年近80岁，曾参与过1993、2003年中央有关社会主义市场经济体制建立和完善文件起草工作的、中国社科院学部委员张卓元在接受本报记者专访时表示，“现在希望十八大敲定一个总的改革目标，最好是十八届三中全会能够对今后，特别是到2020年建成完善的社会主义市场经济体制，有一个具体的部署，从现在起还有7年时间，能够给出一个整体或者顶层的设计，把改革继续推进。”

1992年中共十四大报告确定了要建立社会主义市场经济体制的改革目标，在随后的1993年和2003年，中共中央分别出台了《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》、《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》的两项重大决定，这使得社会主义市场经济体制初步建立，并逐步完善。这也造就了上个世纪90年代以来的经济黄金增长期。

不过，过去由于政治体制改革滞后，金融、财税、收入分配、垄断行业等领域的改革推进不力。同时，“十二五”时期中国人口红利即将结束，资源环境瓶颈约束更加突出，以及国际金融危机的影响，中国在未来几十年，特别是到2020年如何找到新的改革动力？

张卓元从一个市场经济体制改革20年的设计者、参与者和观察者的角度，娓娓道来他眼中改革的得失利弊，以供下一个改革周期借鉴。

《决定》是比较好的顶层设计

《21世纪》：1993年制定的中共中央《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》(以下称《决定》)出台的背景是什么？当时出台的迫切性是不是很大？

张卓元：1992年十四大报告确定了要建立社会主义市场经济体制的改革目标，我记得这是在争论比较大之后不久，在高层的推动下定下来的，特别是包括邓小平 1992年初的讲话。在这之前，时任中共中央总书记江泽民曾召开过十一次专家座谈会，达成建立社会主义市场经济体制的改革目标共识。

但十四大确立的社会主义市场经济体制到底怎么来具体建设，1992年来不及解决这个问题。

所以，1993年十四届三中全会需要来回答这个问题。就是已经确定了目标了，但社会主义市场经济体制属于新东西，怎么去建立，怎么去建设，这是十四届三中全会做出《关于建立社会主义市场经济体制的若干决定》的背景。

实际上1993年制定的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，是把十四大确定的改革目标具体化，比如怎么来落实，怎么来推进建立，因为建立不是一句话的问题，要从所有制，从市场，从宏观调控，从分配，从社会保障等方面，来共同努力，将新体制建立起来。

《21世纪》：当时出台决定，做过很多理论探索，现在回过头来看哪些是取得重大突破，哪些是当时做得不是很成功的地方，现在该怎么评价此《决定》？

张卓元：1993年《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》最大的贡献是，确定了基本框架，即所谓五根支柱吧。

这包括：必须坚持以公有制为主体、多种经济成分共同发展的方针，进一步转换国有企业经营机制，建立适应市场经济要求，产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度；建立全国统一开放的市场体系，实现城乡市场紧密结合，国内市场与国际市场相互衔接，促进资源的优化配置；转变政府管理经济的职能，建立以间接手段为主的完善的宏观调控体系，保证国民经济的健康运行；建立以按劳分配为主体，效率优先、兼顾公平的收入分配制度，鼓励一部分地区一部分人先富起来，走共同富裕的道路；建立多层次的社会保障制度，为城乡居民提供同我国国情相适应的社会保障，促进经济发展和社会稳定。

这5个方面，构成社会主义市场体制的基本框架，这个基本框架要逐步以法律形式固定下来。

现在看起来这些都还是站得住的，这在当时是比较好的顶层设计，这是一个最大的贡献。

具体还有几个方面有突出贡献，比如国有企业的改革要以建立现代企业制度为方向。这个是很重要的。因为以前实行的是承包制，有人主张承包制要“万岁”，或者实行几十年，而承包制是一个落后的制度。现代企业制度是现代公司制，国有企业要走现代公司制的路子。

我们把现代企业制度确立为四个基本特征，即产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学。当时概括这四个特征很费劲。

当时在玉泉山起草时我不在这个组，后来我又参加了那个组的研究，研究关于现代企业制度的特征如何概括，当时还请了时任国家经委副主任陈清泰等到玉泉山一块来研究，最后定了这4条。这4条直到今天还是站得住脚的。

在培育和发展市场体系中，有一个词“劳动力市场”。在这之前，十二届三中全会上有个决定讲过，“企业、劳动力等不是商品”，因此过去都用“劳务市场”，不用“劳动力市场”。而这次专门讲到“市场”时，讲到了“劳动力市场”，现在看来这也是个突破，目前已经是很朴素的常识了，但是当时要实现这个突破是很不容易的 。原来写的稿子是“劳务市场”。“劳务市场”是不准确的。

《21世纪》：当时是不是还有些没有突破的，留待以后再慢慢探索的、有些争议的地方？

张卓元：1993年是社会主义经济体制的建设刚刚定这个目标，没有太多的实践经验。1978年以后虽然是推行市场取向改革，但是建立社会主义市场经济体制还没有很多经验，比如说怎么推进垄断行业改革，当时研究就不很透彻。

还有关于政府的改革，尽管讲到转换政府职能，讲到政企分开，但是究竟怎么转换，还不太清楚；还有关于农村的土地问题，当时对农村的土地制度研究的不够，这个问题到现在也研究得不很清楚。

导致如此的原因是，当时经验不够，当时以为实行承包制度就是很好的了。此外，当时城市化并未展开，到底土地制度应该怎么完善，怎么尊重农民土地的权益，经济还没发展到这一层。所以很多问题认识得不够。

而且有些问题暴露的不是很突出，比如垄断行业问题。

再有一个就是，“效率优先、兼顾公平”，这个提法在当时是对的。当时要强调一部分人和地区先富裕起来，强调先富带动后富，走共同富裕的道路。但是经过发展，特别是进入新世纪以后，大家觉得分配差距、分配不公的问题日益突出，所以从2004年的十六届四中全会开始就不再提“效率优先、兼顾公平”，而是提出“更加注重公平”。这应该说是经历实践发展后，原先一些提法不用了，这是实践发展的结果。

《21世纪》：那么在2003年以后为什么又出台一个《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》？

张卓元：1993年出台《关于建立社会主义市场经济体制的若干决定》以后过了10年，随着各个方面改革的推进，特别是到2000年，社会主义市场经济体制初步建立起来了，框架都搭建起来了，但是还不是很完善，所以在2003年要对已经初步建立的体制进行完善。

比如说当时提出股份制要成为公有制的主要实现形式。这是很重要的，特别是国有制要走股份制的道路，把股份制作为主要的形式。

又比如说，2003的时候提出要加快垄断行业的改革，这个提出来也是很重要的。特别是进入新世纪以后，在经济增长方面暴露出来一些问题。

所以2003年《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出了要建立以人为本、全面协调可持续的发展观，也就是科学发展观。

我觉得我们以后的完善市场经济体制，应该围绕怎么实现科学发展来进行，因为体制是为生产力的发展而服务的嘛，你这个体制怎么来完善呢，所以2003提出科学发展观，是当时非常重要的贡献。

行政体制改革早有提出

《21世纪》：2003年的《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，现在看起来还要有什么要随着实践而发展的地方？

张卓元：这个就是要随着改革的深化而发展。比如说2005年的十六届五中全会，以及“十一五”规划，提出了一个非常重要的观点：加快行政管理体制改革是全面推进改革和提高对外开放水平的关键。

这个比2003年的观点又进了一步，它把行政体制改革的重要性提出来了，这说明深化改革实际上要抓住行政管理体制改革，行政体制改革的关键就是政府改革，这涉及到政府职能的转换。当时已经普遍认识到，光靠经济体制改革，光靠国有企业改革，虽然也很重要，但是仍很难全面深化。

如果行政体制改革跟不上，那么政企很难分开，国有企业改革很难推进。包括垄断行业改革。垄断的关键问题是行政垄断。所以这些都是随着改革的深化，有些新的问题暴露出来。

还有，随着经济的发展，我们国家长时期的粗放型发展，发展到一定阶段，就很难持续，因为有一些不协调的问题需要改变。所以2003年《关于完善社会主义市场经济体制若

干问题的决定》讲到科学发展的时候专门讲了五个统筹，这五个统筹非常重要，“统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放”，这五个统筹与科学发展观同时提出来，非常重要。所以科学发展观主要就是以人为本，五个统筹，全面协调可持续发展。

《21世纪》：现在看起来原来做的决定有的是不是不够深入，比如说国家垄断城镇土地一级市场？

张卓元：这个涉及到我们的土地制度问题。城镇土地实施国有制，这个没有问题，现在的土地制度问题主要不是在城镇，城镇土地国有化这个已经明确了。关键是集体所有的土地，特别是集体土地转为国家所有的过程中，这个农民利益受到严重的侵犯，这是个大问题，这个问题到现在为止还不是解决得很好。

当时我们研究土地问题的时候，还没涉到集体所有制土地的产权明确和保护问题。当时谈到国家垄断一级土地市场，是考虑到土地如何更好得节约利用和管理，没想到现在变成了土地财政，反而更加糟糕，很多地方政府侵犯农民的利益，把土地弄来又没有高效的利用，当时是没有估计到这种问题，因为实践还没有发展到这一步，那个时候还没有土地财政这个情况。

《21世纪》：1993年建立社会主义市场经济体制若干问题的决定提出，建立中央和地方的分税制，当时也想到过地方财权可能将出现财力不足的问题？

张卓元：当时想到的解决的主要矛盾是中央财政占的比重太小，因此影响中央宏观调控的能力发挥，所以当时要实行分税制，当时的那个财政包干制度，是一个非常落后的制度，它完全是不规范的，完全是个一对一谈判的结果。

市场经济不应该是这样的，市场经济应该是规范的，所以实行分税制是市场经济国家通行的办法，当时从承包制走向分税制是一个很大的进步，实行市场经济体制必须要改变的。

当然这个分税制建立以后，本来中央的转移支付应该是规范的，但是后来也出现了扭曲，所以原来所设想的中央集中财力然后比较规范地给地方一些转移支付，建立比较规范的转移支付制度，本来是应该能够做好的，但是实际上没做好。

国外一些国家中央转移支付做得较好，不像我们弄得差距很大，而且里面不规范的做法很多。但是从财政大包干转为分税制这是一个很大的进步，这应该是肯定的，但是在实行分税制几年来出现的问题，怎么来完善这是另外一个问题。

还有就是中央应该负责的一些财政支出也推给了地方，这样导致地方财政负担很大；并且有些中央应该正常的转移支付的加大也没有做到。还有应该给地方必要的财权，让地方有自主权，那个也没有很好的做到。

《21世纪》：当时也已经谈到征收房产税的问题，但这个房地产税也存在重复征税的问题，因为我们已经交了70年的土地出让金，这是不是个问题？

张卓元：当时十四届三中全会也提到开征房地产税，本来房地产税对增强地方财力是非常重要的，但这也没有做到。交70年的是土地的税费，房产税是涉及到房产的税。

《21世纪》：1993、2003年出来改革措施，与之前的1989、1990年经济低迷，以及1998年、1999年亚洲金融危机有关，2009年又遇到全球金融危机，是不是需要新的改革设计方案？

张卓元：我们都寄希望于现在有新的改革举措。我个人认为中国改革开放以来，最重大的改革开放事件有三个：一个是农村联产承包责任制，第二个是确立社会主义市场经济体制改革目标，第三个是加入世贸组织，这3条都是在2002年以前提出和推进的，2002年以后改革动作，到现在为止还找不到能跟以前三个相比的重大改革。

所以，现在改革方面积累的问题很多，本来很迫切需要改革但是没有很好推进，特别是政府的改革，垄断行业的改革，收入分配的改革等。

因为政府的改革包括面非常广，财政的改革、金融的改革，在某种程度上可以说是政府改革的一部分，财政改革和政府改革的关系最大，公共财政主要是政府改革的内容，政府是公共服务型政府，财政就应该是要保证公共需要，为公共服务，现在积累了很多问题。

现在希望十八大敲定一个总的改革目标，最好是十八届三中全会能够对今后，特别是到2020年建成完善的社会主义市场经济体制，有一个具体的部署，从现在起还有7年时间，能够给出一个整体或者顶层的设计，把改革继续推进。

《21世纪》：下次改革，包括政府体制改革、农村土地改革这一块能否作为重点？

张卓元：对，这个包括土地制度改革，政府的改革，垄断行业改革，收入分配的改革，如果能够有一个通盘的设计，那么这样不仅是对建成完善的社会主义市场经济体制，还有更好地推动我们科学可持续的发展，都是很重要的，这对于我们2020年顺利全面建成小康社会也是很重要的体制保障。

《21世纪》：过去讲社会主义初级阶段的基本经济制度要以“公有制为主体、多种所有制经济共同发展”，但是现在民营企业解决了就业的70%以上，解决税收、出口等也是五六成，这个“公有制为主体”会做修改吗？

张卓元：关于这个“公有制为主体”，工商联的同志曾经开过几次座谈会讨论这个问题。但是我估计“十八大”要改变“公有制为主体”的提法很困难。另外我认为“十五大”提出的“公有制为主体”给的定义，是不影响多种所有制的共同发展的。

因为“十五大”给“公有制为主体”的定义有三条：第一是公有资产在社会总资产中占优势；第二是国有经济控制国民经济命脉；第三是对经济发展起主导作用。

这三条“公有制为主体”的定义没有问题，现在都还可以这么说，给民营经济的发展留下了很大的空间。

所谓公有资产占优势，就我们现在城市的土地，农村集体的土地，还有自然资源的资产，还有国有企业和国有单位的经营性资产和非经营性资产，公有资产占优势没有问题，国有经济控制国民经济命脉也没有问题，国有经济强大得很，其主导作用也没有问题。

民营经济对GDP贡献率超过50%那没有关系，因为当时在十五大给“公有制为主体”定义的时候没有说“公有经济对GDP的贡献占50%以上”这一条。

所以在上面这三条下，多种所有制经济平等发展、共同竞争是没有问题的。

《21世纪》：我们注意到，在西方军火生产私人也可以去做，所以，在新的时期，到底哪些是命脉，只能国有企业可以做，私营企业不能做？

张卓元：1999年“十五届四中全会”有明确定义，国有经济需要控制的行业和领域主要包括：第一个是涉及国家安全的行业，第二个是自然垄断的行业，第三个是提供重要公共产品和服务的行业，第四个是支柱产业和高新技术产业中的重要骨干企业

当时提出，其他行业和领域，可以通过资产重组和结构调整，集中力量，加强重点，提高国有经济的整体素质。

所以说，当时已经明确了国有经济需要控制行业的4个方面，现在问题是，在明确的这四个方面你要不要去超越。比如说房地产业是不是支柱产业还有待考虑。

它只是要求支柱产业里重要的骨干企业为国有企业，并不是要求所有的企业都是国有企业。像国家电网，是自然垄断，因为它可以保证用电安全，这也是很重要的。

像石油开采主要是资源问题，是资源垄断性的，和自然垄断不完全一样，现在没完全放开，以后发展到一定程度以后引入竞争应该是没有问题的。

《21世纪》：未来改革重点你认为还有哪些？

张卓元：核心还是要处理好政府与市场的关系，现在政府太强势了，控制的资源过多，在经济发展中起的主导性作用过大，市场对资源配置的基础作用不能更充分地更好地发挥。

1993年《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》50条(摘要)

1.在邓小平同志建设有中国特色社会主义的理论指导下，经过十多年改革，我国经济体制发生了巨大变化。以公有制为主体的多种经济成份共同发展的格局初步形成，农村经济体制改革不断深入，国有企业经营机制正在转换，市场在资源配置中的作用迅速扩大，对外经济技术交流与合作广泛展开，计划经济体制逐步向社会主义市场经济体制过渡。

2.社会主义市场经济体制是同社会主义基本制度结合在一起的。

3.建立社会主义市场经济体制是一项前无古人的开创性事业，需要解决许多极其复杂的问题。

4.以公有制为主体的现代企业制度是社会主义市场经济体制的基础。

5.建立现代企业制度是一项艰巨复杂的任务，必须积累经验，创造条件，逐步推进。

6.国有大中型企业是国民经济的支柱，推行现代企业制度，对于提高经营管理水平和竞争能力，更好地发挥主导作用，具有重要意义。

7.改革和完善企业领导体制和组织管理制度。

8.加强企业中的国有资产管理。

9.坚持以公有制为主体、多种经济成份共同发展的方针。

10.发挥市场机制在资源配置中的基础性作用，必须培育和发展市场体系。

11.推进价格改革，建立主要由市场形成价格的机制。

12.改革现有商品流通体系，进一步发展商品市场。

13.当前培育市场体系的重点是，发展金融市场、劳动力市场、房地产市场、技术市场和信息市场等。

14.发展市场中介组织，发挥其服务、沟通、公证、监督作用。

15.改善和加强对市场的管理和监督。

16.转变政府职能，改革政府机构，是建立社会主义市场经济体制的迫切要求。

17.社会主义市场经济必须有健全的宏观调控体系。

18.积极推进财税体制改革。

19.加快金融体制改革。

20.深化投资体制改革。

21.加快计划体制改革，进一步转变计划管理职能。

22.合理划分中央与地方经济管理权限，发挥中央和地方两个积极性。

23.个人收入分配要坚持以按劳分配为主体、多种分配方式并存的制度，体现效率优先、兼顾公平的原则。

24.建立适应企业、事业单位和行政机关各自特点的工资制度与正常的工资增长机制。

25.国家依法保护法人和居民的一切合法收入和财产，鼓励城乡居民储蓄和投资，允许属于个人的资本等生产要素参与收益分配。

26.建立多层次的社会保障体系，对于深化企业和事业单位改革，保持社会稳定，顺利建立社会主义市场经济体制具有重大意义。

27.按照社会保障的不同类型确定其资金来源和保障方式。

28.建立统一的社会保障管理机构。

29.农业、农村和农民问题，是我国经济发展和现代化建设的根本问题。

30.我国农村经济的发展，开始进入以调整结构、提高效益为主要特征的新阶段。

31.以家庭联产承包为主的责任制和统分结合的双层经营体制，是农村的一项基本经济制度，必须长期稳定，并不断完善。

32.发展农村社会化服务体系，促进农业专业化、商品化、社会化。

33.乡镇企业是农村经济的重要支柱。

34.加强政府对农业生产的支持和对农民利益的保护。

35.扶持贫困地区特别是革命老区、少数民族地区、边远地区发展经济。

36.坚定不移地实行对外开放政策，加快对外开放步伐，充分利用国际国内两个市场、两种资源，优化资源配置。

37.实行全方位开放。

38.进一步改革对外经济贸易体制，建立适应国际经济通行规则的运行机制。

39.积极引进外来资金、技术、人才和管理经验。

40.科学技术是第一生产力，经济建设必须依靠科学技术，科学技术工作必须面向经济建设。

41.积极促进科技经济一体化。

42.社会主义市场经济体制的建立和现代化的实现，最终取决于国民素质的提高和人才的培养。

43.尊重知识，尊重人才，进一步创造人尽其才、人才辈出的环境和条件。

44.社会主义市场经济体制的建立和完善，必须有完备的法制来规范和保障。

45.坚持社会主义法制的统一，改革决策要与立法决策紧密结合，立法要体现改革精神，用法律引导、推进和保障改革顺利进行。

46.加强廉政建设、反对腐败是建立社会主义市场经济体制的必要条件和重要保证，也是关系改革事业成败，关系党和国家命运的大事，必须切实抓紧抓好。

47.建立社会主义市场经济体制，加快现代化建设步伐，必须加强和改善党的领导。

48.同建立社会主义市场经济体制和经济发展相适应，积极推进政治体制改革，加强社会主义民主政治建设。

49.坚持两手抓、两手都要硬的方针，加强以培养有理想、有道德、有文化、有纪律的新人为目标的社会主义精神文明建设。

50.经济体制改革是一场涉及经济基础和上层建筑许多领域的深刻革命，必然要改变旧体制固有的和体制转变过程中形成的各种不合理的利益格局，不可避免地会遇到这样或那样的困难和阻力。必须从总体上处理好改革、发展和稳定的关系，处理好各方面的利益关系，调动一切积极因素，为国民经济健康发展创造有利条件。

来源：21世纪经济报道