社会管理是指以维系社会秩序、促进社会和谐为宗旨，通过政府主导、多方参与解决社会问题，保障社会服务，为人类社会创造既有秩序又有活力的基础运行条件和社会环境的活动。从主体角度看，社会管理包括政府社会管理和社会自我管理两类，本文所谈的社会管理侧重于前者，即政府在整个社会管理体系中所扮演的角色和发挥的作用。目前，各地在加强和创新社会管理方面进行了许多有益的探索，但是也出现了许多误区。　　

一、现有社会管理的主要误区　　

目前，我国政府社会管理职能创新存在着“五大误区”，笔者认为这些误区主要归因于社会管理观念变革的滞后或错位。

1．社会管理地位方面：经济附属取向、僵化稳定倾向

一些地方政府和部门在对社会管理职能地位的认识上形成了经济附属取向和僵化稳定倾向两种思路。经济附属取向认为社会管理对经济的依赖和适应是绝对的、无条件的。从经济的基础意义来看，社会管理水平依赖经济发展程度并没有错，但实践中有人将经济决定论推向极端，认为社会管理只是经济发展的附属物，经济建设搞好了，社会管理自然就会好。这种误区的要害是否定社会管理具有相对独立的地位和价值。僵化稳定倾向表现为有的地方政府往往把社会管理职能狭隘地理解为片面维护社会稳定，逐步形成了“稳定一票否决制”、僵化维稳的社会管理机制。这种倾向的要害在于将社会管理的全部资源无条件地用于维护片面的稳定、消极的稳定和暂时的稳定，实际上混淆了社会管理与社会稳定之间的界限，模糊了社会管理的目标定位，降低了社会管理的价值地位。

2．社会管理主体结构方面：重政府包揽、轻多方参与

社会管理职能创新是个系统工程，需要整合各种社会资源，凝聚各种社会力量。中央已明确提出构建“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局，社会管理主体多元化从理论上来看已成共识。然而，实践中许多地方政府对社会管理主体多元化仍有抵触心理，重政府包揽、轻多方参与的现象很普遍，社会管理工作实际上往往成了政府的“独角戏”，社会参与和监督严重缺失，各种公共产品和服务的供给与公众需求相脱节，公众的利益诉求和表达出现阻力和障碍，社会风险凸显。

3.社会管理制度方面：重“运动式”应对、轻规范化建设

当前政府社会管理职能创新实践中不同程度地存在着重“运动式”应对、轻规范化建设的误区。第一，依赖于个别领导的高度重视，缺少社会管理职能创新的顶层设计。这表明社会管理尚未进入制度化轨道，还停留在“运动式”、“自发式”的层面上，各自为政比较普遍，创新的表面化、形式化现象突出，社会管理目标和创新方向迷失。第二，习惯于表层社会管理的制度修补，缺乏深层制度变革。许多社会矛盾和问题的产生都是源于制度的缺失、滞后和不规范，而目前各地政府在社会管理职能创新实践中制度创新的力度不够。有的地方以创新社会管理之名，随意增加人员编制，延伸组织体系，扩大事业单位，招聘财政开支的社工和各种“助管”、“协管”人员，在传统体制不变的情况下变相地膨胀或延长政府机构，加强社会控制。第三，习惯于高成本的事后处置，缺乏源头治理体系。许多地方政府及其部门习惯于突发性事件爆发后不惜代价地补救和应对，依靠行政手段和强制方式开展所谓“大检查”或“严打”，进行突击纠偏，造成社会资源的极大损失和行政成本的不断攀升。

4．社会管理方式方面：强管控、弱服务

社会管理内在地包含着服务。服务型政府的宗旨要求政府社会管理职能必须以社会服务为中心，实现社会管理方式的根本转变。然而，目前仍有许多地方政府在社会管理职能创新实践中存在着“强管控、弱服务”的误区。表现在：第一，强调社会控制。有的将“网格化管理”理解为严密的社会控制，变相增加行政编制、扩大行政人员，这与建设“小政府、大社会”的目标是矛盾的。其实，“网格化管理”的核心要义是动员公众参与社会管理，而不是政府直接管理，是要建立一个政府与社会协调治理的社会管理互动机制。第二，将管理与服务对立起来。认为服务与管理是非此即彼的关系，要管理就不能服务，要服务就没有管理。这种形而上学思维容易使公共服务扭曲、社会管理失序、行政管理僵化，最终可能导致服务缺失、管理失控甚至引发社会危机。

5．社会管理队伍方面：重招录选拔、轻教育管理

社会管理目标的实现最终要靠人来完成。从这个角度来看，社会管理人员素质的高低和能力的强弱是关键。社会管理职能创新工作必须注重提高社会管理工作者素质，政府及其部门应对包括政府在编人员、志愿者、协管员、助管员等在内的社会管理工作者进行严格招录选拔、合理配备和教育培训。但是，当前基层社会管理工作中人员老化、结构失衡、经验主义等问题比较严重，职业精神匮乏，职业规范缺失，职业能力不足，不作为或乱作为问题比较突出，这种现象暴露出重招录选拔、轻教育管理的误区。

二、变革的主要取向

政府要走出社会管理创新的误区，必须按照社会管理的内在本质和目标价值，矫正社会管理的价值导向，树立以下意识。

1．服务优先意识

公共服务意识主要体现为政府机关及其工作人员的公共精神、平等意识、责任观念、奉献思想。政府履行社会管理职能时必须把服务置于优先地位，以服务统领管理，寓管理于服务之中，切实增强服务优先意识。第一，加强以服务为宗旨的行政文化建设，塑造以民本位、有限性、责任性、高效性和参与性为主要内容的行政文化。第二，加强基本公共服务体系建设，维持经济社会稳定，张扬社会正义和凝聚力，保护个人生存权和发展权，创新公共服务供给的方式、’方法和制度，逐步实现基本公共服务均等化。第三，健全各种法规，完善政府信息公开制度，保障媒体与公众的知情权，提升舆论监督工作者的素质与能力，进而优化社会公共服务的舆论监督环境。

2．公共治理意识

治理的本质内涵是强调管理主体的多元化、上下互动的管理过程、公民的认同和共识，其中管理主体的多元是其与传统政府管理的主要区别。公共治理作为一种政府治理理念，对于我国社会管理创新具有重大的借鉴作用和启示意义。与传统社会管理环境相比，当前我国社会领域已发生深刻变化，为此，政府及其行政人员需要从“为民做主”、“替民做主”，制定自以为是的“公共政策”转向以公平正义原则创造、维护不同群体都能表达利益诉求的“公共平台”中来，引入“公共治理”理念，允许并鼓励公众参与社会管理，实现“公共事务公共管理”。

3．依法管理意识

当前我国社会管理创新实践中推行依法管理刻不容缓。一些地方和部门的工作人员依法行政意识还不强，执法不公、执法犯法、侵犯人权的现象时有发生，社会管理制度化、法治化严重滞后，行政专横、管理失范现象也比较突出，因此社会管理中必须强化依法管理意识，树立法律至上的观念。纠正“权大于法”、“以权代法”的认识和做法，自觉遵守和运用法律。同时要加强法制教育和宣传，要在坚持完善原有法治教育渠道的基础上，不断开拓法治教育的新途径，利用报刊、杂志、网络、新闻、现代远程教育技术等加强对相关法治理论、法律知识和法律思维的培训与宣传，通过定期考核强化培训效果。

4．源头治理意识

面对社会转型所带来的诸多问题和矛盾，我国一些地方政府和部门在社会管理中习惯于“堵”的思路，搞突击式应对，代价巨大。改变这种现状的现实思路是化“堵”为“疏”、由“治标”转向“治本”、由事后救急转为加强源头治理。第一，健全社会规范体系。许多社会问题和矛盾的产生很大程度上源于社会规范的缺失。因此，既要重视发挥传统社会规范体系的作用，又要加强家庭美德、职业道德、社会公德和个人品德建设，引导人们自觉履行法定义务和社会责任。第二，协调处理好各种利益关系。利益冲突是社会管理中各种冲突的总根源，也是各种群体性事件发生的总源头。要纠正各种错误的狭隘的利益观，树立群众利益观。第三，加强社会预警系统建设。要建立一套科学的社会预警指标体系，突出核心指标，包括失业指数、腐败指数、贫富差距指数、通货膨胀指数、群体性事件指数等，这些指标与社会安全、社会危机和社会风险密切相关。此外，还应加强社会预警的组织体系建设，如社会应急管理机构、社会预警合作机制、社会预警技术体系等。

5．基层本位意识

实践表明，许多社会问题和矛盾都是因为某些细小的事情在基层得不到及时、合理的解决而逐步升级、扩大演变而成的。因此，为了适应社会管理的需要，必须树立基层本位意识。第一，加强基层矛盾纠纷化解的力度。本着“定纷止争、息讼宁人”的工作意识，寻求民事纠纷的有效化解方式。当前要特别加强人民调解体系的建立与健全，逐步创立以传统人民调解为主体，专业性和行业性人民调解为补充，人民调解与其他调解无缝对接、整体联动的新模式，化解基层矛盾。第二，加大对基层社会管理的财政投入。当前基层社会管理财政资源短缺，权力小责任大，编制少任务多，因此迫切需要改革财政体制，逐步建立公共财政体系，加大基层公共财政支出，提高基层社会公共服务能力。第三，加强基层社会自治管理。基层社会管理的实质是实现基层自我管理和自治管理，因此必须发挥基层居民和社会组织在社会管理管理中的核心作用，搭建公共参与平台，从组织、人力、财力、设施等方面创造条件保障基层自治，提高基层民众管理各类社会事务的能力，激发基层社会活力。

6．科学用人意识

许多社会问题的产生一定程度上都是因为社会管理人员素质不高引起的，因此推进社会管理需要树立科学的用人意识。第一，合理配备社会管理人员。纠正官本位的用人导向，纠正优秀管理人员机关化倾向。第二，提高社会管理人员的基本素质，包括政治品德素质、知识素质、能力素质、体格素质和心理素质。第三，加强社会管理人员的考评和培训。应不断创新考评的内容和方式，做到按贡献和能力为考评依据，自我评价、部门考察、公众测评相结合，定性与定量相结合，并注重对社会管理人员的在职培训，提高其管理能力。