【内容提要】根据各国立法的实践，主要存在三类紧急状态立法模式：宪法保留模式和法律保留模式、一事一法模式和一阶段一法模式、自治型模式和集权型模式。这些立法模式的理论基础不同，并各有优缺点。我国现行的紧急状态立法模式主要是法律保留模式、一事一法模式和横向上的自治——纵向上的集权模式。从过去的实践来看，这种立法模存在很多问题，根据权力制约原则和科学原则，应当加以改进，朝着宪法保留模式、一阶段一法模式、横向上的集权——纵向上的自治模式的方向发展。
【关键词】紧急状态 立法模式 宪法保留模式 一阶段一法模式 自治型模式
紧急状态立法模式是指一个国家的紧急状态立法体系的构成形态。由于各国所属的法系不同，社会制度不同，或者相同社会制度的不同国家的立法机关及其权限、立法程序的不同，使得各国的紧急状态立法模式各具特色且呈现出多样性。
从世界各国的立法模式来看，如果采取不同的分类标准，可以有不同的立法模式的划分，如按照法律的效力等级来看，有宪法保留模式和法律保留模式之分；从立法技术来看，有按照紧急状态的类型——一事一法的模式，也有按照应对紧急状态的步骤——一阶段一法的模式；从国家的结构形式来分，还可以分联邦制的立法模式和单一制的立法模式；从立法本身的特点来看，有集权型的立法模式和自治型的立法模式等等，不一而足。[1]当然，立法模式是人们从不同的角度、根据不同的标准对世界上的紧急状态立法文件的概括和抽象，可以说，标准有多少种，就有多少种立法模式。但是，在本文的有效篇幅中，不可能讨论所有的立法模式，这既不可能，也没有意义。诚如前文所说，立法模式是相当“本土化”的产物，与本国的国情紧密相关，虽然我们在此讨论立法模式的目的是为了弥补我国紧急状态立法的不足，但也并不意味着“外国的月亮都是最圆的”，而只有“最适合自己的才是最好的”。因此，本章将联系我国的现实和紧急状态立法的原理，有选择地、突出重点地介绍几种立法模式，以图为未来的立法工作有所助益。
一、宪法保留模式与法律保留模式[2]
宪法保留模式与法律保留模式是以一国紧急状态法的效力等级为标准来划分的。一般来说，法律保留的概念和模式比较常见，也为学界所熟悉。我们知道，法律保留主要是为了划清行政权与立法权之间的界限，防止行政立法权对立法者的立法权的侵犯，它的理论基础是由于立法机关是民选机关，故而拥有更高的、更好的民意基础，以现代民主政治的要求来衡量，只有人民本身才能决定国家的重要事务以及关涉自身的基本权利，因此，除了立法机关制定的法律之外，行政机关的行政法规、行政规章以及任何其他的规范性法律文件，都不能对这些事项作出规定，否则就会因超越立法权而无效。对于宪法保留的概念，一般人则较为陌生。与针对行政权和行政机关的法律保留不同，宪法保留主要是用来防范立法权和立法机关的，当然，如果一件事项一旦进入宪法，它的效力则不会仅仅局限在制约立法权的，行政权和司法权也要同时受其制约，这是宪法的最高法律效力的应有之义。但是，就宪法保留的模式出现的历史来考察，防范立法者及立法机关是其主要的功能和精神内涵。一般认为，美国联邦宪法第1修正案是宪法保留的典型，该条规定：国会不得制定下列法律——建立宗教或禁止宗教自由；削减人民言论或出版自由；削减人民和平集会及向政府请愿伸冤之权利。从制定该条的历史渊源来看，美国立宪初期，曾是英国的海外殖民地，其居民也主要以来自英国的移民为主，而英国被称为议会之母的国家，在世界上第一次把议会制度化，并创立了议会至上的政体形式。因此，美国继承英国的法律传统应是自然之义，但其却选择了三权分立的政体结构，立法权不仅不优越于行政权和司法权，反而与其平起平坐，并接受其它两权的制衡。这不能不令人费解的事。实际上，这与美国的开国历史有关，美国立宪的过程也是其建国的过程，而美国的建国首先是从反抗英国的统治开始的，英国的议会至上导致其在殖民地实行的法律也必须由英国议会来制定，但这些法律并没有给美国人带来福音，反而因种种的严苛和不合理遭到了美国人的普遍抵制，可以说，对英国议会的不信任和厌恶是当时美国人的普遍情绪，因此，在制定宪法、选择政体的过程中，曾经的切身感受使他们无论如何也无法再继续英国人的议会民主的模式，在他们看来，议会虽然代表最大多数人的意志，但也非绝不可能犯错误的，议会同样会导致“多数人的暴政”，而侵犯少数人的人权，而这往往对人权的威胁更加可怕，因此，需要对立法权也进行限制，这种限制的形式在政体上就是三权分立，在宪法上就表现为宪法保留，即一些最基本的人权，对人而言如果失去就非人的权利，只能由宪法来规定，立法者不能染指，更谈不上通过法律来规范和限制了。因此，宪法保留的理论基础实际在于对多数人的暴政的防范，在某种程度上，它是对民主制度的一种修正和补充，这体现了宪政和民主之间的一种紧张关系。[3]由此可见，宪法保留模式和法律保留模式的划分与各国的政体模式紧密联系，并牵涉到对于规范事项的重要性的认识程度。也就是说，在对立法权绝对信任的国家，如议会至上的国家，是决然不会出现宪法保留的模式的，这些国家，如果认为某个事项对人权的实现至关重要，方法只能是法律保留。而宪法保留只存在于对立法权报有不信任的考虑并出于防范立法权目的的国家，当然在这些国家中，对某个事项是否采取宪法保留的模式也不尽相同，因为他们对于该事项相对于人权的重要性也可能存在不同的认识，也就是说，只有认为制宪者认识到该事项具有采取宪法保留的重要性时，宪法保留才会真正地、现实地存在。从现在各国的政体结构和政治思潮来看，议会至上的思想显然已不再占据主流的位置，相当的国家是采取权力分立或分工的做法，并接受了“多数人的暴政”的思想，这就为宪法保留模式在更多国家的实现的模式奠定了基础。
因此，就本文来讲，对紧急状态进行宪法保留的模式并不存在制度上的障碍，宪法保留作为与法律保留相对应的一种立法模式也有其独立存在的必要，那么，决定是否采用宪法保留模式和法律保留模式的因素就在于各国对紧急状态的重要性的态度上了。也就是说，该事件是否构成国家的重要事项或者对人权的实现具有重大的意义。从理论上分析，紧急状态中有两点因素值得考虑：
第一，紧急权或者叫应急权。紧急权是国家在紧急状态中享有的权力的总称，它不是一个具体的、单个的权力，从其性质上来讲，应是从国家主权里面派生出来的一种最高权力。这是因为，紧急权，顾名思义，它是国家面临危机情况下才能行使的一种权力，赋予国家这种权力的目的就在于使国家摆脱危机状态，重新恢复正常状态，避免国家的解体。因此，紧急权是与正常状态下的国家权力相对的，由于消灭危机必须尽快，而危机的发生也往往已经造成国家机能的破坏，所以，紧急权的强制性比和平时期的国家权力更大，有的时候甚至采取以损害、牺牲一些小的利益来维护国家的安全和统一的措施，故而学者将它比作国家的紧急避险和紧急防卫，不无道理。[4]从历史的渊源来看，紧急权最早起源于国家的军事防御，如普鲁士国家遭受围城状态时，君主往往授予前线指挥官对城池进行戒严的权力，[5]这被视为国家紧急权的萌芽。可以说，最初的紧急权是没有任何限制的，只要是统治者认为某种措施有利于国家秩序的恢复，都可以采取，人民对其只有服从的义务。近代以后，虽然绝对的国家主权思想已经衰落，法治和人权成为对国家主权最大的限制，但是紧急权仍然游离在法律之外，人们只是将紧急权作为一种事实状态来看待，认为既然紧急状态下法律秩序都已经遭受破坏而不保，更无法奢谈对紧急权的控制，平时法律禁止的行为，在紧急权下才是允许由国家行使的。[6]这种紧急权的“非法”状况到了二战期间达至巅峰，当时的德国纳粹通过这种学说将魏玛宪法第48条的总统的紧急权无限扩大，甚至公然停止了魏玛宪法的运行，允许希特勒颁布违宪的所谓“紧急法律”，将德国人民拉入了侵略战争的深渊。二战后，出于对这段历史的反思和总结，经过学者们的讨论，紧急权终于开始被纳入法制的轨道，法治不再是和平时期的法治，而是任何状态下的法治，包括紧急状态，这种思潮的另一个基础在于人权学说的再次复兴，国家主权在形式上要接受法律的限制，而最实质的限制在于国民的人权，为了维护国家的安全和秩序，固然可以行使紧急权来停止或侵犯人民的若干权利，但是作为人民的最基本的权利，即决定其为人的权利，紧急权不能停止和限制，这被称为最基本人权的不可克减原则，在1948年的《世界人权宣言》和1966年的《公民权利和政治权利国际公约》两个国际性的人权公约中获得承认。至此，紧急权实现了从一个不受限制的事实权力向一个法律权力的转变。通过对紧急权演变历史的考察，我们可以发现，无论从本身性质上——将国家从危机状态中挽救，还是从对人权实现的影响上——它可以有条件地停止若干人权的行使，它都是一个至关重要的权力。这也就解释了为什么许多国家选择比法律保留模式更严格的宪法保留模式而规定它的原因。当然，这种在宪法中规定紧急状态的做法还有更深层次的含义，指令立法机关、行政机关、司法机关遵守紧急状态下的权力分工，形成一种紧急状态下的客观法律秩序，防止危机状态下的群龙无首和相互扯皮，从而起到一种“权力预案”的效果，尽快使国家渡过危机。[7]
第二，紧急状态过程中最基本人权的不可克减。宪法主要是调整国家权力与公民权利的法，因此所谓宪法内容的根本性和重要性，一个是指对于国家权力的组织、行使而言的，如国家结构、国家机关、政体、国体等内容是每一部宪法都不可缺少的，另一个就是指对公民权利的重要性，如宪法中的基本权利和义务条款。保障公民的基本权利是现代宪法的精神内核，公民的基本权利固然不是不受限制的，但也只有法的、明定的形式才能受限制，即所谓法不禁止即自由。紧急状态中，由于恢复整个社会的安全和秩序的利益大于个人的利益，因此国家采取限制公民权利的措施被认为是合法的，但是，诚如我们前面所说，这种限制必须有限制，而不是绝对的，否则国家以此为借口来干类似于二战时期纳粹的勾当，则从根本上违背了人民建国的本意。因此，最基本人权的不可克减已经成为紧急状态法中的一项基本原则。一般的法学理论认为，基本权利的限制可以并且只能通过法律来进行，应该说，这种认识是不错的，也是人们在经过了过度的行政权的种种灾难后得出的最主要的经验。但是仔细比较，这与紧急状态下的最基本人权不可克减的逻辑多少有些差别。原因在于，法律保留的模式是建立在行政立法对基本权利不可限制的基础上的，因此只有通过立法机关的法律来限制，其逻辑是“你不能——只有我能”，但在紧急状态中，对基本人权的限制则是被普遍认可的，而采取这种限制的当然就是立法机关，因此作为其反面的不可克减，也必然是针对立法机关而言的，其逻辑是“你可以——但是不可以”。既然是属于立法机关不可以做的事情，这显然不能再由立法机关来规定，否则就违背了最基本的“任何人不能做自己的法官”的法理，而就立法机关的所具有的高度的民主性而言，这个任务也无法由行政机关、司法机关来完成，而只能是制定在宪法里面，作为国家机关和公民都遵守的原则。[8]
紧急状态中的紧急权对国家的重要性和最基本人权的不可克减对人权的重要性，都为它进入宪法铺平了道路。当然，宪法保留并不意味着就排斥法律保留，因为紧急状态的内容繁多，宪法的条文要求简练、概括，不可能对紧急状态的方方面面都进行规定，规定最多的宪法也不过几千字，如印度宪法中用了一篇9条的篇幅。[9]许多具体的操作性、程序性条款有必要通过法律来规定，很多国家都制定了相应的《紧急状态法》，这也体现了普通法律是宪法的具体化的特点。因此，纵观世界，全然采取宪法保留模式或法律保留模式的国家并不多，更多的是属于一种混合状态，即既有宪法上的规定，也有专门的法律调整，宪法上规定主要原则和关键事项，如紧急状态的宣告，紧急措施的实施等，再由法律进行更加具体的规定。
二、一事一法模式与一阶段一法模式
由于紧急状态的种类繁多、处理复杂，因此，从世界范围来看，紧急状态往往不是靠一个法律来规制，而是多个法共同规制，所以，紧急状态在一些国家是作为一个法律分支来看待。一事一法模式与一阶段一法模式的划分的前提就是存在多个关于紧急状态的法律，而在这些法律之间的相互关系和逻辑安排上，是采取了不同的方法。所谓一事一法模式，是指分别针对不同类型的紧急状态专门立法，一种类型立一个法，从而构成紧急状态法律体系。这种立法模式可以根据对紧急状态的不同分类而有不同的形式，一般来说，人们习惯从导致紧急状态产生的原因将其分为自然性的紧急状态和社会性的紧急状态两类，自然性的紧急状态主要是由自然灾害导致的，如洪水、地震、飓风、瘟疫等等，社会性的紧急状态主要是人为导致的，如火灾、骚乱、交通事故、恐怖事件等等，一事一法模式首先就表现在自然性紧急状态和社会性紧急状态的分别立法，之所以要将这两者分开，主要是考虑到这两种性质的紧急状态处理方式的不同，自然性的紧急状态一般对社会的危害较小，尤其是对统治者的统治基础危害较小，因而易于控制，从其性质上来讲，自然灾害的发生具有不可预期性和不可避免性，因而对其立法的关键是事前的预防和预警。而社会性紧急状态则危害性较大，既然它是由人为引起的社会危机，故而经常带有一种反社会、反国家的政治色彩在内，容易威胁到统治者的统治基础。因而对于统治者来讲，对这类紧急状态的事中处理是关键。这种性质上的不同要求对其采取不同的法律措施和进行不同的法律规定，这是导致一事一法模式的最主要原因。当然，自然性的紧急状态和社会性的紧急状态只是一种笼统的分类，具体立法时，往往分得更细，如在自然性紧急状态中对各个典型的灾害立法，《地震应急法》、《防洪法》、《传染病防治法》等等，在社会性紧急状态中对各个典型的事件立法，如《戒严法》、《反恐怖法》、《消防法》等等。这种单独立法的原因在于各个紧急状态之间虽然性质相同，但是处理手段各异，因而有必要再进行分类。所以，一事一法模式主要考虑的是紧急状态的性质和处理手段。
一阶段一法模式则是针对紧急状态的不同处理阶段的特点来分别立法，紧急状态的类型虽然繁多，性质也各异，但从人类处理紧急状态的过程来看，则具有一致性。按照人们一般的认识，可以将紧急状态的应对分为四个阶段：（1）监测、预警阶段，任何紧急状态都有前兆，因此通过对紧急状态的前兆进行监测，对已经积累一定的能量，即将发生紧急状态的对象通过预警来加强防范措施，就可以防止紧急状态的发生。（2）预防、控制阶段，根据监测、预警情况，对可能发生的紧急状态进行预先的控制和防范，以防止紧急状态的发生，或者减轻紧急状态发生后的危害后果。（3）应急处理阶段，对于已经发生的紧急状态，根据事先制定的应急预案，采取应急行动，控制或者消灭正在发生的紧急状态，减轻灾害危害，保护人民的生命和财产安全。（4）评估、恢复阶段，即对紧急状态造成的危害后果进行评估，在评估的基础上做好恢复和重建工作。[10]由于紧急状态的各个阶段的措施近似，故可以针对不同的阶段立法，如《灾害预防法》、《紧急状态准备法》、《紧急处置法》、《灾害救济法》、等等。一阶段一法模式的优点在于立法数量较少，故而立法成本小于一事一法模式，同时有利于整合资源，发挥统一领导机关的拳头优势，比如说，在采用一事一法模式时，《防洪法》和《地震应急法》中都会存在有关洪水的预防、地震的预防的条款，并有可能建立两套完全不同的预警系统，而在采用一阶段一法模式时，这些法律中的预防部分就可以整合为一部统一的《灾害预防法》，建立统一的预警系统，极大地节省了应对自然灾害的成本，加快了危机信息的传输和处理，符合紧急状态处理的规律。一事一法模式比较符合人们的一般的认识习惯，容易为人们所接受，反之，一阶段一法模式则需要较高的立法技术，需要先对紧急状态的不同发展阶段进行科学的研究，所以，在某种程度上说，一阶段一法模式是人们对紧急状态认识不断深入的结果。
同样，一事一法模式和一阶段一法模式也不是截然对立的，虽然一阶段一法的模式出现较晚，但从现在的紧急状态立法趋势来看，许多起初采取一事一法模式的国家正在逐步进行一阶段一法的尝试，可以说，在一个国家，同时存在一事一法和一阶段一法并不是不可能的。同时，一阶段一法和一事一法也存在交叉，因为对于紧急状态的最基本类型——自然性紧急状态和社会性紧急状态来讲，无论其发展阶段有多么相同，它们的处理方法上仍然存在较大的差异。[11]比如，对自然性的紧急状态的监测、预警主要是通过观测仪器、装备和技术获取有关灾害资料数据，来满足各种自然灾害的分析、判断、预报、统计、科研和其他紧急状态的需要；对社会性紧急状态，则主要是通过对社会现象的分析、调查，对社会经济发展过程中出现的突出问题和矛盾进行综合归纳，结合人类社会在把握社会发展的一般规律基础上得出的一些基本理论，对这些矛盾和问题能够造成危机事件，以及造成危机事件的时间、规模、强度进行评估，并根据评估结论，警示有关组织和个人。再比如，对由于自然因素引发的紧急状态的预防、控制手段主要是直接性的，如对洪水的预防、控制就是采取加固堤岸等直接针对管理对象的措施；对于人为因素引发的紧急状态则主要是采取一些间接的控制或者防范措施，如对贫富差距的预防、控制主要是通过政策调整等间接调控手段来实现的。故而，所谓的阶段也只能是相同性质的“事”上的阶段，就现有的立法状况来看，也证明了这一点，如日本制定的规范自然灾害事后救助的《灾害救济法》、美国制定的主要针对自然灾害的《灾害救济和紧急状态援助法》等等。
三、集权型模式与自治型模式
所谓集权和自治，主要是针对应对紧急状态过程中紧急权在横向和纵向和分配来讲的。集权型模式的特点是横向上，将紧急权集中在一个部门；纵向上，将紧急权集中在中央政府。自治型模式恰恰与其相反，横向上，将紧急权分散到多个专业部门行使；纵向上，地方享有一定的紧急权。集权型的立法模式导致紧急状态立法以中央的立法为主，以统一的中央紧急状态部门为主，自治型模式则表现为紧急状态立法以中央与地方立法并举，地方立法为主，多部门立法并举。
横向的自治型，主要是根据紧急状态的不同类型，由不同的部门来对口管理，进而对由该部门或者围绕该部门进行立法。这种模式又常常与一事一法模式相联系，即针对一事成立一紧急状态部门，这种立法模式在认知上较为容易，对口管理的部门任务鲜明、责任明确，但缺点也很明显，主要是导致紧急状态的应急管理部门和立法数量众多，不利于统一调动，不同类型的机构之间互不隶属，缺少协调，资源浪费。反之，集权型，则表现为在全国成立以专门的机构来负责紧急状态的应急，平时，由该部门承担紧急状态预防和预警的责任，一旦发生紧急状态，则不一定由该部门全权负责，其他部门配合或者在该部门的协调下进行紧急状态的应对。[12]该模式的优点恰恰克服了自治型的缺点，有利于整合资源、面对紧急状态时统一的指挥、组织、协调、监督，把各部门、各战线、各个地方的人才、物力、财力集中用于刀刃上，形成巨大的应对能力，实现最佳的应对效果。
从紧急状态发生地域和影响范围来看，可以将紧急状态分为全国性的紧急状态和局部性的紧急状态。[13]全国范围内的紧急状态固然是由中央政府统一处理，但发生在地方范围内的局部的紧急状态，是否也完全要中央政府插手呢？或者说地方政府对局部的紧急状态是否紧急处置的权力。如果从紧急权的性质上分析，由于其非常重要，并且牵涉到公民权利的限制和停止，由中央政府来统一处理当然合情合理，但是从紧急状态本身的规律来看，这种做法多少有点理想状态和一厢情愿。我们知道，紧急状态一旦发生，就对国家和人民群众的生活带来即刻的损害和损失，尽快将其平息，就可以使国家少受损失，降低人民的痛苦，而一旦拖延，只会使情况愈来愈糟、影响愈来愈坏，甚至产生无法控制的局面。而每一个紧急状态，都有产生的起因，或者说源头。这个源头一般是局部性的，然后要么扩散到各地造成全国性的紧急状态，要么没有扩散，只在当地发展造成局部性的紧急状态。如2003年上半年的SARS，虽然最终导致全国范围的传染病爆发，但其最初只在广东省的一个市出现。因此就局部性紧急状态或者局部性紧急状态导致的全国性紧急状态而言，地方政府无论在发现的时间上、对紧急状态发生地域的靠近上、对紧急状态的了解程度上、采取措施的便利上，都优于中央政府。如果一味地固守中央政府处理紧急状态的原则，等地方政府向中央政府报告情况、中央政府作出决定后再采取行动，往往丧失了处理紧急状态的最佳时机，因为处于萌芽阶段的紧急状态危害最小、力量最弱、最容易平息。可见，是否采取由中央大包大揽的集权型模式或发挥地方主动性的自治型模式，决定的因素主要不是权力的配置，而是处理紧急状态的规律。正因为这样，在中央和地方进行适当的分工就是必要的。
从各国的立法状况来看，自治型的立法模式和集权型的立法模式往往是交叉使用的，即在横向的部门管理上，采用集权型模式的较多，如美国专门针对紧急状态管理署制定的《灾害救济和紧急状态援助法》，俄罗斯围绕紧急情况部制定的《紧急状态法律制度法》等。而在纵向的中央与地方分工上，采用自治型模式的较多。这不仅包括联邦制国家，许多单一制国家，如日本、英国、法国都在一定程度上授予地方政府可以就紧急状态立法。
四、我国现有紧急状态的立法模式分析
对照上面的分类，可以将我国现行的紧急状态立法模式总结为以下几个特点：
第一，不完全的法律保留模式。我国现行宪法中并没有紧急权和最基本人权不可克减的直接规定，与紧急状态有点联系的规定是第67条第18—20项：全国人民代表大会常务委员会在全国人民代表大会闭会期间，如果遇到国家遭受武装侵犯或者必须履行国际间共同防止侵略的条约的情况，决定战争状态的宣布；决定全国总动员或者局部动员；决定全国或者个别省、自治区、直辖市的戒严。第89条第16项：国务院决定省、自治区、直辖市的范围内部分地区的戒严。但是，战争状态只是广义的紧急状态的一种，[14]动员、戒严也只是最严重的紧急状态的应对措施之一，这些都非完整意义上的紧急状态的规定，尤其是从该规定的功能来看，主要是对立法机关——全国人大常委会、行政机关——国务院的授权，而非对其的限制，因此不能视为对紧急状态的宪法保留模式。[15]
虽然1999年的《立法法》第8条第5项规定，下列事项只能制定法律，……，对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚。第9条规定，本法第八条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规，但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。但就我国现有的紧急状态法来看，三部带有“应急”字眼的规范性法律文件——《突发公共卫生事件应急条例》、《核电厂核事故应急管理条例》、《破坏性地震应急条例》均属于国务院制定通过的行政法规，此外还存在大量的涉及紧急状态的实施细则、实施办法、处理办法、管理办法。当然，也存在一定数量的法律形式出现的紧急状态法，如《传染病防治法》、《安全生产法》、《防洪法》、《消防法》、《防震减灾法》、《戒严法》等，但这毕竟只占少数。究其原因，主要在于我国传统上行政权强大，行政机关常常援引宪法第89条——国务院根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令，将其视为宪法授予的甚至为立法机关所不能侵犯的行政职权立法。而实际上立法机关对此也持放任和默许的态度，如历史上多次向行政机关的立法授权，1999年出台的《立法法》第9条也规定了行政机关在没有法律规定前提下的自行立法权，这些都不自觉地导致了行政立法权的膨胀。更为关键的是，我国传统的求稳定、怕乱的政治思维要求尽快、迅速地处理紧急状态，以防止社会动乱为最高的价值诉求，而立法机关、行政机关和司法机关中，能够胜任这项工作的只有行政机关，这又进一步赋予了行政机关在处理紧急状态上的特权，似乎只要是能够能尽快恢复正常状态的措施都可以采取，这才有了一些紧急状态行政法规中“非常紧急措施”、“紧急措施”的模糊规定。[16]虽然第四次宪法修正案（草案）有将紧急权收归立法机关的意图，但是，其实施效果如何，还有待观察。[17]由此可见，宪法保留模式在我国未曾采用，而法律保留模式也因为行政立法权的强大也实现的不很充分，因此只能将我国归入不完全的法律保留模式。
第二，一事一法模式。从立法技术上考察，我国采用一事一法模式的特征较为明显。这从现有的紧急状态法律体系的构成就可以看出，自然性紧急状态方面，地震灾害有《防震减灾法》、《地震监测设施和地震观测环境保护条例》、《破坏性地震应急条例》、《地震预报管理条例》。洪灾有《防洪法》、《防汛条例》、《关于蓄滞洪区安全与建设指导纲要》。环境灾害有《环境保护法》，再根据不同污染源分为《海洋环境保护法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》；根据不同污染流域分为《淮河流域水污染防治暂行条例》、《渔业水域污染事故调查处理程序规定》、《黄河重大水污染事件报告办法（试行）》、《黄河重大水污染事件应急调查处理规定》。地质灾害有《地质灾害防治管理办法》、《水土保持工作条例》。社会性紧急状态方面，骚乱性紧急状态有《戒严法》；事故性紧急状态根据不同的事故性质又分为几大类：交通事故，再根据事故发生地点的不同分为（1）海上交通事故，如《海上交通事故调查处理条例》（2）民用航空交通事故，如《民用航空法》、《搜寻援救民用航空器规定》、《民用运输机场应急救援规则》、《民用航空器飞行事故调查规定》（3）铁路交通事故，如《铁路应急通信系统运用管理暂行办法》、《铁路行车事故救援规则》、《铁路行车事故处理规则》（4）公路交通事故，如《道路交通事故处理办法》、《道路交通事故处理程序规定》；核事故主要有《核电厂核事故应急管理条例》、《核电厂核事故应急报告制度》、《核事故辐射影响越境应急管理规定》、《核电厂核事故应急演习管理规定》、《核事故医学应急管理规定》。公共卫生事故主要包括《突发公共卫生事件应急条例》、《传染病防治法》、《传染病防治法实施办法》，再根据不同的病因分为《传染性非典型肺炎防治管理办法》、《尘肺病防治条例》、《艾滋病监测管理的若干规定》、《结核病防治管理办法》、《性病防治管理办法》、《消毒管理办法》、《食物中毒事故处理办法》、《防止沥青中毒办法》、《危险化学品安全管理条例》。火灾事故主要有《消防法》，再根据发生火灾的不同场所分为《仓库防火安全管理规则》、《高层居民住宅楼防火管理规则》、《集贸市场消防安全管理办法》、《公共娱乐场所消防安全管理规定》、《机关、团体、企业、事业单位消防安全管理规定》、《森林防火条例》、《草原防火条例》。生产安全事故主要包括《安全生产法》、《矿山安全法》、《矿山安全法实施条例》、《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》、《特别重大事故调查程序暂行规定》。由此可见，我国的一事一法中的“事”已经具有两级、甚至三级、四级的细分，一事一法的模式发挥到了极致。
第三，“纵向上的集权型＋横向上的自治型”的混合模式。我国是一个单一制国家，历史上具有长期的中央集权的传统，建国后，也一直坚持立法权属于国家，属于中央，地方的立法权只能依靠中央的授权，虽然多部紧急状态法中规定了在中央统一领导下发挥地方的积极性的原则，但是就实践中的效果来看，往往是中央的统一领导得到了充分发挥，而地方的积极性则只在有限的、狭窄的空间内存在，长期以往，一些地方甚至养成了对中央等、靠、要的作风。从现有的立法状况来看，紧急状态立法主要以中央一级的立法为主，地方制定的有关紧急状态的法律极为少见，只是在今年的SARS事件发生之后，由于中央加强对各地政府领导的问责，短时期内全国各地出台了数十部地方性突发公共卫生事件应急办法、实施细则。[18]这是否意味着我国在纵向上有从集权型转向自治型，我们认为，尚不能过早地下此结论。因为从各地的突发公共卫生事件应急办法或实施细则的内容来看，其第一条往往指明根据国务院的《突发公共卫生事件应急条例》制定，而且其条文也往往只是对《条例》的一些条款的具体化，而在规定的全面程度上甚至远远不如《条例》，[19]自主性还很不足。[20]《立法法》第64条规定，地方性法规可以就下列事项作出规定：（一）为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项；（二）属于地方性事务需要制定地方性法规的事项。除本法第八条规定的事项外，其他事项国家尚未制定法律或者行政法规的，省、自治区、直辖市和较大的市根据本地方的具体情况和实际需要，可以先制定地方性法规。从该条文的立法原意来看，显然是允许地方立法并不必然是对中央立法的具体化，它在自己的职权范围内、甚至在缺少中央立法的情况下享有一定的自主立法权。但是很遗憾，这种体制内的制度资源尚未被完全挖掘出来。但可以肯定的是，这种地方性紧急状态立法的大规模增加是对传统模式的一个突破。
横向上，我国并没有一个全国统一的紧急状态管理机构，而是采取了分部门管理的自治型模式，比如防汛抗旱主要由水利部管理，地震主要由国家地震局管理，气象灾害主要由国家气象局管理，海洋灾害主要由国家海洋局管理，传染病防治主要由卫生部管理，消防工作由公安部消防总局管理，交通事故由交通部管理，核事故由国家核安全局管理。在此基础上，为了加大指挥力度，国务院又成立了形形色色的各类指挥部，如负责突发公共卫生事件的全国突发事件处理指挥部、负责防汛抗旱工作的国家抗旱防汛总指挥部、负责森林防火工作的国家森林防火总指挥部、负责地震工作的国家抗震救灾总指挥部、负责安全生产工作的重大工业事故国家救灾总指挥部等，此外还成立了国务院抗灾救灾领导小组、中国国际减灾十年委员会等多个协调机构。各个机构之间相互独立、互不隶属，发生问题各自负责，出现紧急状态各自管理，各自在其职权范围内进行立法，因此就有了充斥其间的挂着各机构名号的通知、意见，仅SARS期间，据不完全统计，就有建设部《关于印发〈城乡社区建筑与环境和公共场所防控“非典”应急管理措施〉的通知》，建设部、卫生部、科技部《关于印发〈建筑空调通风系统预防“非典”、确保安全使用的应急管理措施〉的通知》，国家粮食局《关于转发〈广东省粮食应急预案〉的通知》，交通部《关于印发并组织实施〈全国防“非典”期间紧急物资道路水路运输保障应急预案〉的通知》，国家环保总局《关于印发〈“SARS”病毒污染的污水应急处理技术方案〉和〈“SARS”病毒污染的废弃物应急处理处置技术方案〉的通知，文化部办公厅《关于加强领导采取果断措施进一步做好“非典”防治应急处理预案的紧急通知》，国家旅游局、卫生部《关于发布施行〈旅游经营单位预防控制传染性非典型肺炎应急预案〉的通知》，财政部、国家税务总局《关于防治“非典”工作有关税收政策问题的通知》，卫生部《关于印发〈传染性非典型肺炎（SARS）预防控制有关技术方案〉的通知》，国家食品药品监督管理局《关于对防治非典型肺炎进口药品实施快速检验有关事宜的紧急通知》，国家中医药管理局《关于认真做好传染性非典型肺炎出院患者中医治疗工作的通知》，国家发改委、卫生部、科技部、环保总局、国家标准化管理委员会《关于规范防治传染性非典型肺炎专用汽车生产和使用的紧急通知》，商务部、国家税务总局《关于加强税贸协作克服“非典”疫情对外贸影响的通知》，国家工商行政管理总局《关于切实加强市场监管严厉查处利用防治“非典”名义从事违法经营活动的紧急通知》，劳动和社会保障部、人事部、财政部、卫生部《关于因履行工作职责感染传染性非典型肺炎工作人员有关待遇问题的通知》，国家体育总局《关于因地制宜开展多样健身活动积极预防非典型肺炎工作的通知》，国家知识产权局《关于在防治“非典”工作中加强知识产权保护的通知》，国土资源部办公厅《关于进一步加强非典型肺炎预防控制工作的通知》，国家人口和计划生育委员会《关于认真做好农村非典型肺炎防治工作的意见》，教育部《关于高等学校非典型肺炎预防和控制工作若干问题的通知》，农业部《关于做好农产品市场预防“非典”工作和维护农产品流通秩序的通知》，公安部、铁道部、交通部、卫生部、质检总局、民航总局、海关总署《关于加强卫生检疫预防控制非典型肺炎传播的紧急通知》等180余项各部门针对各自管辖领域的通知、意见出台，可见条块分割之严重。
五、我国未来紧急状态立法模式的选择
经过上面的分析，我们可以看出，虽然各国选择的紧急状态立法模式多有差异，但也并非全无规律可循，至少就现有各国的立法趋势而言，表现出同向发展的特点。这说明除了各国的国情决定其立法模式的相异之外，各国的立法模式还遵守一些共同的原则。笔者认为，主要有以下两个原则：
1、 权力制约原则
紧急状态中需要行使的紧急权，犹如一把双刃剑，一方面能够迅速平息危机、挽救国家、人民于危难，另一方面也可能颠覆国家正常的权力体系、侵害人权，将国家和人民拉入更深的灾难。二战后，德国魏玛宪法的教训使人们更加认识到了紧急权的危险性，因此，如何配置紧急权、约束紧急权成为各国学者萦绕不断的问题。从权力的属性来看，由行政机关来行使紧急权无疑符合紧急权的快速、及时反应的特点，但是，行政机关非民意机关，而且通常采用首长负责制的组织原则，容易使紧急权为行政首长的私欲所挟持。学者们想起了传统的分权原则，对紧急权进行分割，将其分为紧急决定权和紧急行动权。[21]行政机关无疑享有紧急行动权，但是不具有紧急决定权，紧急决定权一般收归议会等民意机关，一方面符合最重要之事由人民自己决定的民主政治特征，另一方面也可以监督和约束行政机关，行政机关的紧急行动权只有议会认为需要时，才能行使，议会认为没有实施紧急行动的必要时，行政机关不能擅自采取行动。这主要是为了防范行政机关的滥权。另一方面，纳粹的教训也告诉人们，议会同样有滥权的可能，二战时德国发动的对他国的侵略战争就是由德国国会以法律的形式认可的，因此考虑到一旦议会错误行使紧急决定权，同样会使国家和人民遭受苦难，必须对议会的紧急决定权也进行约束和监督。这种约束和监督在形式上表现为宪法对紧急决定权作出明确规定，限制紧急决定权行使的条件，如只有出现的真实的紧急状态，威胁国家秩序、人民生命财产的切实危险时，才能宣布国家进入紧急状态状态。在实质上表现为规定紧急决定权行使的界限和程度，即最基本人权不可克减原则。
可以说，各国之所以遵守权力配置原则，关键就在于紧急权的重要性和危险性，许多国家选择宪法保留模式正是认识到这一点。
2、 科学原则
根据学者们的研究来看，紧急状态具有其自身的规律性，任何紧急状态的发生都有其原因，其发展也有其特点，人们对紧急状态已经有最初的恐惧，变为理性的正视，可以探求各种不同类型的紧急状态的规律，并进而设计出许多对症下药的措施、手段来应对，可以说，人类之所以在紧急状态面前越来越有信心，越来越从容不迫，就是遵循了科学对待紧急状态工作原则的结果。
同样，采取一阶段一法模式和横向上集权、纵向上自治的模式也是遵循了紧急状态自身规律的结果。我们前面讲过，认识到相同性质的紧急状态有相同的发展阶段，相同的发展阶段可以采取相同的措施应对，从而可以通过对这些相同应对措施来统一立法来做到资源整合、力量集中，这是人们在深入观察和研究了紧急状态的发展特征后作出的理性选择。同样，在中央建立统一的紧急状态机构，平时负责预防和预警，应急过程中负责协调各专业部门，在地方尊重各地熟悉情况、接近紧急状态源头、容易控制紧急状态于萌芽状态的特点，授予各地对紧急状态的自治权，也是这种理性选择的体现。
本文开头曾讲过，立法模式虽然是带有地方性的特征，但是仍然有几种典型的立法模式可以从各国的立法实践中被总结、概括出来，这些普遍性的经验是人类实践活动的结晶，它们反映了人类共同的价值诉求，体现了人类社会共同遵守的做事原则。它们，才是我国未来的紧急状态的立法模式真正需要借鉴的东西。
我国的传统思维上仍然将紧急权归入行政权，宪法上规定了全国人大常委会对全国范围内戒严、动员、战争状态的决定权，国务院享有局部范围内的戒严的决定权，[22]这是对其重要性认识不清的结果，当然，缺乏如西方国家那样对紧急权滥用的切身感受，也是导致我国不采用宪法保留模式、甚至完全的法律保留模式的原因所在。但是，没有认识到或者说没有发生过，并不代表就实际不会发生或者说未来不可能发生，我国宪法已经明确规定实行“依法治国，建设社会主义法治国家”的国策，而法治的最基本要求就是对人权的保障的权力制约的存在，尤其是对于有严重侵犯人权危险和不易控制的权力。
我国现在所采用的一事一法的立法模式和“横向上自治型＋纵向上集权型”的立法模式，在过去的紧急状态中发挥了一定的作用，但是面对现在紧急状态的发生越来越频繁，规模越来越大，影响越来越广、原因越来越复杂的趋势。[23]这种资源、信息分散化的应对模式已经不能满足现实的需求，最近的立法中就出现了横向上更加集中化的应急管理机构，如《突发公共卫生事件应急条例》第3条规定：紧急状态发生后，国务院设立全国紧急状态处理指挥部，由国务院有关部门和军队有关部门组成，国务院主管领导人担任总指挥，负责对全国紧急状态处理的统一领导、统一指挥。纵向上，同样是《突发公共卫生事件应急条例》第4条规定，紧急状态发生后，省、自治区、直辖市人民政府成立地方突发事件处理指挥部，省、自治区、直辖市人民政府主要领导人担任总指挥，负责领导、指挥本行政区域内突发事件处理工作。该《条例》颁布后，各地相继出台了各自的《应急办法》或《实施细则》，这在以前的紧急状态中是非常罕见的。这些都反映了我国紧急状态的立法模式上的变化，即逐渐由横向上的自治转向集权，纵向上的集权转向自治。
针对我国目前紧急状态立法的现状和趋势，笔者认为，我国紧急状态的立法模式的改革适宜选择以下路径：
1、严格依照《立法法》的规定，对现有的涉及紧急状态的行政法规进行清理，对违反《立法法》的规定，擅自规定限制人身自由的强制措施和处罚的行政法规要改变或撤销，将紧急状态中对人权的限制进行法律保留。在宪法中增加有关紧急权和最基本人权不可克减原则的规定，制定统一的《紧急状态法》，[24]将宪法中的规定具体化，实行“宪法保留模式＋法律保留模式”双重保护人权的立法模式。
2、除了现有的一事一法的模式外，研究不同性质、相同性质紧急状态机制的特点，借鉴发达国家的经验，进行一阶段一法的尝试。即针对紧急状态中的一些关键环节、共通制度来单独立法，如日本于1974年制定的适用于所有救灾事务的《灾害就助法》，适用于灾害保障的《受灾者生活重建法》、《关于拨发灾抚恤等的法律》、《关于保护特定非常灾害受害者权益的特别措施的法律》，适用于国家对灾害的财政支持的《国家为防灾促进集团转移事业采取的财政特别措施等的法律》等。[25]
3、继续推动紧急状态立法模式朝“横向上的集权型＋纵向上的自治型”的改革，建立全国统一的紧急状态机构，在中央的统一领导下，发挥地方的自治和自主性，建立新型的充满活力的专门机构与专业部门之间、中央与地方之间的紧急状态合作、协调关系。
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* 王锴（1978— ），男，陕西汉中人，中国人民大学法学院2004级博士研究生。
[1] 就笔者所见，尚未有人专门著文对紧急状态立法模式进行研究，因此其中的一些名词和用语带有很强的个人色彩，恐欠妥当，请读者见谅。
[2] 该两种模式的划分参考了郭春明博士的观点，参见郭春明：《论我国紧急状态法律制度的完善》，载《宪政与行政法治研究——许崇德教授执教五十年祝贺文集》，第181页，北京：中国人民大学出版社，2003。
[3] 北京大学的张千帆教授认为宪政的精神实质就是保护少数人的权利不受侵犯，参见其2002年12月在中国人民大学宪政与行政法治研究中心的演讲——《宪政的基本功能》。
[4] 参见莫纪宏、徐高著：《紧急状态法学》，第214页，北京：中国人民公安大学出版社，1992。
[5] 参见陈新民著：《德国公法学基础理论》（下），第647—665页，山东：山东人民出版社，2001。
[6] 这种学说最著名的代表人物是德国魏玛——纳粹时期的宪法学者施密特，他甚至认为，制宪权的根本来源就是国家的紧急权，因为只有在这种情况下，才体现了国家的决断力，而宪法也不过是统治者的一种决断而已。这种学说显然将一种实然的没有受到法律规制的紧急权抬高到一种应然的法律之上的权力地位，犯了本末倒置的错误。
[7] 西方的一句法谚说 “和平时期最应该制定的是紧急状态法”，贴切地反映了这种未雨绸缪的思想。
[8] 现代宪法所具有的价值整合作用，使哪个机关的至上都成为不可能，所有的权力分支都必须在宪法所规定的客观的法秩序下行事，这种对权力的理性安排防止了权力之间的相互冲突和恣意，有学者认为，这种权力、政治的法制化是现代国家努力使其合法性、稳定性增强的表现。
[9] 据不完全统计，采用宪法保留模式的国家有巴基斯坦、马来西亚、孟加拉、尼泊尔、斯里兰卡、土耳其、印度、德国、葡萄牙、瑞典、西班牙、委内瑞拉、西萨摩亚等。
[10] 参见李经中编著：《政府危机管理》，第44－50页，北京：中国城市出版社，2003。
[11] 有学者从紧急状态中的主体的态度角度对紧急状态的分类，即一致性的紧急状态和冲突性的紧急状态，一致性是指在紧急状态中的利益主体具有相同的要求，如全民救灾，而冲突性，则是指紧急状态中存在着两个或两个以上的不同利益主体，如战争、革命等。人们通常以自然性紧急状态为一致性的典型，社会性紧急状态为冲突性的典型，这也从另一个角度解释了自然性紧急状态和社会性紧急状态之间的差异。参见薛澜、张强、钟开斌著：《危机管理：转型期中国面临的挑战》，第33页，北京：清华大学出版社，2003。
[12] 有的国家的统一紧急状态管理部门同时也是实际负责紧急状态的部门，如俄罗斯的紧急情况部，该部直接指挥一支由现役军人组成的应急救援队伍，在应急处理阶段该机构承担一切组织、指挥、抢险甚至包括新闻发布的功能。
[13] 有学者还分出一类国际性的紧急状态，认为世界大战、海湾战争属之，笔者认为，这种分法虽然有学理上的价值，但却没有多少实际价值，紧急状态中所采取的紧急权主要是国家主权意义上的，即使发生了国境之外的战争，那显然是针对其全国而言的，因为地方不具有国际法上的独立主体地位，同时国境外的紧急状态也必须涉及本国或者本国参与，才对该国产生法律上的意义，如果与本国无关，即使是世界大战，也没有讨论的必要。参见莫纪宏、徐高编著：《外国紧急状态法律制度》，第13页，北京：法律出版社，1994。
[14] 广义的紧急状态包括战争状态和一般紧急状态，狭义的紧急状态仅包含一般紧急状态，即发生在全国或其局部的通过国家行政权就可以加以控制的危险事态。参见同上书第2页。
[15] 2004年3月通过的宪法第26、29修正案对现行宪法中的上述规定进行了修改，主要是将第67条第20项、第89条第16项中的“戒严”改为“紧急状态”，这从语义上更加接近了宪法上的紧急权条款，但与其他国家宪法上的类似条款相比，我国的该修改仍然没有摆脱授权的嫌疑。
[16] 如《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》第9条、《防汛条例》第36条等。
[17] 这种有法不依的现象在紧急状态立法方面比较严重，比如我们前面讲过的《立法法》第8条规定限制公民的人身自由只能通过法律，而2003年防治SARS期间通过的《突发公共卫生事件应急条例》第33条公然规定紧急状态处理指挥部必要时可以对人员进行隔离，这种明显违背上位法的做法，反而因为其措施得力、反应迅速（从起草到通过仅用了1个月的时间）获得了社会各界的普遍赞扬，这不能不说是国人法律意识淡薄的表现。
[18] 如广东省、浙江省、上海市、北京市、安徽省、天津市、青岛市、内蒙古自治区、海南省、焦作市、湖南省、太原市、山东省等。
[19] 大部分省市的应急办法或实施细则都没有超过40条，而《条例》共有54条。
[20] 从我国的政体形式来看，中央的最高权力机关是全国人大，其他机关都由它产生，对它负责，而地方的最高权力机关是地方人大，地方的其他机关由它产生，对它负责，如果说行政机关、司法机关之间，具有中央对地方的领导关系的话，而对全国人大与各级地方人大之间，我国的理论向来认为并不存在中央对地方的领导关系，而只是指导和监督的关系。这是符合人民代表大会制度的内在逻辑的。由此可以很容易地推导出，地方人大是地方的民意机关，享有地方立法权是毋庸置疑的，并且只要在符合宪法或中央立法的前提下，其立法权就具有自主性。但是我国的立法理论却一贯坚持地方立法权是国家立法权授予的，并且将立法主体限制在较大的市的人大和政府以上，较大的市以下的地方人大和政府不具有立法权，这显然与我国人民代表大会制的政体形式是矛盾的。笔者认为，这是造成我国中央与地方关系不顺畅的一个症结所在。
[21] 实际上还存在紧急宣布权，但这只是一个程序性的步骤，就重要性而言，不如其它两个权力。
[22] 令人疑惑的是，宪法只规定了全国人大常委会享有戒严、动员、战争状态的决定权，而没有规定全国人大的决定权，这是与全国人大作为最高权力机关相悖的。同时，对于局部范围内的戒严的决定权，虽然宪法规定由国务院享有，但是作为最高权力机关，全国人大及其常委会理应对国务院的决定进行监督，但全国人大及其常委会监督的形式是什么，现行宪法也没有明确指出。
[23] 从2003年全国发生的灾难事件的死亡人数来看，呈明显的上升趋势，2003年12月23日发生在重庆市开县的天然气井喷事件中，死亡人数达200余人，受灾群众达6万余人。
[24] 据最新一期的《瞭望》周刊报道，《紧急状态法》已列入十届全国人大常委会五年立法规划，渴望在未来的五年内出台。
[25] 参见莫纪宏：《中国紧急状态法的立法状况及特征》，载《法学论坛》，2003（4）。
来源：《当代法学研究》2004年第3期
