的行使来看，其始终循着“侦查—批捕—起诉”的诉讼流程来运行，其运行的每个环节的职责和定位，刑事诉讼法都有较明确的规定。就诉讼监督权的行使而言，其应当遵循与诉讼程序不一样的程序来运行，这是因为诉讼监督的主要目的是为了督促和纠正有关公权力机关的违法行为，是一种具有纠错和救济功能的准行政程序，应当遵循“知情、调查、纠正、反馈”的工作流程，但是从立法层面来看，“除了刑事诉讼法规定的立案监督程序和部分刑罚执行程序外，其他的诉讼程序均隐含于控诉程序中，没有进行专门的、独立的制度设计”，“现有诉讼监督的法律规定过于原则抽象，缺乏程序性规定的有效供给”。[12]另外，对部分行政执法活动的监督权的行使来说，其运行规律与诉讼监督权的运行规律大抵相同，但也存在程序规范缺失的问题。
（七）运行结果
检察权的运行必然产生一定的法律效果。运行结果是检察权运行机制主体、客体、手段、目的、程序等要素内部之间相互作用以及与外部环境进行信息和能量交换后而形成的一种状态。它与运行目的紧密相关，但不完全等同。研究运行结果，是分析检察权运行机制效用的重要方法。检察权运行机制的直接结果就是，启动追诉程序、再审程序或者执法机关内部的审议、决策程序，至于诉讼行为如何处置、违法行为如何纠正，往往由有关机关依法决定，而不是由检察机关决定。[13]检察权运行机制的深层次结果就是，检察权运行机制如何并能够在多大程度上实现运行目的，发挥最大效能。最根本的判断标准就是法律效果、社会效果和政治效果的有机统一，即检察权的行使既能实现法律的价值追求（公平正义），又能实现社会的功能期待（民众的司法需求），还能实现执政党的政治任务（党和国家的工作大局）。这是对检察权运行机制运行结果的最高要求。
上述七个要素与检察权运行机制是部分和整体关系，它们相互依存，相互作用。检察权运行机制的社会主义政治属性和中国特色制约着构成要素的性质和功能，反过来说，各构成要素是整个机制生存和运行的基础，每一构成要素的发展变化或各要素之间的相互影响和相互作用，都必然引起运行机制的发展变化。具体而言：（1）运行环境是检察权运行机制的根本前提，是决定权力指向、决定权力运行目的、影响权力运行方式的关键，检察权运行机制必须适应一定的运行环境，但同时检察机关也应当积极利用和改造运行环境；（2）运行主体是检察权运行机制的核心要素，也是最为活跃的因素，检察权运行机制的有效运转离不开运行主体的积极参与；（3）运行客体是检察权运行机制的重要载体，离开了运行客体，检察权运行机制就成了无源之水、无本之木；（4）运行目的是检察权运行机制的根本指引，诠释了检察权运行活动的政治和法律意义，在一定程度上决定着运行结果的实现；（5）运行手段是检察权运行机制的中介要素，检察机关正是借助于运行手段作用于运行客体，进而推动了检察权运行机制的有效运转；（6）运行程序是检察权运行机制的合法化路径，既有助于检察权的自我规范，又保障了检察权运行机制的自我完善；（7）运行结果是检察权运行机制的最后环节和评价机制。总体来说，机制的整体功能通过构成要素的内在联系和作用方式在运动过程中表现出来。因此，通过一定的制度设计，使构成要素在相互作用中保持一种合理的结构和良好的运行状态，是提高机制整体效用的必要途径。
三、完善检察权运行机制的初步构想
目前，我国检察权运行机制基本上符合我国的检察实践，但是随着民主法治和司法改革的深入推进，既有运行机制的缺陷和弊端逐步凸显，迫切需要进一步健全完善。结合检察实际，笔者认为，应重点从健全完善检察权运行机制的运行主体、运行手段、运行程序等要素着手，努力实现检察权运行机制整体效能的最大化。
（一）改革完善检察机关领导决策机制
从宏观角度来看，主要是要理顺检察机关的领导体制。现行法律只确定了上下级领导的原则，但是领导权应当如何运作以及采取什么模式，则没有明确规定，这导致了实践中上级领导权及行使界限模糊不清，不利于检察权独立行使。检察一体是大陆法系检察制度中一个重要概念，它主要解决的是上下级之间的指令权及其行使问题。[14]笔者认为，可以借鉴“检察一体”的理论资源，在人民检察院组织法上明确规定上级检察院领导权的范围及其限制，特别是对检察权一体化运作过程中上下级检察院之间的案件管辖、办案程序、法律效力及绩效考评等问题作出明确规定。从微观角度来看，就是要改善内部决策机制。针对检察机关决策运行机制中存在检察长和检察委员会职权不明确、办案中检察官缺乏独立性、办案模式行政化运作等问题，应当明确区分检察长和检察委员会的职权范围，理顺两个决策主体的关系。为了增强办案的独立性，除了继续完善主办主诉检察官制度外，可以采取“检察官审查、检察长或检察委员会决定”模式，突出检察官的办案职权，细化检察长案件审核和决定的职权，弱化办案部门的办案审查职能，减少办案的中间环节，增强决策主体的亲历性，确保办案质量。
（二）改革完善检察机关内设机构和人员管理机制
针对内设机构设置过多、职能交叉、上下不一等问题，应当本着精简、效能、专业的原则，根据检察政务、检察事务、检察队伍、检察保障等实际需要，合理设定检察机关的内设机构，上下级检察院在主要业务机构的设置上应当保持名称和职责的一致，业务以外的机构可以根据实际需要确定。同时要加强办案组织建设，探索建立权责明确、协作紧密、制约有力、运行高效的办案组织模式。人是检察权运行机制中最为活跃的因素，对检察权的高效规范运行具有决定性作用。完善人员管理制度，建立符合司法规律、符合各类人员职位特点的人事管理制度特别是检察官管理制度，对于优化检察权配置，形成良好检察权运行工作机制和组织结构体系，实现向更加符合检察权运行规律的司法管理模式的转变，具有十分重要的意义。[15]针对检察队伍管理中存在的问题，要认真落实检察人员分类管理改革，合理确定检察官、检察辅助人员和检察行政人员的比例，将更加精干的力量配备到办案一线。
（三）建立控诉权和监督权适度分离的检察权运行模式
控诉权和监督权是检察权两个重要组成部分。由于性质和特征不同，决定了其运行方式、状态和程序不同。目前存在的控诉权和诉讼监督权相结合、由一个部门承担的运行机制，往往导致顾此失彼、互相冲突、此消彼长的弊端，同时也无法确保监督权的超然、中立和公正行使。因此，很有必要将控诉权和监督权适度分离，由不同的主体来行使，这样不仅有利于检察权的公正合理行使，其实也是一个协调和平衡检察职能与审判职能相互关系的制度安排，从而为检察活动和审判活动划定一个清晰的边界。[16]初步的设想是，按照控诉权和监督权适度分离的思路，坚持制约和效能的原则，将立案监督、侦查活动监督、审判监督、刑罚执行监督的职权从批捕、公诉部门、控申部门、监所检察部门中分离出来，设立专门的刑事诉讼监督部门承担监督职责。
（四）构建专门诉讼监督程序
控诉权和监督权分离的目的在于，消除两者冲突，理顺彼此关系，加强内部制约，增强检察权的整体效能。针对诉讼监督缺乏程序性规定有效供给的问题，应当制定专门的诉讼监督立法，这一设想可以通过在刑事诉讼中列专章的方式来实现，通过立法把诉讼监督的基本原则在分则中予以具体阐释，明确立案监督、侦查活动监督、审判监督和刑罚执行监督的具体范围，专门设计诉讼监督的运行程序。[17]诉讼监督运行程序的设计，应当遵循“分工负责、互相配合、互相制约”的诉讼规律和“知情、调查、纠正、反馈”的监督活动规律，认真总结诉讼监督工作实践经验，对知情的渠道和途径、调查的主体、范围和方法、纠正违法的形式和途径、被监督机关接受监督的义务、监督的效力等程序作出明确的规定，努力构建符合检察实际的权责清晰、运转协调、便捷高效、监督有力的诉讼监督权运行程序。
（五）完善检察权的运行手段
完善运行手段的思路是，应当建立以法律手段为主体，以行政手段、政策手段、信息手段为辅的综合手段体系。首先，要坚持用足、用好现有的法律手段，对实践中比较成熟的一些手段，比如再审检察建议要及时上升到立法规定，作为一种法定的诉讼手段。对司法改革中提出的更换办案人的手段，要构建符合司法规律的运行规则。对检察建议这种手段，要认真论证和研究，争取在实践中不断完善，等条件成熟了，再进行立法，使其成为检察权运作机制中的一个新的制度增长点。其次，要按照检察工作特点和检察一体的要求，进一步改进和规范行政手段的运用，坚决避免以行政手段干预检察执法办案活动。再次，要充分发挥好政策手段对检察权运行的调节作用，但要克服借口利用政策手段，妨碍检察权的依法公正行使。最后，要善于运用信息手段，推进检察机关在执法体制、执法观念、执法方式和执法手段的转变，实现执法办案的信息化，努力提高检察权运行的整体效能。
（六）改进检察权运行结果的评估机制
运行结果的评估不仅是对已经完成的检察权运行活动的合法性、准确性及实效性进行综合检测，而且也对继续启动的检察权运行机制及其组成要素具有调节和矫正作用。实践中检察权运行机制运行结果的评估主要是以绩效考评的形式体现的。笔者认为，应本着控诉权和监督权分离的思路，对现行的考核机制进行调整和完善。具体来说，考核指标上，应改革那些不符合诉讼规律的考核指标，更加重视对诉讼程序的合法性和被追诉人权利的保护等的考评；着力改变偏重监督工作数量数考评的现状，更加重视监督活动的规范性、合法性以及监督成效的考评。考评方式上，应当将检察权运行效果评估和检察官绩效考核分开，坚持以常态化评估为主、抽查为辅的考核模式，确保检察权依法独立公正高效地运行。
吕涛，单位为山东省人民检察院。朱会民，单位为山东省人民检察院。
【注释】
[1]参见颜佳华著：《当代中国社会转型期政府权力运行机制重塑研究》，湖南人民出版社2009年版，第46页。
[2]参见吕涛、杨红光：《刑事诉讼监督新论》，载《人民检察》2011年第4期。
[3]参见朱孝清、张智辉主编：《检察学》，中国检察出版社 2010 年版，第 457- 458 页。
[4]检察权原则上属于司法请求权，但在某些情况下，可能具有“消极裁判权”性质。德国著名诉讼法学家赫尔曼教授认为，在一个程序中，检察官可能考虑案件轻微、证据不足及审判可能对公共利益没有多大好处而作出终止刑事诉讼的决定，此时，检察官就成了法官。参见樊崇义主编：《检察制度原理》，法律出版社2009年版，第72页。
[5][6]参见龙宗智：《我国检察学研究的现状与前瞻》，载《国家检察官学院学报》2011 年第 1 期。
[7]所谓“双轨”是指既存在按照刑事诉讼法及相关诉讼规则规定模式的运行机制，也存在通过主诉、主办检察官责任制试行地区采取的革新模式。“多元”则是指在双轨运行模式下，决策主体呈现多元化，而不是集中于某一个主体。总体而言，既包括案件承办人，也包括部门负责人，还有检察长及检委会，但决策权主要集中于检察长及检委会。参见吴建雄：《检察权运行机制研究》，载《法学评论》2009年第2期。
[8]参见向泽选：《检察权的微观运行机制研究》，载《人民检察》2011年第1 7期。
[9][10]参见吕涛：《刑事诉讼监督制度中二元论问题思考》，载甄贞主编：《人大监督与诉讼监督》，法律出版社 2010 版。
[11]参见陈国庆著：《检察制度原理》，法律出版社 2009 年版，第 115- 116 页。
[12]引注同[9]。
[13]参见孙谦主编：《中国特色社会主义检察制度》，中国检察出版社 2008 年版，第 44 页。
[14]指令权分为对检察事务的指令权（指挥监督权、职务收取、转移权）和对检察行政事务的指令权（行政监督权），对检察事务的指令权要受法律规定的合法性义务和客观性义务的限制。参见林钰雄著：《检察官论》，法律出版社 2008 年版，第 28- 45 页。
[15]参见南东方、孙亚、陈国璋、王建华：《检察人员分类管理改革及其工作运行机制研究》，载《人民检察》2008年第1 1期。
[16][17]引注同[9]。
