[摘要] 辅助原则的核心理念是，在特定公众和组织无法自主实现某种目标时，高一层级的组织应该介入，但仅限于出于保护他们的目的；并且，高一层级社会团体或者政治组织只能处理那些低一层级的社会团体或者政治组织无法独立处理，而高一层级的机构又能更好完成的事务。辅助原则的发展与演变经历了很长时期，其在理论上的完善和在实践中的运用与天主教的社会思想有着直接联系。从辅助原则规范的领域来看，它经历了从社会领域扩展到国家领域，再扩展到国际领域的演变过程。作为一项规范性原则，辅助原则提供了处理个人、社会、国家与超国家之间关系，及其各自内部不同层面关系的可资借鉴的原则。辅助原则在现代政治中的作用和影响越来越大，但是，由于辅助原则存在内在的张力以及在实践中存在操作性困境，也受到了很多质疑和挑战。
[关键词] 辅助原则；个人；社会；国家；超国家
一、辅助原则的发展与演变
在拉丁语中，“subsidium”（或者“subsidiaries”）最初的意思是指储备之物，更具体地说，是指军队的后备力量。后来，它被用于指代援军或军队新增力量。再后来，这个词的意义扩展到包含援助、帮助之类的意义。辅助原则（subsidiarity）经历了较长时间的发展与演变，它是第二次世界大战之前天主教会明确提出来的，第二次世界大战之后，先后被用在德国重建以及欧洲联盟成立的宪法文本中。有些学者认为，尽管“辅助原则”（subsidiarity）这个词在20世纪才出现，但是，它的理念深深植根于欧洲政治学理论，最早可以追溯至亚里士多德（Aristotle， 公元前384-前322）。有学者认为，托马斯·阿奎那(Thomas Aquinas，1225-1274)是辅助原则的奠基人，[1]他已经为辅助原则奠定了哲学、伦理学和宗教学的基础。[2](P1)也有学者认为，德国法学家约翰内斯·阿尔图休斯(Johannes Althusius，1557-1638)是辅助原则的第一位真正阐释者，他的著作中涉及这一理念时用的词就是“subsidia”。 [3]实际上，在非西方政治思想中也能找到与辅助原则相似的理念，例如：在中国古代的道家思想和儒家思想中都存在近似的观点和思想。
辅助原则能够得以成为一项处理社会领域和政治领域问题的重要原则，与天主教的社会思想传统有很大的关系。尽管辅助原则的理论渊源可以追溯到亚里士多德和托马斯·阿奎那，但是，不少学者认为它直接来源于19世纪末天主教的社会思想。 利斯（Ad. Leys）认为，德国主教威廉·以马内利·冯·克特勒（Wilhelm Emmanuel Von Ketteler，1811-1877）是“第一个明确表达辅助原则思想的人，虽然他并没有明确提出这一概念” [4](P25)。克特勒的社会思想中有很多与辅助原则相似的观点。首先，克特勒认为，个人主义和集体主义都无法对当代社会问题做出充分的回应。教皇比约十一世（Pius XI）在其1931年颁布的《四十年通谕》（Quadragesimo Anno)中表达这一思想比克特勒几乎晚了一个世纪。第二，克特勒重视作为自主选择的个人自由的需要。他在1848年的一次布道中提出：“基督教希望保障个人内心最深处的自由，因为只有自由选择的个人行动才具有道德价值。”[5] (P46) 第三，克特勒还强调了国家范围内社会团体的自由，尤其是家庭和天主教会的自由。最后，也许是受到他的反集体主义观念的启发，克特勒还认为应该限制政府的权利。他认为：“如果不尊重上帝赐予的每个个体的自由和自主权利，政府每次行使职权都会产生不利影响。”[6] (P140)
德国基督徒西奥多·梅耶(Theodore Meyer，1821-1913)和海因里希·佩施(Heinrich Pesch，1854-1926)是最早明确使用“辅助原则”这个词的人，但是他们并没有象《四十年通谕》那样把这一原则运用到社会领域中。梅耶运用辅助原则来处理一些教育方面的问题，尤其是儿童教育中父母权利的问题。佩施把他的经济理论主要奠基于团结主义原则之上。辅助原则是佩施著作的核心原则，他阐述这一原则时，特别强调结社自由。不过，辅助原则（Subsidiarity）这个词还没有出现在他的《伦理与国民经济》（Ethics and National Economy）一书中，但他的著作确实包含了辅助原则的理念。[7] (P111)
正是通过克特勒、梅耶和佩施的思想，辅助原则作为一个概念和一项原则才被纳入天主教的社会思想之中，尤其影响了梅耶和佩施的两名会友古斯塔夫·格兰德奇（Gustav Grundlach）和奥斯瓦德·冯·内尔-布鲁宁（Oswald von Nell-Bruening）。这使得辅助原则与《四十年通谕》紧密联系起来，因为内尔-布鲁宁就是《四十年通谕》的主要作者。内尔-布鲁宁认为，他在写作《四十年通谕》的时候，包括对辅助原则的陈述，主要受到了格兰德奇的影响。[8] (P112)内尔-布鲁宁写道：“我就像一块干瘪的海绵，大量吸收了格兰德奇牧师的社会和哲学思想，这些思想提供了解决所有相关问题的方案或者至少是关键钥匙。我决定把他的贡献原原本本地吸纳到通谕草案中。”[9] (P62)
提到《四十年通谕》，就不能不提教皇良十三世于1891年颁布的《新事通谕》（Rerum Novarum），因为《新事通谕》极大地启发了《四十年通谕》的撰写，并且很多观点和思想具有承接关系，特别是《新事通谕》表达的辅助原则的理念对《四十年通谕》有重要影响，尽管《新事通谕》中也没有明确使用“Subsidiarity”（即：“辅助原则”）这一词。《新事通谕》严厉谴责了资本主义对穷人的剥削，反对国家干预领域的过度扩张，并提议对其进行限制。在《新事通谕》中，下面这些内容可以说表达了非常明晰的辅助原则的理念：
“我们已经说过，国家不应当吞没个人或家庭；它们应当被容许自由而无阻碍的行动，只要其行动不悖于公共利益和他人利益。”[10]
“应当根据法律干涉的事务的性质来决定干涉的限度，其原则是，除了补救不良情形和解除危机之外，法律不应当干涉过多，或者超越自己的范围。”[11]
“国家应当监督那些根据公民权力而结合起来的公民团体；但是国家不应当插手它们的具体事务和组织工作，因为一切事物的活动与生命全要倚仗其自身精神，如果国家全面控制，就会扼杀这种精神。”[12]
19世纪末，天主教会的目标是要找到一条介于社会主义和自由主义之间的折中路线，以便恢复天主教会对倾向于社会主义的城市无产阶级的影响。《新事通谕》表达了天主教会对工人贫困状况的关注，强调运用国家干预的手段保护工人利益的重要性，同时，又反对全能主义的国家模式和社会模式，认为正当的国家干预在本质上是有限度的。这种思想体现出明显的辅助原则理念的特色。
教皇比约十一世于1931年发布的关于重建社会秩序的通谕--《四十年通谕》，最早明确使用了“辅助原则”（原文用的是“subsidiarity function”）一词，并把它作为社会建设的原则。当然，应该注意的是，这份通谕并没有对辅助原则作出详细解释，也没有系统阐释辅助原则的理论，而是在探讨社会改革的必要性时提到了这个原则，并就一些具体问题进行了阐述。关于辅助原则的阐述主要体现在下面两段话中：
“正如我们如果把私人公司和企业所能完成的工作，都从个人手里抢过来交给社会团体去做，那实是错误的一样，如果我们把较低层级和较小团体所能有效完成的任务，都交由较高层级和较大团体去做，那就是非正义的事情，是一种严重的罪恶，并且会扰乱正常的社会秩序。这是社会哲学上的一条基本原则，不能动摇或者改变，并保持不变且不可撼动。一切社会活动，就其最基本的性质而言，其真正的目的即在于培育和帮助各个社会团体，而决不能毁损或者吞并他们。”[13]
“作为最高权威的国家，应当把一些不太重要的事情交由次级团体去处理；否则，它的力量就会被极大的分散。遵循这一原则，国家将获得更大的自由、更强的力量、更有效率地去履行真正属于它，并只有它能完成的职能，从而根据环境要求和事态需要，对各类重大事务进行指挥、监督、激励或限制。因此，当权者应当明白，越是遵循辅助原则，保持各种辅助性组织之间的层级秩序，就越是可以增强社会的权威和效率，从而促进国家更加幸福和繁荣。”[14]
《四十年通谕》勾画出的国家角色具有消极性和积极性两个方面。在消极方面上，国家的行为应该受到尊重人民尊严的要求和自我认识能力的限制。《四十年通谕》中说：“一切社会活动，就其最基本的性质而言，其真正的目的即在于培育和帮助各个社会团体，而决不能毁损或吞并他们。”[15]这句话尤其突出了这一点。《四十年通谕》的整个基调都是如此，强调恢复个人尊严。在积极方面上，国家需要恢复其适当的社会功能。《四十年通谕》中说：“遵循这一原则，国家将获得更大的自由、更强的力量、更有效率地履行真正属于它，并只有它能完成的职能。”[16]从这两个方面看，限制和认可之间的紧张和对立是显而易见的，这也正是辅助原则的内在矛盾所在。
第二次世界大战后，辅助原则先后成为《德意志联邦共和国基本法》和欧洲共同体（后来为欧洲联盟）的重要原则。在欧洲，辅助原则的支持者，特别是欧洲委员会（the European Commission）多次强调，辅助原则乃是德国联邦主义的重要组成部分。在他们看来，1949年德国重建的根本大法《德意志联邦共和国基本法》中的第30和72条的言外之意就是指辅助原则。将这一原则作为德国重建的一部分可以视之为对法西斯主义极权国家理念的直接批判。事实上，1948年8月，宪法委员会的代表们曾经讨论过在德意志联邦共和国宪法中明确提出辅助原则的可能性，但是这个想法最终遭到社会民主党和自由党的反对，他们倾向于建立一个集中度更高的国家。尽管如此，马斯特里赫特条约的通过促成了对《德意志联邦共和国基本法》的修改，其中新增的第23条 中正式明确地确认了辅助原则，但是，基本法中没有对辅助原则进行具体解释。
辅助原则的理念被写进宪法，后来又被基督教民主党引入到关于欧洲一体化进程的探索过程中。在成立欧洲联盟的讨论中，基督教民主党极力主张运用辅助原则处理欧洲联盟与成员国之间的关系。后来，其他国家同意并接受采用这一原则来构建欧洲联盟的政治架构。在欧洲一体化进程中，围绕辅助原则的争论表明，拥有不同政治传统和明显对立目标的成员国之间可以在实施辅助原则的基础上达成共识。欧洲联盟条约（Treaty on European Union）关于辅助原则有如下表述：
“根据辅助原则，在不属于联盟专属权能的领域，只有也仅限于在下述情况下，联盟应当采取行动：拟议行动的目标通过成员国，无论其中央层面还是地区或地方层面，都不能充分实现，而且由于拟议行动的规模或效果，在联盟层面能够更好地达到目标。”[17]
追溯辅助原则发展和演变的历史，可以发现，它经历上从理论起源、理论兴起和发展、实践运用和理论不断充实完善的过程。同时，如果从辅助原则规范的领域来看，它经历了从社会领域扩展到国家领域，再扩展到国际领域的演变过程 。简单地说，辅助原则已经从一项理论原则发展成为一项实践原则，并且其规范的领域不断扩大。
二、辅助原则的思想精髓
1．辅助原则的主要内涵
辅助原则的主要内涵是，在特定公众和组织无法自主实现某种目标时，高一层级的组织应该介入，但仅限于出于保护他们的目的；并且，高一层级社会团体或者政治组织只能处理那些低一层级的社会团体或者政治组织无法独立处理，而高一层级的机构又能更好完成的事务。辅助原则是权力机构可以用来指导权能分配的规范性原则。在辅助原则看来，在政治体系中，存在可以分担不能职能的多个层次的社会团体、政治组织和政治机构；高一层级的社会团体或者政治组织应当尽可能少干预个人、低一层级的社会团体或者政治组织的事务；这样，每一层级与其他层级在适度的范围内存在互动关系，彼此关联，形成一种联系紧密的政治结构。
从“subsidiarity”词源学意义上考察，辅助原则一开始就包含着积极的意义，因为它所面对的是提供帮助给那些陷于困难中的人们。[18]布鲁诺·马诺（Bruno V. Manno）认为：“辅助原则指的是组织或者规制各个团体追求共同目标和利益的一种方式。这个词的词源有支持、救助和帮助的含义，后被用来指组织各个社会团体互相帮助，追求共同目标的一种特殊方式。接受这种理念也就意味着社会团体在本质上是善的，可以在共同利益的基础上互相帮助，追求共同目的，最终实现令人满意的、有促于每个人自我发展的目标。”[19](P320)布鲁诺·马诺对辅助原则的理解揭示了该原则乃是个人与社会团体规划和追求真正社会秩序所依照的公正原则。他认为：“即使各个团体之间有着不同利益，辅助原则表明，追求共同目的与追求特定利益并不相互冲突。事实上，在不同利益的互动过程中，共同利益就凸现出来了，并会关注社会事业。”[20](P320)
辅助原则要求更高层级的社会团体或者政治组织对公众和较低层级社会团体或者政治组织不能完成的目标提供辅助，帮助它们实现目标。同时，辅助原则又包含着消极的意义，它对高一层级的社会团体或者政治组织的干预和介入十分警惕，对这种干预和介入行动设定了严格的条件。这些条件至少包括两个方面：一是低一层级的社会团体或者政治组织不能凭借自身的能力实现自己的目标；二是高一层级的社会团体或者政治组织的干预和介入能够更好地实现这一目标。
日本学者远藤乾（Ken Endo）对辅助原则积极和消极两个方面的内涵进行了概括。他认为：
“辅助原则的消极意义意指：
（1）除非低一层级的组织无法圆满实现其目标，否则高一层级的组织不能干预；或者
（2）（更为严格的意义）高一层级的组织不应当干预低一层级组织能够独立实现目标的事务；或者
（3）（作为变化）高一层级的组织不能干预不在自身职权范围内的事务。
辅助原则的积极意义意指：
（1）如果低一层级的组织无法圆满实现其目标，高一层级的组织可以进行干预；或者
（2）（更为强烈的表述）如果低一层级的组织不能独自实现其目标，高一层级的组织应当进行干预；或者
（3）（作为变化）高一层级的组织能够或者（和）必须干预自身职权范围内的事务。”[21]
辅助原则倾向于由低层次的社会团体和政治组织来解决社会问题和实现社会目标。自治权、责任制度、组织效率、选择和认同的地方多样性，等等，这些理论能够证明一般由次级权威机构进行治理可以更好地达成目的，这证实了辅助原则的合理性。 按照辅助原则的理念，在个人层面（包括家庭）能解决的问题，就应由个人来解决，而不应交由社会或者国家来处理；在社会层面（本文中限于国家范围内）能够解决的问题，就应由社会来解决，而不应交由国家和国际组织来处理；在国家层面能解决的问题，就应在国家层面解决，而不应由超国家组织来处理。反过来，超国家组织不应干预由国家或者社会能够解决的问题；国家不应干预由社会或个人能够解决的问题；社会不应干预由个人能够解决的问题。
当然，即使在个人、社会、国家与超国家的某个同一层面也包含不同的层级，这些不同层级之间的关系仍然适用辅助原则。比如：在社会层面，社会团体就包括地方性社会组织、区域性社会组织和全国性社会组织；在国家层面，包括地方政府和中央政府；在超国家组织层面，包括区域性国际组织和全球性国际组织、或者非政府间国际组织和政府间国际组织等。同一层面中不同层级组织的权能和治理关系也可以用辅助原则来进行规范。
2．个人与社会及国家的关系
按照辅助原则，基于个人人格尊严，必须尊重个人不可剥夺的权利，这种权利包括对自己或自己的行为负责的权利。个人与社会及国家是一种非常复杂的关系，一方面，社会和国家不能干预和介入个人能够凭借自身力量所能处理的问题；另一方面，社会和国家在个人遇到自身不可克服的困难时又应当提供救济和支持。
教皇良十三世在《新事通谕》中论及政府不应当干预家庭生活的理念时这样写道：
“有些人认为，政府可以擅自介入并干预家庭和家庭生活，这种观念实在是一个严重而危险的错误。诚然，如果一个家庭陷入极大困难，孤立无援，并且没有摆脱困境的希望，通过公共救济来解决困难，那是正当的；因为每一个家庭都是共同体的一部分。同样，如果在家庭内部发生了有关相互权利的严重纠纷，公共权力也应当进行干预，强制一方给予另一方适当的东西；因为这并不是剥夺公民的权利，而是公平正当的保障并强化那些权利。但是，当权者不能介入太深，自然律要求他们就此为止。”[22]
也就是说，国家不应当干预家庭内部事务，但是，如果家庭出现重大问题，其自身不能解决时，国家可以干预或者介入；同样，这种干预或者介入仍然是有限度的。《新事通谕》中在阐述国家与父权的关系时，认为：“国家既不可剥夺也不可吞并父权，因为父权与人类生命本身有着同样的源泉。”[23]教皇良十三世支持父母照顾自己孩子的自然权利，他认为，像国家这样的高级别的公共组织不应当处理这类事情，因为有责任心的家长自然会担当起这一任务。
约翰·肯尼（John F. Kenney）阐述了个人与社会的关系，他认为，社会和国家对个人是有帮助的，但又不应过度干预个人生活。他认为：“人存在着表现自身不断完善的要求。尽管满足其基本需求的责任属于个人，但是个人并不能仅靠自身就可以实现所有这些基本需求。他需要获得他人的帮助和通过与他人的合作来实现部分需求。个人能力的有限加上努力完善个人禀赋的责任决定了人的社会性的特性，注定使人必须在社会中才能生存。因此，我们可以得出这样一个结论：人同时作为个人和社会人存在。”[24]而同时，他又对社会与国家的干预抱着十分谨慎的心理，主张按照辅助原则，限制政府干预的范围。
马尔卡希(R. E. Mulcahy)对辅助原则的含义给出了进一步解释，他力图通过强调个人必须关注国家和社会的性质将社会各个不同领域联系起来。他认为：“作为一个社会人，每个人都只能在社会中实现自我。国家的存在是为帮助个人在社会中生存。这就是拉丁语‘subsidium’（辅助）的含义，即帮助、援助。一般来说，这种帮助是间接的，通过改善复杂条件帮助次一层级的社会团体和个人实现他们自身的需求。”[25](P762)
辅助原则将通过社会联系和相互援助实现自我完善的模式扩展至各个层次的社会互动过程中。正是因为个人在团体中通过与他人的联系实现了自我，同样，较小团体（例如：教育共同体中的家庭组织，或者生产和交换经济中的工人团体）也能在与其他团体的互动中实现自己的目标。反过来，较大团体的存在并不仅仅是为了自身而在于帮助较小的团体或较小的组织实现他们的目标，就像基于友谊或家庭的共同体是为了帮助个人能够充分实现其尊严一样。[26]
3．社会与政府（或国家）的关系
社会与政府或国家的关系是一种非常重要的政治关系。在一定意义上可以说，社会是一种利益共同体，而政府或国家则是对社会作出政治安排的权力系统。如何处理这两者之间的关系，各种理论流派都十分关注，并提出了非常多的方案。辅助原则也可以作为处理社会与政府或国家之间关系的原则。依斯海·布兰克（Yishai Blank）认为：“辅助原则作为一项政府原则，大致可以表述为：政府必须将权力和职责下放至能够有效履行此种权力和职责的最小管辖层次（或者说，最接近公民的层次）。”[27]在辅助原则看来，政府或国家应当尽可能将社会能够处理好的事务交由社会处理。
同时，按照辅助原则，当社会层面无法解决相关事务时，政府或国家则应当介入。也就是说，当较低层次的社会组织不能解决问题的时候，应当交由较高层次的机构来解决。尤尔根·巴克豪斯（Jurgen G. Backhaus）认为：“辅助原则是一项能够推延的组织原则。它可应用于各个领域，包括政治、金融、农业、技术、教育、国防、经济发展，当然还包括环境政策。辅助原则作为一项组织原则，它没有提及特定政策的特殊目标、方向或内容。不管一项政策的具体目标是什么，辅助原则要求这项政策必须在成功实现目标的最切实可行的范围中执行。如果一项任务太复杂，小的单位（比如：某个部门或公司）无法成功完成，那么，这个范围就需要扩大到可有效完成任务的较高层次的单位。”[28]也就是说，按照辅助原则，具体事务和政策执行的层面应当由低级层次向高级层次逐步推进，据此选择最应当承担责任的社会组织和政府部门来执行和处理某一事务。
4．政府（或国家）内部的关系
如何划分政府内部不同层次权力与职责的关系，按照辅助原则的观点，应当尽可能由最低层次的政府机构来行使职权。亚历克斯·米尔斯（Alex Mills）认为：“辅助原则规定，应该由能够圆满完成特定目标的最低层级的政府机构采取行动。”[29]也就是说，政府内部各个层次权力的划分应当基于最低而能解决问题这一原则，而不能把较小的事务交由较高层级的政府机构去处理。
按照辅助原则的观点，关于中央与地方的关系，地方政府可以处理或解决的问题就应当由地方政府来处理或解决，只有涉及全国性的、地方政府不能解决的问题，才能交由中央政府去处理。在联邦体制中，辅助原则意指管理应该由各个州自己执行，除非确有正当理由，必须要以联邦的名义来采取行动。 按照这一理念，辅助原则的主要特点在于，它试图实现联邦体制中离心力和向心力之间的平衡。该原则既提供了一种反联邦法律的假设，又为中央管理制度进行了辩护。这样，辅助原则“勾画出一种理念，在这里，统一性与多元性进行互动，彼此牵制，又寻求一致”。 [30]同样，我们也可以看出，辅助原则提供了一种处理中央与地方关系中分权与集权关系的基本原则。近年来，辅助原则不断被引用来处理一系列多层面的治理问题，尤其用来支持要求更多地分权给地方政府的主张。
5．国家与超国家的关系
辅助原则可以运用到国际关系领域，特别是在超国家行为体中，可以用来作为处理国际组织与成员国之间关系的原则。事实上，这一原则已经成为欧洲联盟处理其与成员国关系的重要原则。作为欧洲联盟的法理原则之一，这是辅助原则在当代国际关系实践领域中最重要和最有影响的运用。当前，辅助原则并非仅仅是决策人相信的一种理念，而且是已经内化于欧洲联盟宪法和治理结构中的规范。
辅助原则对欧洲联盟整体宪法结构的基本影响在于确定了欧洲联盟及其成员国彼此之间的身份地位。这种宪法关系的本质在于欧洲联盟是最后的辅助手段，也就是成员国的补充、次级或辅助手段。欧洲联盟拥有源于各国宪法的权力，但是不能将其简化为各国宪法权力，至关重要的一点是，这一模式的法律化不是自上而下，而是自下而上的。欧洲联盟体系与联邦主义存在着本质上的区别：在联邦体系中，中央与地方政府之间保持着平衡，宪法权力归属于联邦；而在欧洲联盟体系中，根本宪法权力归属于各成员国的决策。也正是从这种意义而言，欧洲联盟只是一个超国家的国际组织，而不是一个国家组织。欧洲联盟的合法性在于其是否拥有各成员国人民所赋予的权力。在委托-代理模式中，公民是委托人，而各个国家或欧洲联盟是代理人。在这种背景下，辅助原则的观念可以表述为，决策应该“尽可能紧密的与公民相联系” [31]，更明确地说，应尽可能紧密联系那些会受到决策影响的公民。这表明，辅助原则中包含着一定的民主参与思想。
辅助原则也被运用到国际法领域，特别是在国际人权法中有所体现。在国际人权法中，承认人类尊严的普遍性与尊重人类文化的多元性之间存在内在冲突。辅助原则提供了一种调和全球化世界中多元主义与公共利益对立的原则，从而有助于各个国家对国际人权法的认同和实施。随着2000年12月《欧洲联盟基本权利宪章》的实施，辅助原则第一次正式进入国际人权法领域。辅助原则提供了一种更好地理解在国际人权法结构中存在特殊性的分析方法，这种特殊性表现在从赋予国家的解释性自由裁量权，到区域体系与世界体系的关系等方面。同时，辅助原则还证明了国际合作、国际援助和国际干预的必要性。事实上，辅助原则完全可以用于国际人权法，可以这样说，国际人权法的框架中已经隐含地反映了辅助原则的基本价值。[32]有学者认为，辅助原则正在逐渐取代毫无意义的“主权”概念，从而推动国家和国家间各个领域的民主进程。
三、对辅助原则的理论批评与现实挑战
辅助原则在现代政治中的作用和影响越来越大，同时，辅助原则引起的争议以及面临的挑战也逐步表现出来。辅助原则的出发点可能就存在问题，它过分强调社会团体和政治组织之间目标的一致性，基于共同的目标，它们相互之间可以相互配合和协调，从而实现共同利益。加雷思·戴维斯（Gareth Davies）认为：“辅助原则的弱点在于，它假设了核心目标的首要地位，依照不同利益试图完全实现这一目标，但是，却没有提供对它的可取性进行质疑的机制。”[33]而事实上，每一层次的社会团体和政治组织都有着自身不同的权力、职能和利益，它们的目标也并非完全一致，甚至会存在严重的冲突与矛盾。这样，辅助原则设定的前提条件就存在过于理想化的问题。
同时，从表面上看，辅助原则似乎对社会团体和政治组织各个层级的权能与职责进行了明确的分工，非常合理并容易实施，但是，事实上，一旦涉及到具体事务，辅助原则实施的条件就显得非常模糊，并且难以判断和认定。例如：什么样的情况可以判定为一定层次的社会团体或者政治组织不能独立解决和处理相关事务，而需高一层次的组织机构进行介入或干预？什么样的情况可以判定为高一层次的组织机构的干预能够更好地实现和达到目标？这些问题都具有很强的主观性，难以准确判断。因此，温莱·德·布尔希（Gráinne de Búrca）认为：辅助原则是“一个模糊不清、模棱两可的概念，很容易应用于实用性领域。但是，这一原则在政治上是复杂的，在法律上是模糊的。”[34]
从实践领域来看，在许多国家和许多领域中都存在反对实施辅助原则的声音。不同的政治制度和政治环境对辅助原则的认同度或容纳度都会不同，甚至有些政治制度与辅助原则具有根本性的冲突，而不可能实施辅助原则。利·吉布森（Leigh Gibson）认为：“由于辅助原则对现存政治假设和权力结构提出了潜在挑战，辅助原则的运用备受争议。”[35]另外，在国家与社会关系层面、中央与地方关系层面、超国家组织与成员国关系方面，都存在许多具体而难以解决的问题，并非都可以运用辅助原则进行协调和规范。更为重要的是，辅助原则在实施过程中，可能还会遇到操作困境和其他因素的干扰，而难以实施。
欧洲联盟把辅助原则作为一项重要的组织原则，但是，实施辅助原则一样也面临许多挑战。伊恩·贝格（Iain Begg）在一篇报告中写道：“任何试图将辅助原则一贯严格执行下去的尝试都不可避免地会遭到很多反对，这些反对来自从保护核心国家利益到改变现存制度安排的惰性等诸多方面。换句话说，有一股强有力的政治倾向控制着政策权限的分配，而且欧洲联盟能够（或被允许）作为一个治理层次而采取何种程度行动的不确定性更加强化了这种政治倾向。”[36]同样，辅助原则在《欧洲联盟基本权利宪章》的实施过程中也不尽如人意。2000年12月实施《欧洲联盟基本权利宪章》后，辅助原则第一次正式进入人权领域。然而，在欧洲联盟中，辅助原则与人权保护之间的关系会变成什么样子仍然并不清楚。直至现在，欧洲联盟的宪法限制仍然约束着成员国之间潜在的共识。一些学者仅仅只是同意在欧洲联盟人权法的会议讨论中引入辅助原则。尽管欧洲法院（The European Court of Justice， 简称ECJ）正在逐渐将辅助原则的一些因素写入基本权利判例法，但是它从来都没有作过明确的表述。不过，不管怎么样，在欧洲法院的法理中，辅助原则所发挥的重要作用远远超过了表面所能看到的影响。[37]
当然，作为一项规范性原则，辅助原则存在内在的张力以及在实践中存在问题，从而受到质疑是可以理解的。尽管如此，辅助原则还是提供了一种调整个人、社会、国家与超国家之间关系，以及各个层面内部不同层次之间关系的一种可资考虑和运用、并且能够一定程度上有效协调各方关系的规范性原则。
（本文发表于《中国人民大学学报》2012年第5期）
（对外经济贸易大学副校长林桂军教授提出了本文的选题，新加坡国立大学东亚研究所所长郑永年教授在本文写作中提供了重要帮助和支持，在此一并致谢。）
参考文献
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[27] Yishai Blank, “Federalism, subsidiarity, and the role of local governments in an age of global multilevel governance”, Fordham Urban Law Journal, vol. 37, no. 2 (April 2010): 509-557.
[28] Jurgen G. Backhaus, “Subsidiarity and ecologically based taxation: A European constitutional Perspective”, Public Choice, vol.90, no.1 (Mar. 1997): 281-310.
[29] Alex Mills, “Federalism in the European Union and the United States: Subsidiarity, Private Law and the Conflict of Laws”, University of Pennsylvania Journal of International Law, vol. 32, no. 2 (2010): 369-455.
[31] “Treaty on European Union”, art. 1. Official Journal of the European Union, 29.12. 2006.
[33] Gareth Davies, “Subsidiarity: the Wrong Idea, in the Wrong Place, at the Wrong Time”, Common Market Law Review, vol. 43, no.1 (Feb., 2006): 63-84.
[34] Gráinne de Búrca, “The Principle of Subsidiarity and the Court of Justice as an Institutional Actor”, Journal of Common Market Studies, vol.36, no,2 (June1998): 214-235.
[35] Leigh Gibson, “Subsidiarity: The implications for consumer policy”, Journal of Consumer Policy, vol.16, no.3-4 (Dec., 1993): 323-344.
[36] Iain Begg, “Fiscal Federalism, Subsidiarity and the EU Budget Review”, Report no. 1, April 2009. Publisher: Swedish Institute for European Policy Studies. The report is available at http://eprints.lse.ac.uk/23811/2/Fiscal_federalism_subsidiarity_and_the_EU_budget_review.pdf.
注释：
[1] See Antonio Estella, The EU Principle of Subsidiarity and Its Critique, Oxford: Oxford University Press, 2002, pp.76–79; Nicholas Aroney, “Subsidiarity, Federalism and the Best Constitution: Thomas Aquinas on City, Province and Empire”, Law and Philosophy, vol. 26, no. 2 (2007): 161-228; Paolo G. Carozza, “Subsidiarity as a Structural Principle of International Human Rights Law”, The American Journal of International Law, vol. 97, no. 1 (Jan., 2003): 38-79; Christoph Henkel, “The Allocation of Powers in the European Union: A Closer Look at the Principle of Subsidiarity”, Berkeley Journal of International Law, vol. 20, no. 2 (2002): 359-385; Robert K. Vischer, “Subsidiarity as a Principle of Governance: Beyond Devolution”, Indiana Law Review, vol. 35 (2002): 103–142.
[2] 2002年7月，修改后的《德意志联邦共和国基本法》第二十三条规定：“欧洲联盟承认民主、法治、社会福利和联邦制原则以及辅助原则，保障实行与本基本法实质内容相类似的基本权利保护制度，为实现统一的欧洲，德意志联邦共和国参与欧洲联盟的发展。经联邦参议院批准，联邦可制定法律移交有关主权。”
[3] 应当说明的是，这里表示的是一种扩展关系而非递进关系。从当前的情况看，辅助原则已经成为一项规范社会领域、国家领域和国际领域关系的重要原则。
[4] See George A. Bermann, “Taking Subsidiarity Seriously: Federalism in the European Community and the United States”, Columbia Law Review, vol.94 (1994): 331-456; Mattias Kumm, “Democratic constitutionalism encounters international law: terms of engagement”, in Sujit Choudhry(eds.), The Migration of Constitutional Ideas, Cambridge: Cambridge University Press, 2009, pp. 256-293.
[5] See Paul D. Marquardt, “Subsidiarity and Soverignty in the European Union”, Fordham International Law Journal, vol.18, Iss. 2 (1994): 616-640; Yishai Blank, “Federalism, Subsidiarity, and the Role of Local Governments in an Age of Global Multilevel Governance”, Fordham Urban Law Journal, vol. 37, no. 2 (April 2010): 509-557.
[6] See Mattias Kumm, “Democratic Constitutionalism Encounters International Law: Terms of Engagement”, in Sujit Choudhry (ed.), The Migration of Constitutional Ideas, Cambridge University Press, 2006, pp.256-272; Alex Mills, the Confluence of Public and Private International Law: Justice, Pluralism and Subsidiarity in the International Constitutional Ordering of Private Law, Cambridge: Cambridge University Press, 2009, pp. 103–106; Paolo G. Carozza, “Subsidiarity as a Structural Principle of International Human Rights Law”, The American Journal of International Law, vol. 97, no. 1 (Jan., 2003): 38-79.
