由于政治体制、法律体系、历史传统和腐败形式几乎各不相同，各国的反腐败体制和机构设置也存在很大差异。国家廉政体系理论认为，廉洁社会的实现有赖于所有廉政支柱，包括政党、立法机关、行政机关、司法机关、审计机关、公民社会和私人部门等共同发挥作用(Pope，2000)。但是根据反腐败执行机构的数量，我们仍可以将各国的反腐败体制分为两种类型：“单头”体制和“多头”体制。前者的典型代表是香港和新加坡，而大多数国家包括中国属于后一种类型。?

根据反腐败执行机构的权力来源和性质，我们又可以将其划分为五种类型：议会监察专员、检察机关、行政监察机关、警察机关和执政党的纪律检查机关。在君主立宪制国家和英联邦国家，议会在反腐败方面往往发挥主导作用，其中英国和瑞典的议会监察专员是这些国家反腐败的主要力量。在实行共和制的国家如美国和新加坡，反腐败机构的性质主要是行政监察机关，对该国的行政首长负责。利用检察机关反腐败的国家也不少，中国、美国和英国都设立了检察机关。此外，还有一些国家的行政执法机关也有反腐败的职能，如美国的联邦调查局。通过执政党的纪律检查机关反腐败的主要是共产党执政的国家，例如中国。?

目前学术界探讨中国腐败问题的文献已经汗牛充栋，然而似乎很少有文献将主要关注点放在中国共产党纪律检查委员会本身机构和职能的发展和变化上。一些文献指责纪律检查委员会无法对党的最高领导人进行有效的监督，认为这在很大程度上影响了其效力(Transparency International，2007)。诚然，保持反腐败机构的独立性至关重要。但是如果我们过于纠缠这一点，就无法真实地感受到纪律检查委员会的内在变化。在改革开放之后，纪委部门的职能和定位发生了哪些新的变化?它和其他国家廉政体系的支柱，特别是执政党以及人民检察院反贪局的关系如何?本文认为，这些问题的探讨对于弄清楚纪委在中国反腐败工作中的定位，发现现有体制的缺陷和不足，并明确其未来的改革方向具有重要的理论和现实意义。?

一、理论背景?

在腐败挑战日益突出，反腐败体制独特和中国经济迅速发展的背景下，近年来中国的反腐败体制和战略受到了学术界和社会舆论越来越多的关注。然而，现有的文献主要以事件为研究对象，探讨了不同历史时期中国的反腐败战略、工作重点等，而缺乏针对纪律检查委员会这个中国反腐败领导机构本身的分析。?

目前，专门探讨中国反腐败机构的文献较少。劳伦斯·沙利文(Lawrence R.Sullivan)从苏联共产党的监督委员会(Control Commission)谈起，分析了监督机关在共产党内的角色和作用。基于对1949~1968年期间中国共产党监督部门的分析，该研究分析了从1977年到1983年早期中国共产党纪律检查委员会的职能变革，并指出围绕命令和控制而出现的一些问题，包括缺乏足够的工作自主权，缺乏培训和政治力量对检查委员会人事的影响，以及受到腐败和官僚主义等难题的阻碍(Sullivan，1984)。格雷厄姆·杨(Graham Young)认为，中国共产党纪律检查委员会的重建首先是通过维持组织纪律加强党组织的一种手段。该论文接着评论了党的十一大以来纪律检查委员会的角色、目标、方法和措施，特别是党风和党对所存在问题优先次序的评价(Young，1984)。?

公婷从制度主义的视角，回顾了从1921年中国共产党建立以来纪律检查机关的变革过程，特别是其在改革时期的能力建设，指出了目前纪律检查委员会制度设计方面存在的问题，包括双重领导体制(Dual Leadership)和基于法令的道德约束等(Gong，2008)。马国泉探讨了包括纪委、监察局、检察院反贪局、公安局和法院在内的中国反腐败机构之间的关系，特别是1949年之后中国共产党纪委和政府监察部门的变迁，重点探讨了发生在反腐败机构内部的腐败的特点、成因和对策(Ma，2008)。他认为，反腐败机构中发生的腐败行为是其不能很好履行职责的重要原因，这源于其“双重忠诚”的困境，即既要忠于党的领导又要忠于机构自身的工作职责。?

还有一些文献也对中国反腐败体制，特别是中国共产党纪律检查委员会的角色进行了简要的评论。何增科简要回顾了1978年之后中国反腐败机构，包括纪委、监察局和检察院反贪局的建立，以及制度重建的过程，指出中央和地方各级纪委在各级反腐败工作中扮演着协调的角色(He，2000)。安德鲁·魏德曼对中国的监察系统、纪检系统和检察院的来源、权限和绩效进行了探讨，在此基础上分析了中国转轨期腐败的变化趋势(Wedeman，2004)。然而，这些研究都没有从实证的角度分析纪委自身的变革。?

本文试图建立起一个评价框架，评估中国共产党纪律检查委员会自1978年改革以来的职能变革。那么，一个健全、良好的反腐败机构应该包含哪些关键要素呢?透明国际在总结各国反腐败体制的基础上，指出成功的反腐败机构应该具有以下特点：在政府的最高层中赢得政治支持;在政治上和操作上具有独立性，这样就可以调查政府最高层的腐败;要有足够的权力来查阅文件和询问证人;领导层看起来是高度清廉的(Pope，2000)。?

本研究认为，健全、良好的反腐败机构包含四个基本要素，即权威性、独立性、廉洁性和专业性。权威性衡量的是反腐败机构所拥有的行使其职能的政治权力。反腐败机构的权力来源，以及是否能够得到最高权力机关，包括最高领导人、立法机关等的支持是影响其权威性的重要因素。独立性衡量的是反腐败机构工作的独立性，其调查工作是否不会受到党派、团体或个人的干扰。廉洁性衡量的是反腐败机构工作人员，特别是其主要负责人的廉洁程度。专业性衡量的是反腐败机构人员的专业化程度。随着经济全球化和信息技术的发展，包括腐败在内的犯罪行为正在日益专业化。在律师、会计和信息技术专家的协助下，一些腐败行为被巧妙地掩盖起来。如果反腐败机构不能相应地迅速提高其专业技能，就很难发现这些腐败行为。?

二、改革时期中国共产党纪律检查委员会的制度变革?

1978年12月，党的十一届三中全会做出了恢复重建党的纪律检查委员会的决定。三十年间，纪委的职能不断调整，纪委在国家政治生活中的地位也在不断变革。?

1979年1月4日，新一届中央纪委召开第一次全体会议，通过了《中共中央纪律检查委员会关于工作任务、职权范围、机构设置的规定》，完成了初步的制度建立和机构设置工作。1982年9月，党的十二大修改的党章专门增加了“党的纪律”和“党的纪律检查机关”两章，不仅明确了纪检机关的地位并赋予了相应的权限，而且对纪检组织的产生方式、纪检机关的领导体制、纪委的任务和职责，都作出了新的规定。在十二大之前，根据党章的规定，纪委的权限仅限于检查权、一定的处分权和申诉权。党的十二大报告首次提出了纪委应对同级党委实行党章规定范围内的监督。十二大《党章》还赋予了纪委对党委委员的检举监督权、检查权、审批权、处分权、决定权和申诉权。与此同时，纪委主要负责人在党委、行政机关中的地位也得到了一定的提高。1984年11月，中央纪委和中央组织部发出通知，要求“纪委常委应配同级党委副部长一级的干部担任”，国家机关党组纪检组的副组长“系指正局长级干部”。纪委书记在党委常委会中的身份由最初的书记，先后成为常委、副书记，现在又是常委。近年来，随着查办腐败案件的力度持续加大，在一些地方甚至出现了“闻中纪委色变”的现象，纪律检查机关的权威性得到了明显加强。?

纪委相对于党委的独立性也有一定的改善，但是体制性问题并没有得到根本性解决。在重建初期，纪委主要受同级党委领导。1980年2月，中纪委推动了省级以下各级纪委领导关系的改革，由受同级党委领导改为受同级党委和上级纪委双重领导，以同级党委领导为主。纪律检查委员会委员，从过去由同级党委全体委员会选举产生，改为由同级党的代表大会选举产生。各级纪委的称谓也作了重大修改。例如县一级纪委，由过去的××县委纪委，改称为××县纪委。十二大通过的党章，正式确认了纪委由同级党委和上级纪委双重领导的体制，去掉了此前以同级党委领导为主的字句。尽管如此，纪委仍主要受同级党委的领导，这成为影响纪委工作独立性的最大障碍。近年来，中央加大了直接调任省纪委书记的力度，以至于一些新闻媒体为这种“空降”对于反腐败的积极作用而欢欣鼓舞，但是这毕竟只是在人事上进行的调整，并没有从根本上改变现有的领导体制。湖南省张家界市从1995年开始推行由上级纪委提名纪委书记的实验，尽管在查办腐败案件方面取得了明显成效，但这一尝试最终仍不了了之(孙军，2004)。提高纪委在查办案件过程中的独立性，这是未来纪委改革的一个重要目标。?

与其他部门相比，纪委系统发现的腐败案件相对较少，但绝非一方净土。在省纪委书记中，因腐败被查处的就有广西的李恩潮和浙江的王华元。令人稍感欣慰的是，他们的腐败行为主要发生在担任省纪委书记之前。但是湖南郴州原纪委书记曾锦春涉嫌受贿3千余万的案件还是充分暴露出了纪委系统存在的潜在腐败问题。悖论在于，纪委系统案件多发的时期恰恰是其权力增大，地位提高的时期。难以想象，“双规”居然成为曾锦春牟利和打击报复的手段。?

随着整个社会人员素质的不断提高，纪委系统工作人员的专业化程度也得到了明显改善。在纪委恢复重建的初期，有的地方党委在选配纪委领导班子时，存在着“只要资格老，政治上没问题，不一定有能力”的老观念。后来，纪委加大了专业人才培养的力度，兴建了四个培训中心，并和北京大学、浙江大学等高校合作办学历教育。然而，纪委工作人员的专业化水平仍然急需加强。尤其是与检察机关相比，纪委在人员招聘上明显过于强调政治素质，严重缺乏法律等相关专业的人才。一些老的纪委干部自嘲是“万金油”，即没有什么专业特长，放到哪个岗位上都可以开展工作。这恰恰是纪委干部专业缺失的表现。?

经过八十多年的发展，中国共产党纪律检查机关尽管经过了一些曲折，在“文化大革命”时期甚至一度被撤销，但是其在中国共产党的反腐倡廉建设过程中仍然发挥了至关重要的作用。特别是在1978年党的十一届三中全会之后，纪委在自身建设方面取得了很大的进步，反腐败战略也在逐步完善，推动了中国的反腐败工作不断健全和深化。?

三、基于省纪委书记职业背景的实证分析?

我们可以从不同的角度来衡量中国共产党纪律检查委员会机构和职能的变化，但是进行这种实证研究通常十分困难，主要是缺乏合适、可靠的数据。本文尝试基于省级纪律检查委员会书记的职业背景来分析中国共产党纪律检查委员会在过去三十年的历史变迁。借助领导干部的职业背景来分析中国政治的演进并不是新的方法。泰维斯(Teiwes，1974)、古德曼(Goodman，1980)、李成(Li，1990;2003)、臧小伟(Zang，1993)和熊义志(2008)等曾尝试使用中国共产党省委书记或省长的工作经历或主职业来分析其职业模式的变迁，从而研究领导人的代际更替和技术官僚化的趋势。然而，目前还没有关于省纪委书记职业背景的研究文献。本文不仅分析了中国改革时期省纪委书记职业背景的变迁，还将其用于分析纪委职能的变化，这是一种新的尝试。?

(一)指标体系的建立?

1.权威性?

权威性突出表现在反腐败机构在国家机关中的地位，以及所拥有的政治权力和资源。对于中国这样的威权主义国家来说，这集中反映在纪委书记的权力和地位上。在省级层面上，最高的政治权力机构应该是中国共产党省级委员会的常委会，其中又分为书记、副书记和常委三个层面。因此，省纪委书记在常委会中的排名就是衡量反腐败机构权威性的重要指标。?

当然，政治权力不仅包括显性的政治地位，还包括一些隐性的因素，例如纪委书记的政治发展潜力。如果省纪委书记总是成为官员职业生涯的最后一站，那么说明这个职位并没有受到太多的重视，纪委书记的政治权威必然受到一定限制，工作激励也会受到一定影响。相反，如果省纪委书记离任之后能够有较好的政治前途，那么纪委书记的权威性必然会得到提高。?

本研究主要应用两项指标来衡量纪委的权威性，分别是纪委书记在中国共产党省级委员会中的排名，以及省纪委书记离任之后的职业发展情况。?

2.独立性?

当腐败行为被发现之后，决定其会否被深入调查和起诉的关键因素就是反腐败机构，特别是其主要负责人的意愿。在可供调查的腐败线索相对较多，调查力量相对有限的情况下，反腐败机构的主要负责人有相当大的自由裁量权来决定对腐败线索进行调查的优先级(Manion，1997)。在中国经济转轨期间，腐败主要发生在负责经济发展的部门。这主要是因为这些部门集中了大量的国家和社会资源，法律制度也相对较不完善。于是，纪委书记的职业背景可能就会对其决定调查优先级的决定产生一定影响。理论上来说，如果某纪委书记一直在纪律检查机关工作，或是在检察机关、公安机关或审计机关等法律执行部门工作，那么他可能会较少受到影响。而如果该纪委书记以前曾经在经济管理部门、财政部门，或是腐败相对多发的建设部门、金融部门工作过，那么他工作的独立性就会受到一定影响。?

本研究通过三项指标来评价反腐败机构的独立性，包括纪委书记在不同类型部门的工作经历，以及在不同地区的工作经历。?

3.廉洁性?

对于法律执行机构来说，其自身的廉洁性是决定其工作绩效的重要因素。难以想象，一个腐败的纪委书记会带领他的团队严肃地开展反腐败工作。对于中国共产党纪律检查委员会来说，他的工作职能不仅包括对党政官员的腐败行为进行查处，而且还包括其他违反党的纪律，例如组织纪律、政治纪律的行为。因此，我们用省纪委书记中出现腐败行为的比例来衡量省纪委的廉洁程度。?

4.专业性?

纪委书记的文化程度、知识结构和专业经历是决定其是否能够专业化开展工作的重要因素。纪委书记的文化程度主要表现在其原始的学历状况。知识结构主要通过其在大学和研究生阶段的专业来衡量，分为社会科学和非社会科学专业两种类型。专业经历主要考察纪委书记在纪律检查机关、其他司法和法律执行机关，以及其他部门的工作时间?长度。??

(二)数据库构建?

本研究建立了一套指标体系来对官员的职业背景和经历进行编码，包括官员的基本信息(出生年、性别、籍贯、学历等)和职业信息(任纪委书记时期、之前的职业背景、之后的职业发展等)等。本案例库统计了1978年改革开放之后任各省(市、自治区)的官员共191名。选择从1978年开始统计主要是因为之前有关省纪委书记职业背景的信息严重不全，而且1978年之后也是纪委制度重建的关键时期。除了在1982年之前可能有4个省份的纪委书记无法考证之外，这段时期大部分曾任省(市、自治区)纪委书记(以下简称省纪委书记)的官员都在我们所建立的数据库中。在这191名省纪委书记中，有8人先后在两个省份担任过纪委书记。?

为了便于比较，本研究选择了一些基础年份来作为统计的基准。如果正常换届，纪委书记的人事调整通常发生在各省(市、自治区)中国共产党代表大会上。这一大会的召开时间在各省之间会有差异，但是主要集中在中国共产党全国代表大会召开之前的半年时间里。为了避开各省纪委换届时间的差异而造成的影响，我们选择1980年及之后每个五年的年份作为比较基准年。?

(三)实证分析结果?

1.权威性?

纪委书记在党委中的排名是其权威性的直接反映。在改革初期，省委常委通常由第一书记、常务书记、书记、常委组成，纪委书记一般由省委书记兼任。20世纪80年代初，各省的省委组成陆续发生变化，不再设第一书记，而由书记、副书记和常委组成，副书记通常为3~4名，纪委书记一般任常委。2001年，“江苏曹克明模式”在全国开始推行，中央纪委五次全会上明确指出要“逐步做到地方各级纪委书记由同级党委副书记担任”。然而从2006年底开始，由于中央对省委副书记的职数开始进行严格限制为2名，其中还包括省长，省纪委书记重新改为由省委常委担任。?

由此来看，纪委书记在党委中的地位经历了一个从书记到常委，再到副书记，最后到常委的变化。但是这并不能完全反映纪委书记在党委中的排名变化，因为这在很大程度上受到党委内部不同职务的职数变化影响。纪委书记在党委中的排名有的时候并不完全依据纪委的地位，而与纪委书记相对于其他常委升为副部级的先后等因素也有关系，因此仅从名称上的变化很难确定排名变化。例如，辽宁省委2006年换届之后，省纪委书记王唯众不再担任党委副书记，但是在常委会中排名第4，仅次于省委书记、省长和省委副书记。而在其他省市，省纪委书记在常委会中的排名从第4到第10都有。无论如何，可以肯定的一点是，2001年纪委书记从常委升格为副书记确实提高了纪委书记的排名和纪委的权威性。?

省纪委书记的权威性可能与其职业前途也有很大关系。我们将省纪委书记离职之后的职业前途分成7种类型，分别是退休、离休或到社会组织任职，到人大、政协和顾问委员会任副职，到人大、政协和顾问委员会任正职，省长或省委书记，中央其他部门负责人，中纪委副书记或巡视组组长，国家领导人。我们给每种职业经历赋予不同的权重，如表1所示。除了5名在任省纪委书记时期死亡或因腐败行为被查处的，我们计算不同时期省纪委书记的平均职业前途，得到职业前途指数。很明显，从1980年到1995年，省纪委书记的职业前途指数持续下降，从2000年开始显著回升。这反映了不同时期纪委书记在国家政治生活中的分量和受重视程度，也经历了一个先下降，后上升的过程。

2.独立性?

本研究用纪委书记的腐败多发部门中的工作经历来衡量其独立性。这里提出一个指标，我们称之为主工作经历。主工作经历指的是在该官员的职业生涯中，工作时间最长的经历类型，主要分为监督部门(纪检检查、检察院、法院、公安、审计、工商等)，地方政府首长，政府非经济建设部门，政府经济建设部门(发改委、经委、建设、财政、贸易等)，军队，高校和科研院所。我们按照省纪委书记的主工作经历进行了统计，结果如表2所示。在改革开放过程中，来自政府经济建设部门和企业的纪委书记人数显著上升，到2000年几乎达到了一半。这是一种很不正常的现象，因为这些部门恰恰是腐败多发、易发的领域，也应该是纪律检查机关监督的重点。如果纪委书记来自这些部门，从理论上来看，肯定会降低纪委工作的独立性。好在这一情况在2000年之后得到了明显的扭转，到2010年仅有12.9%的省纪委书记来自政府经济建设部门或企业。2010年在任的纪委书记中长期工作在监督部门的比例明显提高。同时，由地方政府首长升任的纪委书记比例也在逐渐下降，这表明纪委书记的重要性在提高，不再成为为少数“劳苦功高”的地方首长解决级别问题的途径。

纪委书记异地任职的情况可能也是影响其独立性的重要因素。在关系文化社会中，如果监督者与被监督对象素不相识，他很有可能会秉公执法;而如果他们沾亲带故或是相互熟悉，那么从理论上来说，他徇私舞弊的可能性会更大。因此，减少这种关系就成为选任纪委书记过程中的一个重要考量。中国古代就有地方官异地任职的传统，目的就是提高监督的有效性，降低尾大不掉的风险。本研究考察了两种异地任职的情况，一种是纪委书记的籍贯与任职地有省份上的差异，另一种是主工作地和任职地有省份上的差异。主工作地指的是在该官员的职业经历中，任职时间最长的省份。从图1的分析结果来看，改革开放以来，省纪委书记中籍贯和任职地不同的比例一直比较高，但是经历了一个先下降，后迅速上升的过程。最低点出现在1990年，只有46.7%的省纪委书记不在其籍贯地任纪委书记。在1980年和2010年，这一比例分别达到了76.0%和77.4%。我们认为主工作地和任职地差异的分析更能说明问题，因为籍贯往往是一个不太合适的统计指标，因为其与出生地往往有差异。?

图1的分析充分凸显了省纪委书记异地任职情况的变化。在1980年，28.0%的省纪委书记被调任到其主工作地之外的省份担任省纪委书记，这一比例在1985年显著下降，到了1990年竟然降到了0。从2005年到2010年，主工作地和任职地不同的比例先后被提高到了25.8%和58.1%。这表明，省纪委书记异地任职已经成为中国共产党中央和中纪委提高纪委独立性的一项重要措施，并且落实得非常快。?

我们还可以用纪委书记在本省工作过的地厅级机构数量来衡量纪委工作的独立性。本研究假设，如果一名纪委书记在某一个部门工作过，那么他在指挥查处该部门潜在的腐败现象时，可能会受到相对较大的干扰，从而影响其工作的独立性。在中国的政治文化中，这一假设通常是成立的。于是，我们可以通过分析省纪委工作过的同部门数量来衡量其独立性。省纪委的监督对象主要是地厅级干部，因此，本研究将地市和厅级部门作为计算单位。不同时期省纪委书记在本省工作过的地厅级机构数量如图2所示。计算表明，从1980年以来，省纪委书记平均在本省工作过的地厅级机构数量持续减少，这在一定程度上反映了其工作独立性的提高。?

3.廉洁性?

本研究的统计分析表明，省纪委书记中因腐败行为被查处的比例极低，在过去三十年中只出现了2例。2000年，广西壮族自治区原纪委书记李恩潮因受贿63万元被查处，受到了撤销公职、开除党籍的处分。2009年，浙江省纪委书记王华元因涉嫌严重违纪被调查。据称，王华元的违纪行为主要发生在其在广东省任职期间。与其他省部级领导岗位相比，省纪委书记这个群体总体上腐败发案率较低。但是考虑到这个岗位的特殊性，这个比例已经是比较高了。令人稍感欣慰的是，无论是李恩潮还是王华元，他们的腐败行为主要发生在担任省纪委书记之前。?

4.专业性?

纪委书记是否能够比较专业地开展工作，这取决于两方面因素：一个是其学习能力，本研究用其原始学历和专业背景来衡量;另一个是职业经历，本研究用其是否有在纪委和其他监督部门工作的经历来衡量。原始学历指的是官员最初获得的学历，而不包括他通过在职进修获得的经历。尽管在职进修也十分重要，但是从中国改革开放之后的情况来看，这种学历往往是不需要太多时间和精力的投入就可以获得的。表3的分析结果表明，从1980年到2010年，省纪委书记中原始学历在大专以上的已经从8.0%逐步提高到了83.9%。这与这一时期中国人总的学历水平提高是相一致的。值得注意的是，省纪委书记中有文科背景(含在职学习)的比例在逐步提高。不仅省纪委书记中最初学习文科的比例接近三分之一，而且有越来越多理工科背景的纪委书记在进修的时候选择了文科。2010年在任的省纪委书记中有文科学习经历的比例达到了71.0%。对社会科学知识的熟练掌握有助于省纪委书记充分利用已有的研究成果，把握腐败发生发展的规律，用科学的手段采取有针对性的反腐败措施。

如果省纪委书记在上任之前，从来没有在纪检监察机关或是司法和行政执法机关工作过，那么一般来说他很难很快适应角色，专业化地开展反腐败工作。因此，本研究统计分析了省纪委书记在上任之前，在各监督部门的工作经历情况，如图3所示。分析表明，2000年之后，差不多有三分之一的纪委书记在任职之前曾经在纪检监察机关工作过，而在其他监督部门工作过的比例也有显著提高。2010年在任的纪委书记中曾经在纪检监察或其他监督部门中工作过的比例合计达到了48.4%，这为纪委书记专业化地开展工作提供了可靠的保障。

四、以纪委为核心的中国反腐败体制的改革探讨

?

本文避开了关于中国共产党纪律检查委员会在中国反腐败体制中地位和作用的分析，而直接探讨了纪委职能的实现。这主要考虑了中国共产党在中国政治生活，以及纪委在中国当前反腐败体制中的现实地位。以上分析表明，在三十年的改革开放过程中，中国共产党纪律检查委员会在完善反腐败机制方面取得了很大的进展，权威性、独立性、廉洁性和专业性都有了很大的提高。然而，纪委在中国的国家廉政体系中应该扮演什么样的角色?如何从根本上保证纪委工作的有效性?这需要更深层次的探讨。本文认为，纪委的角色和定位，以及未来的改革取决于两个关系，即其与检察机关之间的关系和与党委之间的关系。?

(一)纪委和检察机关之间关系?

许多人理所当然地将纪委视作中国的反腐败机构。然而，纪委并不是国家法定的法律监督机构，纪委的职责也绝不仅限于反腐败。根据中国宪法的规定，法定的法律监督机关是人民检察院。在检察院内部，腐败案件的调查主要通过反贪污贿赂局来进行。但是在实际工作中，中国共产党的纪律检查委员会才是中国反腐败工作的领导者和政策制定者。目前，纪检监察机关和检察院反贪局在发现腐败线索或接到腐败举报之后，都可以独立进行调查。只是由于纪律检查机关没有法定的调查权力，当其确认调查对象有违反法律的行为时，必须移交给检察机关进行正式的调查和起诉。检察机关也可以直接立案侦查，但是目前大多数腐败案件都是由纪律检查机关首先调查，再移交给检察机关的。检察院也可以直接立案侦查，但在所有案件中占的比重较小。与纪委相比，检察机关工作人员中具有法律专业背景的比例更高，专业性也相对更强。?

中国共产党纪律检查机关和检察院反贪局之间有一定的竞争，但更主要的是合作。1988年，中共中央纪律检查委员会、最高人民检察院决定在中国共产党的纪律检查委员会与国家检察机关之间建立联系制度和案件移送制度。1993年，中共中央纪委、最高人民检察院、监察部发布了《关于纪检监察机关和检察机关在反腐败斗争中加强协作的通知》，对相互之间的工作协作做了更为具体和明确的规定，并正式建立了中央纪委、最高人民检察院、监察部三个机构的联席例会制度。此外，1989年，中共中央纪律检查委员会、最高人民法院、最高人民检察院、公安部共同发布了《关于纪律检查机关与法院、检察院、公安机关在查处案件过程中互相提供有关案件材料的通知》。同年，监察部还与公安部共同发布了《关于监察机关在查办案件中公安机关予以协助配合的问题的通知》。?

拥有多个执行机构的反腐败体系的优点是能够形成一定的竞争机制，促进对腐败行为的查处，但是缺点也很明显，就是责任往往不太明确。这在保护举报人方面表现得十分突出。从香港等反腐败成效比较突出的国家和地区的经验来看，举报，特别是具名举报已经成为发现腐败线索的重要渠道。然而在我国大陆地区，通过举报被发现的比例并不高。并且随着腐败官员级别增高，通过举报被揭露的案件比例会降低(过勇，2007)。此外，具名举报占全部举报的比重更低。以河北省为例，全省纪检监察系统每年受理信访举报在6万件左右，与全省总人口的比重为1‰，即每年每1000个人中只有1人左右会信访或举报。在这6万件左右信访举报中，只有不到25%是具名举报(孙晓静，2006)。而香港的这两个数字分别为0.5‰和73%。考虑到内地和香港腐败水平的差异，内地的举报数量，特别是具名举报率显然都较低。实际上，不仅是纪检监察机关和检察机关，还有许多机构，包括人大、政协、审计机关等都有接收举报的职能。具名举报率低的一个重要原因是对于举报信息的处理不封闭、不专业，不仅无法及时形成反馈，反而举报信息很有可能被移送到举报对象手中，从而容易产生打击报复举报人等现象。?

由于没有法定授权，纪律检查机关的调查手段会受到一定限制，主要表现为没有搜查的权力。于是，“双规”成为纪律检查机关常用的调查和审理手段。这在国内外受到一定的争议。由于纪律检查机关的监督属于执政党内部的监督，其掌握大多数案件首办权的现象也引起了外界关于这种监督是否有效的怀疑。根据中共中央组织部张阳升的研究，因腐败而受到党纪政纪处分的党政干部中，受到刑事处罚的比例十分低。他提供的数据表明，在1993-1998年期间全国受党纪政纪处分的党员干部累计达到2.89万人，其中平均每100名受党纪政纪处分的干部只有42.7人被检查机关立案侦查，只有6.6人被判刑(见表4)。受党纪政纪处分的省部级干部被判刑的比例为10.3%，地厅级比例为9.1%，县处级比例为6.4%。相比之下香港腐败案件的判罪率是78.4%，是大陆的接近10倍。这些都要求对纪委在中国国家廉政体系中的角色进行重新定位。

(二)纪委和党委之间关系?

纪律检查委员会如何对同级党委进行监督?这是目前社会上讨论得十分热烈的一个话题。然而本文认为，这事实上是一个伪命题。从《中国共产党党章》来看，它根本就没有赋予纪律检查委员会监督同级党委的职能。《党章》第四十四条规定，“各级纪律检查委员会发现同级党的委员会委员有违犯党的纪律的行为，可以先进行初步核实，如果需要立案检查的，应当报同级党的委员会批准，涉及常务委员的，经报告同级党的委员会后报上一级纪律检查委员会批准”。这意味着，首先，纪律检查委员会的检查对象是党委委员或常委，而不是党委或常委会。其次，在对党委委员进行立案检查之前，需要获得同级党委的批准，因为纪律检查委员会是受同级党委领导的，它不可能有完全的独立办案权。最后，如果检查对象是常委，还必须报上一级纪委批准。为什么呢?因为根据中国共产党的干部管辖权限，党委常委根本就不在同级纪委的管辖权限之内。以省级为例，省纪委管辖对象是地厅级干部，党委常委是副部级，属于中组部和中纪委直接管辖的干部。因此，从这个意义上说，纪律检查委员会没有职责，也不可能对同级党委进行监督。?

那么在这种情况下，如何保持纪委的独立性呢?现实的一个做法就是加强纪委的垂直领导。在党的十二大之前，双重领导体制有一个附加要求，就是以同级党委的领导为主。十二大取消了这个要求，这样从纸面意思上来说，上级纪委和同级党委的领导权是平等的。然而实际情况是，由于同级党委在很大程度上决定了纪委干部的升迁和待遇，纪委所掌握的资源等，对纪委的影响力必然更大一些。无论是强调“一把手”负责制，还是强调集体领导，对于保持纪委工作的独立性都不是什么好消息。我们的实证分析表明，在过去几年中，中纪委直接委派纪委书记，并且60%的省纪委书记是异地任职的情况表明，在大的制度框架没有变化的情况下，中纪委也在加强对省纪委的领导，以增加省纪委工作的独立性。然而，能否将纪委直接改为由上级纪委领导呢?这可能会遇到需要大幅度修改党章的问题。根据《党章》的现行规定，纪委需要向同级党的代表大会负责。这是一个制度上的障碍。

?

五、结 论?

本文使用制度分析和实证分析的方法，从权威性、独立性、廉洁性和专业性四个维度，剖析了中国共产党纪律检查机关在改革时期的历史变迁。基于省纪委书记职业背景的实证研究表明，纪委的权威性、独立性和专业在改革时期有了明显的发展，廉洁性也保持在一个很高的水准。这是中国近年来反腐败工作取得明显成效的重要原因。在此基础上，本文分析了纪委和检察机关以及党委之间的关系，并对于其未来的改革方向进行了初步的探讨。?

用纪委书记的职业背景和经历来评价中国共产党纪律检查机关的地位和职能变迁是一种新的尝试，但是其中也存在一些问题。首先，该研究假设纪委的权威性、独立性、廉洁性和专业性在很大程度上系于纪委书记一身，这具有一定片面性。以专业性为例，纪委书记往往属于纪律检查机关中年纪比较大的一代人，在中国教育事业飞速发展的背景下，纪委书记的教育背景显然不能等同于纪委工作人员的平均教育背景。其次，该研究比较关注从技术层面来衡量纪律检查委员会的地位和职能，而比较少地考虑政治制度等方面的因素。例如，纪委工作的独立性显然不仅取决于纪委书记的在各地、各部门的任职经历，而与纪委在整个国家廉政体系中的定位有关。尽管如此，本研究还是为从实证的角度考察中国共产党纪律检查委员会的历史变迁提供了一种新的视角。?

纪委是中国共产党的一个重要组成部分。同样的，纪委的改革也是中国共产党改革的一个重要组成部分(Yang，1984)。对于许多人来说，纪委似乎是僵化的、一成不变的。然而本研究通过实证数据表明，在过去的三十年中，纪委在既有的制度框架下，在朝向良好的反腐败机构努力方面有了显著的改善。然而，纪委的未来改革不仅取决于其自身的发展，在很大程度上也取决于其在中国国家廉政体系中的位置。这涉及到政治体制改革的核心内容。?

?

参考文献：

过勇，2007：《经济转轨、制度与腐败》，北京：社会科学文献出版社。?

孙军，2004：“张家界‘下派纪委书记’试验”，《南方周末》，2004-01-08。?

孙晓静，2006：“群众参与反腐败问题研究”，清华大学公共管理专业硕士学位论文，2006，11：24-25。?

熊义志，2008：“中国省委书记职业模式变迁(1977-2007)——基于资历结构的分析”，《国情报告》，2008，14。?

中央纪委，2005：《陈云与中央纪委》，北京：中国方正出版社。?

Gong，Ting，2008.“The Party Discipline Inspection in China：Its Evolving Trajectory and Embedded Dilemmas.”?Crime，Law and Social Change?.(49)：139-52.?

Goodman，David S.G.，1980.“The Provincial First Party Secretary in the People?s Republic of China，1949-78：A Profile.”?British Journal of Political Science?.10(1)：39-74.?

Guo，Yong，2008.“Corruption in Transitional China：An Empirical Analysis.”?The China Quarterly?.(194)：349-64.

He，Zengke，2000.“Corruption and Anticorruption in Reform China.”?Communist and Post-Communist Studies?.(33)：243-70.?

Li，Cheng，Lynn White，1990.“Elite Transformation and Modern Change in Mainland China and Taiwan：Empirical Data and the Theory of Technocracy.”?The China Quarterly?.(121)：1-35.?

Li，Cheng，Lynn White，2003.“The Sixteenth Central Committee of the Chinese Communist Party：Hu Gets What?” ?Asian Survey?.43(4)：553-97.?

Ma，Stephen K.，2008.“The Dual Nature of Anti-corruption Agencies in China.”?Crime，Law and Social Change?.(49)：153-65.?

Manion，Melanie，1997.“Corruption and Corruption Control：More of the Same in 1996.”?China Review?.33-56.?

Pope，Jeremy，2000.?Confronting Corruption：The Elements of a National Integrity System?.Berlin：the Transparency International.?

Teiwes，Frederick C.，1974.?Provincial Leadership in China：The Cultural Revolution and Its Aftermat?.Ithaca：Cornell University China-Japan Program.?

Transparency International，2007.?Global Corruption Report?.?

Sullivan，Lawrence R.，1984.“The Role of the Control Organs in the Chinese Communist Party，1977-1983.”?Asian Survey?.24(6)：597-607.?

Wedeman，Andrew，2004.“The Intensification of Corruption in China.”?The China Quarterly?.(180)：895-921.?

Young，Graham，1984.“Control and Style：Discipline Inspection Commissions since the 11??th? Congress.”?The China Quarterly?.(97)：24-52.?

Zang，Xiaowei，1993.“The Fourteenth Central Committee of the CCP：Technocracy or Political Technocracy?” ?Asian Survey?.33(8)：787-803.