摘要：政法委员会是政法领域一个有着中国特色的制度设计，它是中国共产党为了实现“对政法工作的领导”而在党内设立的领导机关，在中央层面上是“中共中央政法委员会”，在地方则一直延伸到县级行政区划，[1]机构名称统称为“中共×委政法委员会”（如中国共产党北京市委政法委员会）。由于政法委的存在充分体现了中国国情，故对其的研究有助于我们更深入的认识中国特色政治体制下党法关系这一重要命题。本文试图通过综合散见于各种政治学、法学领域内的有关材料，并结合近年报纸媒体上对政法委的各种报道，对中共政法委这一组织机构的沿革历史给以描述，并对其现实职能和运行方式做出说明，努力展现与之对应的党法关系逻辑，思考政法委制度的应有品性和改革路径。

关键词：党的领导 党法关系 司法独立 司法体制改革 政法委员会

引言

从中组部组织编写的《中国共产党组织史资料》来看，中央政法委是直属于中共中央的一个职能机构。但是，其职能也是因应形势发展，一直处于变化当中。探究它的形成背景、发展过程，展示它在现实生活中的职能形式和运作方式，思考它的应有品性和改革途径，对于执政党实施“依法治国”方略，进行科学、民主、依法执政都是极有意义的。

一、政法委制度的沿革略考

（一）政法委制度的溯源

中共建政之后对政法工作领导的思路、模式，直接导源于革命战争年代它在根据地的政权建设经验和某些做法。革命根据地政权的建设，也必然牵涉到了如何领导和处理司法工作这一问题。研究中共政法委，首先必须弄清楚中共在漫长的历史阶段中如何领导司法工作，以及何以逐渐发展出依靠 “政法委”这一组织安排来解决党对司法工作的领导。

在大革命时期，中共建立的中华苏维埃共和国临时中央政府中，就包括了主管政权安全保卫的内务部和主管司法行政工作的司法部。但当时革命形势严峻，武装斗争是当务之急，中共并没有建设出一套完整的党对司法工作领导的程序和制度，党可以直接取政府而代之，亦可直接掌握如逮捕权、审判权的司法权力（如在红军和基层苏维埃中打击AB团）。从总体上讲，是党法不分的。之后的长征中，军事斗争的紧迫更是让中共无暇顾及到任何司法的程序性，而革命理论也赋予了党在长征途中进行革命活动（打击地主、分田、扩红等）的合理性。在遵义会议上，中共设置了保卫局，以保卫中共中央的安全，并直接打击任何反革命活动。

进入到抗日战争阶段，中共中央所在地延安形势比较平稳，使得中共得以从容应对根据地建设，在各方面建章立制，使得根据地政权的司法工作也走上了相对正规的轨道。1940年经陕甘宁边区第一届参议会选举产生了陕甘宁边区政府，并相继成立了边区高等法院、法制室、司法委员会等机构。1941年，中共中央政治局批准了《陕甘宁边区施政纲领》，并在边区第二届参议会上通过，其中明确提出了边区要“改善司法制度”。[2]在这里，先由党的政治局讨论批准《纲领》，后由立法机关（民意代表机关）通过的模式，显然已经和今天的某些政治运行很是相似。与此同时，中共还发出了《中央关于发布陕甘宁边区施政纲领的指示》，要求全党把《纲领》中提出的各项要求落实到各个敌后抗日政权中去，强调“有些为当地尚未提出的，例如人民控告权、司法制度……尤须着重讨论，使我全党军全民了解此纲领之严重意义”，[3]这意味着中共对全国各个控制区的司法制度已经关注有加并力图完善了。此时的延安，已经是司法程序较为明确的典型了。当然，这个时期的主题依然是战争，党法关系虽然被重视但仍非要务，司法独立在频繁的对敌斗争中也是不可能实现的，在全国大多数的根据地内，党直接代行司法之权仍不鲜见。即使在延安，司法也不是“封闭的独立”，而是在司法独立的形式和党的领导的实质之间求得的一种妥协。司法工作是政权工作的一部分，司法独立在陕甘宁边区的意义是“在边区政府的领导下，独立行使审判权”，司法机关是边区政府内部的一个部门，在司法机关内部法官也不独立而是在审判业务上接受院长的领导。在党与司法的关系上，司法机关必须严格执行党的方针、路线、政策，其一切活动不得违背党的领导，党通过加强对行政机关的领导进而坚持对司法工作的领导。比如在延安时期发生的黄克功案件中，由党的最高领袖毛泽东亲自批示判处延安老干部黄克功死刑，党法关系的实质可见一斑。

解放战争时期的中共对司法工作的领导基本延续了延安时期的经验，司法独立、司法程序这些形式与紧迫的战事相比实在不是大问题。期间值得注意的是，在抗日战争时期，为了应对复杂的局势、保卫党中央的安全和开展情报工作，中共于1939年2月成立了社会部。社会部拥有侦查逮捕审判叛徒、内奸、可疑分子之权，从广义上讲也承担了一部分司法职能，如著名的王实味就是在1947年中共中央撤离延安途中由社会部批准执行的死刑。如果说中共通过党权与政权分开，从而在一定程度上——至少在一定形式上实现了延安时期的司法独立，那么社会部则表现了中共直接掌握司法工作的另一面。

（二） 建国后政法委的三个阶段

解放后，中共开始进行全方位的政权建设。而现在的中共政法委原型就直接脱胎于建国以来党处理、领导司法工作的系列实践。总体上讲，今日政法委制度的设立主要经过了三个历史阶段。

1 建国后到文革前的政法领导小组

1949年新中国成立后，在政务院成立了以董必武为主任、[4]彭真为副主任兼党组书记[5]的政治法律委员会，统管政务院内司法部、民政部、法制委员会等相关部委。这是建国后最早出现类似政法委员会的机构，不过该机构还属政府部门。1954年新中国第一部宪法颁布，政务院也随之改组为国务院，同时撤销了政治法律委员会，相应成立国务院政法办公室协助总理分管相关各部。[6]

随着国内政治形势的变化，1958年中共加强了“党的一元化领导”，毛泽东也多次对政府工作提出批评，[7]强调“加强党的领导”和“书记挂帅”，中共开始采取“分线领导”“分兵把口”的领导方式，在每一条路线上设一名主管书记，成立了很多“组”或“口”，直接对应政府的职能部门。[8]同年6月中共中央发出《关于成立财经、政法、外事、科学、文教各小组的通知》，决定设立彭真为组长的“政法领导小组”。按照中共中央《通知》的说法，就是“这些小组是党中央的，直属中央政治局和书记处，向他们直接作报告。大政方针在政治局，具体部署在书记处。”任何司法独立的声音都被扣上右派甚至反革命的帽子，党政不分成了理直气壮的特色和优势，党的各级政法领导小组全面介入、直接指挥政法工作不可避免。可以说到了文革前，党内的政法领导小组已经成了政法各部门的统一领导者和直接上司。这就是日后政法委员会的前身。文革中，党政机关受到全面冲击，政法领导小组也停止工作。直到1978年，政法领导小组才恢复办公。[9]

2 1980年代的政法委员会

1980年1月，为了加强法制建设，中共中央发出《关于成立中央政法委员会的通知》，正式成立了“中央政法委”。文件规定了政法委的六条职能，但多流于形式而没有具体的操作标准，文件中对政法委的定位在于“组织”、“协调”全国的政法工作。通知指出，“中央政法委员会在中央的领导下，研究处理全国政法工作中的重大问题”。到1982年《中共中央关于加强政法工作的指示》中，已经将政法委规定为“党委的一个工作部门”，“联系、指导政法各部门的工作”。从措辞上讲，政法委地位已经有所提升，职能也有所落实。

通过对中央政法委80年代主要工作的考察，可以发现其主要精力集中在组织协调公检法各方打击刑事犯罪、协助中央整顿政法干部队伍、提出一定时期内政法工作的政策方向等，具体部署则是通过不定期召开全国政法工作会议、发出有关政法工作的指示和文件等。此外，还可以注意一点——80年代初开始，中央政法委就在各类文件指示和领导讲话中多次强调了“司法独立”和“党的领导”问题。也许正如彭真所说：“司法独立，还要不要党的领导？这是一个老问题”。[10]可就是这个老问题，催生了不少新情况：自中央政法委以下，各级政法委员会以“加强党的领导”为名不断充实权力，一些基层政法委甚至成了公检法三家的直接领导。老问题和新情况让学界对政法委制度颇多诟病，质疑之声不断。

1987年党的十三大决定推进政治体制改革，提出“长期形成的党政不分、以党代政问题还没有从根本上解决。这个问题不解决，党的领导无法真正加强，其他改革措施也难以顺利实施。因此，政治体制改革的关键首先是党政分开。党政分开即党政职能分开……应当改革党的领导制度，划清党组织和国家政权的职能，理顺党组织与人民代表大会、政府、司法机关……的关系，做到各司其职，并且逐步走向制度化”。[11]在这种背景下，政法委制度成为了被改革的重点。1988年5月中央一级取消了政法委员会。[12]

3 1990年恢复以来的政法委员会

1989年的政治风波给执政党留下了深刻印象，使中共重新认识到了设置政法委的重要性。1990年2月全国政法工作会议召开，4月中共中央发出《关于维护社会稳定加强政法工作的通知》，决定恢复中央政法委员会并适当调整其职能任务。在这份决定恢复政法委的文件中写到：“政法部门是国家机器的重要组成部门，是人民民主专政的重要工具。军队是党和人民手中的‘枪杆子’，政法部门是党和人民手中的‘刀把子’。政法部门系国家安危于一半……政法部门的领导权必须牢牢的掌握在忠于党、忠于人民、忠于社会主义、忠于马克思主义的人手里”[13]。既然如此，党内的政法委当然要承担起掌握政法部门领导权的重任。不过，同样一份文件，在具体谈到党委政法委的职能时，则含糊多了，只是笼统的规定“各地政法委员会的职责任务，参考中央政法委员会的职责任务，由各省、自治区直辖市确定”。而且指出了政法委员会作为党委的“参谋”和“助手”，主要是宏观的指导协调政法工作。

80年代全国各地就已经形成了政法委的工作队伍，建立了政法委发挥作用的运行机制，确立了同级党委副书记或常委出任政法委书记的组织原则，所以政法委一经恢复后很快就达到了80年代的影响能力。到了1995年，中共中央转发了《中央政法委员会关于加强各级党委政法委员会工作的通知》[14]，明确将政法委提升到“党委的职能部门”这一高度，正式提出了政法委领导政法工作的任务。这就弥补了以往文件里的“参谋”角色对现实工作中政法委的定位失准。1999年《中共中央关于进一步加强政法干部队伍建设的决定》“进一步”将政法委定位为“各级党委领导、管理政法工作的职能部门”。但是，由此也出现了新问题——一个政党的文件规定其职能部门“领导”司法工作，容易引起人们对“司法独立”“党政不分”的猜想。而在实践中，一些基层政法委也出现了对司法工作干预过多甚至越俎代庖之事，个别党的领导甚至随意插手办案，这种情况也引起了党的最高层的重视。[15]现实的需求自然有理论的补充，1998年中央政法委发出了《关于加强党委政法委员会执法监督工作的意见》，这样就将之前政法委对政法各部门的“领导”工作统一到了“执法监督”的口径之下——“领导”“管理”容易授人口实，而执法监督则名正言顺。[16]

在中国的政治环境中，“一把手”的级别往往体现着一个机构的地位。目前，中央政法委的书记是政治局常委；省一级政法委书记都是当地党委常委，而其中大多数是专职书记(见表一)；在县市一级政法委书记也是当然的党委常委，但在这一级别中，政法委书记更多的由本地公安局局长兼任——一般而言，县一级公安局长往往是“正科”级，与县法院、检察院院长的“副处”级别显然不对等，身兼政法委书记的公安局长则至少具备了与法院、检察院院长同样的“发言权”。考32虑到目前执政党正在进行的减少地方党委副职和常委的改革，“常委”的重要性将进一步提升，政法委书记的“常委”职务安排体现了中共对“政法委”的高度重视。

二、政法委职能形态和运作方式

（一）执政党对政法委职能的定位

政法委经过几十年的演进发展，目前职能范围已经比较明确了。按照中共政法委自身的介绍，各级政法委主要有十方面的职能：[17]第一，根据党的路线、方针、政策和党委的部署，统一政法各部门的思想和行动。第二，对一定时期内的政法工作做出全局性和阶段性、专项性部署，并督促贯彻落实。第三，组织协调指导维护社会稳定工作。第四，检查政法部门执行法律法规和党的方针政策的情况，结合实际，研究制定严肃执法、落实党的方针政策的具体措施。第五，大力支持和严格监督政法各部门依法行使职权，指导和协调政法各部门在依法相互制约的同时密切配合，督促、推动大案要案的查处工作，研究、协调有争议的重大、疑难案件。第六，组织、协调社会治安综合治理工作，推动各项措施的落实。第七，组织推动政法战线的调查研究工作，总结新经验，分析新情况，解决新问题，探索政法工作改革，通过改革进一步加强政法工作。　第八，研究加强政法队伍建设和领导班子建设的措施，协助党委及其组织部门考察、管理政法部门的领导干部。第九，指导下级政法委员会的工作。第十，办理党委和上级政法委员会交办的其他事项。

通过分析上述各款，我们就可以知道政法委实际上主要在做些什么：1对政法部门进行思想领导；2按照党的阶段政策重点，布局政法部门工作重点；3管理政法干部；4协调治安维稳；5履行执法监督。而除了5，其他各项都是“政治性”很强的工作，由此，我们不难得出一个结论：从政治的角度开展业务、领导各司法执法机关，就是政法委存在的题中之义。

（二） 政法委的几项重要工作的例证性分析

从可以见之于《人民日报》《法制日报》等媒体的有关中央政法委的活动报道中，我们可以发现中央政法委至少有如下几种公开方式对全国政法工作加以领导：

1 政法委发出的各类政法文件

熟悉中共党史的人不难了解，中国共产党素来擅长以文件治国，每年中共中央都要向全国各级党政军群部门发出大量文件，这些文件反应了执政党最新的执政理念，也构成了中国在一段时期内某个领域内施行的基本政策。

在事关国计民生的司法工作领域，同样如此。而中央政法委则承担了大部分政法方面的起草和下发工作。这些文件，有一部分通过中央办公厅转发，成为正式的中共中央文件（如1995年的《中共中央政法委员会关于加强各级党委政法委员会工作的通知》），具有了最高权威；大部分则是通过各级政法委系统逐级下达，根据密级不同传达到不同级别。同时，由于政法委工作的特殊性，这些文件难免要涉及到各类法律问题，这时，文件中的“政策”也就拥有了一定的法律效力——比如中央政法委1996年曾发文规定，公安机关对政协委员实施刑事拘留必须事前通报，情况紧急的才可事后通报。

2 一年一度的全国政法工作会议

自1980年代以来，中央政法委逐渐形成了每年召开一次全国政法工作会议的惯例，目前已经常态化、制度化。全国政法会议一般在年末举行，全国各省、自治区、直辖市以及新疆生产建设兵团的政法委、公、检、法、司等部门负责人出席会议。会议的一般程序是总结前一年的政法工作，并部署来年的政法工作。会议期间，党的总书记也要接见参会代表，并做“重要讲话”，以示会议规格之高。当来年政法工作的重点确定之后，参会代表们便返回各地，照方抓药，召开全省（市、自治区）政法工作会议，以此类推，直到区县一级的政法工作会议。

召开这些会议，执政党的目的在于统一政法各部门对今后一个时期（至少一年内）政法工作的认识。从公开报道来看，每年一度的全国政法会议，政法委书记的工作报告抑或“重要讲话”总是根据党中央最新的指示精神，围绕来年的工作重点，对全局性、总体性工作做出部署，当然两天的会议也未必能解决太多实际问题。但是，政法工作会议本身规格之高，本身就显示了中央政法委的权威——其实质，是执政党中央在政法工作中的发言权。

3 政法工作的思想领导——社会主义法治理念教育

中国共产党是一个有着鲜明意识形态的政党。在政法领域内，执政党更是牢牢把握着司法价值观的主流，并将之体现为“思想领导”。目前还在进行的社会主义法治理念教育就是一例。近年来，西方法学思想影响越来越大，这是作为领导核心的中国共产党及其政法委所不能听之任之的，“对其中（西方法学理论）的一些错误观点甚至反马克思的意识形态必须保持高度警惕。如有的对一些西方法律术语生搬硬套，给执法指导思想和执法工作带来了混乱；有的片面崇尚西方法律思想和制度，主张临摹西方法治，简单的与西方制度接轨；有的从西方‘三权分立’‘政治中立’的角度出发，对中国的司法制度评头论足……要在多元化思想激荡中明辨是非，消除各种错误思想对政法干警的消极影响，就必须用马克思主义在政法意识形态领域的主导地位，坚持指导思想的一元化，用正确的法治理念统一干警的执法思想。”[18]在“教育”中，中央和各级政法委开展各种活动，将“社会主义法治理念”概括为“依法治国、执法为民、公平正义、服务大局、党的领导”五个方面，要求全国各级政法工作人员牢牢树立科学发展观，准确理解并自觉践行“社会主义法治理念”。

4 执法监督的具体案例

执法监督是目前基层政法委员会的一项重要工作，也是外界对政法委诟病最多的具体工作。其主要运行方式是对公检法三家有争议、区域内影响重大或者群众信访强烈的案件进行个案监督。个案监督就难免要进入到法院、检察院等专业司法机关的工作领域内，对其具体指导。尽管在实际办案中，大多数基层政法委并没有足够的权威用来在个案监督中搞“一言堂”，而法院、检察部门也可以对同级政法委的协调或意见置之不理，[19]但是政法委干涉司法个案的行为本身就受到了诸多指责。

目前司法独立的呼声已然一浪高过一浪，而政法委的个案监督无疑处在了风口浪尖之上。从政法委本身来讲，其个案的协调监督职能也在与公检法各部门的博弈中逐渐弱化。尽管如此，公检法各部门无疑又的确需要一个能够在特殊情况下坐下来协调共商的机制——在新的机制没有确立前，政法委的个案监督想必不会消失。

三、政法委制度的改革思考

政法委并不是学界研究的热点，有关政法委问题的研究作品并不多，其相关论述也多散见于各类研究中国政治、司法制度的著作之中，但是通过归纳，我们可以将国内学者对于政法委的意见评价分为以下两类：

一是肯定政法委存在的必要性，但是认为其作用发挥方式亟待改革的。这种观点认为，政法委机关可以说是公、检、法、司的联合体或是政法机关“联合办公”、“协调定案”的地方，享有类似于司法机关的“准司法权”。对于法院和检察院，政法委成了名正言顺的领导机关，而且是最直接最实际的领导，许多重要案件需要由政法委审批，法院、检察院两家要贯彻它的决定。不同司法机关的矛盾也由政法委协调。这些更加剧了司法的地方保护主义，甚至在某种程度上加剧了大面积的司法腐败。从学理上讲，很多地方由公安局长出任政法委书记、党委常委之后，形成了公安局长领导法院和检察院的格局，违背了基本的诉讼原理和审判权不受“行政机关干涉”的宪法原则。[20]

二是认为政法委存在体现并保证了中共的领导，对于政法委的权力不仅不能弱化，还要强化。这部分文章作者往往是政法系统（特别是政法委内部）的干部，他们有一定的学术认识，但更多的是出于实际的工作经验。他们认为学者的指责多数是由于对政法委的职责和工作情况缺乏了解。“实际上，各级政法委协调案件，只是应政法机关要求，对个别重大疑难案件推动政法各部门相互配合、相互制约、各司其职，以事实为根据，以法律为准绳，依法公正办案，并不是审批案件，更不是替代各部门行使职权。”[21]谈及政法委的职能，他们给出了更多的具体建议，比如增加政法委系统的人员编制、提升政法委的地位、实化政法委的职能等——“加强政法委员会建设，使之成为组织实施依法治国方略的中枢和核心”，[22]“（政法）委机关的专职副书记还应兼任政法部门的领导，主要处室领导也应因工作需要列席党委会、审委会、检委会，同时应加大干部交流工作力度……”[23]等等。当然，必须指出的是，在考虑他们论点的时候，姑且不论其学理如何，单就其写作背景而言，他们也容易受到部门利益的影响和左右。

还有一种更激进的观点，大抵认为政法委作为一个政党的内设机构、不宜干涉司法、执法机关的正常运作。司法独立是现代社会良好运行的一个基本前提，政党的过分干涉影响了司法公正，会在某种层面上导致了大面积的司法腐败。他们以各地案例中政法委书记落马的新闻来证实自己观点的正确性，以西方政治学、法学的理论来证实自己观点的严密性，要求撤销政法委，改革司法体制。当然，对于这部分言论，在党内也有人给出了回应，这些回应声音的基于强调政法委的存在符合国情、是现实政治的产物，认为批评源于“一些人超越现实，盲目地追求西方三权分立的体制”，[24]甚至认为一些激进的批评是“敌对势力对我实施西化、分化战略，图谋把司法领域作为突破口，打着推进政治体制和司法体制改革的幌子，极力攻击、诋毁党对政法工作的领导，最终目的是图谋取消中国共产党对政法工作的领导。”[25]

此外，笔者注意到了几篇在有关政法委研究领域内学术价值颇高的作品，[26]作者系北京大学法学博士侯猛，其在文中以“价值中立”对政法委的相关问题进行了比较扎实的学术研究。他认为应把政法委视为宏观意义上司法制度的一部分，至少是实际存在的隐性司法制度。基层（尤其是区县）政法委的权力实际上是不断弱化的，在与公检法各方的权利博弈中处于下风。目前，“社会治安综合治理”越来越成为了政法委发挥作用的主要渠道，而执政党如何选择社会治安治理方式将在很大程度上影响政法委的走向。

对于各方言论，笔者不作评价。但是，政法委的制度设计目前依然在中国发挥着巨大作用。而政法委开展各种工作，其背后实际上是执政党根据自己的意志，对政法工作加以领导。研究政法委，实际上就是考察中国共产党与司法工作的关系。

西方政治学语境下的司法独立是神圣不可侵犯的，政党对司法的干涉最多只体现在政府对法官或检察官的任命时，在朝党可以安排自己认为更合适的人选，而法官一经任命，则只服从法律。但在中国司法独立只是限于法院独立地行使审判权和检察机关独立地行使检察权。在法理上，法院和检察院都是同级人民代表大会的派生机构，由其产生、对其负责并受其监督；此外，还受到政法委的领导和监督。执政党不断告诫法学界和政法工作人员，不能盲目照搬西方的法律制度，更不能以西方的眼镜审视中国特色的司法制度，并提出了建设中国特色社会主义的法治理念。但是，毋庸置疑的是，西方文明中的三权分立和司法独立，是具有全人类意义的文明成果，中国共产党作为一个开放的、与时俱进的执政党，应该对此有一个客观审慎的态度。

具体来讲，目前设立政法委员会领导政法工作的依据，仅仅是中共自己发出的文件，或者说是中共的执政地位所决定的。但是，在依法治国的背景下，一切执政活动都必须符合法律规定，而设立政法委的法律依据显然不足。有关中国共产党领导地位的说明，仅见之于《宪法》序言中的一部分。至于党在司法领域内如何领导，不但《宪法》中没有原则性说明，就是一般实体法和程序法也没有明确的条款规定。

前文已经考察了中国共产党形成政法委制度的历史传统，其中透出了一个重要线索——中共政法委制度的形成，本质源于党委权力独大与对案件的审批权，而逻辑则始终围绕着确保党对政法工作领导、提高政法工作效率，并不注重“程序正义”，但实践证明，在司法领域程序正义往往比实体正义更重要。从某种角度说，政法委制度实际上是中共革命党行为方式的遗迹，在今天注重执政能力的建设过程中，政法委肯定不能再继续“稳坐钓鱼台”了——改革是一定要发生的，而早晚则取决于执政党的认识和决心。

政法委制度的存在并非没有价值，这毫无疑问。小到对执法不公案件的监督查处，大到一省一市的“平安创建、治安综治”，都是政法委在组织协调。尤其是在近年群体性或政治性事件多发，政法委是处理这些突发事件的当然机构。但是，政法委已经越来越不适应它本来的角色，这同样是事实。在司法专业化和人们法治意识渐强的条件下，政法委不具备对各项司法工作进行具体领导的能力，这在基层政法委尤其明显。[27]

发现问题永远比解决问题更容易。那么，对政法委制度如何改革？一般来讲，有三种方式，一是通过人大立法，解决政法委的尴尬地位，明确中共对司法工作的领导形式和领导机构，确保政法委的活动有法可依、名正言顺。二是弱化政法委实权，强化政法委的虚权。从司法工作中将政法委解脱出来，脱离政法委与政法部门的业务联系，加强政法委与政法部门内党组的横向联系，通过开展政法部门党员的工作来确保党对政法工作的思想领导。三是保留中央政法委作为党中央在政法方面的智囊机构，取消地方政法委员会，建立法律内的机制确保公检法司各部门有效运行并互相监督。这三种方案，都至少从法理逻辑上可以走出目前的政法委制度面临的困境，各有优劣。但是，政法委制度改革牵一发而动全身，其复杂和艰巨，唯有历史才能做出评说。

今年两会的总理记者招待会上，路透社记者直截了当的指出“在中国，共产党和司法机关并没有实现分权”，会后新华社发布的新闻稿中，这句话被删掉了。但我想，除了难堪，我们更该反思，这比“以最大的恶意揣度别人的用心”更有意义、更需要勇气。中共十七大报告指出，要“深化司法体制改革，优化司法职权配置，规范司法行为，建设公正高效权威的社会主义司法制度，保证审批机关、检察机关依法独立公正地行使审判权、检察权”，[28]这是执政党的庄严承诺，更是公民应该得到的公正环境。

李铭（中国人民大学中共党史系）

表一，大陆30省、自治区、直辖市政法委书记任职情况（统计截止日期为2007年7月日）

地方 政法委书记 主要任职情况

北京 王安顺 市委副书记、政法委书记

上海 吴志明 市委常委、市委政法委书记、公安局长

天津 散襄军 市委常委、政法委书记

重庆 刘光磊 市委常委、政法委书记、市公安局党委书记、局长

河北 王其江 省委常委、政法委书记

安徽 徐立全 省委常委、政法委书记、公安厅厅长

河南 李新民 省委常委、政法委书记

湖南 李江 省委常委、政法委书记、公安厅厅长

海南 肖若海 省委常委、政法委书记

江西 舒晓琴 省委常委、政法委书记

吉林 李申学 省委常委、政法委书记、公安厅厅长

福建 鲍绍坤 省委常委、政法委书记、公安厅厅长

湖北 郑少三 省委常委、政法委书记、公安厅厅长

广东 刘玉浦 省委副书记、省委政法委书记

陕西 宋洪武 省委常委、政法委书记

山西 杜玉林 省委常委、政法委书记、公安厅厅长

内蒙古自治区 邢云 自治区党委常委、政法委书记

青海 李鹏新 省委常委、政法委书记

山东 暂缺

云南 孟苏铁 省委常委、政法委书记、省公安厅厅长

四川 王怀称 省委常委、政法委书记

甘肃 罗笑虎 省委常委、政法委书记

广西壮族自治区 彭祖意 自治区党委常委、政法委书记

贵州 崔亚东 省委常委、省政法委书记、省公安厅厅长

浙江 夏宝龙 省委副书记、政法委书记

黑龙江 杨焕宁 省委常委、政法委书记

辽宁 李峰 省委常委、政法委书记

江苏 林祥国 省委常委、政法委书记

西藏自治区 王宾宜 自治区党委常委、自治区政法委书记、区公安厅党委书记、厅长

新疆维吾尔自治区 朱海仑 自治区党委常委、政法委书记

参考文献：

董必武.《董必武选集》.人民出版社.1985

彭真.《彭真文选（1941—1990）》.人民出版社.1991

《中共中央文件选集》第十三册.中央党校出版社.1991

《十三大以来重要文献选编》上、中册.人民出版社.1986

《十四大以来重要文献选编》上册.人民出版社.1996

胡绳主编.《中国共产党的七十年》.中共党史出版社.1991

杨宏山.《当代中国政治关系》.经济日报出版社.2002

李英华.《中国政治体制改革理论探讨与争鸣》.航空工业出版社.1988

王利明.《司法改革研究》.法律出版社.2000

王乐夫等.《当代中国政治体制改革的理论和实践研究》.中山大学出版社.2002

《法治与党的执政方式研究》.法律出版社.2004

注释：

[1] 个别地方甚至延伸到镇一级党委，如我搜集到的案例中江苏省江都市就于2005年7月在所辖各镇设立政法委员会。

[2] 韩延龙、常兆儒编：《中国新民主主义革命时期根据地法制文献选编》第一卷，中国社会科学出版社1981年版，第34-37页。

[3] 载自《中共中央文件选集》第十一册，中共中央党校出版社1986年版，第640页。

[4] 王健英：《中国中产党组织史资料汇编——领导机构沿革和成员目录》，红旗出版社1983年版。

[5] 参见《彭真文选》第206页、237页注释，人民出版社1991年版。

[6] 张云伦：《中国机构的沿革》，中国经济出版社1988年版。

[7] 对于这段历史情况，可参看赵向阳《艰难的跋涉》一书（河南人民出版社1994年版）

[8] 杨百揆：《十一届三中全会以来政治体制改革的理论和实践》，光明日报出版社1989年版，第132－139页。

[9] 张恒、剑非：《中共中央组织人事简明图谱》，中国广播电视出版社2003年版。

[10] 彭真：《在五大城市治安座谈会上的讲话》，载自《彭真文选》，人民出版社1991年版，第416页。

[11] 赵紫阳：《沿着有中国特色的社会主义道路前进——在中国共产党第十三次代表大会上的报告》， 载自《十三大以来重要文献选编》上册，人民出版社1991年版，第36-37页。

[12] 中共中央组织部、中央党史研究室、中央档案馆合编：《中国共产党组织史资料》第七卷上册，第237－239页。

[13] 《中共中央关于维护社会稳定加强政法工作的通知》，载自《十三大以来重要文献选编》中册，人民出版社1991年10月，第998－1006页。

[14] 该文件涉密，并未找到，引文转引自殷家国：《基层政法委在履行职责中存在的主要问题及对策》，《贵州警官职业学院学报》，1996年第1期。作者时任贵州某县政法委书记。

[15] 如江泽民在1997全国政法工作会议上曾经讲：“对一些领导干部以言代法、干预司法部门独立办案的行为……要依照党纪国法严肃查处。”《在全国政法工作会议上的讲话》，载自《十五大以来重要文献选编》上册，人民出版社2000年6月版，第163页。

[16] 当然，“执法监督”并没有涵盖政法委的全部职能，如协管政法干部也是政法委领导政法工作的重要体现。但对照若干文件对政法委的职能认定，执法监督可以概括大部。

[17] 这部分职能也是中共政法委对外公开宣传的，常可见于政法委的机关介绍、领导讲话中，如北京市政法委所辖网站“首都政法网”（http://www.bj148.org/public/ZhengFaWeiJianJie.jsp）等。

[18] 王胜俊：《开展社会主义法治理念教育，全面实施依法治国方略——访中央政法委秘书长王胜俊》，《今日中国论坛》，2006年第6期。

[19] 侯猛：《司法改革背景下的政法治理方式——基层政法委员会制度个案研究》，《华东政法学院院报》，2003年第5期。

[20] 杨宏山：《当代中国政治关系》，经济日报出版社2002;年版；封丽霞：《中国政党与司法关系之回顾与反思》，.载《法治与党的执政方式研究》，法律出版社2004年4月版，第252－260页。

[21] 同注18。

[22] 孙玉桐：《加强党的政法委员会建设》，《发展论坛》，1999年第12期。

[23] 郁海权：《关于党委政法委职能的研究》，《法学与实践》，2006第2期，作者为时任中共黑龙江省委政法委干部处处长。

[24] 参看肖来青：《地方党委必须加强执法监督——兼评否定党委执法监督的言论》，红旗文稿，2004年第11期，作者时任某地级市政法委副书记。

[25] 王胜俊：《开展社会主义法治理念教育，全面实施依法治国方略——访中央政法委秘书长王胜俊》，《今日中国论坛.》，2006年第6期。

[26] 同注19。

[27] 周颖、李文俊：《司法视野下的政法委》，《法制与社会》，2007年第11期。

[28] 胡锦涛：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗——在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告》，人民出版社2007年版，第31页。