【摘要】我国农村信用合作社的民主管理经历了一个曲折的发展过程，其当前的民主困境主要表现在民主管理主体缺失、民主参与利益丧失、民主管理外部环境缺乏三个方面。法律制度的合理安排有助于我国农村信用合作社民主困境的突围：首先，解决民主管理主体缺失的途径包括明确信用合作社的“合作社”法人属性，同时，在保障民主管理有效的前提下允许农村信用合作社吸收非社员股金；其次，解决民主参与利益丧失的途径在于保障社员的利益，包括调整“投资股”与“资格股”之间的利益分配关系，约束信用合作社的内部人控制；第三，解决民主管理外部环境缺乏的途径在于保障农村信用合作社的独立，这要求按照独立原则改造信用合作组织体系，改革信用合作监管体制。

【关键词】农村信用合作社；民主；困境；法律制度

我国信用合作社的民主管理经历了一个曲折的发展过程，尽管以民主为导向的信用合作社改革从来没有停止过，但民主困境一直是不争的事实。当前，有关信用合作社的改革探索继续进行，一批信用合作社正在实施“去合作社化”改革，[1]但这毕竟只是其中的一部分，只要信用合作社继续存在，其民主困境的突破和民主管理的完善始终是需要研究的课题。民主与法治存在与生俱来的亲缘关系，充分、有效的民主离不开法律制度的规范和保障。

一、合作社的民主属性与我国信用合作社的民主困境

（一）合作社的产生及其民主属性

人类社会的合作思想和实践很早便已出现。据有学者考证，柏拉图的《理想国》中就包含朴素的合作思想，但一般认为16世纪托马斯·莫尔的《乌托邦》和康帕内拉的《太阳城》两书中的合作思想，是近代合作社思想产生的标志{1}（P. 131-132）。 19世纪二、三十年代，空想社会主义的代表人物圣西门、傅立叶和欧文开始了他们在理论和实践上对合作社制度的神圣追求。1844年，受欧文合作制思想的影响，在英格兰纺织工业中心曼彻斯特市郊的小镇罗虚代尔，28名失业纺织工人创立了世界第一个成功的合作社—罗虚代尔公平先锋社（the rochdale society of equitable pioneers）。此后，合作社从理想主义转向实用主义，农业合作运动迅速在欧美国家推广开来{2}（P.27）。马克思主义者也重视合作社，恩格斯在其1886年致奥·倍倍尔的信中写到，“在向完全的共产主义经济过渡时，我们必须大规模地采用合作生产作为中间环节，这一点马克思和我从来没有怀疑过。”{3}（P.657）因此，合作社组织在社会主义国家更是普遍存在。今天，国际合作社联盟（ICA）的成员组织有235个，社员总数近7.5亿，分布在125个国家。[2]

合作社自其产生之日起便同民主具有不解之缘，这种亲缘关系并非偶然。首先，从外部来看，合作社本身便是民主的产物。在专制制度下，合作社之类的结社难以有存在的空间，而民主制度则为合作社的产生提供了土壤。其实，民主制下的人们通过加入合作社也可以使得自身获得更好的发展，正如托克维尔在分析美国的结社运动时指出的，“在民主国家里，全体公民都是独立的，但又是软弱无力的。他们几乎不能单凭自己的力量去做一番事业，其中的任何人都不能强迫他人来帮助自己。因此，他们如不学会自动地互助，就将全都陷入无能为力的状态。” {4} （P. 636 -637）其次，从内部来看，合作社必须遵循民主的原则才能顺利运行，才不致于偏离合作社的初衷。例如，在罗虚代尔办社的八项原则中，[3]便存在“一人一票”的民主原则，其社章规定：社员大会是合作社的最高权力机关，合作社一切重大事项都必须经社员大会讨论决定，合作社管理人员由社员大会选举产生。在表决时，每个社员无论股份多少，每人只有一票权力。确立这一民主原则的目的就是为了保障社员之间具有平等的权力，有利于充分发扬民主，避免少数人用股份控制合作社。

合作社的民主属性和特征得到国际社会的广泛承认。1895年国际合作社联盟成立时，罗虚代尔社的办社原则被列入联盟章程作为国际合作联盟的办社原则，即罗虚代尔原则。1995年，在英国曼彻斯特召开的国际合作社联盟100周年代表大会修订通过了《关于合作社特征的宣言》，再次确认了合作社的民主属性：（1）合作社被定义为“是人们自愿联合、通过共同所有和民主管理来满足他们共同的经济和社会需求的自治组织。”（2）合作社的基本价值是自助、民主、平等、公平和团结。（3）在合作社的7条基本原则中，[4]“民主的社员控制”是其中之一，即：合作社是由社员控制的民主组织，社员主动参与合作社的政策制定和决策。由社员选举出来管理人员要对社员负责。在自然人自愿联合的基层合作社，社员有一人一票的平等投票权，其他层次的合作社也要以民主的方式组织。我国于1985年被接受为国际合作社联盟的成员，代表为中华全国供销合作总社。

专门的信用合作社（不管是农村还是城市）的产生要晚于一般的合作社组织，1849年德国人雷发巽创立了第一个信用合作社，拉开了农村金融合作的序幕。但是，作为合作社的一种组织形式，信用合作社当然具备民主的本质属性。

（二）我国信用合作社的民主历程

1923年6月，中国华洋义赈救灾总会倡议成立了我国第一个信用合作社—直隶香河县城内第一信用合作社。[5]此后，信用合作社在我国开始得以发展。但是，早期国民党政府时期的农村合作运动有浓厚政治色彩，是以政府为主导的强制性制度安排，合作社组织的建立与发展被纳入政府的政治经济决策体系之中{5}（P.53）。国民政府统治者甚至“通过排斥、剥夺其他主体在信用社的股权而变更了信用社的原有产权安排，把信用社变成了国家银行基层组织。广大贫苦农民不但不能从农村合作金融制度中获得利益而且还可能受害，农村信用合作制度的变迁难以取得良好的绩效成为必然。” {6}（P.133）显然，缺乏自治、自愿的信用合作总体来说无人民（社员）当家作主可言。

新中国的信用合作社始于1951年，[6]从1951年至1957年间，信用社的民主原则得到了承认，但民主的行使一开始并不很充分。[7]1958年至1960年间，人民公社化的政社合一模式使得信用社的民主基础丧失殆尽。[8]从1960年到1978年间，信用社得到了调整恢复，但一直受到国家银行的严格管理。[9]1979年，国务院恢复中国农业银行，信用合作社成为农业银行的基层机构，“民办”性质正式转变为“官办”性质，中国信用合作社的民主基础再一次完全丧失。

新一轮的民主化改革始于1996年《国务院关于农村金融体制改革的决定》，改革的核心是把信用合作社逐步改为由农民入股、由社员民主管理、主要为入股社员服务的合作性金融组织。改革的步骤是使得农村信用社与中国农业银行脱离行政隶属关系，对其业务管理和金融监管分别由信用合作社县联社和中国人民银行承担，然后按合作制原则加以规范。1997年，中国人民银行发布《关于进一步做好农村信用社管理体制改革工作的意见》，强调民主管理，并提出“建立健全社员代表大会和理事会、监事会制度，发挥民主管理组织的监督作用”，同时制定了《农村信用合作社管理规定》、《农村信用合作社县级联合社管理规定》和《农村信用合作社示范章程》，突出信用社和信用联社的“民主管理”属性，并分别为其设立了社员代表大会、社员大会和监事会等民主管理组织。此后，国务院和中国人民银行、银监会的有关文件都体现了对信用合作社“民主管理”的强调。

（三）当前我国信用合作社的民主困境

自新一轮民主化改革以来，我国信用合作社的民主管理状况有所改善，农村信用合作社组织也得到了较好的发展，但是，这种改善仅仅是相对而言的，当前我国信用合作社的民主管理陷入困境已是不争的事实，这主要表现在以下三个方面：

第一，民主管理主体缺失。中国人民银行发布的《农村信用合作社管理规定》第3条将信用社的“社员”限定为“农户以及农村各类具有法人资格的经济组织”。但是，我国当前信用社的入股成员却不是或主要不是社员，从而导致信用合作社民主管理主体的缺失。首先，大多数信用合作社并非真正由社员入股组成。20世纪90年代初期，许多信用合作社已将原有社员股金大部分或全部清退，对于那些没有清退股金的信用社，也由于其产权主体的不断更替，使得“绝大多数合作社企业也已经找不到最初的出资人。” {7} （P. 440）其次，有些信用社虽然有社员的“入股”，但非真正意义上的社员入股，而是以“储”代“股”，即以“债权”替代“股权”，不管信用合作社经营得好与坏，是盈利或资不抵债，都同“社员”无关，信用社则对“股金”采取固定按年付息的办法，只是叫法上称为“分红”。总之，真正符合社员入股的信用社已为数不多，据统计，“目前，农村信用社的实收资本中，入股资金约占实收资本的20％左右”{8}（P. 97）。在这种状况下，我国信用合作社社员参与民主管理就不可能成为一种普遍的现象。

第二，民主参与利益丧失。首先，我国的信用合作社基本失去了互助的性质。据统计，自1984年以来，信用合作社的农户贷存比例一直下降，2000年已降至0.19，即信用合作社向农户发放的贷款还不到其向农户吸收存款的1/5，农户资金“非农户化”严重，使原来就短缺的农村资金外流到城市和其它行业{9}（P.6-7）。现在，“我们可以较确定地认为，我国农村信用合作社已经完全丧失了非盈利性。”“农信社尽管还保有部分互助性，但在本质上已成为商业银行。” {10}（P.46）其次，民主参与权（主要指选举权、决策权等）流于形式，内部人控制严重。1996年后，我国信用合作社建立了类似于公司治理结构的社员代表大会、理事会和监事会三权分立的治理结构，以期真正实现民主管理。但是，“三会”并未发挥应有的作用，例如，据调查“某市38家基层农信社，1999年、2000年没有一家的‘理事会’作过重大事项的决定、决议，‘社代会’只是为了迎合上面的要求，完成上面的任务，应付检查、考核而敷衍为之，‘监事会’更是形同虚设。”{11}在这样的情况下，社员的民主参与权也只能是流于形式，在民主选举方面，很多信用合作社主任（或理事长）、监事等的提名程序从来就没有真正对社员公开，信用合作社的内部决策实际上被内部人控制。

第三，民主管理外部环境缺乏。我国当前农村信用合作以省（直辖市）为系统，地（市）级信用联社撤销后（有些地区还保留着），[10]从各省级信用联社到县级联社再到基层信用社（在实行统一法人[11]的地区县联社即为基层信用社），形式上由下至上层层持股，从法律上看，下一级信用机构是上一级的股东。但自2003年以来，省级联社被省级政府授权代表省政府行使管理职能，[12]这种“管理”在现实中变异为干预和控制，各层级信用社之间变成行政隶属关系，民主管理难以有效行使，例如，在民主选举权上，省联社主任由省政府推荐任命，省联社再控制县（区）联社，后者再任命基础管理人员，由此，整个系统的民主选举程序正好颠倒过来，社员的民主权利旁落。在经营自主权上，“省地方政府追求地方经济发展的冲动会刺激其寻求对信用社金融资源的支配和控制，信用社的经营和管理难以不受干预和控制。事实上，在原有的管理体制下，省地方政府已经实际上控制着一定的信用社的金融资源。”{12}（P.42）显然，缺乏独立自治的信用合作不可能有充分、有效的民主管理可言。

二、信用合作社法律属性的定位与非社员法律地位的界定

信用合作社的成员不是（或主要不是）社员的现实使得其缺乏民主管理的主体，本文认为，导致这种结果的主要原因在于现行制度并未将信用社定位为“合作社”法人，而是一个以营利为目的的市场主体，法律应当纠正这一偏差。同时，为有效解决当前信用社中广泛存在的“非社员”问题，在保障社员能够进行民主管理的基础上，法律也可以允许合作社吸收非社员股金，承认并界定非社员的法律地位。

（一）信用合作社的“合作社”法人属性

根据我国现行立法，信用合作社的法律属性应当为集体所有制企业法人。即宪法第8条载明的，“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。农村中的生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济。”[13]“企业法人”由《农村信用合作社管理规定》第2条第2款明确，“农村信用社是独立的企业法人，以其全部资产对农村信用社的债务承担责任，依法享有民事权利，承担民事责任”。

企业法人是以营利为目的的经济组织，根据民法理论，“营利”指从事经营并将所获得利益分配给成员，此“营利”不是指法人本身营利，而是指法人“为其成员营利”。{7} （P. 388）。显然，信用合作社不应当归属于企业法人，其并不为社员营利，“合作社在经营目的上，不是以营利为主要目的，而主要是以社员之间的互济、互助、互惠、互利为其目的，其基本目标是为社员服务，并不以营利为目的。” {7}（P.441）从国际组织及其他国家的情况来看，合作社也不具有营利性：合作经济组织自17世纪在欧洲兴起以后，经过300多年的发展，已经形成了“自愿、互助、民主和非盈利性（或低盈利性）”等国际公认的组织原则。即使在美国这样发达的国家，农民已经由过去的“小农”变成今天的“地主”了，但其《联邦信用社法案》仍然把他们的农村信用社定为非盈利组织，免缴营业税{13}（P.116-117）

显然，只有保障合作社的非营利性才可能避免合作社吸收非社员入股，并保障社员的利益。在菲律宾，其“信用合作社完全依靠的是成员的力量，它们强烈地依赖于成员的储蓄而几乎没有外部的资金。在这种最严苛和不利的内部和外部环境里，信用合作社持续地给其成员提供金融服务并力图发展。因此，信用合作社成为菲律宾金融市场上重要的机构。在一些地区，它们被认为是能满足成千上万小存贷户的储蓄和信用需求的主要金融机构。”[14]而我国现行立法将信用社的属性界定为企业法人将使得信用社偏离“合作制”的发展方向，以追逐利润而非为社员服务为宗旨。同时，这种营利的企业法人导向也导致对合作社社员的排挤，必然要抛弃效率低下的社员入股，为不断寻求资本金的扩张而吸收非社员的入股。因此，如果信用合作社的营利企业法人属性不改变，再明确、再严厉的“社员股金”立法限制也不能抑制信用社吸收非社员入股的冲动，并使得信用合作社最终变成由非社员出资的股份制企业。从法律制度的角度看，纠正这种偏离的方式首先就需要否定信用合作社的企业法人属性。

那么，信用合作社的法律属性如何？其应当为一种特殊的法人，即“合作社”法人—合作社具备典型的法人形态，应当取得法人资格，成为实体法和程序法上的独立民事主体{7} （P. 442 -443）。实际上，合作社法人现在我国已成为一种法定的法人形态，例如，根据2007年的《农民专业合作社法》第4条，“农民专业合作社依照本法登记，取得法人资格”，可见，立法对农民专业合作社并未采用“企业法人”的表述，实际是确立了我国合作社法人的形态。当然，法律在明确信用合作社的合作社法人属性的同时，还应当为其规定不同于一般企业法人的登记制度。这是因为，尽管《农村信用合作社管理规定》第12条规定“经批准设立的农村信用社，由中国人民银行颁发《金融机构法人许可证》，并凭该许可证向工商行政管理部门登记，领取营业执照。”但在信用合作社的企业法人属性被否定的前提下，合作社法人的工商登记则变得无法可依—2002年的《企业法人登记管理条例》仅适用于企业法人的登记。因此，立法应当借鉴《农民专业合作社法》，为信用合作社规定专门的登记制度。

（二）信用合作社中非社员的法律地位

上文从定位信用合作社的非企业法人属性角度分析了防止信用社社员被非社员取代的问题。但是，对我国当前信用社中事实上已经普遍存在的非社员如何处理呢？非社员已基本颠覆了传统意义上信用社的民主管理。对此，一种极端的方法是可以将所有非社员股金全部清除出去。重建信用社。但这样变革的制度成本非常高，更为重要的是，非社员并非绝对不能成为信用合作社的成员。从国际经验来看，信用社吸收非社员股金是可以的：

当今世界的合作社、信用社，在社员资格股金额度之外还可以认购更多的股金作为资本投入，此外，在社会上也吸纳非社员的股金，这也是一种资本投入，这些资本股金的投入，不是为了获取社员资格，而是投资于信用社企业，以获取经营利润为目的，这种股金称为资本股金也有人称为资金股金）{14}（p·35）。

从信用社自身的发展来看，吸收非社员股金也是必要的，有些是基于扩张资本实现盈利的目的，有些是基于发展的需要，特别在社员入股积极性很低的地方。其实，从我国近年的立法来看，也并不禁止合作社吸收非社员。[15]因此，我国信用合作社的改革并非必须清除所有非社员，而是可以承认其合法地位，允许信用合作社中非社员股金（以营利为目的的投资股）和社员股金（以取得民主管理权和获得互助为目的的资格股）并存。

但是，如果非社员股同社员股不加区分，信用合作社的产权就不再为（或不主要是）社员所有，非社员资本显然要求话语权。因此，法律在承认合作社可以吸收非社员股金的情况下，必须保障社员的民主管理能够充分行使。这可以通过下列两种手段达到目的：

首先，法律应当对这两种股金作出区分。根据现行立法，我国信用社也设置了资格股和投资股—这里的“投资股”尽管在实际中多为非社员的股金，但在现行法律语境中仍然是指社员的股金—并要求应当分别设立。但是，这种规定却以妥协的方式出现，例如，银监会《关于规范向农村合作金融机构入股的若干意见》第14条第3款规定，“信用社可以对自然人股和法人股分别设定资格股和投资股。设置资格股和投资股的信用社社员股金参照县联社股权设置的有关规定执行，未设置资格股和投资股的信用社社员股金视同资格股管理。”由于我国原来的信用合作社未就投资股和资格股区分，而现有的信用合作社又基本由投资股控制，因而该意见关于“未设置资格股和投资股的信用社社员股金视同资格股管理”的规定无异是一种纵容。结果是信用合作社对两种股基本不加以区分，即使区分，两者的权利并无不同，以投资股的一股一票制代替资格股的一人一票制，实际上是以股份制代替了合作制。在一个由资本控制的信用社，资格股社员的民主权利自然难以发挥，因此，立法应当修改这种表述，要求有投资股（含社员和获得法律承认的非社员的投资股，下同）来源的信用社区分投资股和资格股，并分别对待和管理。

其次，对非社员的投资股权利加以限制。非社员投资股的权利应以“仅限于资本受益、不参与管理”为原则，主要体现在：（1）非社员不享有社员代表大会表决权。法律承认信用合作社可以吸收非社员股金，并不意味着非社员的身份发生了变化，其不得参加或委派代理人参加社员代表大会，行使表决权；（2）非社员的选举权与被选举权受到限制。由于非社员入股人不享有社员代表大会表决权，其当然不享有选举权。同时，人股人也不享有被选举权，如监事或理事，正如有学者指出的，非社员“他（它）们没有交纳资格股金，没有取得社员资格，也不接受信贷服务，他（它）们仅仅是以服务者的身份出现，是以‘资本联合’的形式进入信用社的，他（它）们在信用社权利系统中的权利就应该受到限制，不应该进入理事会。” {14}（P.37） （3）非社员获得农村合作金融机构金融服务的优先权和优惠权应当受到限制。关于这一点，《农村信用合作社管理规定》第27条也已明确，“农村信用社对本社社员的贷款不得低于贷款总额的50％。其贷款应优先满足种养业和农户生产资金需要，资金有余，再支持非社员和农村其他产业。”

三、信用合作社社员利益的法律保障

我国当前信用合作社社员的民主参与利益丧失导致了农民普遍缺乏入股信用社的积极性，即使有社员入股者也不是为了真正行使民主管理的目的。[16]要使得社员积极参与信用合作社民主管理，法律制度的安排必须保障信用社的利益同社员的利益一致。本文认为，导致我国信用合作社社员利益丧失的主要原因之一是信用社被投资股所控制，因而投资股同社员资格股之间的利益应当合理分配。同时，信用社中的内部人控制也是导致社员利益丧失的主要原因。

（一）调整“投资股”与“资格股”之间的利益分配关系

首先，界定投资股利益同资格股利益之间的关系。投资股以营利为目的，吸收投资股本无不当：

诚然，合作金融企业的基本经营原则是为社员服务，而不是盈利。但要满足社员不断提高的金融服务需求，它就必须进行成本收益的比较，讲求盈利性。因为一个没有盈利甚至连生存都困难的金融企业能够提供金融服务是不可想象的{15} （P. 63）。

但是，作为合作社法人的信用合作社却不以营利为目的，其根本目的是给社员提供帮助，即资格股的利益才是根本。这两者其实并不冲突，“合作社的非盈利性原则是针对合作社内部社员来说的，在对外的经济交往中（如对非合作社社员），合作社是按照市场原则行事的，讲求的是盈利性的原则，合作社的非盈利原则的集中体现是盈余对内部社员的返还制度。”{16}（P.63）但是，如果法律不对这两种关系作出界定，信用社最终就完全可能被投资股所控制，并变成营利的产权组织形式，以损害资格股的利益为代价，并丧失“合作社”法人属性，民主管理也便失去了意义。因此，法律应当界定投资股和资格股利益之间的先后顺序，投资股的利益不得优先、凌驾于资格股利益之上，至少应在原则层面宣布信用合作社的外部营利不得改变内部社员的互助合作属性。

其次，合理设置投资股和资格股的利益分配制度。合作社的盈利当用于分配，投资股和资格股都享有分配请求权，这点并无疑义。银监会《关于规范向农村合作金融机构入股的若干意见》第20条规定，“农村合作金融机构可以根据其盈利情况，按照有关规定，对社员（股东）分配红利，但不得对股金支付利息。”但是，无论是该若干意见还是我国其他立法，均未对投资股和资格股的利益分配作出区分，实际上是统一实行按资分配。在合作社历史上，投资股和资格股的利益分配关系又称为按资分配与按劳分配关系—这里的“按劳分配”不是指合作社职员（雇员）工资中体现的按劳分配，而是社员中的按其家庭劳动量的多少参与的分配，这主要表现在“利润返还”给社员的制度安排上。19世纪的空想社会主义思想家们在探索合作社企业体制的时代也遇到经营获得的可以用来分配的净盈利，如何进行“按劳分配”和“按资分配”，如何在“劳”“资”之间找到一种“合理的分配比例”的问题，“当时他们并没有在理论上做什么解释，而硬性规定按劳分配部分占80％，按资分配部分占20％。”{14}（P.35-36）

本文认为，为了保障资格股的利益，也就是保障社员民主参与的利益基础，盈利的分配必须向资格股倾斜。但是，按空想社会主义思想家们的主张则过于苛刻，因为按劳分配的比例过高会影响投资股的积极性，不利于信用合作社的发展，因此，将按劳分配的比例定在盈利的60％即可（这也是当前经济学界的倾向性比例）。据此，（1）按资分配占合作社净盈利的40％，即，各投资股入股人的利润分配额＝该投资股所占信用社投资股的比例×（合作社的净盈利×40％ ）； （2）按劳分配占60％，具体可以借鉴罗虚代尔公平先锋社确立的“合作社盈余按社员向合作社购买额多寡分配”原则—某社员应得红利＝（盈余-必要扣留）÷售货总额×某社员购买额[17]—进行计算，即，某社员应得红利＝（合作社的净盈利×60％）合作社的交易总额×该社员同信用社的交易额—“交易额”是指社员的存款与贷款额度和信用社为社员服务的收费额度之和，三者加起来相当于社员与信用合作社之间的“交易额”与“惠顾额”之和{14} （P. 36）。

（二）约束信用合作社的内部人控制

除了经济利益，社员的民主管理权也必须获得保障，不能获得保障的民主管理权反过来也会影响社员的经济利益。当前影响社员民主管理权行使的内部障碍主要来自信用合作社的内部人控制问题，并损害社员的利益，法律应对此予以约束。

首先，信用合作社重大或较重大事项应交给社员代表大会决议，并降低通过的条件。为了防范内部人控制滥权，《农村信用合作社管理规定》第20条明确了社员代表大会行使职权的范围，即这些事项应由社员代表大会来决定。这一规定本身并无不当，问题在于该条要求决议经“全体代表的2/3以上多数”或“全体代表的1/2以上多数”通过，而我国当前参加社员代表大会的社员代表缺席在实践中属正常现象。因此，如果要求决议经“全体代表的2/3以上多数”或“全体代表的1/2以上多数”通过，则实际上很多决议难以通过，从而给合作社的内部人滥权开方便之门。鉴于此，本文认为，保障社员代表大会能有效行使决议权的途径是降低决议的通过条件，例如，将决议的通过条件改为“出席代表的2/3以上多数”或“出席代表的1/2以上多数”通过。

其次，充分发挥监事会的监督职能。当前信用合作社的内部人控制主要是指主任的滥权，多数信用社仍然是主任（社长、理事长）说了算，在社员代表大会监督无力的情况下，监事会的作用就更为重要。《农村信用合作社管理规定》第22条明确了监事会的职权，但是，这些职权一是范围有限，二是软弱无力。本文认为，应当借鉴公司法中关于监事会职权的规定，强化监事会的职权，如对违反法律、行政法规、信用社章程或者社员代表大会决议的理事、主任、经理向社员代表大会提出罢免的建议；当理事、主任、经理的行为损害公司的利益时，要求其予以纠正；甚至特定情况下（如对侵犯信用社利益的理事、主任、经理）提起诉讼；等等。

四、信用合作组织体系与监管体制再探讨

“有限政府”是民主的原则之一{17}（P. 74 -75），我国信用合作社的不独立是其民主难以发扬的外生原因，因此，法律制度的安排应当保障信用合作社的独立、自治。前文的分析表明，我国省联社、县联社和信用社之间是一种领导与被领导的层级关系，这种组织体系必须打破，代之以一种能够保障信用合作独立、自治的组织体系。同时，对农村信用合作的监督管理体系也应重新设置。

（一）按照独立原则改造信用合作组织体系

从当前的情况看，发达国家的农村信用合作组织体系主要有单一体系、复合体系和混合体系三种模式。[18]单一体系是指农村信用合作仅有一个系统，德法两国是这种模式的典型代表。[19]复合体系是指农村信用合作体系内部又有多个子体系，各子体系独立具有农村信用合作的功能，美国属于多元复合的信用合作金融体制的典型代表。[20]混合体系以日本为代表，日本的农村合作金融制度主要指其农业协同组合制度，根据1947年《农业协同组合法》在全国范围内设立的农业协同组合不仅是单独的信贷机构，还包括生产、销售及保险等事业机构和非信贷的金融机构，是一个综合性合作经济组织体系。[21]

虽然我国在省级以上没有德法模式中统一的中央级农村信用合作机构，但我国农村信用合作实际上也属于单一体系，即在各省都有一个由省级联社、县（市）联社和基层信用社组成的独立系统，[22]并不存在美国那样的多元农村信用合作体系，也不如日本模式将农村信用合作寓于全国统一的合作组织中。显然，美国的复合模式不适合我国。美国模式适应于提供多种农村金融的需要，其各子系统的性质依然是农村合作金融。我国当前的农村金融虽然也包括了农村信用社（以及在此基础上组建的各联社）、农村信用合作银行、村镇银行、农村资金互助社等组织形式，但农村信用合作银行已转变成纯粹的商业银行，村镇银行也同样属于商业银行系统，这两者早已失去了“农村信用合作”的意义；而农村资金互助虽有“合作金融”功能，但其规模小且只有基层组织，称不上“系统”。本文认为，我国农村信用合作要实现真正独立，应当在对现存单一模式进行改造的基础上，吸纳日本混合模式的做法重建农村信用合作组织体系。

首先，以省为系统的各农村信用合作单一体系经过改造后仍继续运行。“继续运行”的原因除了考虑到我国当前的农村信用合作系统已经运行多年而制度安排的剧烈变动会增加成本外，更关键的是，当前以省为系统的各农村信用合作单一体系并非是导致我国信用合作丧失独立性的根源。诚然，在单一模式中存在行政控制色彩浓厚的国家，如法国农业信贷互助银行总行受国家农业部和财政部双重领导，对各省农业互助信贷银行负有协调、监督和控制的责任，省互助信贷银行处于合作银行体系的中层，不仅受总行的严格控制，而且对基层互助银行行使管理权。但是，同样属于单一模式的德国，其合作金融体系中却没有法国的行政色彩，其“三个层次之间只是经济杠杆调节的合作关系，不是管理与被管理的行政关系，它们都是自主经营、自主管理的独立法人。”{18}（P.49）因此，单一体系模式并非是导致信用合作丧失独立性的必然因素，而是其中的行政因素—我国当前的省级信用联社或信用社省级管理机构都是代表省政府对全省农村信用社履行管理、协调和服务职能。同样，对当前以省为系统的各农村信用合作单一体系的“改造”主要就是剔除系统中政府控制的因素，省级联社或信用社省级管理机构不再代表省政府履行职能。

其次，重整中央级农村信用合作机构。农村信用合作体系停留在省一级并不能保障自身的独立，特别是来自地方政府的干扰，因而应当在此基础上组建中央一级的机构。在我国，农村信用合作的中央机构设立有两种选择，一是由省级联社入股重新组建，一是归口于现在的中华全国供销合作总社，由国务院领导。比较起来，后者较为现实可行。从历史上看，信用合作同中华全国供销合作总社存在深厚的渊源，信用合作社隶属于中华全国供销合作总社系统。[23]当前，我国供销合作社和农民专业合作社已属于中华全国供销合作总社系统。从趋势来看，随着各类合作社（如城市消费合作社、手工业生产合作社）的出现，组建全国性合作社组织是必要的，将各类合作社融入中华全国供销合作总社系统只是历史回归。当然，此时的中华全国供销合作总社并非仅限于“供销合作”，而是含信用合作在内的各类合作事业，因此，在中央一级，农村信用合作就属于混合模式，同其他形式的合作社并存。

（二）按照独立原则改革信用合作监管体制

无疑，信用合作离不开金融监管。但不合理的监管可以导致信用合作的不独立，我国当前就属此类。我国对信用合作社的监管主体当前除了银监会和中国人民银行外，根据2003年《国务院关于印发深化农村信用社改革试点方案的通知》（国发[2003]15号）和2004年《国务院办公厅关于进一步深化农村信用社改革试点的意见》（国办发[2004]66号），对信用社的管理交由省政府负责。2004年银监会和中国人民银行《关于明确对农村信用社监督管理职责分工的指导意见》更是明确“由省级人民政府全面承担对当地信用社的管理和风险处置责任。”历史地看，由省级政府负责对信用合作监管的目的主要在于“激励地方政府催收历史不良贷款，打击逃废债务……为避免金融机构个案酿成系统金融风险，必须中央付现、地方买单。”{19}（P.16）但是，地方政府的介入容易出现政治权力对金融交易的渗透，我国的“农村信用合作社实际上是依靠政府的隐形担保而生存，政府通过中央银行实施的监管，现实地演变成为一种行政干预。” {20}（P.56）为保障信用合作社能独立进行民主管理，省政府、省联社及信用社省级管理机构的监管职能必须废除。

在废除省级监管的基础上，我国农村信用合作监管应当建立以行业管理为基础、政府监管为补充的双重管理体制。（1）行业管理有两种形式：一是农村信用合作系统内部的管理，即从中央（本文指中华全国供销合作总社）到基层信用合作（联）社之间的层级管理与服务。除法国外，德国、美国和日本的这种内部层级之间均非行政隶属关系，我国在剔除信用合作系统中的政府因素后，内部层级管理也是这种模式。二是组建独立的信用合作协会。1998年，中国人民银行发布《关于进一步做好农村信用合作社改革整顿规范管理工作意见的通知》，提出“组建农村信用社县以上行业自律组织，行使对农村信用社管理、指导、协调、服务的职能。”此后，省级信用合作协会开始出现。[24]但是，这种省级协会并未在全国普遍设立，同时，全国也没有统一的协会。由于我国当前已推行县一级统一法人制，因此，地方信用合作协会的组建应当在省级设立省级协会，其成员为辖区内独立核算信用合作社、县级联社以及（有些地方还保留的）地市级联社。全国性的农村信用合作协会由中华全国供销合作总社主导设立，成员不以省联社为限，参加省联社的成员可以同时成为全国性的农村信用合作协会的成员。（2）至于“政府监管”，在我国当前即指政府通过银监会和中国人民银行进行的监管，两者按照坚持合作制的原则，区别于商业银行的原则和分类指导、区别对待的原则进行监管，包括市场准入的资格审查、资产负债比例管理、业务范围的限定以及金融风险的控制等{21}（P. 259）

五、结语

在民主管理已陷入困境和“去合作社化”改革正在兴起的今天，我国农村信用合作社存在的必要性正遭到越来越多的质疑。但是，民主是潮流所趋，结社既是民主的产物，也是民主进一步发展的要求，正如托克维尔在《论美国的民主》一书中指出的，“在规制人类社会的一切法则中，有一条法则似乎是最正确和最明晰的。这便是：要是人类打算文明下去或走向文明，那就要使结社的艺术随着身分平等的扩大而正比地发展和完善。” {4} （P. 640）因此，在我国，信用合作社这种结社应当坚持下去；更为重要的是，真正民主的农村信用合作社也完全符合广大中国农民的利益。针对我国当前农村信用合作社遭遇的民主困境，法律制度能够帮助和推动其从困境中突围。当然，这首先取决于法律制度的合理安排；同时，法律制度的层次也应提高，我国完全有必要仿效《农民专业合作社法》制定专门的《农村信用合作社法》；最后，法律制度的效果还取决于我国整个法治水平的提高。

张德峰，单位为湖南师范大学法学院。

【注释】

[1]自国务院发布《关于印发深化农村信用社改革试点方案的通知》（国发[2003]15号）以来，在经济比较发达、城乡一体化程度较高、信用社资产规模较大且已商业化经营的地区，已经逐渐在信用合作社的基础上组建起股份制（农村信用）合作银行。对于尚未改组股份制合作银行的信用社，有的主张实行国有或准国有化；有的主张由私人入股实行商业化改造；在2006年召开的“全国农村信用社工作会”上，中国银监会主席刘明康和副主席唐双宁表示，10年内将把农信社改成社区银行，按照通常的解释，社区银行属于商业银行。

[2]中华全国供销社合作总社：“国际合作社联盟（英文简称ICA）介绍”，载中国农经信息网，http://www. caein. com/index. asp?xAction = xReadNews&NewsID = 26278，最后访问日期：2010 -09 -29

[3]该八项原则包括：自愿；一人一票；现金交易；按市价售货；如实介绍商品，不缺斤少两；盈余按购买额分配；重视对社员的教育；对政治和宗教守中立。

[4]该七项原则包括：自愿和开放的社员；社员的民主管理；社员的经济参与；自治、自立；教育、培训和信息；合作社之间的合作；关心社区。

[5]据章元善先生介绍：1920年，河北、山东、山西、陕西、河南等五省发生严重旱灾，1921年11月，参与五省赈灾的各省赈济组织为总结赈灾经验，推选代表在上海举行会议，议定成立一个全国性的救济团体—中国华洋义赈救灾总会（简称华洋义赈会）。1922年4月，该会邀请一些专家讨论防灾和改良农民生计的办法，其中有一些人提出，应从在农村建立信用合作入手。他们认为：“农民最缺乏的是钱，无钱故不能改良农业，提高生活。若能借钱给他们，使他们去做生产的事业，例如买耕牛、凿水井、改良土地等，那么，他们的境遇，定会一天比一天改善。”恰在此时，盛行于西方的合作思潮开始风行全国，于是华洋义赈会决定在中国广大贫困落后、易于受灾的农村地区推动信用合作运动。“设法建立一种互助性的制度来，壮大贫苦农人的经济能力，从而摆脱高利贷的残酷剥削。”华洋义赈会在1923年首先选择河北省进行试点，并在同年6月在香河县创办了中国第一个农村信用合作社。参见熊霞：“华洋义赈会与20世纪二三十年代的农村信用合作社”，载《中国矿业大学学报（社会科学版）》2007年第3期，第124页。

[6]1951年5月1日，中国人民银行颁发《农村信用合作社章程准则（草案）》、《农村信用互助小组公约（草案）》，此后，有些地方在生产互助组的基础上建立信用互助组再过渡到信用社；有些地方在试点的基础上成立信用社；也有些地方在供销合作社内设立信用部〔

[7]1951年，中国人民银行发出《关于开展农村信用合作工作的补充指示》，明确“今后关于信用合作工作应统由本行负责组织领导”。同年，中国人民银行、中华全国合作总社联合发布《关于农村信用合作社工作注意各点的联合指示》，决定“今后信用合作社工作，由银行负领导和组织推动责任。”1954年中国人民银行召开第一次农村信用合作座谈会上，邓子恢指出，“信用合作社应归银行领导。组织工作、政治思想工作受党委、乡村党支部领导，业务领导归银行负责”。1954年，地方各级政府和同级人民银行相继成立了信用合作管理机构。1955年，中国人民银行颁发《中国农业银行暂行办法（草案）》，规定中国农业银行的“任务是指导农村信用合作广泛动员农村余资并合理使用国家农贷”，信用社由农业银行负责领导与管理。1957年，农业银行并入人民银行后，信用社又归属人民银行领导与管理。参见“我国农村信用合作的主要发展历程”，载《金融博览》2006年第10、11、12期。

[8]1958年，中共中央、国务院作出《关于适应人民公社化的形势改进农村财贸管理体制的决定》，将信用社与银行营业所合并组成人民公社信用部，下放给人民公社领导与管理。1959年，中共中央作出《关于加强农村人民公社信贷管理工作的决定》，把下放到人民公社的营业所收回，将信用社的经营管理权下放到生产大队，按生产大队设立信用分部。

[9]1960年，中共中央《关于农村人民公社当前政策问题的紧急指示信》，将人民公社信用部、分部撤并为信用社，1962年中共中央、国务院批转《中国人民银行关于农村信用合作社若干问题的规定（试行草案）》，确定了信用社组织的独立地位，但明确信用社的政治思想工作和干部配备管理接受当地党委领导，业务上接受人民银行领导。1963年，中共中央、国务院颁发《关于建立中国农业银行统一管理国家支援农业资金的决定》，指出“各级农业银行设定或明确专门机构管理信用社工作。”1965年，农业银行与人民银行再次合并，人民银行又恢复了对信用社的领导和管理。

[10]根据1999年中国人民银行印发《关于组建农村信用合作社市（地）联合社的试点工作方案》等三个文件的通知，全国范围内分期分批组建农村信用合作社市（地）联合社。但2003年，根据《国务院关于印发深化农村信用社改革试点方案的通知》，地（市）级不再设立联社或其他形式的独立管理机构。

[11]2003年银监会发布《关于农村信用社以县（市）为单位统一法人工作的指导意见》，要求“在人口相对稠密或粮棉商品基地县（市），可以县（市）为单位将信用社和县（市）联社各为法人改为统一法人”。

[12]2003年《国务院关于印发深化农村信用社改革试点方案的通知》规定，“改革信用社管理体制，将信用社的管理交由地方政府负责。”各省都组建了省级信用联社，代表政府行使管理职能。

[13]1982宪法第8条规定：“农村人民公社、农业生产合作社和其他生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济。”1993宪法修正案将该条修改为：“农村中的家庭联产承包责任制和生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济。”1999年宪法修正案又将此条进行了修改。

[14]Gilberto M. Llanto, The Financial Structure and Performαnce of Philippine Credit Cooperatiue, in Discussion Papers DP 1994-04, Philip-pine Institute for Development Studies.

[15]例如，《农民专业合作社法》第2条规定，“农民专业合作社是在农村家庭承包经营基础上，同类农产品的生产经营者或者同农业生产经营服务的提供者、利用者，自愿联合、民主管理的互助性经济组织。”第3条对农民专业合作社的社员的原则要求为“成员以农民为主体”。实际上，农民专业合作社的成员包括完全市场化的公司。

[16]有学者对我国社员入股动机进行了描述和总结，“社员的入股动机有三类：一类认为股金比存款利率高，合算；一类是因为农信社工作人员上门劝说；一类以为入了股就能贷款。有一点是可以肯定的，那就是没有社员能找到主人翁的感觉，没有社员认为农信社经营的好坏与他们有直接关系。”参见汤武、简瑞林：“民主制的悖论与准国有制的选择：对农村信用社体制的现状观察与改革思考”，载《金融研究》2001年第12期。

[17]天津合作经济网：“世界第一个成功的合作社—虚代尔公平先锋社”，载天津合作经济网，http://www. tjcoop. com/article/77/1822 $ 2. html，最后访问日期：2009 - 03 -11。

[18]参见鲍静海、昊丽华：“德、法、美、日合作金融组织制度比较及借鉴”，载《国际金融研究》2010年第4期；吴俊丽：“海外合作金融对我国农村信用合作的借鉴”，载《北京农业职业学院学报》2007年第1期；谢安、陈和钧：“德、美、日三国农和信用合作制的比较及对我国的启示”》，载《金融理论与实践》2000年第4期，等。

[19]德国农村信用合作体系第一层次为2000多家从事具体信用合作业务的基层合作银行，第二层次为两家地区性合作银行，第三层次是全国合作金融组织的中央协调机关—德意志中央合作银行，由下至上逐级持股。法国的合作金融体制机构设置同样分为农业信贷互助银行总行、省级农业信贷互助银行和地方农业信贷互助银行三个层次。总行的资本金由财政拨款，省互助信贷银行由省地方农业信贷互助银行（也称为农业信贷合作社）联合组建，省和地方农业信贷互助银行的资本金由社员自愿投入。

[20]全美共分12个信贷区，每个信贷区的农村信用合作系统又由联邦土地银行、合作社银行、联邦中期信贷银行三大系统组成。联邦土地银行系统根据1916年《联邦农业贷款法案》设立，每个信贷区只设立一个联邦土地银行，下设合作社，农场主通过向合作社认购相当于借款额5％的股金，便可以成为合作社的社员并取得向联邦土地银行贷款的资格。联邦中期信贷银行根据美国《1923年农业信贷法》建立，中期信贷银行体系由中期信贷银行、生产信贷协会和生产信用合作社以及其他分支机构组成。认购中期信贷银行的一定股份才能成为社员，取得贷款资格。中期信贷银行不直接向借款者提供贷款，只向生产信用合作社发放贷款和贴现，再由各地方的生产信贷协会向其社员提供贷款。合作银行制度是由一家中央合作银行和12家合作银行及其下属的农业合作社组成，是专对农业合作社提供贷款和咨询服务的合作金融机构。合作银行为合作社提供贷款，但不直接为农户提供贷款。

[21]日本农村信用合作组织主要由三级组成：最基层的是农业协同组合，为市町村一级，直接与农户发生信贷关系；中间层是信用农业协同组合联合会，为都道府县一级，帮助基层农协进行资金管理，并在全县范围内组织农业资金的结算、调剂和运用；最高层的是农林中央金库，为中央一级，是各级农业协同组合内部以及农业协同组合组织与其他金融机构融通资金的渠道。三个层级之间的关系为：入股基层的农业协同组合的是市、町、村的农民、其他居民和团体，基层的农业协同组合又入股参加信用农业协同组合联合会，而农林中央金库则是由信用农业协同组合联合会入股参加。

[22]根据1999年中国人民银行关于印发《关于组建农村信用合作社市（地）联合社的试点工作方案》等三个文件的通知，全国范围内分期分批组建农村信用合作社市（地）联合社。但2003年，根据《国务院关于印发深化农村信用社改革试点方案的通知》地（市）级不再设立联社或其他形式的独立管理机构。

[23]我国于1949年成立中央合作事业管理局主管全国合作事业，1950年召开中华全国合作社工作者第一届代表会议通过《中华人民共和国合作社法（草案）》、《中华全国合作社联合总社章程（草案）》，并成立了中华全国合作社联合总社，统一领导和管理全国的供销、消费、信用、生产、渔业和手工业合作社。1954年召开的中华全国合作社第一次代表大会修改社章，将中华全国合作社联合总社更名为中华全国供销合作总社。

[24]1999年，中国人民银行在黑龙江、陕西、四川、浙江、福建五省开展了组建省级信用合作自律管理组织的试点工作，至11月26日，五省信用合作协会（陕西省称“联合会”）正式挂牌成立，信用社的行业管理职能正式移交协会。

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