进退失据：“初中后”农民工子女的机会与限制

地方政府对农民工子女教育问题的认知，必须突破九年制义务教育的框架，向学前教育和“初中后”教育延伸。

长期以来，农民工子女教育问题受到社会各界的广泛关注，他们大多只能就读于设施简陋、师资薄弱的农民工子弟学校，这些学校不仅无法提供优质的教育，而且时刻面临教育行政部门的取缔。据统计，2010年全国有超过2000万农民工随迁子女，其中有1167 万学龄子女在城市接受义务教育。

上海作为全国性经济中心和移民城市，是中国流动人口的重要流入地之一。第六次全国人口普查数据显示，2010年上海市全市常住人口为2301.91万人，与第五次人口普查相比，共增加628.14万人，增长37.53%。全市常住人口的增量大部分为农民工及其子女。外来务工人员的进入延缓了上海的老龄化进程，为上海的经济发展做出了巨大贡献。

为了更好地保障农民工子女的受教育权利，上海市公办学校逐步向农民工子女开放，义务教育阶段农民工子女就读于公办学校的比例逐年递增。2010年上海义务教育阶段流动人口子女47.05万人，就读于农民工子弟学校的有13.45万人，就读于公办学校的33.6万人。不过，对农民工子女受教育权利的保障仍存在不少盲点：首先，开放公办学校仅限于九年义务教育阶段，学前儿童的入托难、入园难（私立幼儿园的收费过于高昂，公办幼儿园的学位紧张、门槛过高、要求高额寄读费），初中毕业生的升学难等问题日益突出；其次，公办学校对农民工子女的吸纳以“数字”为中心，即片面重视就读比例和人数的增长，忽视农民工子女进入公办学校后的社会融合与学业成就。

地方政府对农民工子女教育问题的认知，必须突破九年制义务教育的框架，向学前教育和“初中后”教育延伸。解决农民工子女的学前教育问题相对简单，因为不存在制度性障碍，加大幼教资源投入、优化教育资源配置即可解决这一问题；而“初中后”教育则更为敏感、棘手，因为涉及高考制度和户籍制度的改革，二者都是全国性的制度安排，牵一发而动全身。

笔者认为，对于上海而言，农民工子女义务教育的公平问题已经破题并有望在近年得到妥善解决，破解入托难、入园难也只是一个时间问题，当前最大的问题在于初中毕业后的出路问题。

笔者的实地调查发现，初中三年级是农民工子女的重要分水岭。当前的城市公办学校仅在义务教育阶段向农民工子女开放，而现行的教育制度、高考制度以户籍制度为基础，导致农民工子女在初中毕业时进退失据，处于就学就业的两难境地：如果选择在上海升学，目前只能进入中专、技校或职高，而且热门专业大多未向农民工子女开放。2008年上海的中职、中专向农民工子女开放，免学杂费、补助生活费，但农民工家庭反应较为冷淡，近3年的招生指标均有剩余，其症结在于当前职业教育、技术教育的社会评价较低，不能为农民工子女提供向上流动的就业机会。如果回到家乡念高中，一方面，农民工子女将不得不与父母分离，寄居于亲戚朋友家，不仅需要付出极大的经济成本，而且需要承受因分离而带来情感代价；另一方面，上海的教材和教学方式与家乡的学校存在较大差异，这些学生回去之后也存在学业不适应的问题，很难考入当地重点中学。由于升学困难，大部分农民工子女在初中毕业之后选择直接打工。

有关政府部门必须认识到，农民工子女和新生代农民工已经是“回不去的一代”，他们大多是“城市化的孩子”，生于城市，长于城市，没有务农经历，与乡土社会缺乏文化纽带和情感联系，他们不可能像父辈那样往返于城乡之间，而倾向于定居城市。

中国青少年研究中心一项研究显示，50岁以上的农民工只有15%的人想在城市定居，40-50岁的数据为21%，30-40岁的为37%，20-30岁的为45%，20岁以下的高达61%。我们在访谈中也发现，45-60岁的农民工大多在家乡农村建造住房，30-45岁的农民工大多在家乡的县城或小城镇购买住房，而新生代农民工则表示宁可住在城中村或城郊接合部的简易住房，也不会回到家乡。如果他们的出路问题得不到妥善解决，那么必然会成为整个“城市”的社会问题，而不仅仅是他们个人或家庭的问题。

左右为难：权利正当性与资源稀缺性的矛盾

现实层面，农民工子女权利的实现却面临着巨大的障碍，这种障碍不仅在于户籍制度所构筑的“看不见的城墙”，也缘于城市公共资源的相对稀缺。

无论是在法理上，还是从政治伦理的角度来看，随迁农民工子女都应当与城市同龄人享有同等的权利。这种正当性在当代中国几乎已经成为一种“政治正确”，很少受到公开的质疑。然而，在现实层面，农民工子女权利的实现却面临着巨大的障碍，这种障碍不仅在于户籍制度所构筑的“看不见的城墙”，也缘于城市公共资源的相对稀缺。

笔者在调研中发现，沿海地区经济发达的县级市和大城市郊区往往出现“人口倒挂”的局面，即外来人口的数量超过本地居民的数量。在大城市郊区，“人口倒挂”已经引发了严重的公共资源紧缺。在长三角的一些郊区城镇，外来人口数倍于本地户籍人口，J镇户籍人口不到4万，而登记的外来人口多达25.9万，漏登的常住人口估计有5万左右；S镇实有人口34.1万，户籍人口13.12万，登记外来人口20.98万，二者的比例是1:1.6。类似的情况在沿海地区已经相当普遍。

然而，地方政府对于该地区公共物品的提供，却是以户籍人口为依据的，譬如，警力的配备，公务员的数量，学校、医院等公共设施、公共财政的投入，都是与户籍人口挂钩的。以P区的城乡结合部为例，五镇总面积多达263.27平方公里，常住人口约143万人，而城市管理在编执法人员仅有111人，平均每名执法人员需要负责2.4平方公里的地区。

大量人口的涌入也导致了公共资源的紧张：一是教育资源短缺。譬如C镇有2万多学龄前儿童，而正规的公办、民办幼儿园只能容纳6000人左右；S镇有学龄前儿童8900人，而正规幼儿园只能容纳3900人。地方政府不得不容忍大量的无证幼儿园存在——如果贸然取缔，势必导致大量孩童无法进入幼儿园；而默许其存在，又存在“黑校车”、“食品中毒”、“火灾”等安全隐患；二是社区医疗资源不足。根据上海市的规定，人口超过10万人的镇，每新增5-10万人口就应增设1所社区卫生服务中心，但人口超过30万人的B镇，虽然实际规模接近一座中等城市，却只有1所社区卫生服务中心，“黑诊所”非法行医的情况十分严重；三是公共交通设施配套滞后，特别是公交站点到居民小区的“最后一公里”交通配套无法满足社会需求，车辆非法经营问题严重。“入学难”、“看病难”、“出行难”等社会问题使得本地居民与外地人口的矛盾逐步显现。本地居民指责外来人口挤占了城市的公共资源，而外来人口则认为本地居民的排外态度损害了自身的合法权益。

J镇教育部门负责人告诉笔者，虽然现在农民工子女可以在上海念中职、中专了，但他们从来不敢鼓励报考，更不敢告诉家长，将来孩子可以通过中职的途径进入高职，因为这样一来，人口压力就更大了，当地的公共教育体系远远不能满足居民的需求。所以，他们总是耐心地说服家长，从孩子的长远前途考虑，还是选择回老家念高中、考大学为上。

面对城市主流社会紧闭的大门，面对教育资源的户籍壁垒，大多数农民工子女选择了直接进入社会，或者回到家乡做一只“学习型候鸟”，但也有极少数的孩子在社会公益组织的帮助下，直接申请海外的大学。2011年4月，在久牵志愿者服务社（一个专门从事农民工子女艺术教育与公民教育的公益机构）的帮助下，来自普通打工者家庭的新月收到了联合世界学院（United World College）的全奖录取通知书（免两年学费和膳宿费），获得去加拿大分校学习大学预科课程的机会。拿到国外的录取通知书之前，她就读于上海郊区一所成人高中，学校环境非常糟糕。但她没有放弃自己的梦想，在久牵志愿者服务社的帮助下，考托福、学音乐，最终突破了外部环境的限制。在她的感召下，久牵的其他学员也开始追寻“出国梦”。在笔者看来，这虽然是一个励志的好故事，但新月的成功很难复制，毕竟幸运儿只是极少数。要改善农民工子女的群体命运，还必须依靠制度变迁与政策调整。

分配正义：户籍制度与一个群体的命运

生于城市、长于城市的农民工子女较之父辈，具有更强烈的权利意识和相对剥夺感，他们对于生活机遇有着更高的渴求。

作为城市第二代移民，农民工子女的命运是值得我们全社会关注的，不仅仅因为这关乎城市社会的稳定，更因为他们和我们同属于一个政治共同体。人们以为命运就像手心的掌纹一样专属于自己，其实不然，我们的命运或多或少具有外部性：我们的好运气或许会给别人带来坏运气；反之亦然。正因为如此，政治共同体同时也是命运共同体，我们都在以这样或那样的方式分享/分担着彼此的命运。

命运不是理所当然的，也不是由一个超验的神秘力量所决定的。如果说个体的命运带有太多的偶然性和随机性，那么，群体的命运在很大程度上则是由权力结构设定的。国家、市场、社会与家庭是命运的主要塑造者：

一、国家通过制度和政策来塑造我们的命运。国家不仅对有形的资源进行再分配，也在对无形的机会进行再分配。从上山下乡到恢复高考、从“文革”到改革开放、从计划经济到市场化改革、从统招统分到教育产业化，国家行为对我们命运的影响何其巨大。国家对机会的再分配不是以个体为单位，而是以群体或社会类属（social category）为单位，譬如流动人口、高收入群体。国家的再分配必须避免制度性歧视，即避免对特定社会群体的不公正待遇。

二、市场包括物质市场和地位市场，前者通过产权、后者通过社会流动渠道为我们的行为提供激励，从而影响我们的命运。在地位市场中，个人为社会地位而竞争。和物质市场中的情况相比，地位市场中的竞争是纵向的、零和的，而且地位性商品的供应是内在有限的。简言之，我们通过物质市场获得财富，通过地位市场获得社会地位和外部承认。

三、社会通过社会运动、公共舆论、社会资本、关系网络来影响人们的命运。这对于一个社会中的弱势群体尤其重要，显而易见，劳工运动、民权运动、妇女运动在很大程度上改变了工人、黑人、女性的地位和命运。

四、家庭是阶层再生产的一个重要环节，我们每个个体的人生轨迹都不可避免地受到家庭的影响。

以上四种力量与个人能动性的互动过程共同决定着我们的命运，每一种力量都不是绝对的。家庭是相对保守的力量，而市场、社会和国家都扮演了双重角色，既有保守的一面，也有变革的一面。在一个健康的社会系统中，这四种力量应当是相对平衡的，在自由与平等、效率与公平、社会流动与阶层再生产之间找到一个均衡点，让社会成员各得其所，从而避免社会的过度僵化或无序。

而在农民工及其子女身上，我们却看到这四种力量惊人的一致：从国家的角度看，他们是“非市民”，无法在城市获得权利资格和公共服务；从市场的角度看，他们被限制在次级劳动力市场，同工不同酬；从社会的角度看，农民工特别是新生代农民工缺乏社会支持网；从家庭的角度看，他们的经济资本和文化资本都相对匮乏。这四种力量的叠加效应，使农民工面临比常人更大的重力加速度，跌落在城市底层。

在研究中，我们发现，生于城市、长于城市的农民工子女较之父辈，具有更强烈的权利意识和相对剥夺感，他们对于生活机遇有着更高的渴求。这就要求国家对当前中国的资源分配体系进行调整，更好地体现“分配正义”的原则。罗尔斯指出，正义的第一原则是每个人在政治上的平等自由，简言之，每个人的权利都是平等的；第二原则是在社会和经济安排中，应对最少受惠者进行适当补偿。如果将这两个原则应用到农民工子女身上，我们首先需要的是程序正义，确保农民工子女不遭受制度性的歧视，打破户籍对于资源的垄断性控制，使公共资源体系更加开放，“异地高考”已经破题，但最终的效果还有待观察；其次，我们应当尽可能减少“马太效应”，通过制度安排来补偿农民工子女，譬如，为农民工子女提供奖学金、奖助金，重点学校为包括农民工子女在内的贫困生源保留一定比例的学位。当然，考虑到公共资源的瓶颈，这些改变不可能一蹴而就，但资源的稀缺性不能否定权利的正当性，更不能为现行的户籍制度提供合理的辩护；迈向更加公平、公正的分配体系，应该成为整个社会的共识，至于具体的改革路径，则取决于国家、市场与社会的互动。