现行党委政法委员会（以下简称“政法委”）是公、检、法三家的“党内领导机构”，它已经存在了半个多世纪，现在应当将它放到社会主义法治建设的大背景下重新检视，以寻求新的历史定位。
一、政法委的历史沿革
1.政法委的历史渊源
政法委制度的源头，是1946年6月，中共中央书记处批准，在“边区宪法研究会”的基础上成立“中央法律问题研究委员会”，这是一个“智库”性质的机构。1948年12月12日，中共中央书记处决定建立“中央法律委员会”，其主要任务是为未来的新政权起草法律，属于秘书班子一类的机构。1949年新政权成立，“中央法律委员会”随之撤销，代之而起的是设在集权的中央人民政府委员会内的政府的政法委员会，它不同于党委的政法委员会。注1 1954年宪法生效后，政权结构由集权的中央人民政府委员会制变成了宪政分权的人民代表大会制，在人民代表大会制度下，政务院变成了国务院，法院、检察院不再是中央人民政府的分支，而是独立的司法部门。这一宪政分权的制度与此前的公检法集权的政法委员会制度格格不入，因此政府的政法委员会制度一度消失。注2
2.秘书性质的中共中央法律委员会
现行的党委政法委员会制度直接发端于1956年的“中共中央法律委员会”。1956年7月6日，中共中央政治局决定召开了第一次法律委员会会议，宣布正式成立中共中央法律委员会，其任务是中共中央交办的工作，主要是关于法律工作方针政策和各部门的分工等问题，并不主管有关部门的具体案件。当时公检法各部门都设立党组，各有关机构的党组直接向中央负责，向中央请示报告工作，并不向中共中央法律委员会报告工作。注3可见当时的中共中央法律委员会只是一个秘书性质的机构，而且只设在中央一级。
3.“政法小组”的突进与文革中的毁灭
1958年6月10日《中共中央关于成立财经、政法、外事、科学、文教各小组的通知》决定成立政法小组，“这些小组是党中央的，直隶中央政治局和书记处，向它们直接做报告。大政方针在政治局，具体部署在书记处。只有一个‘政治设计院’，没有两个‘政治设计院’。大政方针和具体部署，都是一元化，党政不分。具体执行和细节决策属政府机构及其党组。对大政方针和具体部署，政府机构及其党组有建议之权，但决定权在党中央。政府机构及其党组和党中央一同有检查之权。”这个通知其实是逐字逐句照抄了时任中国共产党主席的毛泽东的相关批语。注4从此，中国开始形成了至今难以改变的党政不分的、人治的一元化体制。注5特别严重的是，从1958年开始，县以上各级党委都成立了政法小组，政法小组不仅“协调”公、检、法的关系，而且逐渐形成了重大案件要由党委审批的习惯。注6这个体制不仅在立法上，特别是在司法上强化了人治体制，形成了从上到下的党委第一把手专权的制度，党的领导成为书记的领导，而不是党的方针政策的领导。这使1954宪法确立的宪政体系悬置，也使八大确立的党“必须严格地遵守法制”的方针失去了制度依托。从此一步步造就了文化大革命的社会条件。
这个政法小组的作用在于迎合当时党的领导人的人治偏好，毁坏了正在起步的中国法治建设。例如，1958年，中央政法小组在《关于人民公社化后政法工作一些问题向主席、中央的报告》中指出，“刑法、民法、诉讼法根据我国实际情况看，已经没有必要制定了”。这个报告直接导致全国立法工作陷于停顿。特别严重的是，它在“大跃进”的时代氛围中引发了“公安大跃进”，这导致全局性的社会大灾难。注7中央政法小组还向中共中央提交了“关于中央政法机关精简机构和改变管理体制”的报告，结果形成了完全违背宪法（1954）体制的“公检法三家合一，公安为头”的极端人治体制。1960年11月，中共中央在对“报告”的批复中决定，最高人民法院、最高人民检察院和公安部合署办公，并由公安部统一领导，注8法院检察院都成了公安的下属单位。警察领导法院，这在任何正常体制下都是难以想象的。这两个措施无疑与八年后的文化大革命存在因果关系。1966年开始的文革期间，党委被踢开，政法机关被砸，中央政法小组自身也难免其祸。中央政法小组在名存实亡了数年后，自1972年3月中央政法小组组长谢富治病故后，它就连形式都不存在了。
4.智库性质政法机构的重建
文革结束后，为适应改革开放的时代要求，1978年6月20日，中共中央批准成立中央政法小组，协助中央处理最高人民法院、最高人民检察院、公安部、民政部四个部门的一些政策方针问题。特别值得注意的是，中央文件规定新成立的政法小组的主要任务是“研究工作中带有方针、政策性的重要问题”，它与最高人民法院、最高人民检察院、公安部、民政部的关系由“领导”变成“协助”，注9可见中共中央已经决定摆脱文革前政法小组一元化的老路，这个新的政法小组是上述政治机构的“智库”或助手，这是对1956年体制的回归，而不是对1958年那个导致党政不分的体制的回归。这体现了改革开放以来我党放弃文革及其以前的极端人治的阶级斗争体制的意向。
一年后，这个思想更加坚决地体现在“64号文件”中。中共中央于1979年9月9日发布了《关于坚决保证刑法、刑事诉讼法切实实施的指示》（即64号文件），文件结束了党委审批案件的制度，消除了中国走向法治的最大制度障碍。64号文件指出：“加强党对司法工作的领导，最重要的一条，就是切实保证法律的实施，充分发挥司法机关的作用，切实保证人民检察院独立行使检察权，人民法院独立行使审判权……党委和司法机关各有专责，不能互相代替，不应互相混淆。为此，中央决定取消各级党委审批案件的制度。……党对司法工作的领导，主要是方针、政策的领导。各级党委要坚决改变过去那种以党代政、以言代法，不按法律规定办事，包揽司法行政事务的习惯和作法。”注101980年1月24日，中共中央发出《关于成立中央政法委员会的通知》，决定设立中央政法委员会。《通知》规定的中央政法委员会的五项职能中，主要是法律中的政治方向的把握，并不干预具体的司法工作。注11其作用在于领导新时期繁重的立法工作。不过在此同时，各地也建立了政法委员会，政法委员会的领导班子、机构普遍建立。虽然中共中央并没有明确党委政法委员会是党委的职能部门、领导政法工作，但是它实际上“已经在发挥党委职能部门的作用，已经在宏观上统一组织领导政法各部门的工作。”注12这一向文革前的党政不分体制的“自然”回归引起了全党的重视。
1987年，中国共产党十三大召开，十三大将实现党政分开作为政治体制改革的首要目标与突破口，报告指出，“长期形成的党政不分、以党代政问题还没有从根本上解决。这个问题不解决，党的领导无法真正加强，其他改革措施也难以顺利实施。因此，政治体制改革的关键首先是党政分开。党政分开即党政职能分开。”注13作为贯彻十三大报告的重要一步，1988年5月19日中共中央发出《关于成立中央政法领导小组的通知》，这个通知要求撤销中央政法委员会，成立中央政法领导小组。政法小组的职能较政法委员会大大削弱，它一般不开政法工作会议，不发文件，体现了依法办事、党政分开的精神。这是中国走向法治的重要一步。不过，大多数省级以下党委政法委员会并没有来得及撤销。注14
5.维稳与政法委的违规扩权
由于众所周知的原因，1990年3月6日，中共中央决定恢复中央政法委员会，不过当时中央还是坚持了党政分开的原则。中央要求，“政法委员会恢复以后，仍然要贯彻党政职能分开的原则”。八届全国人大常委会委员长乔石在谈及恢复政法委员会时特别强调“宏观指导”，坚持党政分开，反对干预个案。他说，“对一件件案子总会有不同看法，处理上也未必件件都绝对准确。党委如果直接过问一些案件的具体处理，法院就不好下决心了。”他还说，“不论哪一级政法委都要管得虚一点，着重抓宏观指导和协调，当好党委的参谋和助手，其办事机构主要做调查研究工作，不要过于具体地干预部门的业务，以保证法院、检察院依法独立行使审判权和检察权，充分发挥政法各部门的职能作用。”注15从中央文件所列举的政法委五项任务来看，也是“宏观指导”性质的。随后，政法委又两次扩权。1994年，政法委的职权扩大到七项。注161995年又扩大至十项。与此同时，各级政法委的编制也不断扩展，权力不断强化。与此相应，实践中政法委，尤其是基层政法委干预司法的情况日趋严重。由于政法委的活动缺乏法律和程序依据，它的活动主要由书记说了算，因此，它的第一把手由谁担任就特别值得注意。在实践中，政法委书记通常由两种人担任。一是公安局长。在这一体制下，实际上使法院、检察院成为公安的下属机构，是向1961年规定的公、检、法“三家合一”制度的回归，司法公正受到严重威胁。二是政府的副职，这使法院、检察院成为政府的下属机构。由于缺乏法律与程序规制，政法委制度的实际效果是很糟糕的，只是由于担心“否定党的领导”的指责，大家讳言而已。事实上，几乎所有的重大冤案后面，都有政法委的影子。在全国引起恶劣影响的佘祥林案、赵作海案是其典型。注17随着政法委的不断扩权，特别是当它掌握了“综合治理”的权力的时候，它事实上成为政府以上的政府，法院以上的法院。这个体制加上党的集体领导难以实现的体制性缺陷，各地在维稳的旗号下埋下了社会稳定的隐患。
二、政法委不适合党的领导
党对政法工作的领导是党对国家领导的一个方面，它是更为广泛的党政关系的一部分。在党政关系上，我们历来在两种思路中徘徊：一是一元化，二是党政分开。虽然在抗日战争中我党就提出了党政分开的要求，但在战争环境下这一目标难以实现。建国以后，党政不分的体制事实上延续下来，并得到发展。1953年3月10日，中共中央作出《关于加强中央人民政府系统各部门向中央请求报告制度及加强中央对于政府工作领导的决定》，这是我党形成以党代政、党政不分体制的开端，不过这一体制受到1956年八大精神的扼制。1958年起逐渐形成了从上到下的“党做决定，政府执行”政权行为模式，党的各口和职能部门既管各口的干部也管业务，党组织可以用行政化手段直接部署政府工作。到上个世纪60年代初，党委“大权独揽，小权包办，事事点头，样样都管”，已经成为普遍现象。注18文革中，这一体制达到登峰造极的地步，可以说，文化大革命正是党政不分体制合乎逻辑的结果。改革开放以来，虽然我党一再提出解决这一问题，但是由于复杂的历史与现实原因，虽然我们取得了一些成绩，不过在政法领域它始终没有退出。而这一切是在加强党的领导的旗号下进行的。因此，要解决党政不分的问题，必须研究什么是党对司法工作的领导。
早在1942年，中共中央政治局就通过了《关于统一抗日根据地党的领导及调整各组织间关系的决定》，决定指出，“党委包办政权系统工作、党政不分现象……都必须纠正……党对政权系统的领导，应该是原则的、政策的、大政方针的领导，而不是事事干涉，代替包办。”当时的中央领导反复强调，党的领导不是“党委高于一切”，也不是“以党治国”的一党专政，党的领导是政治领导。注19早在建国前，邓小平同志就指出：“党的领导责任是放在政治原则上，而不是包办，不是遇事干涉，不是党权高于一切，这是与‘以党治国’完全相反的政策。”注20
建国以后，这个问题每隔一段时间就会有党内的有识之士提出来，但是始终未能解决。在建国之初，彭真同志就说：“党、政府、群众组织要分开。过去实行‘一揽子’、‘一元化’，现在不行了。”注211951年董必武同志强调：“党领导着国家政权但这决不是说党直接管理国家事务，决不是说可以把党和国家政权看做一个东西。”“党无论在什么情况下，不应把党的机关的职能和国家机关的职能混同起来。党不能因为领导政权机关就包办代替政权机关的工作……”注221953年，周恩来作为中央人民政府内党的最高领导机构的负责人，主张政府工作必须坚持党政分开。他在政务院党组干事会成立时就强调：党组工作不要在形式上管得那么多，行政上的事还是经行政机构去办。注23针对党委包揽司法工作的具体事务，司法机关不能依法独立行使审判权、检察权的错误倾向，1961年4月28日，最高人民法院院长谢觉哉、公安部部长谢富治向刘少奇汇报。刘少奇说：“检察院、法院要独立办事，党委不要干涉具体事务，党委什么都干涉不好。以后下面公检法向上面写报告要直接报，不要经党委批准，经过党委批准是错误的。要有对立面，唱对台戏，三机关互相制约也是对立面，也是唱对台戏。什么事情一个渠道是不行的，老百姓都能反映情况嘛。这几年犯的‘左’的错误是在党委的绝对领导下犯的，这是一条重要的经验。”注24但是这些党的领导人的努力并没有能改变强劲的党政一元化趋向，最后形成了党政不分的所谓“一元化”体制，谁要是坚持党政分开，谁就有“反对党的领导”的罪名。
改革开放以后，法律工作中的党政不分体制受到普遍的质疑。邓小平同志率先将党的领导与党政分开统一起来，而不是对立起来，他多次提出改善党的领导，要实现党政分开，党法分开。他说，“要通过改革，处理好法治与人治的关系，处理好党和政府的关系。党的领导是不能动摇的，但党要善于领导，党政需要分开。”注25前述中共中央64号文件（1979年9月9日）就是确立党领导政法的新体制——党政分开体制——的努力的重要一步，它从法治的高度将“党政分开”作为党领导政法工作必须遵循的原则，文件指出，“加强党对司法工作的领导，最重要的一条，就是切实保证法律的实施，充分发挥司法机关的作用，切实保证人民检察院独立行使检察权，人民法院独立行使审判权……党委和司法机关各有专责，不能互相代替，不应互相混淆……党对司法工作的领导，主要是方针、政策的领导。各级党委要坚决改变过去那种以党代政、以言代法，不按法律规定办事，包揽司法行政事务的习惯和作法。”注26 1986年6月28日，在中央政治局常委会议上，邓小平同志再次强调指出：“纠正不正之风、打击犯罪活动中属于法律范围的问题，要用法制来解决，由党直接管不合适……党干预太多，不利于在全体人民中树立法制观念。”注27十多天后（7月10日），《中共中央关于全党须坚决维护社会主义法制的通知》发布，通知规定，“党对司法工作的领导，主要是保证司法机关严格按照宪法和法律，依法独立行使职权。各级党组织和广大党员，特别是党政军领导机关和领导干部要坚决支持司法机关坚持原则，秉公执法。”注28
明确提出要解决“长期形成的党政不分、以党代政问题”的是党的十三大报告。十三大报告（1987年）指出，不解决“党政不分、以党代政问题”的问题，“党的领导无法真正加强，其他改革措施也难以顺利实施。因此，政治体制改革的关键首先是党政分开……党的领导是政治领导，即政治原则、政治方向、重大决策的领导和向国家政权机关推荐重要干部。党对国家事务实行政治领导的主要方式是：使党的主张经过法定程序变成国家意志，通过党组织的活动和党员的模范作用带动广大人民群众，实现党的路线、方针、政策。党和国家政权机关的性质不同，职能不同，组织形式和工作方式不同。应当改革党的领导制度，划清党组织和国家政权的职能，理顺党组织与人民代表大会、政府、司法机关、群众团体、企事业单位和其他各种社会组织之间的关系，做到各司其职，并且逐步走向制度化。”十三大报告特别规定：“今后，各级党委不再设立不在政府任职但又分管政府工作的专职书记、常委。”注29请注意，这里其实明确指出了撤销政法委员会是此后工作的方向。
无论在理论上还是在实践上，党委政法委员会体制都不是加强，而是弱化了党对政法工作的领导，理由有：
第一，政法委员会违背了党领导的基本原则：政治领导。政治领导是党的领导的原则，但是政法委的存在违背了这个原则，这个体制使党成为实际的“行动者”，无法行使“领导职责”。
第二，政法委员会体制有违党的集体领导原则。党的领导是党的集体领导，这个集体就是党委，是党代会。政法委员会在党委、党代会外形成一个权力中心，这必然会影响集体领导，尤其是当政法委的权力极度扩充以后。如果政法工作要有一个“政法委员会”，经济工作就要有一个“经济委员会”，文化工作就要有一个“文化委员会”……以此类推，各行各业都要有一个主管的“ × × 委员会”，党委、党代会岂不架空？正是这个原因，设在党内的种种“委员会”先后消失，政法委员会是仅存的一个党委外的“权力中心”。注30
第三，政法委员会使党的领导“不能”。所谓党的领导（在政法问题上）是党领导人民形成意志——法律，而后领导人民落实实施法律，依法办事。完成这一领导过程离不开一定的制度依托，这就是宪法、组织法规定的、党领导人民建立的人民代表大会制度，特别是公、检、法三家分工制约的制度。政法委员会制度、特别是地方的政法委员会制度恰恰是建立在否定这一制度安排之上的，它使党的领导因失去制度依托而成为“不能”，是一种“自毁长城”的制度。
三、政法委与法治不合
党的领导并不必然具有正当性，应当遵守一定的原则，在法治国家，这就是法治原则。这一原则的正当性有两方面的规范依据：一是党章依据，二是宪法依据。十七大通过的《中国共产党章程》总纲部分规定：“党必须在宪法和法律的范围内活动。党必须保证国家的立法、司法、行政机关，经济、文化组织和人民团体积极主动地、独立负责地、协调一致地工作……党必须适应形势的发展和情况的变化，完善领导体制，改进领导方式，增强执政能力。”宪法中的规定则见之于宪法序言和宪法第五条。
但是政法委制度明显违反这一原则，它与法治原则的冲突表现在：
第一，政法委的设置与公、检、法三家分工负责的宪法框架相冲突
仅仅从形式上看，这一点也是不证自明的。有一个台前的公、检、法，又有一个幕后的政法委，而这两个制度的行为规范与工作目标其实不一致，两者的冲突不可避免。注31
第二，实践中政法委扩权现象严重，使宪法规定的权力分配体制受到极大侵蚀
政法委的扩权冲动源于单一维稳思维下的政绩冲动，近年来一直处于高位的信访与群体性事件刺激并强化了政法委的扩权。这个扩权表现在三个方面：立法权、行政权和司法权。近年来，各地政法委制定种种规范，这些规范常常与现行法律相冲突，造成法律的紊乱。例如，2003年，北京市委政法委出台了《关于处理轻伤害案件的会议纪要》，规定对于因民间纠纷引起的轻伤害案件，如果嫌疑人有认罪、悔罪表现，积极赔偿损失，被害人要求不追究其刑事责任，可以对其作出撤案、不起诉或免予刑事处分的处理。注32 2003年，中共河北省委政法委作出《关于政法机关为完善社会主义市场经济体制创造良好环境的决定》，内中有多项违背国家法律。注33在实践中，许多不为当事人与律师知晓的政法委以各种名目制定的规则，事实上成为直接适用的法律，它的效率甚至在法律之上，它可以直接作为改变合法判决的依据。注34
近年来，一些地方政法委掌握了信访权与综合治理权，在“综合治理”的口号下，有的政法委不仅控制了公安、法院、检察院，甚至包括了国安、武装警察系统，能随时调动中国外交、教育、司法、行政、军队、卫生等资源，成为政权以外的一个权力中心。例如，河南义马市的信访体制“改革”，撤销信访局，成立群工局（部），后又挂回信访局牌子，两部门合署办公。这个群工部（信访局）权力有：直接交办督办权、重大决策评估权、社会建设指导权、考核奖惩建议权，等等。注35在地方上，通过涉诉信访的管辖权，政法委已经成为事实上的“超级法院”。更为严重的是，有的地方政法委干脆设立宪法规定的体制以外的“法院”，而这个“法院”听命于政法委，且很少受法律程序约束。注36这一切，使政法委成为不仅集公、检、法于一身，而且集立法、行政与司法权于一身的超级机构。
第三，政法委的工作方式、导向与公、检、法不一致
政法委的工作方式是协调。协调案件大致的程序是：“公检法向政法委提交有分歧的案件，主要是证据不足或认识上（可逮与不逮）有分歧的案件；政法委通过调查案件，召开协调会，提出初步意见，并形成会议纪要下发各部门……这种结果往往不是基于对事实的认定的一致，而是由于政治权威的运作……”注37这种工作方式与公、检、法三家分工制约的宪法模式明显不一致：政法委的工作方式是集权的方式，而宪法规定的体制运作方式是公安侦查、检察院起诉、法院裁判。就导向来看，政法委制度也与宪法规定的制度不一致的。政法委“整个案件协调的过程是以政治化为导向，按照政治制度逻辑运作而不是司法制度逻辑运作的模式进行的”，注38而所谓“政治导向”在绝大多数情况下是“政府导向”，甚至是“政绩导向”，而宪法体制下的公、检、法三家运行的导向是权利导向的，规则导向的，这两者的冲突是不言而喻的。这就是目前我国暴力强拆、暴力截访、刑讯逼供、超期羁押等违法行为屡禁不止的制度原因。
第四，干预司法成为政法委工作的常态
我国的宪法、组织法、诉讼程序法规定了法院、检察院独立行使职权的种种规则，但是政法委的工作方式却是合三家为一家，虽然也说政法委尊重公、检、法独立行使职权，但是在政法委掌握财权、人事权的情况下，通过政法委制度的统合，政法委书记成为法院和检察院事实上的政治上级。在此制度环境下，虽然在理论上政法委的结论对公、检、法机关只是“建议”，并没有强制约束力，但事实上很少有人敢于否定政法委的结论。这就使政法委干预司法成为常态。
第五，政法委使许多审判沦为作秀
法官不是真正的裁判者是中国司法长久存在的根本性问题，尽管在不同的时代其严重性程度不同，但它始终存在。文革前长期实行的党委审批案件的制度是“审判秀”的典型，1979年9月9日《中共中央关于坚决保证刑法、刑事诉讼法切实实施的指示》（即中共中央64号文件）从形式上结束了党委审批案件的制度，使审判成为“真实”的，而非“作秀”，这是一个历史进步。但是随着政法委权力的崛起，政法委的协调事实上成为实质性的“审判”，在重大案件上，通过政法委的“协调”使审判再次成为作秀。一个还在侦查阶段、或者在起诉阶段的案子，或者在审判中产生分歧的案子，进入政法委“协调”程序后，政法委就成为实质性的审判者，而法院只是贯彻政法委的指令而已，这使法官沦为尴尬的“作秀者”。“审判秀”对法官良心、法官责任，对司法权威、对法治的影响是根子上的，这也是这几年发展起来的“法官与律师辩论”、律师被逐出法庭的制度根由。注39
四、法治国家建设与政治体制改革的攻坚之战
1999年，法治入宪，这意味着法治国家成为中国的目标，法治成为举国遵守的最高原则，制度设计应当围绕这一目标进行并接受它的检视。由于政法委制度存在明显的不合逻辑现象，与宪法确立的法治原则明显冲突，在实践中存在严重的干预司法的倾向，因此，取消政法委制度的主张其实无论在法学界还是在法律实务界均为主流。
早在法治入宪的第二年（2000年），著名刑事诉讼法教授崔敏就从司法权配置的角度对政法委的设置提出了批评，认为它与司法独立的要求相抵触。注40 2008年，崔敏教授进一步指出：“没有必要在各级司法机关之上再设个‘婆婆’去发号施令。”注41 2001年有学者将撤销地方政法委作为提高司法权威的必要条件之一。注42 2003年有学者通过对政法委个案研究后得出的结论是：“由于政法委员会在人事上实际采取行政首长负责制，因此，第一把手往往会越过政法委员会制度设计的界限，从而导致干预司法的产生。”注43事隔八年，这位学者再次指出：“越来越多的地方由公安首长担任地方党委常委或政法委书记，这有可能使得案件的公正性难以保证。法院和检察院更有可能只是配合公安机关而很难发挥制约功能。”注44 2010年，教育部社会科学委员会法学学部召集人陈光中教授在接受《南方都市报》采访时表示，应当取消地方政法委对案件的拍板权。因为这种权力不仅违反了基本的诉讼原则及直接言词原则，属于“判而不审”，而且一旦发生错案，也难以追究相关人员的责任。注45著名社会学家于建嵘则明确表示：“中国应该废除政法委制度。中国最需要重树司法的权威……赵作海案已经表明，政法委制度已经严重干扰了司法，必须尽快废黜。”注46
在历史上，党政不分现象同样存在于财经、政法、外事、科学、文教等领域，其他领域的问题在经济体制改革过程中都比较容易地解决了，政法委是文革式一元化体制的唯一遗存。因此，从不同工作领域的横向比较来看，政法领域的党政不分体制已经严重落后于其他领域，造成中国改革开放的“跛足现象”，拖了改革开放的后腿。因此，对政法委的改革当确立为一步政治体改革的首要目标。作为过渡，可以考虑先撤销地方政法委员会，保留中央的政法委员会，其职权借鉴当年的政法小组的规定，当为党内的政法智库。
注释:
注1 有研究者望文生义将这一在《共同纲领》体制下政府设立的政法委员会作为党委政法委员会历史的一部分是不妥的，例如，林中梁先生将从1949年10月到1956年7月设在政府内的“政法委员会”作为政法委员会历史的第一阶段，将1956年7月至1980年1月为政法委员会历史第二阶段。见林中梁编著：《各级党委政法委的职能及宏观政法工作》（以下注解中说明“同注1”均指此书），中国长安出版社2004年版，第64页以下。此说为大部分研究者所承袭。
注2 第一届全国人民代表大会第一次会议（1954年9月21日）通过的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》中，关于“地方各级人民委员会（第三章）”的规定中已经没有政治法律委员会这一建置。
注3、14 同注1，第68页以下。
注4 见毛泽东：《建国以来毛泽东文稿》（第七册），中央文献出版社1992年版，第268～269页。
注5 这个体制的集权与党政不分可以从周恩来总理戏剧性地辞职一事中得到证明。就在毛泽东作出前述批示的第二天，周恩来向政治局提出辞呈，要求辞去总理一职。又过了一天，中共中央发出前述《通知》，这个通知其实实现了政府权力向党的权力转移，实现了公检法三家分工的权力向一个集权机关的转移，政府不仅在立法上、而且在具体事务上成为贯彻党的领导人意志的工具。这或许是周恩来辞职的根本原因。关于周恩来辞职请见阎志峰：《1958年，周恩来为什么提出辞职?》，《领导文萃》2012年第3期。
注6 刘建化：《党的执法监督实践探索》，中国长安出版社2006年版，第50页。
注7 1958年公安“大跃进”时，政法部门提出一个口号作为公、检、法三家的行动准则：“一长代三长（公安局长、检察长、法院院长），一员顶三员（侦查员、检察员、审判员）；下去一把抓，回来再分家。”在这个口号指导下，公、检、法三机关等于一个机关，没有任何制约和监督。党、政领导，三家干警，带上空白逮捕证，走到哪里捕到哪里，想逮捕谁，就逮捕谁；所谓回来再分家，也根本不分家。1958年人口402700人的安徽凤阳县，在公安“大跃进”中公安机关逮捕、拘留3154人，管制1400多人，批斗2000多人，打击所谓反革命366人。该县还将“人相食”定性为“反革命政治事件”，书记命令“一律逮捕，关死为算，严格保密，不得外传。”结果公安局秘密逮捕食人案件当事人63人，关死在监狱里的33人。尹曙生：《安徽特殊案件的原始记录》，《炎黄春秋》2009年第10期。作者为事件亲历者，时任安徽省公安厅常务副厅长。
注8 参阅刘勇：《政法委制度的历史沿革》，见中国知网中国优秀硕士学位论文全文数据库。
注9 俞敏声主编：《中国法制化的历史进程》，贵州人民出版社1997年版，第232页。
注10、注26 转引自崔敏：《64号文件：官大还是法大》，《炎黄春秋》2009年第12期。
注11 《通知》规定中央政法委员会在中央领导下，研究处理全国政法工作中的重大问题，向中共中央提出建议；协助中共中央处理各地有关政法工作的请示报告；协调政法各部门的工作，对政法各部门共同的有关全局的问题，根据中央的方针、政策、指示，统一认识，统一部署，统一行动；调查研究贯彻执行中央方针政策和国家法律法令的情况；调查研究政法队伍的组织情况和思想情况；办理中共中央交办的其他工作。同注1，第72页。
注12 同注1，第72页。
注13 《沿着有中国特色的社会主义道路前进赵紫阳在中国共产党第十三次全国代表大会上的报告（一九八七年十月二十五日）》，见人民网中国共产党历次全国代表大会数据库。
注15 乔石：《乔石谈民主与法制》，转引自《乔石新书披露政法委撤销与恢复部分细节》，见财新网2012年6月21日报道。
注16 这次扩权中有三项特别值得注意：“研究和讨论有争议的重大疑难案件”，“组织推动社会治安综合治理工作”和“研究、指导政法队伍建设和政法各部门领导班子建设”。前项直接干预司法，中项将公检法统率于“社会治安综合治理工作”，最后一项实际上掌握了政法部门的人事权，这使政法委成为公检法的真正上级。见中共中央办公厅关于印发《中共中央政法委员会机关职能配置、内设机构和人员编制方案》的通知（厅字[1994]9号），转引自林中梁编著：《各级党委政法委的职能及宏观政法工作》，中国长安出版社2004年版，第76页。
注17 当湖北省高院于1995年1月6日对佘祥林案以“事实不清，证据不足”发回荆州地区中级人民法院重审，并且在出现“良心证据”的情况下，荆门市政法委出面“协调”，协调的结果决定对佘祥林故意杀人案降格处理，由京山县检察院向京山县法院提起公诉，对佘祥林判处有期徒刑。这不仅违法，而且“协调会”使审判徒有其名。南方网http://www.southcn.com/news/community/shzt/ssl/trial/200504140031.htm。无独有偶，赵作海一案检察机关多次因证据不足退回。到2002年八、九月份，政法委组织一个专题研究会，会议之后，商丘市检察院受理了这个案子，而政法委指令下的“受理”，其实这就已经定案。中华网论坛http://club.china.com/data/thread/1011/2712/73/37/6_1.html。
注18 马国钧：《中国共产党现代化建设论要》，中共中央党校出版社2007年版，第305页。
注19 同上，第303页。
注20 邓小平：《邓小平文选》（第一卷），人民出版社1994年版，第12页。
注21 彭真：《做好统一战线工作》（1949年12月24日于华北公安会议上的讲话），见《彭真文选》，人民出版社1991年版，第192页。
注22 董必武：《论加强人民代表会议的工作》（1951年9月23日在华北第一次县长会议上的讲话），见《董必武年谱》，中央文献出版社1991年版，第395页。
注23 李格：《1953年反“分散主义”问题初探》，《史学集刊》2001年第4期。
注24 萧冬连：《文革前十年史》，中共党史出版社2011年版，第634页。
注25、27 《邓小平文选》（第三卷），人民出版社1993年版，分见第177页、第163页。
注28 《中共中央关于全党必须坚决维护社会主义法制的通知》，载中共中央文献研究室编：《十二大以来重要文献选编》，人民出版社1988年版，第1061页以下。
注29 同注13，有的同志或许对十三大报告的权威性报告提出疑问，这可以用邓小平同志的话来回答。针对否定十三大报告的思潮，邓小平出来表态：“十三大报告一个字也不能改。”周瑞金：《如何看待改革的第三次大争论？》，《经济研究信息》2006年第6期。作者为“皇甫平”系列评论创作群体主创人、前人民日报副总编。
注30 依据1958年6月10日《中共中央关于成立财经、政法、外事、科学、文教各小组的通知》的要求，各地一度都建立了种种“小组”（委员会），改革开放以后，除政法委员会以外的其他权力中心都已经不存在，其权力回归政府，唯独政法委员会的权力没有回归公检法。
注31 表面上看这两者是一致的，其实不然。公检法的目标是实现法律，它的目的是规范性的；政法委员会的目标是功利性的，例如稳定、严打，甚至维持地方政府的招商、拆迁等等。这就是当前我国司法发生严重变形的重要制度原因。
注32 窦玉梅：《刑事和解，是耶非耶？》，《人民法院报》2006年8月15日。
注33 例如，《决定》规定对“贡献突出的企业经营者，以及正在进行重大项目洽谈、重大经营活动和科技攻关项目带头人”涉及经济犯罪的给予特别保护（第6条），对“民营企业经营者创业初期的犯罪行为”作出了与法律不一致的规定。中国法律法规资讯网http://www.86148.com/onews.asp?id=15727&Page=1。
注34 吉林省松原市中级人民法院2002年1月22日对一起“蓖麻油案”作出裁决，裁决被告濮源公司给付原告四强公司蓖麻油等并赔偿损失37.8万元。当事各方并未上诉。在执行过程中，法院依法扣押了被告的蓖麻油和蓖麻饼，但是植物油厂阻止原告提取上述物品。针对这一问题，松源市中级人民法院多次召开有市政法委参加的听证会，结果是，法院于2003年2月5日发出一份民事裁定书中止判决的执行。裁定书的依据竟是中共松源市委政法委的“会议纪要精神”。赵继生、程刚：《“政法委会议精神”成了裁定书依据？》，《中国青年报》2004年5月28日。
注35、36 钱昊平：《信访扩权的义马试验》，见《新京报》2010年11月27日。
注37、38 侯猛：《司法改革背景下的政法治理方式——基层政法委员会制度个案研究》，《华东政法学院学报》2003年第5期。
注39 2012年1月9日，在贵阳小河区法院审理黎庆洪涉黑案时，法庭内剑拔弩张：律师屡屡抗议，审判长频频敲响法槌，对辩护律师提出口头警告、训诫多达十余人次，并当场将3名辩护律师逐出法庭。1月12日，开庭第4天，全国人大代表、女律师迟夙生成为第四个被逐出法庭的律师。刘长：《小法院卷进打黑风暴》，《南方周末》博客http://nfzmfz.fyfz.cn/art/1048308.htm。这种表象的后面是法官的尴尬：法官为了贯彻“长官意志”不得不走上前台，担当与律师辩论的角色，他其实已经失去了法官的职责与立场。这种角色错位的后面是政法委员会制度。
注40 崔敏教授说：“政法委员会协调办案的制度，与‘司法独立’的要求相抵触……对于法院和检察院来说，政法委是名正言顺的领导机关，而且是最直接、最实际的领导。法院和检察院都必须贯彻政法委的‘协调’意见。在这种体制下，不可能真正‘独立’地行使职权。”崔敏：《论司法权力的合理配置》，《公安学刊》2000年第3期。
注41 崔敏：《优化司法职权配置的三点建言》，《刑事司法论坛》（第一辑），中国人民大学出版社2008年版，第31页。
注42 他们提出，“保留中央政法委员会，取消地方各级政法委员会。由中央政法委负责党对政法工作的统一领导，从全局上部署党对政法工作的要求，把握政法工作的方向。地方各级政法委则无存在的必要。”汪建成、孙远：《论司法的权威与权威的司法》，《法学评论》2001年第4期。
注43 侯猛：《司法改革背景下的政法治理方式——基层政法委员会制度个案研究》，《华东政法学院学报》2003年第5期。
注44 侯猛：《政法传统中的民主集中制》，《法商研究》2011年第1期。
注45 《学部召集人陈光中教授建议取消地方政法委拍板权》，教育部社会科学委员会法学学部网http://fxxb.legal-theory.org/?mod=info&act=view&id=207。
注46 和讯微博 http://t.hexun.com/13827783/2086011_d.html。
作者简介：周永坤，苏州大学王健法学院教授。
