摘要：元明清时期中国基层社会发生了重大变化，主要是乡村基层组织上赋役制和社会控制体制发生分离，出现赋役征纳制度和乡村基层社会控制制度。在这个时期赋役征纳单位--里制是很稳定的，但基层社会控制体制却发生了激剧的变化，元朝里社制，其职责是里正为赋役，社为基层社会自治组织；明朝里甲和里老制，其中里甲是赋役，里老是社会自治组织，到明中后期，一些地区出现保甲制与乡约代替里老制；清朝是乡里为赋役，保甲、族正和乡约为自治社会组织。
关键词：元明清时期 里制 社制 保甲制 里老制
在中国古代，县，没有属县的州、府、郡直辖的地区，在其下社会中都不设置国家的职官，也就是说这些乡里的首领往往不是由国家官吏管理体系进行管理，其出任方式与县以上的官吏也不一样。在中国古代社会中，对基层社会实行的是相对自治社会，也就是说县以下的社会控制，往往由各处乡民自己控制。所以考察元明清时期中国乡里制度 的设制变化对研究这个时期中国法律制度变迁有着十分重要的意义。基层社会组织往往能够对国家权力产生重要的作用和影响，它可以强化国家法律在这一层次上的作用，也可以消融国家法律在这个层次上的作用。学者们虽有对中国古代基层社会组织的研究， 但把元明清时期当作整体进行研究的并不多见。但在这个时期中国基层社会结构发生了实质性的变化。这种变化导致了这个时期各个王朝在基层社会组织建设上出现不停的发展和变化。
中国乡里制度的变化来源于宋朝中后期，其表现在这个时候出现了中国古代乡里制度中乡官从乡里自治领袖变成县级差役，也就是出现"乡里制度由乡官制转向职役制"， 或说是"役政分离"。 这一现象的出现导致中国古代基层社会中社会秩序维持上出现真空。从这以后，国家一直在寻找对基层社会控制的代替者，在国家和民间的努力下，宋朝以后出现了保甲制、乡约制、社制、里老制、族正制等，国家想通过这些地方自治组织来完成乡里制成为职役制后的基层社会上的权力失衡。这里有一个现实，国家基层官员--县令不可能对其辖区内的所有社会事务进行全面控制，因为知县本人是同时兼任司法、行政、教化等方面的职能。如对民间很多轻微民事纠纷，若全部由县令来解决，不管从本人的工作强度上还是从时间上来看都是不可能的。所以得让新的社会组织来代替原有乡里制完成的劝农、兴教、纠察、自卫、防火盗、解决民众间大量轻微纠纷及户政等事务。于是，元明清时期在基层社会组织上出现了：元朝里社制，其职责是里正为赋役，社为基层社会自治组织；明朝里甲和里老制，其中里甲是赋役，里老是社会自治组织，到明中后期，一些地区出现保甲制与乡约代替里老制；清朝是乡里为赋役，保甲、族正和乡约为自治社会组织。这是基本特征，具体有一些轻微的差别。从以上可以看出，元朝以来，乡里社会中赋役制的单位没有发生变化。下面从以赋役为己职的乡里制和自治社会组织两个方面来讨论元明清时期基层社会结构的变迁。
一、乡里：元明清时期赋税与差役的基层社会制度
在宋代以前，里作为社会的基层组织，具有赋役行政单位与乡村自治组织的双重功能。《汉书·百官志》上有："大率十里一亭，亭有长；十亭一乡，乡有三老、有秩、啬夫、游徼。三老掌教化；啬夫职听讼，收赋税；游徼掌循禁贼盗。县大率方百里，其民稠则减，稀则旷，乡、亭亦如之。皆秦制也。……有蛮夷曰道。凡县、道、国、邑千五百八十七，乡六千六百二十二，亭二万九千六百三十五"。 从这里可以看出秦西汉两朝的基层社会组织是乡亭，因为国家对乡和亭进行了统一管理、统计，其中乡是基本单位。在乡上设有三老、有秩、啬夫、游徼四职，但这些都不是国家职官，它们负有乡内的各方面职能，对乡实行"自治式"的控制，其中对乡中的治安、纠纷等都有一定权力。东汉时，基层社会组织发生了变化，《后汉书》说："乡置有秩、三老、游徼。本注曰：有秩，郡所署，秩百石，掌一乡人；其乡小者，县置啬夫一人。皆主知民善恶，为役先后，知民贫富，为赋多少，平其差品。三老掌教化。凡有孝子顺孙，贞女义妇，让财救患，及学士为民法式者，皆匾表其门，以兴善行。游徼掌徼循，禁司奸盗。又有乡佐，属乡，主民收赋税。亭有亭长，以禁盗贼。本注曰：亭长，主求捕盗贼，承望都尉。里有里魁，民有什伍，善恶以告。本注曰：里魁掌一里百家。什主十家，伍主五家，以相检察。民有善事恶事，以告监官"。 可以看出"里"一级权力得到了加强，国家基层组织--"里"有对本里内的半自治权。从以上分析可以看出，秦汉时期，中国基层社会组织上，国家设有专门不同职能的乡官，其中有专门负责赋役的乡官。唐代出现仅以里、乡为基层社会组织，"百户为里，五里为乡。两京及州县之郭内，分为坊，郊外为村。里及坊村皆有正，以司督察。四家为邻，五邻为保。保有长，以相禁约"。 这里乡正、里正的责任是督察，也就是说仅有对本辖区内自治之权，对赋役的征收没有专门乡官负责，这正是导致里正转化为征收赋役差发的原因。在现实中出现里正"掌按比户口，课植农桑，检察非违、催驱赋役"的现象。 宋朝就产生"国初里正、户长掌课输，乡书手隶里正"的社会转化。 由于不注意乡村一级中治安、教化等方面制度上的设置，国家仅对赋役感兴趣，所以导致乡村社会秩序在制度上出现失缺。到王安石推行保甲法后，乡村社会的自治出现了新的代替制度。这个新的代替制度对国家来说比过去其他方式更为有效，于是宋以后乡村社会自治制度从此发生了变化。这样中国古代乡村社会组织出现了两套体制：一是国家的赋役乡村组织，二是乡村自治体制。这两个体制在以后的发展中互为表里，但难以统一。
（一）元朝赋役单位：里、都。元朝在赋役征收上主要是设有里、都两种乡村组织。至元二十八年（1291年）《至元新格》中《理民》上有："诸村主首，使佐里正催督差税，禁止违法"，"今后凡催差办集，自有里正、主首"。 在《通制条格》中《赋役》上大德五年（1301年）就有："即与其余富户一例轮当里正、主首，催办钱粮，应当杂泛差役，永为定例"。 此外在《元典章·户部·赋役·户役》下大德七年（1303年）的法规《编排里正主首例》中规定："拟合遍行各路，令亲民州县提调正官首领官吏将本处既管见科税粮薄籍，从实挨照每乡、都诸色户……每乡拟设里正一名。每都主首，以上等都分拟设四名，中等都分拟设三名，下等都分拟设二名"。 从以上可以看出元代基层社会中赋役组织单位是乡、都，且这里国家设有专负其职的乡官，也就是国家赋役征收的代理者。它没有对其所在乡、都社会自治负责的职能。在《永乐大典》收入的《吴兴续志》上有："役法：元各都设里正、主首，后止设里正，惟田及顷者充，催办税粮"。 这与《元史》中记载是相同的，"泰定之初，又有所谓助役粮者。其法命江南民户有田一顷之上者，于所输税外，每顷量出助役之田，具书于册，里正以次掌之，岁收其入，以助充役之费"。 由于国家设置的基层社会组织成为国家赋役的征纳单位。出任乡官也成为人们的一大忌，因为这个职役要受州县中差役的压迫、掠夺，常导致充任者因完不成赋役而破家倾财。"赵琏，字伯器，宏伟之孙也。至治元年，……浙右病于徭役，民充坊里正者，皆破其家"。 同时乡民对其也深恶痛绝，因为他们往往成为差役的打手。
（二）明朝赋役单位：里甲。明朝在基层社会中设有主赋役征纳的里甲制，这里的"甲"与保甲制的"甲"有区别。《明史》上有："洪武十四年（1381年）诏天下编赋役黄册，以一百十户为一里，推丁粮多者十户为长，余百户为十甲，甲凡十人。岁役里长一人，甲首一人，董一里一甲之事。先后以丁粮多寡为序，凡十年一周，曰排年。在城曰坊，近城曰厢，乡都曰里。里编为册，册首总为一图。鳏寡孤独不任役者，附十甲后为畸零"的记载。 上面这段记载说明明代基层社会中赋税制度的特征，同时也说明明代基层社会组织是以"里"为基本单位，同时城里有坊，城附近有厢。里、甲正的职责都是赋役。明初里制既是赋役编制单位，同时也成为明代黄册的基本单元，所以明代里长有黄册里长之称，这很形象地说明了明代里甲制的社会功能。明代对全国"里"数是有统计的，"终明之世……编里六万九千五百五十有六"。 这也说明"里"在明朝是其基本社会组织单位，否则国家不会对里数进行统计。当然明代对里制的称谓不同地区有所不同，如有都 、图、隅、乡等，但从上面统计数字来看，明朝最基本单位仍是"里"。此外，从明代基层社会自治制度--里老制上，也证明明代里制在基层社会组织中的基本性。如云南巍山《蒙化左土官记事抄本》中就有天顺五年（1461年）"坐委五世伯祖左琳督属征收本府各里本年分税粮，……自天顺六年以来，省谕各该里老、通把徐马周等招抚起取"， 说明蒙化土府在明朝天顺五年以前就开始编里，且从这里也可以看出明代的里是税赋的征收单位。广西养利州在成化年间改土归流时就设有里制，"自成化年间改流，置上中下三甲，分为二图二十里，四至接壤土司，故每里设立里长（下有缺）花户册籍，名为黄册（里）长。凡丘段之别，田亩之赋税，悉伊综理"。 这里既说明明朝里甲制的性质，同时也说明明朝里甲制的广泛性。总之，从以上可以得出明代里制是其基层社会组织中基础组织，其基本功能是征纳赋税。
（三）清朝赋役单位：里制。清朝基层社会中赋役单位仍是里制。但在现实中往往有各种各样的自治单位，所以很多人认为清朝基层社会组织很乱。《清史稿》上说："曰役法。初沿明旧制，计丁授役，三年一编审，嗣改为五年。凡里百有十户，推丁多者十人为长，余百户为十甲，甲十人。岁除里长一，管摄一里事。城中曰坊，近城曰厢，乡里曰里。里长十人，轮流应征，催办钱粮，句摄公事，十年一周，以丁数多寡为次，令催纳各户钱粮，不以差徭累之。编审之法，核实天下丁口，具载版籍"，和"其法将均徭均费等银，不分银力二差，俱以一条鞭从事。凡十甲丁粮，总于一里，各里丁粮，总于一州县，而府，而布政司。通计一省丁粮，均派一省徭役，里甲与两税为一"。 这两段史料说明清代在实行摊丁入亩以前的赋役征纳单位与实行摊丁入亩后的赋税征纳单位都是"里"，也就是说清代的基层社会组织在国家层次上仍是里制。清朝雍正七年（1729年）改土归流后镇雄府基层社会划分中也可以证明，当时知府徐德裕说："卑职谬议，用坐里完粮之法，庶日后民间转移交易，里分既有额征之数，催收过户承粮，自属厘然。因计镇雄四至八到分为十里：议有致和、永丰、向化、乐善、靖远、同丰、归仁、平、迎恩、长庆十里。……粮赋势难均匀，而各里各自催纳，责成输将，原归划一"。此外，清初昆明地区的一份卖契中有："坐落嵩明州邵甸里前所街子路下"。 清代在对云南彝族地区 嘉改土归流后就设有八里，因为当时州判罗仰锜在《请建城垣通禀》中提到："卑职寻当劝谕八里有力之家，各于城内盖造房舍，广如客民，开设铺店，兴立街期，建置义学，培养教诲，比及三年，当有起色"。 清朝在贵州改土归流地区就广设里制，如水西安氏土司大本营，其下有自为一体的基层社会组织，"旧统四十八部，部长曰火目，其设四十八目"，在康熙四年（1665年）改土归流时，就把其地划设为里，大定府下辖有"辖乐贡、悦服、大有、嘉禾、义渐、仁育六里。雍正十一年（1733年），将府属之永顺、常平二里拨归水城管辖"。 此外水西旧地改土设流后设有的平远州、黔西州下都辖"里制"行政区。如平远州为向化、慕恩、怀忠、兴文、敦仁、太平六里；黔西州辖黔兴、西城、安德、崇善、敦义、永丰、新化、新民、平定九里。从这些来看，清代虽有各种不同的基层社会组织名称，但在赋税征纳上仍以"里"为基本单位，这就可以解释《湘潭县志·赋役》上称其"县境十八里二厢"，而在其附注中则称为"十八都"的原因。因为十八里是国家正式的赋税征纳单位，十八都是当时湘潭人对此区域的称谓。
元明清时期中国社会中"里"或说"里甲"，其实质上都是国家基层赋役区。但由于在当时征纳赋役是国家对基层社会管理的中心，于是，社会中基层社会的行政区是为赋役目的而设的里制或里甲制。
二、元明清时期基层社会控制制度的演变
元明清时期在基层社会制度设置上是把役、政分离，国家对基层社会的管理又不能没有相应的制度来保证，且因为任何一个社会对其基层社会的管理上又不可能让地方行政官员每事必躬，这从制度设置到社会稳定上都不可能。国家把基层社会中役、政分离也是国家对地方控制强化后的一种结果。基层社会中总的来说有几个方面的功能是必须通过组织制度来完成的。闻钧天在《中国保甲制度》一书中认为有三类：赋役、户政、警卫，具体又可细分为兵制、赋役、警政、户口、火盗、农政、兴教、荒政、乡政、政府其他政令的推行等。 从前面所引《汉书》、《后汉书》中关于基层乡官的职能来看，中国古代乡政中基本事务有几个方面：大量轻微的违法、违纪及各种纠纷的解决，这是很重要的部分；赋役的征收，这关系到每个政权的存亡，所以也是非常重要的民间事务；农政，因为我国古代是农业社会，农业生产关系到国计民生，所以在乡政中也是一个很重要的职能；兴教，中国古代认为教化是王政的标志，所以每个王朝都注重加强儒家伦理的教化；当然还有户籍之管理，这与赋役的征收有关；此外，还有乡村警政等。这些功能需求仅由一个县令是难以完成的，最佳方式是通过民间相对自治，由国家承认一些民间制度的合法性，进而达到对地方基层社会不治而治的效果。中国古代基层社会组织上，自宋代里制成为赋税制后，其功能仅有协助县级官吏征纳赋役，由于赋役的征收与土地有关，同时也有管理本辖区内田产交易与纠纷的功能，这在明代就是所谓的黄册里长。于是出现找其他制度来补充基层社会中所产生的制度缺失的需要。下面来看这三个王朝对基层社会自治政事的制度安排。
（一）元朝基层社会自治制度：社制。元朝把过去乡里制中的里长作为赋役的差职后，把基层社会中剩下的其他权力交由社制来完成。下面先考察元代社制的组织、功能。笔者综合元代主要史料《元史·食货志（一）》、《通制条格·田令·理民》、《（元刻）元典章·户部·农桑·立社》中相关记载、法律及其他有关资料，认为元代社制有以下几个方面的内容：
第一，在组织上，基本是以50户为一社，每社设社长一名。任社长的条件是：年高、晓农事、有兼丁、有威望者。当一个村中户数增到100户时另立一社，也就是说正常情况下一社最少应有50户，最多99户。此外，对于一个自然村中不足50户者可以与邻村合立一社。若村与村之间太远，不足50户也可以立一社。或者村与村近，但户不足50户或超过100户也可设为一社。从这里可以看出元代的社制是以自然村为设置前提，因为这样社众间才能相互知晓，社长才能有效的处理社内各种事务。
第二，社是一个基层自治单位，其目的不是为征纳赋役。这在元代法律上是明确规定社长不能当差役的。至元二十八年（1291年）《至元新格》规定："诸社长本为劝农而设，近年以来，多以差科干扰，大失元立社长之意。今后凡催差办集，自有里正、主首。其社长使专劝课"，到大德年间乃至元未都有强调。元顺帝至正八年（1348年）四月"诏：'守令选立社长，专一劝课农桑'"。 从元朝当时的法律上看社制好像是为劝课农桑而设，且在其他元代法律中也有相同的规定，但实质上其功能远不止于此。
第三，元代社制在农政上的功能。社在元代乡治中国家最初的目的是为了农政，也就是为了促进农业生产。这与元代统治者的认识分不开，元世祖认为："国以民为本，民以衣食为本，衣食以农桑为本"。 为此国家在基层制度设置上把此任务交给社长来完成。在《元典章·社长不管余事》上有："故孟子凡言王政必以农桑、庠序为先"。这里说明元代设社的理论依据，《通制条格》载《至元新格》："其社长使专劝课。凡农事未喻者，教之；人力不勤者，督之。必使农尽其功，地尽其利"。《元典章》中有至元二十八年（1291年）《劝农立社事理》上就再次强调至元二十三年（1286年）关于"社"的职能法规，其法规共有十二条，其中二、三、四、五条就是关于农政的具体事务。第二条是关于社长督促社众按时耕种，并考察社众的庄稼，推广区田种植法的规定。第三条是关于社长督促社众广种各种有经济价值的作物，如栽桑、枣、榆、柳、苜蓿、杂果等。第四条是关于社长督促社众兴修水利，广造水磨、水车等事务。第五条是允许近水之家凿池养鱼、鹅、鸭、莲藕、蒲苇等养殖业。延祐三年（1316年）有按社种桑养蚕的记载。"是年十一月，令各社出地，共莳桑苗，以社长领之，分给各社。四年，又以社桑分给不便，令民各畦种之"。
第四，元代社制有互助功能。第六条规定，若社内有社众生病、凶丧不能按时耕种和收割庄稼的，社长应督率社众出力帮助耕种和收割。对养蚕时也一样。对一社中出现灾病，附近它社要出力帮助，其中特别规定当出现缺牛时，它社有余牛要租给缺牛的社。
第五，元代社制有荒政功能。第七、八条规定了社中荒政功能。因为当时连年战乱，大量农田抛荒。所以要求给予无田者开垦荒地、荒田。社长有证明、督率社众开荒的责任。其中一个重要措施就是要求每社设立一个义仓，由社长管理。《元史》中有记载："其法：社置一仓，以社长主之，丰年每亲丁纳粟五斗，驱丁二斗，无粟听纳杂色，歉年就给社民"。 这样社长通过督垦和设立义仓，为元代民间创立了一个抗荒救灾的自治机构。
第六，元代社制的教化治警功能。第九、十条及《至元新格》中规定社长的教化功能，具体表现为对社众不务本业、游手好闲、不遵守父母、兄长教令、凶徒恶党之人，社长有劝谕教训之权，对不改者有报官提审之权、责，并于其家门墙上粉书其劣行以示惩戒。若再不改，可以罚他替本社出夫役。这与现代西方一些国家中对违警者罚其到社区中为社区服务一定时期相似。"累劝不改者，社长须得对众举明、量行惩戒"，相反，对哪些勤务农桑、增置家产、孝友之人，社长有申官给奖的权力。社长有谕诫社众不从事国家禁止的各种不良活动的职权，如假托灵异、妄造妖言、佯修善事、夜聚明散等非法活动。
第七，元代社制有兴教功能。第十一条规定每社设立社学一所，于农闲时对农家子弟进行启蒙教育。如学习《孝经》、《小学》、《大学》、《论语》、《孟子》及经史，其目的是让百姓子弟知晓"孝、悌、忠、信，敦本抑末"。元朝这种官方正式在民间支持办学的方式在以后两朝中得以继承。其中明代社学分离出来，成为民间制度建设中的一个部分，到清代演变成义学。
第八，元代社制有防盗功能。至大元年（1308年）七月当时中书省颁行了刑部法令，"议得：为盗之人，须有居处。若在编立社内，社长力能觉察。或不务本业，或出入不时，或服用非常，或饮食过分，或费用无节，或元贫暴富，或安下生人，或交结游惰，此皆生盗之由。合令亲民官司，照依累降圣旨条书，宣明教导，选举社长，常令训导各安本业，觉察凶恶游惰"。大德七年（1303年）十月当时山东道廉访司为了防盗，提出"令所在官司每社长立保甲"，通过此进行防盗。此提案到中央后，刑部认为若在已有的社制上再编保甲，将导致混乱。"随处已有设置社长。若编排保甲，诚恐动摇。拟合钦依圣旨事意，令社长不管余事，专一劝课农桑，照管社内之人，务勤本业。若有游荡之徒，常切觉察，毋令别作非违"。 最后中书省同意下发为法令。这个法令十分重要，它不仅说明元代社制有防盗功能，还说明元代基层社会中防盗是由社制来代替宋朝中后期的保甲制。
第九，元代社制有司法调解功能。对于元代社制中的司法功能，笔者在《元代"社"的职能考辨》一文中有详细的论述。 但这里要说明的是元代社会中这种司法功能是中国基层社会结构的一个必然结果。对社长的司法职能，元朝在《至元新格》上有明文规定："诸论诉婚姻、家财、田宅、债负，若不系违法重事，并听社长以理谕解，免使妨废农务，烦扰官司"，现在还可以从元代存留下来的法律文书《通制条格·田令·理民》和《元典章·刑部·诉论、听讼》中同时有所引的上述法规。这也说明此种功能在元代不仅是民政，同时也是司法诉讼制度上的一个组成部分。这样可以看出这种功能在元代基层社会中的重要性。
通过以上分析，可以得出元代基层社会组织中，乡治制度设置上国家已经有了新的制度来补充基层社会中的制度缺失，同时这也是宋朝以后役、政分离后中国基层结构变迁的必然。社制在元代成为基层社会"自治制度"后，广泛存在于全国很多地区，但对于南方民族地区，社制设置上由于史料缺失，难以说明具体情况。从上面分析可以得出，元朝基层社会中主要的社会控制是通过社制来完成。元朝社制是国家把赋役制与乡政制分开后而出现的新乡治制度，
（二）明朝基层社会自治制度：里老制。前面讨论过明代的里甲制及在其制度下的里甲长是以赋役征纳为其职能，那么明代是如何来解决基层社会中乡治制度上的缺失呢？明代处理乡冶制度缺失上不完全沿用元代的社制，而是采用老人制，也称里老制。通过里老制，明政府想把乡冶制度在基层社会中重新建立起来。对于明代的里老制度，有不同学者进行过研究。但过去主要是日本学者， 国内近年有人主要从《教民榜文》与明代基层老人理讼上进行研究。但仅是对《教民榜文》内容进行了描述式的分析，对明代里老制在明代基层社会中的作用等问题没有进行深入的阐述。 下面从明朝洪武三十一年（1398年）颁布的《教民榜文》上来分析明代里老制度中国家赋予此制度在基层社会控制中的职能。明代里老制作为一种基层社会组织，有以下几个特点。
第一，明代乡冶制度在基层社会设置上与赋役一样以里制为单位。但里老制和里甲制相比有很多区别。首先里老制是一种老人委员会，每里的里老通常在三名以上，十名以下。且出任里老的条件是：年龄五十岁以上，平日在乡有德行、有见识、公正且为众人所敬服。这是因为里老有审理本辖区内法定范围内的纠纷之权。所以在《教民榜文》中规定对于哪些没有见识，不能办事的人虽属老人之列，但不能参与诉讼纠纷的审理。此外，对于哪些有犯罪经历及行事不正、倚法为奸的老人就是有才能也不能入里老之列，更不能出任诉讼及纠纷解决委员的成员。在里甲制中里长有一人，出任条件是一里中丁粮税最多的十户民户家长，没有年龄和过多道德品质上的要求。这十户家长每人任职一年，以十年为一周，周而复始。里老在审理诉讼、解决纠纷时，里甲长可以参加里老委员会，在座次上，里老坐上座，次及里长，再次及甲长。同类人中以年龄老幼为序。若里长的年龄长老人时，可以坐于老人之上。从这些可以看出明代里甲长与里老制是不同的制度。因为两者在出任条件、方式、职责、职权、组织方式、工作方式等方面都不同，两种制度的目的也不一样。在现实中也有里长同时出任里老的，因为里老是以年长有才、有德之乡绅出任，而社会中往往是富户人家在乡村中拥有更高的威望，而里长是富户人家的家长。在中国古代，一个家庭中家长往往是家中年纪最长的男性尊亲属，这样也导致里长大量进入里老中。
第二，明代里老制下的司法功能。明朝也许是我国古代社会中最完整的一次对基层社会组织在法律上详细规定其司法范围的王朝。明太祖为什么要把民间大多数纠纷下放给里老自理呢？这与朱元璋自身经历有关，其生于贫穷农家，亲历官吏在司法诉讼中的种种不公。这在《教民榜文》前言上就说得很明确，虽以户部名义说出，其实是朱元璋的心声，其说："奈何所任之官多出民间，一时贤否难知。儒非真儒，吏皆猾吏，往往贪赃坏法，倒持仁义，殃害良善，致令民间词讼皆赴京来，如是连年不已"。这里说百姓往往上京控诉不是其实，其实是对官吏的不信任。后面接着说里老制的好处，"老人里甲与乡里人民住居相接，田土相邻，平日是非善恶无不周知"，让这些人来处理民间一部分纠纷，既省时又能避免官吏的不公和掠夺。在《教民榜文》中授予里老处理民间纠纷的范围是：户婚、田土、斗殴、争占、失火、窃盗、骂詈、钱债、赌博、擅食田园瓜果等，私宰耕牛、弃毁器物稼穑等，畜产咬杀人、卑幼擅用财、亵渎神明、子孙违犯教令、师巫邪术、六畜践食禾稼等，均分水利。此外，还对过去国家是不让民间自理的重罪中的一部分也有条件的让里老处理，这就是"今后民间除犯十恶、强盗及杀人，老人不许理外，其有犯奸、盗、诈伪、人命非十恶、强盗杀人者，本乡本里内自能含忍省事、不愿告官系累受苦，被告伏罪，亦免致身遭刑祸，止于老人处决断者，听其所以，老人不许推调不理"。从上面可以看出，明代国家承认民间里老处理的纠纷多是民事纠纷和一些轻微的违纪、违法行为。所以在处罚权限上给"许用竹篦荆条，量情决打"。在授予里老以上职权后，在其行使职权时也负有相应的责任。具体是：不能设置牢狱，不论男女不能拘禁，白天不能解决，晚上放回，第二天接着进行。若有监禁，里老要受重罚；里老在处理纠纷时必须以当事人提出来为前提，否则要杖罚六十；若有贪赃的，要以贪赃罪论。此外，处理难决之事或处理与里老子弟亲戚有关的纠纷时，必须与相邻里老组织成更大的纠纷解决委员会，找其他的里在数字上应在三里至五里间。从以上可以看出明代里老的司法权限比元代的社长大得多，权限更为具体，责任也更为严格。洪熙元年（1425年）七月还有四川巡按何文渊上奏说："太祖高皇帝令天下州县设立老人，必选年高有德，众所信服者，使劝民为善，乡间争讼，亦使理断"，后明宣宗谕户部："必申明洪武旧制，选年高有德者充，违者并有司皆置诸法"。
第三，明代里老制中的教化功能。规定里老对于本里、本乡出现的孝子、贤孙、义夫、节妇及有善行可称之人，要报知官府，给予一定的嘉奖。对于本里内无籍、泼皮、平日刁顽、为非作歹、不受教训等人，里老要严加罚诫，不改者送官府处罚。并要求每里内选一位老人或者身有残疾者负责一月六次宣讲：勤农、为善、孝敬亲长、和睦乡里等内容，即宣讲"圣谕六条"。对于两浙、江西等处要求里老加强对民众息诉教育，同时让民众在里老审理纠纷时参与，以受教育。要求加强对民众敬神除恶的教育。明代要求民间进行乡饮酒礼，以宣讲礼仪、法令。"洪武五年，诏礼部奏定乡饮礼仪，命有司与学官率士大夫之老者，行于学校，民间里社亦行之。十六年，诏班《乡饮酒礼图式》于天下，每岁正月十五日、十月初一日，于儒学行之"。在乡饮时乡约要带百姓唱颂："恭惟朝廷，率由旧章。敦崇礼教，举行乡饮，非为饮食。凡我长幼，各相劝勉。为臣竭忠，为子尽孝，长幼有序，兄友弟恭。内睦宗族，外和乡里，无或废坠，以忝所生"，完后再"赞礼唱读律令，执事举律令案于堂之中。读律令者诣案前，北向立读，皆如扬觯仪"。 对此，城乡要求是相同的。从中可以看出明代通过里老制及乡饮活动，加强了对民众礼仪及法律教育，以达到有教化之目的。通过里老把儒家礼仪向民间推进。所以明代里老制有教化的功能。
第四，明代里老制中的防盗功能。此功能主要有以下三个方面：一、规定对本里内发生偷盗事件，一人不能捕时，里老有组织全里民众进行追捕的责任。这样使里众有联合防盗、制盗的功能。二、规定里老要监督、防止外地犯罪逃到本里或本里人犯被处罚充军、工役后逃回家。若有此等事情时，里老要到相关民家劝说，交出犯者。三、本里内民户中有外出者，里老要知道外出者到何处，做何事。通过这些措施加强对本里社会治安的控制，同时防止偷盗事件出现。
第五，明代里老制中的互助功能。规定乡里百姓中有贫不能婚嫁、死不能葬者，本里有相互帮助的义务。"乡里人民贫富不等，婚姻死丧吉凶等事，谁家无之。今后本里人户，凡遇此等，互相调给"。明太祖在编制里甲圣谕中有："朕置民百户为里，一里之间，有贫有富。凡遇婚姻死丧，疾病患难，富者助财，贫者出力，民岂有贫苦急迫之忧？又如春秋耕种之时，一家无力，百家代之，推此以往，宁有不亲睦者乎"。 这些说明朱元璋本人对设里甲制达到民间互助充满了"理想"的希望，同时这种互助的组织者，自然得是各里中有德行、有威望之老人。所以说明代里老制有互助功能。
第六，明代里老制中的劝督农课功能。《教民榜文》中规定里老督促里众按时耕种，广种各种经济作物、养蚕等。"每户务要照依号令，如法栽种桑株、枣、柿、棉花，每岁养蚕"，"里甲老人如常提督点视，敢有违者，家迁化外"。此外还规定里老有组织里众兴修水利的职责。其中特别规定河南、山东等地的里老必须督劝里众进行农业产生，对哪些不听老人劝督，仍不勤耕作之人，老人有决责权，"该管老人点卯，若有懒惰不下田者，许老人责决"。从这些来看，明代里老有劝督农事的功能。
第七，明代里老制中的兴教功能。明代继承元代社学制。洪武初就要求各乡村设立社学。但明代社学开始从乡间自办变成国家推行的一种启蒙教育，表现在社学的设置与里甲制、里老制分离。社学一般以自然村为单位，因为孩童上学不可能离家太远。明朝社学也存在问题，其中主要是社学虽是国家启蒙教育的组织，但国家对社学又没有投入，不像后来义学那样有自己的固定收入。
第八，明代里老制中授予里老监督地方官员的权力。明太祖还在此法规中规定里老可以保举、举发所在地方官员的品能。如规定："朝廷设官分职，本为安民，除授之际不知贤否，到任行事，方见善恶。果能公勤廉洁，为民造福者，或被人诬陷。许里老人等遵依《大诰》内多人奏保，以凭办理；如有赃贪害民者，亦许照依先降牌内事例再三劝陈。如果不从，指陈实迹，绑缚赴京，以除民害"。这样朱元璋想通过授予民间里老一种对地方官员的监督权，以牵制地方官员的行为，达到对地方官员行为约束的目的。这一规范在永乐十九年（1421年）四月还在重申，"自今官吏敢有不遵旧制，指以催办为由，辄自下乡科敛害民者，许里老具实赴京面奏，处以重罪"。
明初朱元璋所推行的里老制度在中国历史上确为一大创举，但从上面分析可以看出，其中有很多理想的部分。在《教民榜文》第三十九条中有："榜文内坐去事理，皆系教民孝弟忠信礼义廉耻等事"，这就是想把基层社会让其自治，以达到对地方官员滥用权力的约束，同时国家又要对基层社会进行强有力的干预，这本身就是矛盾体。此外，在设置上，明代里老制与元代社制相比，其区划过大，不以自然村为前提，而那时中国很多地区往往一个自然村难达百户民家，于是出现一个里常常是跨村，这样里老对他村的事务很难了解，其权威也难被承认。但是这种制度在明代前期，乃至明中后期都是国家承认且建设的基层社会组织。因为在明代中后期出现的保甲制多设在特殊地区，如民族地区，且多由地方官员根据需要而自发推行，不构成国家的主要基层社会制度。在榜文第三十九、四十条上强调民间或地方官要加强对此法律的宣传。"在外布政司、府州县从各道按察司常加申明，务要依榜文内事理永远遵守"。这一法规是很有效的，在云南大理地区有叫《故老人段公墓志铭》的碑上就明确的说到里老制，"永乐戊子（1408年），阖境里老、佥举郡守、阿公遣把事尹铭等，礼聘为耆宿，时会乡饮，尊以为宾。其为人也，不娇娇以为异，不翕翕以为同，由是乡人之诉讼，得以平，冤抑□以伸，远迩颂杨，咸目其为长者"。这里说此人被选为里老后，常常审理诉讼，且深为百姓认可。景泰八年（1457年）另有碑文说："继承父兄之业为里长。遵依《教民□（榜）文》，劝善第恶，□（乡）邦称为善人"。 这里不仅说明明代里老制度在这一地区得以实行，同时碑文中提到《教民榜文》，说明此法律成为当地民间主要行为规范。这是大理白族地区，进而说明在明朝这种制度被推行到边疆民族中，因为前一碑中还有"考讳举为都里长"，就说他父亲时大理白族地区里制已建立，可以推定里老制也建立了。这样大理白族地区里老制当是明初统一云南后就建立起来了。此外，在《蒙化左土官记事抄本》上天顺五年（1461年）提到"本府各里本年分税粮"，天顺六年（1462年）有"省谕各该里老、通把"，弘冶三年（1490年）在土官承袭的担保上有"里老、通把、亲邻人等"，嘉靖十二年（1533年）也有"取具宗族耆民、目把、里老、火头、邻佑、收生人等供结"，到万历十四年（1586年）土官承袭担保人上就没有里老。 这说明云南这一地区里老可能在明朝万历前后开始废弛。这种制度在广西也实行，宣德年间山云在广西任官时有："由是土官畏服，调发无敢后者。云所至，询问里老，抚善良，察诬枉，土人皆爱之"。 在明宪宗成化年间韩雍征大藤峡时就有："遂长驱至峡口。儒生、里老数十人伏道左，愿为向导。雍见即骂曰：'贼敢绐我！'叱左右缚斩之，左右皆愕，既缚，而袂中利刃出。推问，果贼也"。 这里说有人冒充里老，也就说明在这一地区设有里老制，否则不可能出现此种情况。从以上可以看出明代里老制度在万历朝以前是国家建设的民间组织，其存在于全国各地，包括一些改流的民族地区及社会发展相当高的没有改流的民族地区。所以说明代里老制至少在万历朝以前是广泛有效的。但嘉靖八年（1529年）中央批准："每州县村落为会，每月朔日，社首社正率一会之人，捧读圣祖《教民榜文》，申致警戒"。 从这里可以看出，这个法令对于里老制是一个打击，因为它以自然村为单位，而里老制是以里为单位。此外明朝后期保甲制的兴起，对里老制来说也是一种破坏，因为保甲制于官员对地方基层社会的控制更为有效，它相对拥有更少的自治权力。
（三）清朝基层社会自治制度：保甲制、族正制、乡约制。清代在基层社会制度建设上，国家一方面承继元明两朝以来把地方划为赋役制的里制，这在上面已讨论过，在此不再重复。另一方面国家对于民间自治制度--元代社制、明代里老制都认为是失败的，主要是不利于国家对基层社会的控制，为此清朝大力推行保甲制。可以说清代把保甲制变成了一种基层社会组织，而不仅仅"弥盗"的制度。这可以从整个清王朝自中央到地方官员对保甲制度都不免遗力的全面讨论和推行上看出，代表成果为徐栋于道光年间编辑，丁日昌同治年间校出的《保甲书辑要》一书，此书分四卷，分别是：定例、成规、广存、原始。对此徐栋说明"卷首定例，尊今也；次成规，备式也；次广存，充类也；终原始，监古也"，并认为："保甲法甚约，而治甚广"，还说对保甲制，"议者往往专以为弥盗设，盖亦未之思矣"。 清代保甲制作为一种地方基层制度，其无法超越本身固有的局限，所以清代为了完善基层制度，同时用族正制来弥补保甲制之不足。清代户部关于编保甲的法律中规定："凡聚族而居，丁口众多者，准择族中有品望者一人，立为族正。该族良莠，责令察举"。 这样清代民间家族的族正、族长成为基层社会中国家承认的社会控制的一个组织部分。清代著名官员陈宏谋在《谕议每族各设约正》时就对江西地区族正的权力进行承认，"如族中某房有不孝不弟习匪打降等事，房长当即化导，化导不遵，告知族长，于祠中当众劝戒，如有逞强不率，许其报官惩处。不许擅自处死。至于口角争斗，买卖田坟，族房长秉公处断。即为劝释。如与外姓争斗者，两造族长、户长秉公会议，应劝释者劝释。如经官司，两族长房长当堂公言，偏袒者分别罚戒。族中有孝弟节义之善事，亦许报官请奖。族长、房长身故，公举报官承替。……至于地方承缉逃盗，拘孥案犯，承应官府原乡地保甲之事，概不责之族长"。 从中可以看出清代在地方基层社会治理上让家族中首领合法化，并授予他们相当于元代"社长"一样的司法、教化等方面的权力。这在清代是很普遍，如在《福建省例》上就有《议设族正副》法规，在这个由总督和巡抚批准的法规中规定："如族内遇有雀角争论一应细微事故，即令族正随事诫谕处释，毋使架词涉讼"。 这种族正在基层社会中的作用在清代南方各民族中也开始出现。道光二十三年（1843年）思陵州土官族规中有："族长以宣列祖之训，弟男子侄悉听其栽成，礼义耻廉咸遵其教导"的规定，并规定若有"倚势凌人，经鸣族长者，重责十五板"。 清代以族正为代表的家族首领在法律上取得了对民间基层社会中解决纠纷的相关权力后，负有了元明二朝中社长、里老的相当部分职责。清代地方基层制度上还把启蒙教育分立出来，先前主要是社学，乾隆朝起，开始用义学代替社学。同时在教化上，主要用乡饮来完成，"设乡约义塾，教养兼施，以弭匪僻"。 乡饮在清代主要是教读《圣谕十六条》和相关法律法规。"鹏年尝就南市楼故址建乡约讲堂，月朔宣讲圣谕"。 于成龙在《慎选乡约谕》上规定："朝廷设立乡约，慎选年高有德，给以冠带，待以礼貌。每乡置乡约所亭屋，朔望讲解上谕十六条，所以劝人为善去恶也"。 清朝法律规定："凡各处人民合设耆老，须于本乡年高、有德、众所推服人内选充，不许罢闲吏卒及有过之人充应。违者，杖六十革退，当该管吏笞四十"，下面有说明其职责"耆老责在化民善俗，即古乡三老之遗意"。 此外，从王凤生所制定的《约正劝惩条约》和《公举约正条规》上看，乡约与保甲长、里长是有区别的。这样清代把过去由民间自治管理体制分成了几个部分，其中最重要的是治安防盗的保甲制。这说明清代国家想加强对民间的控制。但在现实中却是国家越想控制住基层社会，基层社会的问题越多。
作为清代基层社会制度的核心--保甲制，下面进行简略的讨论。
保甲制度作为一种新的基层社会制度，出现在宋代，前面已经讨论过其出现的社会原因。最初王安石在推行此制度时是为了强兵。但一开始就在实践中改变了其目的，成为防盗警察的组织。《宋史·志145·保甲》下有：
"保甲：熙宁初，王安石变募兵而行保甲，帝从其议。三年，始联比其民以相保任。及诏畿内之民十家为一保，选主户有干力者一人为保长。五十家为一大保，选一人为大保长。十大保为一都保，选为众所服者为都保正，又以一人为之副。应主客户两丁以上，选一人为保丁。附保。两丁以上有余丁而壮勇者亦附之。内家赀最厚、材勇过人者亦充保丁，兵器非禁者听习。每一大保夜轮五人警盗。凡告捕所获，以赏格从事。同保犯强盗、杀人、放火、强奸、略人、传习妖教、造畜蛊毒，知而不告，依律伍保法。余事非干己，又非敕律所听纠，皆毋得告，虽知情亦不坐。若于法邻保合坐罪者乃坐之。其居停强盗三人，经三日，保邻虽不知情，科失觉罪。逃移、死绝，同保不及五家，并他保。有自外入保者，收为同保，户数足则附之，俟及十家，则别为保，置牌以书其户数姓名。既行之畿甸，遂推之五路，以达于天下。时则以捕盗贼相保任，而未肄以武事也"。
"都副保正武艺虽不及等，而能整齐保户无扰，劝诱丁壮习艺及等，捕盗比他保最多，弭盗比他保最少，所隶官以闻，其恩视第一等焉。都副保正有阙，选大保长充。都副保正虽劝诱丁壮习艺，而辄强率妨务者，禁之"。
上面史料所载说明宋代保甲制一开始就从强兵制转变成"弥盗"制，也就是成为民间社会中一种秩序维持制度。由于它对官方控制民间社会非常有利，才导致在宋代，很多反对王安石变法的人，都不反对保甲法。同时可以看出保甲之法在防盗同时也有户籍管理等方面的功能，也就是说保甲法让民间过去很多自治的东西成为国家可以控制的东西。陆九渊在知荆门军时实行保甲后达到"奸无所蔽，群盗屏迹"。 明朝王守仁在江西实行保甲法也是为了防盗。所以宋朝以后，保甲制成为防盗警察的同义词。
清朝设立保甲制是从入关后开始，顺治元年（1644年）颁布编置户口保甲法，"世祖入关，有编置户口牌甲之令。其法，州县城乡十户立一牌长，十牌立一甲长，十甲立一保长。户给印牌，书其姓名丁口。出则注所往，入则稽所来。其寺观亦一律颁给，以稽僧道之出入。其客店令各立一簿，书寓客姓名行李，以便稽察"。 这里主要作为人口控制和稽查来用。康熙四十七年（1708年）重申行保甲之法，认为"弥盗良法，无如保甲"。 这成为整个清代设立保甲的目的。乾隆二十二年（1757年）更定保甲法十五条，对保甲的编制、功能进行了较为详细的规范。按《保甲书辑要》，清代在《户部则例》规定有保甲内容的法规达三十三条之多，对不同阶层的人及不同地区在编保甲上都有详细规范；《刑部则例》上有八条，外加一条乡约则例，主要对保甲制度中相关人员的职权和职责进行规范，同时对违法者规定处罚方法。清代编保甲的对象包括了清代所有阶层：上至王公贵族，下至边疆各民族及寺观僧道等，可以说是无所不包。同时对保甲制有非常全面的立法。这些说明清代保甲不仅是防盗，否则国家不会花这么大的力气来立法。若说清代保甲制功能首先的和基本的是防盗，那是对的，但此制度的其他功能在清代就一直没有明确规定过。
对清代保甲制度的功能，从乾隆二十二年（1757年）的条例中可以看到的有：凡甲内有盗窃、邪教、赌博、窝逃、奸拐、私铸、私销、私盐、跴麯、贩卖硝磺，并私立名色敛钱、聚会等事，及面生可疑，形迹诡秘之徒，责令专司查报。户口迁移、登记，并责随时报明，于门牌内，改增换给牌。 从这些可以看出保甲制内容中不仅有防偷盗，其内容几乎包括了民间整个自治内容，同时还有户籍管理。清人彭鹏在《保甲示》中说："保甲行而弥盗贼，缉逃人，查赌博，诘奸宄，均力役，息武断，睦乡里，课耕桑，寓旌别"。 从这里来看保甲制度已经成为元代社制，明代里老制那样的民间主要自治制度，也许这就是清代那样去建设这一民间基层社会制度的原因。清人何士祁在说保甲制度好处时有："保甲不但可弥盗也，稽田赋，则钱粮不能欠，田土之案无虚假矣。稽人口，则男女不能淆，婚姻之案无支饰矣。推之命案之邻佑有确凭，不致择肥拖累。服制之案有支派，不至平空捏造。而于办灾一事，稽查户口，尤有把持"。 清代在法律上不许保甲长处理民间一般民事纠纷和轻微违法事件和卷入诉讼，《刑部则例》上规定："其一切户婚田土不得问及保甲，惟人命重情，取问地邻保甲"。 这与元明两朝对地方民间纠纷和违警行为的制度安排上是不一样的。在地方官颁布的保甲法规范上也有："里长、甲长专查本里、本甲容留奸匪，其一切催征钱粮、命盗词讼等事，仍归地保办理，于甲里长概不责成"。 这也说明清代基层社会制度设制上是役、政分离。不管从清代官方的注意程度还是在清代制度，特别基层组织制度的建设上看，清代基层社会组织中保甲制度是处于基础地位的。这可以从清代在南方民族地区几乎都设了保甲，以至出现一些民族群体在立乡约法规时也把保甲制写进去中看出来。如在1939年大夏大学社会历史研究部在苗族村寨摆金区中发现的100多年前古约（当时100多年，当在19世纪30年代前）上有："自古养民要术，莫甚农桑，卫民良规，莫如保甲"。在具体条文中，就有各种纠纷由保甲先处理的规定，如："议处世持身，安本分。须微口角要忍耐为佳。忍住能消去无理之事，亦见甘棠之爱。如甲内有不平之事，当凭甲长理明说息。万一不了，再将众人及总甲公断，以免悬主动瞰芳心"。 此外，清代在边疆地区也设立保甲，如在中缅边境上，在光绪年间开始编保甲，"仰干崖土司遵照：一俟委员到时，专派能事族目一人，随伺前往沿边一带查办保甲边防事务"。 这些都说明清代保甲制度的广泛性。
清代在基层社会制度的建设上反映出中国古代社会到后期出现国家想加强民间控制的趋势，但结果是越来越乱，国家目标一直难以实现的历史现实。在清代基层社会制度上表现为不仅有专门司赋役的制度--里制；在乡治上，国家让其分化为教化制度--乡约；治安防盗户籍制度--保甲制；民间启蒙教育--社学制及后来义学制；民间荒政互助制度--社仓制；此外清代国家由于无法把民间所有纠纷解决都纳入国家司法管辖中，于是国家承认民间家族组织的合法性，并把大部分民间纠纷的解决权交给族正即族长、房长解决。这些制度把民间乡政分成肢离破碎，结果当然是有利于国家权力向民间渗透，但同时也导致民间社会制度上的混乱。清代保甲制度与乡约制还有一个就是国家想把赋役差遣之役政与民治之乡政分开，使国家能更好控制民间社会。但在现实中保甲制度最大的弊病来自于官吏常常把其当作差役来用。彭鹏就列出保甲长在清代的问题有："朔望乡保赴县点卯守候，一累也；刑房按月两次取结索钱，二累也；四季委员下乡查点，供应胥役，三累也；领牌给牌纸张悉取诸民，四累也；遣役夜巡，遇梆锣不响，即以误更恐哧，馈钱乃免，五累也；又保甲长托情更换，攸张攸李，六累也；甚而无名杂派，差役问诸庄长，庄长问诸甲长，甲长问诸人户，籍为收头，七累也"。 这说明清代保甲长在现实中往往成为地方官吏差役的对象，成为累己累民的制度。此外，于成龙在《慎选乡约谕》中规定不能让乡约从事差役事务，具体是："一、不许票仰协拘人犯；二、不许差役到家饭食；三、不许原被告指为证佐；四、不许朔望点卯；五、不许请立印簿；六、不许差督编查烟甲；七、不许买办军需；八、不许人命盗案牵连姓名；九、不许投递报呈；十、不许绅衿把持"。 从上面可以看出于成龙所列的十种不许中有九项是差役之事，仅有第十项不是。从上下两个现象来看清代基层社会制度的问题就是国家想加大对民间控制，反而导致官吏进入民间机会增多，于是民间乡官成为官吏役使的对象，进而使这些制度没有人才上的保证，因为很多正直、有德行的人不愿从事这些职事，就是怕受官吏的役使。 而这样出任的人往往是一些劣徒，其目的是借官府之权势祸害乡里。乾隆五十八年（1793年）云南广西直隶州（今师宗县）的《黑尔禁革陋规碑记》上有："七槽乡约征差头目，只许慎选本槽老成，稍知文义夷民充当，现有汉奸当役一概饬革驱逐"。 说明当时这里已经有乡里制，同时说明官吏其实是把乡约当成差役用，也就是说在这种现实下，当乡约的人往往是乡霸。这也是清代只好承认家族中首领作为民间自治首领的原因。
上面通过对元明清三朝的基层社会制度演变的分析，可以得出中国古代社会到宋朝以后由于在乡治制度设置上把役制与乡政分离，导致基层社会内部控制上出现制度缺失，为此不同时期找出不同制度来对乡治进行制度上的保证。这就是出现元代社制，明代里老制，清代保甲制、乡约制、族正制等不同制度的原因。同时这种基层社会制度的变化还与国家想把民间基层社会纳入强有力的控制有关。为什么国家要把赋役制度从乡政中分离出来？就是因为在中国古代社会中国家与民间关系上最重要的就是向民间征收赋税和工役，这是任何一个王朝存在的前提，国家把赋役和乡政分离，可以让国家在赋役正常征收时，不会受乡政的影响。于是国家对民间行政区的划分上就出现了以赋役征收为单位的区划和以乡治为单位的区划。民间教育与民间其他政事分离，到把乡治中治安警卫与其他乡政分开，再到把教化与轻微纠纷调解权的分离等。这一切都是国家想把社会控制深入到基层的产物，同时这些制度的失灵也与此目的相关。元明清时期基层社会制度设制上的变化对国家法律制度的建设有重要的影响，因为不同的制度安排对于国家司法在民间社会中的作用是有相当重要的影响的。这些制度上的变化对于元明清时期南方民族地区社会制度的建设上有着重要的作用和影响。过去由于对中国古代社会中基层社会制度的研究不够，从而导致对研究中国古代社会的运行机制和法律制度在社会中的作用及基层社会对法律运作有多大抑制作用的研究明显不足。
元明清三朝最稳定的基层社会组织就是为了赋役专设的制度--里制或称为里甲制。对于里甲制与保甲制的不同职能，在清朝人中是有明确区分的，如戈涛就说："保甲与里甲相似而实不同，里甲主于役，保甲主于卫"。
若把基层社会事务分为：教育、农政、教化、警政、户政、荒政、役政等几个方面的内容。元明清时期表现出来的就是这些过去合为一体的政事逐步由不同的制度取代。这些不同政事制度的设置对国家与民间社会的关系有着重要的互动作用。保甲制度作为一种特殊的警察制度，它以约束人民行为为目标，以连坐为其效力，但同时它作为一种基层社会组织能为基层社会有效地提供各种所需的功能。（中国法律文化网）
