舒耕德是德国图宾根大学亚洲与东方研究院大中华研究项目主任，李安娜是图宾根大学大中华研究项目的研究助理。本文刊登于美刊《中国政治学刊》2011年第16卷第1期。该文使用二维的分析框架来调查中国地方政策的实施对政治体系稳定性和合法性产生的影响，将戴维·伊斯顿的政治系统理论与政策分析以及“战略群体分析”这一“以行动者为中心的制度主义”之变体结合起来。文章运用该框架对浙江省庆元县实施的“社会主义新农村建设”进行了案例研究。??

一、引言?

尽管危机重重常被用来描述中国共产党的执政，但共产党政权的存续，这本身似乎至少暗示了其制度具有足够的稳定性以及可论证的合法性。这一假定如经证实，将会震惊传统的现代化理论学派。然而，眼下我们姑且认定中国是该目的论的一个例外，似乎更为稳妥。中国所谓的“社会主义市场经济”，是在一个似乎为绝大多数中国人民完全接受的权威主义的秩序下发展起来的。[1]缘何如此？是现代化理论不适用于中国？资本主义能否与一党执政相调和从而产生一个在西方人看来并不民主的持久的政治秩序？或者易言之，中国的政治体系在多大程度上是稳定的？在多大程度上又是合理的？?

类似问题带动了近期的中国政治研究，并由此产生了一个新模式，姑且称之为“调适性威权主义”（adaptive authoritarianism），它与黎安友(Andrew Nathan)关于中国政治体系的名言——“威权主义的韧性”（authoritarian resilience）紧密相联。针对该体系适应不断变化环境之能力并由此产生的稳定性和制度合法性，已开展了较为综合性的研究。此外，就共产党何以设法在后毛泽东时代维持政权、意识形态合法作用评估、吸纳新精英入党、中国模式民主的可能性等方面，也进行了更为细致的研究。我们的方法是借鉴所有这些关于中国调适性威权主义的有益工作中得出的深刻见解，但是，我们专注于探寻如何能够更加系统地研究制度适应性及其产生的中国政治体制的稳定性和合法性的分析框架。[2]?

这时，一些复杂的理论和方法问题突显出来：何为制度稳定性？如何测量？合法性是什么？如何将这些概念实际应用到像中国这样幅员辽阔的国家的政治体制？这些问题的答案取决于研究中国政治体制所选取的分析框架和理论基础。本文中，我们建议采用一种将戴维·伊斯顿(David Easton)的政治系统理论与政策分析（即对中央政府认为对制度稳定性具有全局意义的政策进行过程追踪）相结合的方法。该过程追踪本身将以有限理性（bounded rationality）这一概念的变体为基础，主要关注所谓的“战略群体”(strategic groups)。我们有理由认为，宏观层面的系统分析与微观层面的中央政策在各行政层级的过程追踪及战略群体分析相结合的方法最适合研究中国政治体制的动态。通过比较研究地方战略群体引导的与体制相关的政策问题认定、议程设置以及政策的制定、执行和评估过程中积累的知识，可以帮助我们更加深刻地理解中国政治体制解决问题的综合能力，进而对制度存续的前景予以评估。?

二、制度的稳定与存续——一种新的分析框架?

我们认为，采用不同的分析维度对于评估中国政治体制的稳定性和合法性是个很有成效的方法。将戴维·伊斯顿理论带回宏观层面，我们建议按照政治系统理论进行透彻的政策分析，尤其是探寻地方政策实施能够带来的合法性生成（比较下文）。在微观层面，我们把追踪政策周期（包括认定问题、设置议程、制定政策、执行政策、评估政策几个步骤）与分析制度约束下的集体行为结合起来，认同“有限理性”或“以行动者为中心的制度主义”(actor-centered institutionalism)这些基本假设。具体说来，我们着重关注被我们视作战略群体的县乡两级地方干部在政策实施过程中的作用（见下文）。微观层面的调查结果将再次与宏观层面对接起来，有助于我们更好地理解并且评估地方政策实施的后果对于中国政治体制整体的稳定性和合法性的意义。?

（一）伊斯顿系统理论?

戴维·伊斯顿将政治体制定义为“从社会行为整体中抽象出来的一整套互动，通过互动对社会价值进行权威性分配”。鉴于政治体制与社会——这个被认作它最重要的环境[3]——之间的互动十分活跃，因而它被视为开放的、适应型的制度。政治体制不断地暴露在外部影响之下，并且必须对这些外部影响作出反应。根本上讲，它的运作能力取决于这些“干扰”和“压力”。如果一个政治体制能够不断地应对这些刺激从而保证了价值观的权威性分配且社会“比较经常地遵守这些价值观”，它就会保持稳定；如果办不到，它就将崩溃瓦解。?

一个稳定的体制可以将从环境中作为“需求”和“支持”流入其中的“输入”成功地转化为“输出”，也就是“当局的决定和行动”。如果这个输出（或者该体制不同层级调整或执行输出政策而产生的具体后果）得到了既定社会的成员们的积极评价，它就产生新的支持和新的需求，并再次流入该政治体制。倘若该反馈回路（feedback loop）[4]受到干扰，而且譬如说，输出或者后果未能产生支持，那么该体制功能失调并将最终崩溃。[5]?

可以假定，中国的政治体制，就整体而言，拥有足够的解决问题的能力以应对来自其周围环境的压力，由此产生的具有决定意义的政治稳定性使其自身得以存续。[6]此外，我们认为，在中国的政治体制下，在输出或者后果与支持之间也许存在着良好的反馈回路：中国人民可能大体上对他们的政治体制的运作感到满意，或者至少没有沮丧到拒绝给予支持从而导致该体制的崩溃。从而，中国的政治体制已经非常稳固，能够延续下去。我们可以进一步假设，大多数中国人不但积极评价这一政治体制在解决关系人民切身利益问题上的表现，而且还认同该体制隐含的价值观、各种制度和政治行动者。这就意味着中国政治体制不仅拥有足够的具体支持（specific support），即对输出和运作相关的支持[7]，而且还享有散布性支持（diffuse support），即“友好态度或者善意，它有助于社会成员接受或者容忍他们反对的输出或者其效果被认作有损他们愿望的输出”[8]。因此，多数社会成员认为中国的政治体制是合理的政治体制。[9]这时，我们必须牢记，我们不是假定中国的政治体制确实合理，只不过为了验证伊斯顿模型提出这样的假设是有意义的。我们认为，该模型的运行周期，包括支持度的测量，是可以通过经验检验的，而不必只停留在抽象的因果关系当中。可是，这要求进一步完善我们的分析框架。?

为便于我们在研究中的运用，尤其有必要进一步明确一个重要概念：伊斯顿支持理论二要素之一的合法性信仰。在伊斯顿看来，合法性来源于意识形态领域、结构和个人权威。合法性在人民信仰中得以实现,并且对一个政权合法性的信仰比支持的所有其他来源更能够确保政治体制的输出得到民众的欣然接受。但是伊斯顿并未给我们提供任何工具可以在实践中测量合法性。大卫·比瑟姆(David Beetham)批判马克斯·韦伯对合法性的认识时（就此而言，也同样适用于伊斯顿）拒绝突出信仰，他主张采用多维的方法考量政治合法性，强调合法性（legality）、规范的正当性(normative justifiability)和合法化(legitimation)。[10]这些因素“为部属提供了服从当权者或与当权者合作的道德依据”，并通过前者赞同后者的政治行为清楚地呈现出来。事实上，行为是部属同意政治权威的唯一可测量的表现，并且正如比瑟姆主张的那样，这些行为表明：“一个既定的权力关系不是因为人们相信它是合法的就具有合法性，而是因为人们认为有证据表明它是正当合理的。”[11]?

当然，公开的民众赞同[12]是否就足以宣称一个政权的合法性，这个问题仍有争议。但是，比瑟姆的工作有助于我们明确并改进伊斯顿从理论和实证两个层面来处理政治合法性问题的方法：对合法性而言，个体民众的信仰并不重要，重要的是他们对政权的公开反应方式，或者，用我们的话来讲，他们选择了政治参与（协商、审议或者投票）还是选择了（集体）抗议。因此，我们分析地方政策实施时，有必要对这些现象进行特别仔细的考察，以便评估这一过程对合法性生成的影响。?

（二）政策分析?

伊斯顿系统分析为我们研究政治体系的不同运作方式提供了有益的术语和分析逻辑，但对实证分析而言，它仍然过于抽象。这时，政策分析就有了用武之地。[13]政策按照一定的周期循环往复，其中包含以下五个阶段：认定问题、设置议程、制定政策、实施政策和评估政策。这些阶段的运作与伊斯顿模型中的阶段相互关联：处理输入对应着问题认定和议程设置；输出是政策制定的产物；后果代表政策实施的结果(各异)；反馈回路关系到政策的评估，可能（亦可能不）会生成支持。在研究中国政治体系的过程中，我们按照政策周期的不同阶段来系统地追踪其过程。我们认为，强调中国政治体系具有制定并成功实施与体系相关的政策[即对体系的存续（和潜在的合法性）具有决定意义的政策]的能力，可以更好地理解中国的政治体系，因而将伊斯顿系统分析与政策分析结合起来是非常可信的。?

尽管政策是由人制定的，而人的行动又受到制度的约束，但是政策分析本身并不特别关注（个体或集体）行动者、制度或者二者之间的互动。因此，我们几乎无法从政策分析中得出政策周期的动力是什么，以及为什么不同阶段经过了我们观察到的具体路径。可是，这方面的知识对于判定一个政治体系是否具备合法性构建的能力却非常重要，因为合法性不仅由最终结果生成，它也会在政策实施的过程中产生，因为政策实施也会带来自身的某些后果。因此，我们必须更加重视政策的实施，比如考核。?

如果本着强调这些动力的同一目标来运用政策分析的方法，就必须同时采取以政治行动者为中心的研究视角。我们建议这里可以采用有限理性[14]的方法来研究制度约束下集体行动者的战略行为，弗里茨·沙普夫(Fritz W.Scharpf)的以行动者为中心的制度主义就是极好的例子。我们把这些行动者视为战略群体，即决定地方层面的决策过程从而在很大程度上决定着中国地方政府制度稳定（及合法）程度的群体。[15]从最抽象的层面分析，战略群体可以定义为，由维护或扩大共享的渴望获取的机会而产生的共同利益所联系起来的人群，而这些机会不仅涉及物质商品的获取，而且还包含权利、威望、知识和宗教权威等非物质体。此外，这些群体的成员有着如下特征：他们共享着长期战略，并且作为一个群体他们清楚自己是具有影响力的社会行动者。战略群体之间可能会相互对立，并常倾向于和其他战略群体结成联盟以确保自身的利益，同时他们又按照自己的目标影响着政治体制。?

我们的案例将县乡两级党政干部确定为地方政策实施过程中最为重要的战略群体。[16]这样确定的依据是基于常识和实证证据作出的假设：一直以来，关于中国地方政治和治理的许多研究都将县乡干部确定为与地方政策实施最具相关性和决定性的行动者集体，而且这一点在我们考察的地方也表现得非常明显（见下文）。我们把注意力集中在该群体成员的理性和行为上，以及他们运用与群体相关的信息、预算控制、干部考核和绩效考核的导向、非正式沟通等特定资源来左右中央政策，以使得这些政策的最终落实与该群体的整体利益相一致。同时，我们将该战略群体所处的制度环境的变化也考虑进去，譬如，政治参与和抵抗的正规方式（如村民选举、信访制度）、来自上级的干部考核和绩效考核、反腐败立法和财政约束等。最后，我们还考察了非正式制度给这些行动者带来的影响，比如，民意或某些文化准则（礼尚往来、宗族关系等）以及本土化（见下文）。?

（三）在地方政策实施案例研究中综合运用系统分析和政策分析方法?

我们建议的分析框架要求我们考察中央政府认定为与中国政治体制的稳定性和合法性密切相关的政策动议。这包括财政政策、国家医疗与社会福利政策、劳工政策、环境政策、土地政策以及为解决三农问题、促进农村全面发展而设计的“社会主义新农村建设”这一多层政策。我们考察每项政策在国家层面是如何予以阐述的，然后随着政策的层层下达，继续追踪每条法律又是如何被进一步细化的，比如，地方政府的贯彻实施情况以及比较成功地为中国农村带来的发展和现代化。特别是，我们审查了从县级开始到下面各行政层级的政策实施和考核情况，重点关注了有关战略群体

（即县乡干部）的行为和制度约束（见下文），正是这些人对中央政策在农村的实施效果肩负的责任最大。这样的分析允许我们在不同地方选取不同的政策实施方式或模式，由此也暴露出地方政府具有不同程度的制度合法性和稳定性。?

更确切地讲，我们追求的目标有两个：第一，我们想尽可能准确地重构具体政策措施的实施过程，以便理解地方政府（制度约束下的）代理与合法性构建之间的关系。这就要求我们详细分析地方干部如何处理项目申请、预算分配、干部考核制度、实地考察、村民选举以及包括信访在内的其他政治参与方式，还有地方干部为应对来自上级的压力而采取的非正式制度手段，主要是建立横向和纵向网络、地方官员之间结成联盟，以及本地化[17]的产生。另外，我们试图评估这些政策在物质效益和明显变化或发展方面给地方带来的净收益。第二，通过初步评估系统支持度及调研的政策改革在当地民众中间产生的新需求的类型，我们把自己对地方政府的研究发现重新放回伊斯顿模型定义的综合政治系统当中去。?

我们清楚地知道，如果只对几个地方进行政策结果分析，那么我们在对一个政治体系的稳定性作出判断时将会遭遇方法性难题。但是，我们相信，将一整套与体制相关的政策放入我们的分析框架，从而逐步积累这些政策成败的相关知识，也就是评估地方层面可能会或可能不会生成的“部分合法性”，那么我们就能够更准确地理解该政治体系解决问题的综合能力及合法性。[18]换言之，使用上文勾勒的框架，我们将更多地了解影响地方政治决策的各种因素，更多地了解中央与地方政府之间的动态关系——这个关系对任何体制的有效运行以及采取必要措施控制政府与民众之间的距离都是至关重要的。?

本文的剩余部分，我们用自己的框架分析中央政府处理农村发展和现代化问题的最新办法，即所号称的“社会主义新农村建设”。

三、案例研究：浙江省庆元县?社会主义新农村建设

（一）中央政府层面的问题认定、议程设置和政策制定?

社会主义新农村建设的计划是中国政府整合农业现代化、农村治理创新和地方政府财政改革目标的最新举措，2006年3月在全国人大会议上正式通过，并被写入2006年发布的“十一五”规划。社会主义新农村建设表明，中央政府公开宣布为促进农村发展，它将把工作重心从城市工业和基础设施转移到农村，努力营造“工业反哺农业、城市支持农村的氛围”。社会主义新农村建设旨在通过大规模财力转移支付改善农民的整体生活条件。[19]其总体目标可以用20个字来概括（即二十字目标），每份与新农村建设直接或间接相关的官方文件都会引用。这二十字目标是：“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”。?

很明显，经济发展在多数社会主义新农村建设文件中都被摆在了首位，但应当与其他四个目标一并提出。新农村建设旨在通过重大项目来实现，项目资金主要来自中央预算。工程项目包括农业现代化、基础设施投资、改善农村教育、提高整体医疗服务和社会福利水平、文化建设（提高广播电视网络、农家书屋和健身器械的覆盖率），以及推进基层自治。?

非常有趣的是，几乎所有旨在促进农村发展的前期政策现在都出现在社会主义新农村建设的名义下。农村税费改革、农村新型合作医疗制度的实施、2006年10月颁布的《农民专业合作社法》、2007年在农村实行的综合最低生活保障制度，现在都被统一在新农村建设的名义下。就连中央政府在《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中提出的放开农村土地市场的最新举措，都被归入社会主义新农村建设的旗下。因此，可以将新农村建设看作是满足中国农村日益紧迫需求的中央政策框架或纲领：它承诺将财力从城市转移到农村、提高农民收入、促进农村地区的广泛发展。这些目标主要通过农业现代化（产业化）、生态环境可持续建设、提供社会福利和基础教育等公共产品等途径来实现。?

一般说来，在新农村建设政策实施过程中，地方要按照省、直辖市的指导意见并结合自身的实际情况几经调整，再由县、乡、村三级进行微调，最后得以贯彻实施。实际上，正如我们观察到的案例显示，一项新政策往往为现存的发展项目带来更多的资金，但同时又让地方政府有能力出台新的措施，但前提是新措施要与新农村建设这个框架相符。按照各地的不同情况，经费机制会有所调整：在贫困地区大部分新农村建设预算来自中央补贴，分配给各级地方政府；富裕地区则必须自己调拨新农村建设的大部分资金。这样的设计遵循的是中国农村税费改革后的财政体制的逻辑。?

（二）政策实施?

基于2008年和2009年两个夏天的实地调查得出的数据，我们首先可以描述一下浙江省庆元县实施并评估新农村建设政策的大致情况。在这个远非富裕的县里，大多数新农村建设项目在2006年以前就已然敲定，部分项目已经落实，但也有些项目是后来引进的。庆元的新农村建设政策是遵照中央政府制定的二十字目标，并结合当地的具体情况加以调整，进而形成了一个条理分明的措施框架。?

通常来讲，县级政府乐于采用多维的方法抓农村发展。通过实施“一村（一乡）一品”的发展战略，他们将主要精力放在有限的农产品品种（即特色农业）[20]上。同时，县政府鼓励循序渐进地发展农民专业合作社，目标是，到2010年底各县均有多达40个合作社从事农业生产活动，这些合作社日后将发展成为龙头企业。而正是这些龙头企业构成了庆元新农村建设蓝图的基石，计划是把它们发展成为大规模工业加工公司或大型农商工厂，以此来引领地方发展。[21]同时，促进家庭工业的发展也将有助于推动小规模产业化。此外，庆元允许农民通过不同土地流转方案[22]出租自己的土地，这对提高农业生产力也是有益的补充。?

从地理上讲，庆元可以分成两部分：相对贫困的东部山区和相对发展的西部低地。因此，县政府在新农村建设问题上采取双轨制：面向东部的计划是提升生态旅游业和农村旅游，面向西部的计划是鼓励农业专业化并发展农商。庆元县通过提供职业培训鼓励农民离开土地，在庆元或其他地方的非农产业就业。通过实行有计划的城市化或乡镇化战略以减少村庄的数量，尤其在贫困的东部地区。这一战略是该县新农村建设的有机组成部分。[23]庆元鼓励村民搬迁到乡镇或者县政府所在地松源镇居住，在那里他们可以搬入市郊的所谓“新村”。[24]除采取措施进行道路建设与维护、修建灌溉设施、提供饮用水、处理垃圾和开发能源等基础设施建设，所有（剩下的）村庄和乡镇还得到特殊补助来维修房屋和建设或维护图书馆和电影院。?

社会福利是庆元实施新农村建设的另一大目标。农村新型合作医疗制度的引入甚至比该县正式宣布新农村建设还要早些，但现在人们将它看作是该工程最重要的组成部分。2009年新农合的参加率达到95%。[25]此外，按照国家法律规定，该县还建立了养老保险和最低生活保障制度。[26]很明显，该县自由的土地租赁政策被认定对县社会福利起到了很好的补充作用。?

关于推动二十字目标中的“管理民主”，人们通常的理解是要更好地执行与村民自治和民主相关的制度和程序，主要是村民选举和村务公开。尽管庆元县民政局官员宣称他们贯彻了相关措施，但我们仍然无法搞清这些措施的内容。我们所能确定的只有村务公开已被列入地方考核表中（见下文）。?

为改善政府服务，各乡镇政府的行政部门重新做了调整，成立了所谓的“一办四中心”，即党政综合办公室、农村工作指导服务中心、工业发展服务中心、社会保险/福利服务中心、维稳调处服务中心。庆元模式建设“技能型政府”[27]的思路是要打破科室界线，明确职责，以便精简行政机构、增强政务透明度、方便快速定位提供所需服务的官员。此外，村里还建立了服务站，有些是流动服务站，用来改善面向农民的“拓展活动”，并要求乡镇工作人员定期走访这些工作站。除了改善政府服务质量，庆元模式的主要目标还包括裁减乡镇政府工作人员和反腐斗争。[28]?

地方干部的战略行为是如何影响庆元县实施新农村建设的呢？尽管这一点难以在实证层面把握，但就本县新农村建设具体措施相关的决策以及后续县政府对预算进行分配的过程中，还是可以非常清楚地看到干部的自主权。尽管县里工作的目标任务是由省市政府指派的，大多数项目资金也是由上级下拨的，但落实地方政策的所有重大决策仍然要由县政府来主持。[29]在该县管辖的范围内，新农村建设项目的筛选过程由县领导干部掌控，包括县委书记、副书记、县长、副县长及县政府负责落实新农村建设各主要部门代表，主要是农业局、公共建设局、交通局、卫生局、民政局、发改委和财政局。该核心小组的组织机构是新农村建设领导小组，每年召开一次会议，评估当地新农村建设规划进程，并就该县新农村建设资金及其他中央政府为发展农村和提供公共产品划拨的资金分配问题作出决议。因此，在所有新农村建设项目的调整和落实问题上，该领导小组拥有最终决定权。但是，所有新农村建设相关事务（包括统计文件）的日常协调工作，由新农村办公室（新农办）负责，尽管在正式场合新农办是政府的一个独立部门，但实际上它隶属党委农工办。领导小组和新农办被看作落实地方新农村建设的战略中心，同时他们也是该县官僚体制的领导核心。[30]?

一旦领导小组确定了年度项目规划的具体数据，并传达给了县乡干部，乡镇政府就有责任协助村子申请新农村建设项目，然后由县政府的发改委审查这些计划。经过相关部门之间激烈的讨价还价和相互协调，发改委向领导小组提交分配方案，再由领导小组决定哪些项目可以获得资金支持。然后，筛选结果被提交到省政府的发改委和新农村建设领导小组，后者对该县的项目清单拥有最后决定权。于是资金被下拨到了县有关负责部门，再由他们负责项目的落实。至于整个运作过程所需的时间，大约需要一年左右项目可以开工建设。[31]?

对新农村建设的实施来讲最重要的因素，同时也是对地方干部的战略行为有着巨大影响的因素，当然还是项目资金了。作为一个贫困县，庆元几乎全部依赖上级的财政支持。税费改革以来，这些资金的支付要归口到复杂的转移支付制度。就新农村建设而言，补贴通常以专项补助的形式发放，理论上讲，这涉及严格的监管程序。近年来流入庆元县的转移支付稳步增长，允许县政府大幅拓宽其地方发展战略的覆盖面，并由此提高了它对上下级的政治自主权。遗憾的是，关于县级政府转移支付的官方数据没有包括在地方预算统计当中，因为这被认为是政治敏感性问题。但转移支付上涨的势头，尤其是自2006年新农村建设正式启动以来的增长势头，得到了县乡两级所有受访者的证实。我们还可以从官方报道的预算数字中对所涉及的金额作出大致的估计。[32]?

如上文所述，新农村建设资金的划拨是个自上而下的过程，由省里下拨给县政府，再由县里下拨到乡镇政府。村子和乡镇一起向县政府申请项目资金，县里再向省里递交类似申请。公开来讲，各个级别的资金分配都是依据该级制定的总体发展战略以及下级提交的申请的质量，但我们也发现分配过程中存在着重要的非正式因素，因为项目资金的归属从来就不是完全依据客观的发展指标或以往的考核结果来决定的。庆元县、乡、村三级的许多调查对象证实，拨款决定至少部分取决于村里的“和平”合作水平，主要是村委会和村党委之间的合作，这样才能确保该项目在基层的顺利实施。已经跟县领导班子和县属各部门建立起良好工作关系的乡镇和村庄，在项目拨款上就会有明显的优势。[33]这再次清楚地表明，乡镇干部相对于县干部的从属地位。由于缺乏可自由支配的资源，同时受到县发展规划的制约，又被迫相互竞争有限的资金，庆元乡镇（和村）干部对新农村建设实施过程的影响力微乎其微。他们的主要任务是实施县里的指导意见、预选村庄获得新农村建设项目资金、对村子落实地方项目进行监管。很明显，相对于县级干部，他们被看作次要的战略群体。但有权势的乡镇领导与县上级领导之间的私交对项目资金的分配会有很大影响，在庆元，经济实力、政治地位和获得更多拨款的可能性之间存在着显而易见的联系。因此，上级手里的项目资金方面的消息，对各个行政层级都是至关重要的，它决定着干部的战略规划，并圈定了他们与上级领导协商的尺度。[34]?

从乡镇这方面讲，他们以相同的方式控制着村子，因为是由他们来挑选哪些村子有资格得到县里下拨的资金。按照乡镇管村的原则，村子完全依赖乡镇政府，选举产生的村委会和村民代表会议在新农村建设项目实施中几乎没有任何话语权，但他们确实可以决定在本财政年度村子要完成哪些工程项目。村子的参与在某种程度上是必需的，这是因为毕竟还是村民最终要为许多项目提供配套资金，乡镇不能简单地将这个负担强加给村民。但鉴于上文提到的财力制约，在新农村建设项目筛选和资金划拨方面，村干部几乎没有任何有意义的手段来对抗县乡政府之间的战略联盟。[35]?

如何评价迄今为止庆元县新农村建设实施的效果？尽管该县经费紧张，向转移支付和专项补助的并轨明显地缓解了财政压力。如上文所述，政策实施的重点是基础设施建设（筑路修坝）、农业集约化、扩大乡村社会服务、给“下山”村民修建新房屋、职业培训和吸引劳动密集产业到松源县城，据我们观察，大多数项目后来均得到了落实。对于用好自上而下的新农村建设转移支付资金所带来的机会，县干部的积极性似乎非常高。从统计数据、调查对象的个人估计以及实地走访定点村庄得来的整体印象是，自从税费改革以来，农民收入增加了，经济发展整体上加快了（见下表1）。[36]?

但是，这并不意味着所有这些资金都得到了合理使用。我们发现至少有间接证据表明，县属部门之间经常存在着拖欠专项补助问题，还有部分专项工程预算被挪用来平衡县政府的办公经费。这突出反映了县级拥有的政治自主权，或者更确切地说，县干部控制农村政策实施过程中的回旋余地，即便财政十分紧张并且资金分配又受到上级的密切关注。在此背景下，鉴于转移支付和专项补助从未完全满足过庆元县的需求，将上述“预算编制创新”称为行政渎职甚至腐败是否更为恰当，这至少存在着相当的争议。

（三）政策评估?

除了项目筛选和资金划拨，新农村建设项目考核和干部考核是决定庆元战略群体行为的第三个重要因素。上级采用考核制度可以限制县干部的政治自主权，但是，如果用在平级或下级，考核制度就转化为县干部领导核心宝贵的资源，以确保周围干部及下级的集体凝聚力。既然农村发展对北京的中央领导极为重要，新农村建设已成为项目考核、目标考核以及干部考核的有机组成部分。第一，省市政府采用一系列指标和次级指标从数量和质量两方面来评估新农村建设项目的实施和管理，对县政府各部门的工作业绩进行定期筛查。例如，丽水市采用的指标多达80余个。[37]类似的，县政府在下属各部门开展横向业绩考核或目标考核，对乡镇各单位进行纵向考核。乡镇政府自己评估下属各单位的绩效以及村干部的绩效。[38]这套复杂的体系为地方干部制造了沉重的工作负担，因为他们要准备必要的报告、文件和统计资料，还有上级的视察。我们的受访者声称，大多数情况下，上级领导视察事先并不提前通知县里。干部考核仍然采用所谓的“一票否决制”，意思是说，如果未能达到任何一条中央政府最重要的要求（通常是计划生育和维稳），那么考核最终肯定通不过。?

自新农村建设政策正式发布以来，它一直是庆元县各相关政府部门目标考核和项目考核的一部分。这意味着，至少从官方来讲，对新农村建设实施结果要予以审核。对增加特色农业在农业总产量的比重、增加贫困家庭净收入、增加三农投入占县预算的比重这三项均存在着总体目标。[39]这些目标除外，还有针对“准政策”制定的更为详尽的指标，即：针对搬迁村民的城市新村建设、为低收入农民维修住房的数量、接受农村数字信息系统培训的村民数量、转移就业前接受职业培训的农民比例、新农合的参加率和村务公开的程度等。?

县一级的考核工作由考核办公室负责，考核办通常设在党委组织部下面，而干部考核工作则由党委组织部直接领导。这两套班子被认为是战略核心小组监管县及县以下集体凝聚力的组织平台。从这个意义上讲，考核制度起到了团结同志的作用，一方面可以防备上级视察，另一方面可以加强对下属群体乡镇干部的控制。[40]?

近年来，考核制度给庆元干部带来的压力越来越大，并且随着新农村建设名义下的新政策以及其他政策不断纳入到考核制度当中来，这种局面一直在加剧。在县乡两级地方干部看来，这一压力在持续增加，并且自从上级下达指导意见要求更全面地协调和实施新农村建设以来，这一压力进一步升级。可是，很难判定官方考核在多大程度上影响了政策实施的效率和质量。许多分析人士也遇到了同样的问题，他们暗示存在着美化考核结果或协商决定考核结果的可能性。我们认为，就运用的各项指标而言，考核制度至少是非常规范、复合而全面的，尽管它也存在着考核过程缺乏真正的公众参与或人为控制等不足。丽水市农村工作办公室受访者认为，干部考核和项目考核会定期包含农村人口的民意。一个乡长向我们解释，民意是每个新农村建设项目考核的重要因素，要求村民就当地实施的各种计划坦率地发表看法，而且他们的看法也会得到严肃对待。另外，我们发现，丽水和庆元的考核表上包含一栏“民主考评”，这不是用来评估新农村建设实施情况的，而是用来补充评定各部门整体业绩的。民主考评的对象是地方人大代表和地方政协委员。就庆元来讲，2008年大约占到总分值的21%。[41]但是，这其实不包括广义上的民意。最终我们也未能确定农村居民的意见在多大程度上被涵盖了进去。?

另一方面，尽管大家在抱怨考核带来的工作负担，我们发现，总体看来，干部对内部考核的反应是积极的。我们的所有受访者均强调：事实上考核是保证项目顺利实施的唯一途径。可以肯定地讲，首先，庆元没有理由拒绝这个控制机制：上级下拨的政府资金金额庞大，并且转移支付还有望在未来几年继续增长，因而更多的钱应该更有可能产生人们希望看到的结果。此外，既然现在县乡两级政府各部门的年度项目考核和目标评估很明显地指向新农村建设工作的业绩，它就必须受到干部的重视，即便干部考核对他们事业的发展更为重要。良好的业绩考评有可能会带来部门特殊资金并提高个人待遇（比如涨工资和职位升迁）。?

有趣的是，未能完成规定目标而被削减政府预算或降低个人奖金的处罚方式似乎并未过分困扰我们的受访者，这暗示了他们不常常面对这样的惩罚措施。原因很简单，尽管考核可以作为对下级政府的纪律约束，县和县下面的乡镇彼此相互依赖以证明他们相对于上级的合法存在，并维护和扩大地方利益，主要是权力和（经济）特权。这就造成了这两级之间的战略联盟。庆元一个乡镇的党支部副书记非常坦诚地解释，项目考核的结果有赖于县乡两级政府之间的定期协商，尤其是当乡镇认为自己无法完成伴随项目资金和指定目标的考核指导意见时。[42]可是，我们尚需在庆元作进一步研究以证实这一观察结果。?

如上文所述，要评估内部的政策考核与庆元新农村建设实施的质量之间的联系非常困难。很明显，县乡干部在考核过程中密切合作。这就令人猜疑，考核过程是否受人操控？能否带来任何有意义的反馈回路以更正错误，更好地维护农民利益？农民并未参与考核过程。但是，我们相信，不可低估内部政策考核对政策顺利实施的意义。考核的主要着眼点也许是维护干部团结，但它也符合中央政府完善行政管理的目标。考核是旨在协调体制内部运作方式和来自环境的政策挑战（即社会需求）之间的联系机制。?

四、初步结果?

我们的简短分析显示，地方政府实施和审查新农村建设的方式取决于县乡干部的具体作用，也同样取决于该战略群体运作的社会经济环境和制度环境。县干部定调子，被看作处于支配地位的战略群体。他们控制着乡镇干部，而乡镇干部从官方角度来讲，是他们的下级伙伴(junior partner)，但是当面对上级领导时，县乡干部又可以形成合力。我们所能提供的大致回顾显示，庆元县领导是如何通过项目分配、预算分配、目标评估和控制下级干部来领导新农村建设实施和考核过程的，县乡官员是如何携手应付上级监督并控制各个村子的，以及农村人口在地方政治决策中的影响又是多么的微不足道。?

尽管由于依赖上级拨款并受制于上级考核，庆元县干部的政治自主权受限，但领导核心依然可以运用他们既有的行政和财政权力迫使县乡全体干部听从指挥。并且，各个层级领导干部之间的私下沟通遍布政府机构，暴露了地方政府存在的“深层结构”(deep structure)[43]的权力关系，这确保了团队的高度团结。庆元的县、乡干部结成战略合作，以维护他们相对于上级的政治自主权，同时县干部又通过控制预算迫使他们下属的乡镇干部服从其领导。对上级的财政依赖和上级考核带来的压力以及地方政策实施过程中的回旋余地，县乡干部结成了战略群体，至少在庆元，这个战略群体尚未受到其他任何竞争者的挑战。清晰的层级制度使得县干部成为起主导作用的战略群体，乡镇干部成为他们的附属。但同时两个群体又会团结起来努力争取省市当局的积极认可，以此来获得更多的转移支付和专项补助，并进而为推动和影响庆元的经济发展赢得更大的空间。结果，我们发现一个牢固的权力结构贯穿于不同的行政层级中间，它保证了政策在县及以下层级的实施相对顺畅。?

就地方的合法性构建和体制的整体合法性问题，调研结果可以告诉我们什么呢？不必说，由个案研究推导出的概论往往问题很多。有鉴于此，下述论点也只能作为假定。但我们发现，就中央和地方两级制定的目标而言，至今为止庆元的新农村建设实施还是相当有成效而且非常成功的。从这个意义上讲，制度的运行似乎在这两极上还是相当顺畅的。而且，我们从庆元村民那里收集的几份反馈暗示，村民高度重视新农村建设在他们社区的实施情况。[44]自从新农村建设正式颁布以来（甚至更早），来自上级的财政转移支付稳步增长，并明显被导入农村发展项目及内部考核和评估机制。在我们看来，这似乎提高了新农村建设实施的质量，尽管这不一定意味着所有资金都得到了合理有效的使用。我们还发现，庆元县干部促进地方发展的积极性看起来非常的高，不管这是出于理想主义原因还是纯粹为个人事业发展考虑。?

可是，有必要通过进一步研究确定在多大程度上上级的钱被有效（并合法）地用在了新农村建设项目上，以及内部考核制度对于真正落实干部问责制的重要性，尤其是当直接选举等村民参与看起来似乎意义不大的时候。[45]并且，我们还必须搞清楚我们在庆元发现的几个体制性障碍：鉴于大多数地方项目的实施是个自上而下的过程，这就有可能忽视了农民优先考虑的问题，因而从中长期来讲，得到的结果也许并不是最理想的。项目和干部评估没有充分涵盖民意，但我们也发现，村民上访的潜在风险在相当程度上束缚（并控制）着县乡干部的行为。事实上，庆元的县乡干部结成了比较自由的战略群体，这个战略群体主导着地方政府，并且如果上级真的有意施加控制力，它还可以对上级予以约束。这个县强烈的业绩取向主要是因为他们对上级转移支付的依赖、内部考核制度的存在以及只有有效率的管理者才能在富裕的浙江省干出一番事业这个事实。?

即便公众参与和监督的水平再低，我们仍看不到有农民反对在当地实施新农村建设，恰恰相反，在与我们谈到新农村建设项目的成果时，多数村民一致给予了积极的评价。对于政策的成败，我们不便现在就给出最终结论，我们仍然假设，新农村建设在庆元的农村人口中获得了特定支持。在接下去几轮的实地考察中，我们计划更加系统地研究这个问题，以及新农村建设的特定支持与中国政治体制的散布性支持之间是否存在着某种联系。?

五、结束语?

为调查中国政治体制的稳定性，我们建议采用将伊斯顿系统分析和基于战略群体的政策分析相结合的二维理论框架。我们的重点是在地方层面，这是因为任何政策的成败及其对整个体制稳定性的影响都取决于地方政府这个政策直接面对人民的地方。实际运用这个理论框架，使得我们可以将不同的政策领域进行比较，并有助于日后对有关中国政治体制解决问题能力的研究进行知识积累。尽管还不能对这一制度整体的道义合法性（或散布性支持）作出过多说明，但它允许我们假设存在着地方层面生成的部分合法性，并进而对该体制稳定性和持久性的原因作出详尽的解释。?

最后，我们的分析方法可以为系统比较中央和地方两级政策过程提供数据，这方面依然是中国问题研究领域的一个盲点。将战略群体看作（变化中的）制度约束下政策实施的动力，使得中国政治经济的深层结构以及代理与结构之间的互动方式成为关注的焦点。

注释?

[1]尽管近年来中国的群体抗议事件在持续增多，但正如利兹·佩里（Liz Perry）和马克·塞尔登(Marc Selden)早些时候提到的那样：“尽管百姓经历着种种困苦并进行了不同程度的各种现代抗议活动，然而迄今为止尚未出现任何一个全国性的、区域性的、甚至地方性的有组织的活动中心来挑战共产党的领导，无论是政党行为还是社会运动。”?

　　[2]本案例研究是冈特·舒伯特和托马斯·海贝勒带领的研究课题的一部分，该课题分析了六个农村县的县乡干部执行政策和行使政治自主权的情况，这六个县分布在陕西、浙江、江西、山东、四川和贵州。在本文中，我们为大家展示的案例是浙江省庆元县。在2008年到2009年间，我们大约采访了县、乡、村三级党政官员25人次（其中大多数采访了两次），此外我们还与一批农民进行了交谈。2010年9月，我们还将在庆元开始新一轮实地考察。?

　　[3] 属于这一环境的其他体制还有：经济、文化和生态体制（社会内部环境），以及国家之间的政治、经济和社会体制（社会外部环境）。?

[4] 伊斯顿认为，反馈回路是由当局输出的结果、社会成员对输出的反应、将反应信息传递给当局以及当局最终可能采取的后续行动组成。通过这个回路，又产生了新一轮的输出、反应、信息反馈和当局反应，并且这是一个持续不断的、永无止境的流动过程。

　　[5] 戴维·伊斯顿构建的政治体制模型经常被批为理论上的赘述（甚至强辩），因为任何体制只要持续运转都可以冠之为稳定并且合理，即具有持续性。但我们致力于伊斯顿模型的实证应用，将它与政策分析结合起来并用地方政策实施的后果来检验其正确性。因而我们对该模型的兴趣是非常务实的。?

　　[6] 有迹象显示，中国的政治体制因为有着足够的合法性从而非常稳定，近来不少舆情文献均证实了这一观点。?

　　[7] 伊斯顿认为，特定支持是面向政治当局和权威制度的。它假定社会成员有着足够的政治敏感性，能够对察觉到的这些当局的举动表示满意和不满，无论该举动是明确的行为还是部分属于常规表现。?

　　[8]我们知道，这一观点是有争议的。有一次，我们讨论中国的前途问题时，一位中国研究助理说，在中国不能把制度存续性与政权合法性联系起来。

　　[9] 在伊斯顿模型中，合法性信仰是散布性支持的一个要素（另一个要素是信任），合法性信仰的来源是社会成员相信接受并服从当局并满足政权的要求是正确而且妥当的。这反映了他模糊地或清楚地认为这样做符合其个人的道德准则和政治是非观。本文中我们未具体提及信任，因为在我们看来，伊斯顿的主要著作对信任与合法性两个概念之间的关系并未给出令人信服的阐释。?

　　[10] 我们说，政权只有在满足下述三个情形下才是合法的：（1）政权的取得和行使是按照既定的规则（合法性）；（2）从社会普遍接受的信仰来讲，这些规则是正当合理的，这些信仰包括：（a）权威的正当来源；（b）执政的合理目标和准则（规范的正当性）；（3）权威地位得到相关部属的明确赞同或肯定以及其他合法权威的认可（合法性）。?

　　[11] 同时，如比瑟姆主张的那样，行为可以给予合法性，而不必以任何合法性信仰为基础，可以完全不考虑个人利益就表示赞同。是行为（涉及含蓄的或明显的承诺），而不是早前的合法性信仰，创造了规范关系和相互义务。?

　　[12] 有必要强调，对比瑟姆而言，“如果人们没有公开抗议就意味着他们对权力的肯定，这种观点是远远不够的”，因此，公开的或者表露出来的同意，比如参加选举，必须基于自愿并且可见。?

　　[13] 事实上，自20世纪70年代以来，伊斯顿的模型对政治学领域的政策分析产生了强烈影响。?

　　[14] 本文中对有限理性或理性主义（rationalism）的理解涉及社会学的新制度主义(new institutionalism)，新制度主义研究代理与制度之间的相互关系并且审视反馈过程，以此来分析制度的稳定和变迁。?

　　[15] 自20世纪70年代以来，作为探寻社会变革和阶级形成过程的分析工具，战略群体一直是比勒菲尔德学派（Bielefeld school）发展社会学的关注焦点，产生了大量关于东南亚和南亚的研究成果。经修改，这一概念后来被用于民主转型方面的政治研究，最终被中国问题研究学者用来强调中国市场转型过程中私营企业主的崛起。?

　　[16] 尽管农民、农民工、私营企业主或社会活动者也是潜在的战略群体，但在我们的研究中，他们在地方政策实施方面与地方干部相比就显得没有那么重要了。然而，就调研的具体政策和地方的特殊情况而言，这依然是必须回答的实证问题。出于同样原因，我们没有将村干部划作一个战略群体，因为在我们的实地考察地点，村干部缺乏权力和影响力，从而难以对政策实施产生重要影响。?

　　[17] 本地化是指地方干部使用的战略，在其任期内他们以本地人的身份出现在公众面前。他们通常来自其他地方，但会改变自己的习惯来更好地融入当地的政治文化并在周围的同事中间强化同乡观念。无论对干部还是当地居民而言，本地化的产生通过当地历史、编年史、习俗以及当地模范等方式形成了一个既有社区的认知能力。?

　　[18] 当然，这需要众多学者和研究项目的共同努力。?

　　[19] 据财政部测算，截止2020年实施全部预期措施的费用将高达180万亿元（约26万亿美元）。根据官方数据，社会主义新农村建设相关的中央政府支出从2006年的3397亿元增长到2007年的4318亿元、2008年的5955.5亿元。?

　　[20] 这是2006年实施的一项国家政策，见中国中央政府门户网站。?

　　[21] 此类计划在中国相当普遍。?

　　[22] 一段时间以来，有关中国土地租赁市场的地区特色方面的研究一直在讨论给予农民土地租赁权。例如，有人强调“以往的研究多次发现浙江的土地市场最发达，该地区进行的制度创新在全国处于领先地位”。?

　　[23] 2006年庆元县的城镇化水平还只有38%。?

　　[24] 搬迁本应属于自愿行为，但是我们感到该县东部几个村子面临着某种程度的压力：地方干部向我们解释，县政府不再对几个最贫困的村子进行基础设施建设投入，要慢慢地用饥饿迫使人们从这些地方搬出来。?

　　[25] 根据2009年9月13日对县卫生局局长的采访。截止2009年，庆元县人均缴费的标准为140元，中央政府和省政府出64元，县政府出36元，农民个人缴纳40元。未来几年各级政府缴纳的份额有望进一步提高。?

　　[26] 在庆元县，总计3488户收入低于1500元的家庭享受低保，每人每月166元。与此相对照，有236户城镇家庭享受低保，每人每月276元（根据2009年9月15日对县民政局局长的采访）。?

　　[27] 该创新源于中央建设“服务型政府”的倡导，见新华网。?

　　[28] 这是2009年9月17日采访庆元县党委副书记以及2008年9月和2009年采访庆元县两位乡长时的主题。?

　　[29] 根据2009年9月18日对丽水市农村工作办公室工作人员的采访。?

　　[30] 关于地方新农村政策的制定实施，尤其是项目申请程序和资金问题的详细情况，可参考阿勒斯和舒伯特等人的论述。?

　　[31] 根据2009年9月13日对发改委主任的采访。?

　　[32] 据庆元县发改委主任解释，2009年支农投入占到全县预算的近90%（2009年9月13日采访）。其他消息来源说，新农村建设投入每年成倍增长，上级转移支付的总量年均增长大约15%。2006年和2007年新农村建设领导小组的预算资金为5000万元，其中县里分配的资金达到2000万元。?

　　[33]这一点也是由萨格森提出的，“党支书强调，只有村领导人脉广，这个村才能拿到项目资金”。　　

　　[34]对比2008年9月19日对A乡党支书的采访和2008年9月23日对B乡乡长的采访。?

　　[35]我们仍然不清楚村民在多大程度上参与了新农村建设相关政策的制定，即便是在上述非常有限的意义上。?

　　[36]工人移民和非农产业收入也许解释了部分增长原因。但鼓励移民和向非农产业转移就业，在庆元新农村建设规划中有详细描述，因而没必要由此贬低该政策成果。?

　　[37] 根据2009年9月18日对丽水市农村工作办公室代表的采访。?

　　[38] 另外，每一层级对编制内和编制外的干部个人及领导班子还进行横向和纵向的定期考核。?

　　[39] 每一项指标都有一个固定的目标值。这里显示的数值是从丽水市考核庆元县新农村建设工作时采用的考核表中收集到的数据。?

　　[40]鉴于上级的视察和考核经常事先就通知县里，好确保各县顺利通过并防止视察和考核过程中发生任何有损干部政治生涯或声望的事情，所以我们有理由怀疑县级是否真的有必要齐心协力对付省市当局。可是，我们的受访者坚称，考核过程非常科学，不存在幕后的私下交易。?

　　[41] 根据2009年9月12日对庆元县考核办主任的采访。?

　　[42] 根据2008年9月23日的采访。这个非常灵活的合作（或合谋）是个普遍特点，其他学者也发现并讨论过这个问题。?

　　[43] 深层结构是塞巴斯蒂安·海尔曼（Sebastian Heilmann）首先提出的概念，我们将其引入到本文中用来描述中国政治体制运行的基本模式。?

　　[44] 我们问农民，他们是否理解新农村建设的含义，这对他们意味着什么，他们村子落实了哪些新农村建设措施，以及他们如何评价这些措施。除去筑路这一最受欢迎的政府举措外，我们的调查对象清楚地肯定了新农合、五保和低保。就这些问题我们没有对村民进行过系统采访，因此只能报告我们的印象而已。?

　　[45] 至今为止，我们尚未得出村民通过村民会议或村民代表会议进行的参与对庆元新农村建设决策和实施具有重要意义的印象，但我们被告知，每个新农村建设项目的民主审议和决策过程都要得到大多数有资格的选民的同意。对我们来讲，乡干部的动员似乎比农民自下而上的参与更为重要。　　??

（王丽丽：中央编译局）

来源:《国外理论动态》2012年第5期