撤销街道办事处的利与弊

撤销街道办问题的提出，尽管从国家与社会逐渐分离的趋势以及“小政府、大社会”的潮流和街道办本身的尴尬处境来看，有其必然性。但在当代中国社会转型期，在基层组织和中介机构还没有真正成长起来，居民自治模式还很不成熟的今天，撤销街道办的举措可以说是利弊参半。

一方面，撤销街道办有以下几个好处：一是层级减少提高办事效率。社区居委会办事不用经街道办这个“二传手”而直接找区政府就能办成事，大大缩短办事流程，理论上可以提高办事效率。二是财政负担减少。国家财政更多下拨到社区，使社区有足够的经费为居民办好事。三是自治功能增强。撤销街道办前，大小事情都要请示街道办。撤销街道办后，社区自治功能明显增强。

另一方面，撤销街道办也存在不利因素：一是街道办人员分流安置容易产生各种问题。这个问题解决不好就可能引发撤而复设、“新瓶装旧酒”等类似情况产生，而“让人员和资源都下沉到社区”的做法肯定不是治本之策。二是社区自治还不完善，基层政府与社区难于衔接。街道办撤销后，原来由街道办承担的职责与拥有的职权有几种解决方式：全部回收到区政府、全部下放到社区、在区政府和社区之间分配。无论何种方式，基层政府与社区都难于衔接。全部回收到政府，社区很难开展工作;全部下放到社区，社区又可能行政化，与社区自治功能相违背;在政府和社区之间分配，又难于区分哪些是属于政府的职能，哪些是属于社区的职能。三是撤销街道办易出现合法性问题。虽然《城市街道办事处组织条例》已于2009年由全国人大宣布废止，但目前的法律法规都还有街道办享有某些执行权的规定,并赋予一些具体职能。

撤销街道办就能带来居民自治吗

“铜陵模式”引发的争论要害之一在于，撤销街道办是否能够真正带来居民自治的发展和进步?撤销街道办是作为社会管理创新的一项探索性措施提出来的。那么，就需要问一个问题：导致社会管理不顺不畅的那些因素，有多少能够随着街道办事处被撤销迎刃而解呢?恐怕这才是问题的实质。伴随着改革开放的不断深入，社会主体日益多元化，社会结构日益分化和松散化，社会利益关系日益复杂化，社会事务不断累积，社会矛盾不断加剧。面对这种急剧的社会变革，政府机构不能与时俱进地回应社会诉求并跟进服务，组织管理不能高效规范地开放运作并吸纳民智，规章制度不能及时变革并释放社会活力，很多公务人员不作为或乱作为，整个社会呈现出控制有余发展不力、内耗太多张力不足、管制强化服务短缺、善后太多预前不够等现象。这些问题的产生，既有经济社会快速发展的惯性与体制机制改革的滞后性之间的矛盾所带来的客观原因，也有改革缺乏整体设计、政府职能转变缓慢、制度变革跟不上以及大量政府不作为现象等主观原因。显然，这些问题不可能通过撤销街道办迎刃而解。

从这个意义上说，“铜陵模式”的实践价值不可高估。那种以为推广“铜陵模式”就能带来社会管理立竿见影的极大变化的观点，有把复杂问题简单化甚至庸俗化的嫌疑!何况撤销街道办尚需一些条件：

一方面，撤销街道办必须具备相应的物质、人文、自然等前提条件。比如，铜陵的社区改革之所以较北京、广州、深圳等城市更容易实现，一个重要的前提条件就是规模小。

另一方面，撤销街道办必须具备一定的现实基础，主要包括社区自治的成熟度、社会组织的培育度、社区生活的认同感、相关法律制度的配合度以及居民的民主和法治意识的增强等。如果这些现实基础不牢靠或尚不具备，撤销街道办对社区改革的作用可能会适得其反。

事实上，当街道办撤销后，很多原本该由政府职能部门承担的工作都要下放到社区。居委会门口的牌子会越来越多。整理台账、迎接检查考核更是占去了大部分工作时间。真正能用于社区服务、给居民排忧解难的时间就屈指可数。撤销街道办建立大社区的铜陵市，整合后的新社区也设置了社区党工委、社区居委会、社区服务中心等多个机构，等于给原来简单的社区居委会叠床架屋，这样的改革是否有效，显然还有待观察。

关键在于坚持社会管理职能创新的正确方向

目前，各地社会管理职能创新的诸多做法，有一种倾向很是担忧：按照所谓多做加法、少做减法的改革思路，很多地方借口创新，继续对政府管理机构“加肥”、“加长”，增加人员编制，延伸组织体系，扩大事业单位，招聘财政开支的社工和各种“助管”、“协管”等人员，变相地膨胀政府机构，加强社会控制。而“铜陵模式”恰好不是这样，它是从政府自身的体制机制寻找问题的原因，并依循这种思路进行改革，虽然尚未涉及深层次的政府体制，但已经向着正确方向迈出了可喜的一步。从这个意义上说，“铜陵模式”是政府社会管理职能创新的有益尝试。

随着我国经济社会的快速发展和社会自治程度的不断提高，原有的社会管理模式越来越不适应，表现出明显的滞后性，需要不断地进行理论、体制机制创新和管理方式的创新，以主动回应“小政府、大社会”的行政改革新潮流。“铜陵模式”在这方面的探索价值是值得肯定的。其实，当前我国社会管理存在的问题不是政府弱小而是政府太强势，不是政府管理资源缺乏而是管理资源利用率低，不是政府机构少不够用而是管理体制滞后管不好，不是政府控制不够而是政府放松管制不够等等。如果从这个角度来反思“铜陵模式”，会发现撤销街道办并不是想当然的事，铜陵市各级政府还有许多事情需要做，其中最重要的是实现政社分开，探索如何增强社会自我管理、自我服务、自我教育的力量，将减少政府成本与提高社会运行效率统一起来，将减少行政层级和社区服务去行政化结合起来，将政府自觉限权和公众参与社区治理结合起来，理清政府管理服务和居民自治的边界和关系，合理划分基层行政管理和服务机构的职责权限等等。总之，街道办的去留有其自然的规律性，当其完成了历史使命就会寿终正寝。我们所要做的还是坚持社会管理职能创新的正确方向，把握政府运行的规律，积极引导政府机关朝着合乎时代特征和社会变革要求的方向进行改革和创新。

改革不可以一阵风、赶热闹，更不能简单地停留在机构上的加减撤并，而是要以一个系统工程统筹设计，尤其要着眼于政社分开、转换政府治理理念与治理模式，放松社会管制，完善社会规制。有关部门应该跟踪“铜陵模式”的演进，更多地从宏观上进行政府社会管理职能创新的方向性引导、政策性规划和整体方案设计!

(作者为对外经济贸易大学教授、博士生导师)

延伸阅读——————安徽“铜陵模式”：撤销街道办建大社区

2010年7月，铜陵市主城区铜官山区率全国之先，试点撤销了全区6个街道办事处，将原49个社区合并为18个大社区，社区事务实行居民自我管理。目前，整个铜陵市已开始推行铜官山区的改革经验，在全市全面撤销街道办，铜陵市也因此成为我国第一个全部撤销“街道”的地级市。2011年7月底，铜官山区被民政部列为“全国社区管理和服务创新实验区”，其改革模式也被总结为“铜陵模式”。改革后，街道原有的经济发展、城管执法等主体职能收归区级职能部门，而社会管理、服务事务等职能全部下放到了社区。

北京市于2011年11月8日公布了《北京市“十二五”时期体制改革规划》，提出进一步优化政府的组织结构，其中明确扩大区县、乡镇政府管理权限，管理重心下移，明确探索撤销街道办事处改革试点。