内容提要：三十年来，乡村治安工作中的“群众路线”发生了重要变迁。改革初期的群众路线延续了集体化时代的样态，直接呼应群众的要求，依靠群众来维护治安，并通过接近群众来维护群众的安全感。新时期的群众路线主要包括“接近群众”，“呼应群众要求”和“依靠群众维护治安”则受到了程序法治主义的限制。群众路线变迁的同时，治安联防、线人等“专门工作”有所进展，基层国家权力的运作则发生了显著变迁。与群众路线相伴的身体治理方式和德行治理方式逐渐衰落，而与专门工作相伴的技术治理方式却未能有效替代，乡村治安因此陷入了困境。基于此，从社会主义意识形态浓厚的传统国家迈向市场经济的现代法治国家的进程中，基层国家权力应当保持何种形态，这是一个非常关键的问题。

关键词：群众路线 乡村治安 专门工作 国家权力

20世纪80年代以来是中国社会转型最重要、最剧烈的阶段，这个阶段的国家权力具有双重性。一方面，与传统社会相比，国家权力不断扩张，无论是在纵向还是横向上，对乡村社会都渗透日深；另一方面，与20世纪50－70年代的集体化时代相比，国家权力在纵向上却有所回收，对乡村社会的控制力有所减弱。这种双重性的出现，与集体化时代中国乡村的特殊实践密切相关。新中国成立后，为了巩固新生的人民政权，打破帝国主义封锁，实现强国的历史使命，将中国从传统农业国转变为现代工业国，共产党通过土地改革对乡村社会权力结构进行了革命重组，最终通过人民公社体制将国家权力成功嵌入乡村社会。人民公社体制集党、政、经、军、民、学于一体，是一种“全能主义”[1]政治社会形态，政治权力几乎可以随时无限地侵入和控制乡村社会的每一个领域。

20世纪80年代以来国家权力的双重性决定了这个时代乡村治安工作方式的两面性。一方面，治安工作要对“全能主义”进行冷却，国家权力要为乡村社会留出自由和自主空间；另一方面，治安工作同时要满足人们对乡村秩序的期待和需求，这种期待和需求同人们对共产党的认同联系在一起，同“人民”的社会主义意识形态联系在一起。因此，新的治安工作既要符合现代国家形态的要求，又要满足人们对国家权力的特殊期待。那么，在社会主义意识形态浓厚的传统国家转向市场经济的现代法治国家过程中，基层国家权力到底应当维持何种形态？国家到底应该如何规范其治安工作？在20世纪90年代的新条件下，尤其是当乡村混混实现关系组织化，乡村江湖逐渐形成联盟格局后，[2]官僚阶层和权力行使者在具体治安工作中又会如何作为？其效果如何？本文将通过对三十年来“群众路线”历程的考察，来揭示这些问题。

本文的经验材料主要来自作者2007年3-9月间在湖南山湘县、湖北临江县和河南平豫县的选点调研，[3]也有个别来自作者在其它地区的调研，还有一些经验材料来自报刊杂志。调研点的选择是随机的，三个调研点都在相对独立的农业型乡镇，距离县城或市区较远。调研主要在乡镇公安派出所和村庄进行。驻村调研中，与村民同吃同住，调研方法主要是访谈村干部、村民和一些在村混混，调研内容包括村庄的方方面面。乡镇的调研中，则与镇干部或派出所民警同吃同住。调研主要方法有二，一是访谈镇干部、民警和一些在镇“混混”，调研内容主要包括乡村治安与稳定、乡村混混、镇干部和民警的日常工作等；二是查阅并复制派出所内的相关档案资料，主要包括刑事和治安案卷、上级公安机关的下发文件、县市公安局的日常简报等。由于镇干部、民警往往在全县范围内轮换调动工作，派出所的相关资料也反映全县的情况，因此我调查所获得的信息并不限于一个乡镇，而是扩展到了全县。

一、改革初期治安工作的“群众路线”

群众路线是党的根本工作路线，是指“一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来，到群众中去”。群众路线是由共产党全心全意为人民服务的根本宗旨决定的，是实现党的宗旨的必然要求和根本体现。“一切为了群众，一切依靠群众”，这是群众路线的核心内容，也是群众路线的基本要求。一切为了群众，就是要对人民负责，善于为人民服务。一切依靠群众，就是要相信群众能够自己解放自己，要尊重和支持人民群众的创造；既要反对命令主义，又要反对尾巴主义；要注意倾听人民群众的呼声，注意群众的议论；在工作中注意发动群众、组织群众。“从群众中来，到群众中去”，是党的基本领导方法和工作方法，用毛主席的话来说，就是“将群众的意见（分散的无系统的意见）集中起来（经过研究，化为集中的系统的意见），又到群众中去作宣传解释，化为群众的意见，使群众坚持下去，见之于行动，并在群众行动中考验这些意见是否正确。然后再从群众中集中起来，再到群众中坚持下去。如此无限循环，一次比一次地更正确、更生动、更丰富”。[4]

虽然治安工作一直强调“群众路线与专门工作相结合”，但20世纪80年代的中国乡村不太强调治安管理作为“专门工作”的一面，而更侧重于其“群众路线”的一面。社会治安工作中“群众路线”最初来源于毛主席的具体指示。建国初期，为了巩固新生的人民政权，针对当时的国内政治和治安形势，党中央决定，在全国开展镇压反革命运动。在此期间，毛主席为这场运动制定了明确的工作路线：“党委领导，全党动员，群众动员，吸收各民主党派及各界人士参加，统一计划，统一行动，严格地审查捕人和杀人名单，注意各个时期的斗争策略，广泛地进行宣传教育工作（召开各种代表会，干部会、座谈会、群众会、在会上举行苦主控诉，展览罪证，利用电影、幻灯、戏曲、报纸、小册子和传单做宣传，做到家喻户晓，人人明白），打破关门主义和神秘主义，坚决地反对草率从事的偏向”。[5]应该说，毛主席为政法工作如何走群众路线所作出的具体指示，确定了基本路线，为政法工作在党委领导下走群众路线奠定了重要的思想基础。

1957年我国第一部《治安管理处罚条例》颁布，中央希望“经过充分的群众工作，依靠广大农民的自觉自愿，依靠广大农民的支持来管理坏分子，依靠多数人的支持来约束少数人侵犯他人利益扰害公共秩序的行为”。中央要求各级公安机关“实行群众路线。在执行治安管理处罚条例的时候，必须依靠广大群众，对于要求人民遵守国家纪律这一部分说来，必须坚决贯彻说服教育的精神。为此目的，就应当在群众中广泛地进行宣传教育，通过报纸、广播、书刊、影片、戏曲、黑板报等形式，深入到机关、团体、学校、企业、街道和农村，向群众反复宣传治安管理处罚条例的意义，……号召人民群众自觉遵守，不要违反，并且督促别人遵守。号召人民群众监督坏人，不容许坏人破坏秩序。各级公安机关应当经常听取人民群众的意见”。[6]1957年《治安管理处罚条例》的效力一直维持到1987年新的《治安管理处罚条例》的施行，其中极度倚重“群众路线”的工作方式则一直延续到整个20世纪80年代。

20世纪80年代，社会治安工作作为“专门工作”的一面还不具较强的特殊职业性和技术性，因此具体工作中也一直沿袭着“群众路线”。在乡村治安工作中，群众路线主要体现在三个方面，一是直接呼应群众的要求，这使得当时对乡村混混和违法犯罪行为的惩罚具有道德标准性；二是依靠群众来维护治安，这使得当时的治安工作具有全民动员性质；三是通过接近群众来维护群众的安全感，保持公安机关对违法犯罪的威摄力，这使得群众对公安机关及其工作具有高度认同。这三个方面在具体实践中往往联系在一起，具有整体性。对群众路线的极度倚重使得治安工作呈现出群众司法的样态，使得整个社会被统一动员起来应对治安问题，使得对乡村混混和违法犯罪行为的惩罚具有群众性和弥散性。

20世纪80年代，虽然法律精英们开始了人治和法治的争论，但在中国基层，人们还延续着之前的革命思维方式，法律上的犯罪和道德上的越轨还不太为人们所区分。人们对犯罪只有笼统的、模糊不清的认识，往往把生活中不能容忍的各种各样的人归入到违法犯罪分子这样笼统的概念中。[7]集体化时代的“四类分子”、“五类分子”逐渐淡出人们的生活，取而代之的则是“投机倒把分子”、“地痞流氓”、“诈骗犯”、“盗窃犯”、“抢劫犯”等新的词汇，同时，诸如“里通外国的敌特分子”、“反革命分子”等革命词汇还在继续沿用，“好吃懒做者”、“乱搞男女关系者”等传统词汇也一直沿用。无论是何种名称，无论是名称背后的罪恶有何不同，这些称呼背后都体现了人们难以忍受种种越轨行为，越轨人群也处在人们的正常生活之外，受到排斥打击，是社会生活中的边缘群体。

越轨人群被正常社会生活边缘化的理由很多，有的是基于国家法律法规的规定，有的则基于集体化时代的道德和政治意识形态，还有的基于传统社会道德。无论基于何种理由，他们都是被群众所排斥的。至于群众排斥越轨分子的原因，有的是由于越轨分子直接侵害了群众的利益，有的则是由于越轨分子直接违反了群众的传统道德观念，还有的则是由于群众接受各种“说服教育”后提高了“政治觉悟”，从而对越轨分子产生了“阶级仇恨”。总之，在20世纪80年代，一方面，人们在泛革命化的集体化时代所培养起来的各种集体情感还没有消失；另一方面，党和国家在新的历史条件下，还在以新的方式培养人们的集体情感。在这些集体情感的支配下，违法和犯罪行为具有很高的道德性，对越轨行为的惩罚也因此有很高的弥散性。

尤其是在“严打”期间，道德气氛愈加浓烈。“严打”是从人治走向法治过程中所发生的悖论现象，它以运动式治理的方式开展法治建设。“严打”是正规制度装置无法保障社会秩序的转型期间，国家以执政党在革命年代获取的强大政治合法性为基础，通过有效的意识形态宣传和组织网络渗透，以发动群众为手段，尽可能调用一切资源来达到治理目的的工作方式。相对于当时社会状况来说，这种治理方式是颇为有效的。[8]发动群众的关键在于将群众的道德诉求加进法律治理中去。正如一个亲历者所讲，“那时处在革命的气氛中，政治性很强，不讲那么多法律，法律上的犯罪和道德上的犯罪不分。”当时法律治理要通过“延伸个案方法”[9]的方法，不仅仅看越轨者的越轨行为，还要看其一贯表现，结合干部群众对当事人的看法。[10]当时许多只是道德问题的案件，由于“民愤”极大，从而受到严厉惩罚。

20世纪80年代，虽然人民公社体制已经瓦解，但20世纪90年代中后期严重的治理性危机尚未出现，乡村关系很大程度上还延续着集体化时代的样态，村庄集体对村民的控制力还比较强，乡村干部对自身工作的道德认同感也比较强，村庄共同道德情感有承载和维护的主体，党和政府的意识形态也存在有效的贯彻渠道。因此，乡村社会治安工作的道德秩序可以有效维持。当时社会治安工作通常按照上级政府的部署，按五个步骤有序进行。第一步，武装骨干，提高认识。召开各级会议，尤其是在乡镇召开村干部会议，贯彻文件精神，初步摸清社情，明确重点队和重点人。第二步，发动群众，调查摸底。这个过程要召开很多会，包括公社书记直接向群众传达精神的公捕大会、小队群众大会、大队群众骨干座谈会。深入发动群众，采取打尖、戳窝、拆团伙的办法抓紧侦察破案，同时搞好检举揭发，进一步明确重点对象。第三步，组织专班，抓住重点，开展破案小战斗。对可疑人员和可疑物资进一步调查摸底。第四步，办好法制教育班。对重点违法人员和犯罪嫌疑分子在摸清和落实一两笔现行违法犯罪事实材料的基础上，组织他们学习，加强“政策攻心”、分化瓦解工作。第五步，建立组织，订立合同。通过社会治安整顿，完善责任制，完善帮教制度。

那时的治安工作中，村干部起着非常重要的作用，他们既是村庄共同道德的维护者，也是上级政府的有效代理人。当时公安派出所的建制还不健全，“专门工作”远远不到位，治安工作高度依赖乡村两级来完成，村庄在其中起着非常基础性的作用。那时的村庄甚至可以开办“法制学习班”，“帮教”有越轨倾向的青少年。而在“严打”中，村干部简直成为公安机关的下级组织，在实践中享有扭送越轨分子去公安机关的权力。在荆州市的普兴村，1983年“严打”中，有十几个年轻人遭到了打击，其中大部分是村干部将他们扭送到公安机关的。在荆门市的新王村，当时的村干部将十来个年轻人扭送公安机关。[11]

从上述情况来看，改革初期治安工作中的惩罚直接呼应群众的要求，符合群众意愿，有时甚至直接由群众发起，对违法犯罪行为的惩罚也是依靠群众，具有全民动员性质。不仅如此，惩罚行为还以群众看得到的方式进行，这尤其体现在全县范围的公审公判大会的频繁召开，大会前后还会押着罪犯“游街”。一些乡镇为了打击“歪风邪气”，也会押着轻微违法者或道德违反者游街，甚至一些村干部也用这种方式惩罚越轨者。下面是对一次公审公判大会的描述：

九月十日，根据××市委的统一部署，在县委、县政府的正确领导下，在县城召开了有××、××、××、××等公社干群参加的万人宣判大会，会议人员之多，规模之大，声势之威严，效果之显著，正如广大干群所公认的：是我县前所未有的，它大大震慑了犯罪，鼓舞了人民，是一场将坚决打击刑事犯罪活动的斗争进一步引向深入的大会，是一场张扬法制初见成效的大会。

大会前，进行了声势浩大、气势威严的游行活动。由两台载有全副武装、雄赳赳气昂昂的公安干警骑摩托车开路，一台设有高音喇叭的宣传车为前导，八台坐满各级领导指挥督阵的小汽车压阵，五台载着全副武装的基干民兵的大卡车助威，四台装着被押的各种刑事犯罪分子的囚车穿插其中。队伍雄壮宏大，声势威严浩大，气氛森严怵然。[12]

对违法犯罪分子的惩罚是以接近群众的方式进行的。在这次公审公判大会上，县委书记代表县委和县人民政府向群众发表了演讲，他要求全县人民：

要进一步提高对这场严厉打击刑事犯罪活动斗争的认识，积极主动投入战斗，勇敢地检举和揭发各种犯罪分子的罪恶活动，与敌人作坚决的斗争；同时要主动地、密切地配合政法公安部门开展斗争，做政法公安部门的坚强后盾；广大干部群众，尤其是广大青少年要在这场斗争中提高思想觉悟，增强法纪观念，自觉地抵制剥削阶级思想和一切丑恶东西的影响和侵袭，积极地同违法犯罪行为作斗争；政法公安部门是人民民主专政的重要工具，要有力地行使专政职能，充分发挥“刀把子”的威力，在这场斗争中要同仇敌忾首当其冲，铁面无私、执法如山，做保卫人民利益的忠诚卫士。

最后，他严正警告一切犯罪分子，只有认清形势，弃暗投明，悔过自新，迅速投案自首，如实交代自己和揭发同伙的罪行，争取从宽处理，才是唯一出路；犯罪分子的家属、亲友要明辨是非、抓紧时机，配合政府，做好对犯罪分子的教育和规劝转化工作，促使他们走坦白从宽的道路；犯罪分子如果心存侥幸，负隅顽抗，继续隐瞒罪行和继续犯罪作恶，必将受到更加严厉的惩罚。[13]

县委书记的讲话具有普遍性，在20世纪80年代的各种宣传材料中很容易找到雷同的版本。讲话反映了党和政府对违法犯罪行为的认识，也反映了一般群众对违法犯罪行为的认识。国家将犯罪行为当作“敌人”、“坏分子”对社会主义秩序的破坏，严重犯罪者是人民群众的敌人，当然要严厉打击；在对“敌人”和“坏分子”的打击中，政法公安部门充当了“刀把子”，要首当其冲地打击犯罪，保护人民利益；同时，对“敌人”的打击要依靠群众，动员群众，群众是“刀把子”的坚强后盾。“敌人”并非永远是“敌人”，而是可以通过劳动改造成对社会有用的人，因此对于那些认清形势、悔过自新、投案自首、如实交代自己和揭发同伙罪行的犯罪分子，可以从宽处理，在接受应有惩罚、进行劳动改造后，重新纳入人民群众的范畴；而对那些死不悔改的、负隅顽抗的顽固分子，则应给予更严厉的打击。群众并不是一个完整无缺的整体，他们虽然属于“好人”，但觉悟常常并不高，因此需要教育，需要党团积极分子深入群众中进行动员，动员他们同违法犯罪分子作斗争；群众中的一部分，尤其是青少年则很容易受“敌人”和“坏分子”拉拢，很容易受到剥削阶级思想和丑恶现象的侵袭，因此需要加强世界观和人生观教育，增强思想道德修养。

上述思维逻辑与集体化时代如出一辙。1957年《治安管理处罚条例》颁布时，中央就认为，“在这些违反治安管理应当受到处罚的人中，有一部分人原来就是各种坏分子。……这些坏分子是我们专政的对象。对他们的违法活动，是必须实行专政，必须加以处罚的。……从这个意义上说，治安管理处罚条例是人民对各种坏分子实行专政的一个武器。”“还有另外一种情形，这就是在应当处罚的违法行为中，还有许多却是属于人民中某些轻微的违法行为，……这些行为的发生，有些是因为思想意识上有错误；有些是道德作风上不好；有些是生活上工作上犯了过失”。[14]从实践情况来看，人民群众也从上述角度来看待这一问题。在前述的公审公判大会后，群众纷纷表达他们的想法：

陈家坊大队会计陈银球说，今天这个会，开出劲头来了。会前，我估计今天开会的人不多，今天一开会，情况大不一样，我们通知的是一户一个，实际到会的有一千六百多，有三分之一的户关门，全家参加了大会。朱祥林一家四代七人参加了大会，最大的七十八岁，最小的三个月；陈自翔昨天开了证明，买好车票，准备到贵州去探亲，后来听说要开大会，他退了车票，参加了大会。这次宣判大会开得很好，长了好人的志气，灭了坏人的威风，群众心里高兴啊！只是杀得太少了，重大的扒子手也要杀个把子，才平民愤。

安加大队七十多岁的张桂林说，去年以来，他在乡场上被扒了三次，其中有两次发现了扒子手，但不敢讲，不敢抓，只好忍气吞声回去了。今天在大会上，亲眼看到扒子手汤云翔被抓起来了，政府为我们出了气，我们心里高兴啊！只要政府照样子抓下去，我们今后就不怕扒子手了。[15]

通过开展群众运动，国家有效打击“敌人”和“坏分子”，社会秩序得以保障，“好人”长了志气，“坏人”没了威风，不敢再危害秩序；群众运动还可以教育群众，防止他们在生活上工作上犯错误。应该说，改革初期治安工作中的“群众路线”，呼应了群众的要求，不但接近群众，还从群众运动中教育群众，发动群众维护了社会秩序，将群众带进国家的具体司法过程中，并从群众运动中增强转型期党和国家政权的合法性。从实践来看，在当时的政治和社会条件下，“群众路线”基本上有效维持了社会秩序，保障了人们的生活安全感。之所以如此，不仅仅是“群众路线”本身的作用，还与当时国家权力的运作方式，以及当时乡村社会性质有关。这一点，我将在后文详细论述。

二、“专门工作”的进展

（一）“专门工作”的社会背景

随着人民公社体制的瓦解，乡村关系发生了质的变化，将村庄与基层政府绑在一起的年代一去不返。村庄从政府的最低一级逐渐变成了群众自治单位，开始独立于乡镇，其独立利益日趋凸显；村干部从政府机关的代理人逐渐变成了自治机构的领导人，并有了更多个人利益的考虑。于是，公安机关越来越觉得村干部“不听话”，发现难以通过乡村组织渠道维持乡村社会秩序。也许正是在这种背景下，基层政府开始要求村庄成立治保委员会，作为公安机关的“对口单位”，负责维持村庄内部的治安保卫工作，对公安机关的工作进行协助。在20世纪80年代初，公安机关开始抱怨村庄，指责他们工作不力，对公安机关的配合不足。下文材料是一个典型例子：

基层组织不够健全，工作抓得不得力。全社二十八个大队，只有两个成立了治保委员会，其余二十六个大队只有一个治保主任，孤军作战，没有一个班子。××镇的治保组织，也是有头无脚，遇事临时凑合，因而对违法人员的帮教，在组织思想和工作上都不够落实。[16]

其实，村庄一级“基础工作抓得不得力”确有其事。因为伴随着人民公社体制的瓦解，人们的集体主义和革命理想主义也随之退潮，村干部不再像从前一样，毫无保留地为集体、为政府工作，而是逐渐学得“聪明”起来，开始关注自己村庄生活的前途和个人利益。这样，在没有具体职业要求的情况下，村干部的工作就必然难以回应维持现实秩序的需求。针对这种情况，政府要求村庄在现有组织之外，重新建立治保组织。在之后的二十多年里，村里的其它组织不断瓦解减少，有的被取消，如民兵组织；有的可有可无、名存实亡，如团组织和妇女组织；但治保组织的重要性却不断提高，无论怎样精简干部都不会精简治保干部。最初建立的治保组织沿袭了旧有的乡村关系模式，基层政府期望它能够成为公安机关的村级“对口单位”，能够有效维护乡村社会治安，但现实并没有按照他们的预期发展，乡村关系的实质毕竟发生了变化，不再可能维系简单的上下级关系。

20世纪80年代初，由于制度的惯性作用，乡村关系，包括乡镇公安派出所与村治保组织及村干部的关系尚能勉强在原有上下级关系的轨道上运行，虽然偶尔也会脱离这个轨道，村干部因此遭到基层政府指责，但这种情况尚不多见。而到20世纪80年代中后期，这种情况开始变得普遍起来，村级组织在维持村庄秩序上越来越缺乏能力，基层政府对村级组织的指责也不断增多。这一时期，乡村秩序不断恶化，基层政府在分析其原因时，基本上都会指责村庄组织的软弱无力。列举一例：

近年来，基层治保调解组织有些削弱，相当部分的村治保、调解主任名存实亡，工作很不得力。有的甚至没有配备治保调解人员，无名无实。这样一来，家庭、邻里、村组纠纷有的无人过问，有的处理不及时，不彻底，因而一般纠纷发展到重大纠纷，甚至升为刑事案件的时有发生。[17]

到20世纪90年代，村庄组织在维系村庄秩序方面的作用进一步衰落，这有多方面的原因。首先，随着市场经济的发展，乡村秩序的危害机制和危害形态也不断发展，逐渐超出了村庄和村级组织所能有效控制的范围。乡村江湖联盟格局开始形成，村庄甚至基层政府都难以应对。而且，社会流动性的不断增强，使得村庄不但难以应对本村混混在外地的危害秩序行为，也难以应对外村混混在本村的危害秩序行为。其次，20世纪90年代以后，农民负担日益加重，乡村出现了治理性危机，农民与乡村干部普遍出现对立情绪，这使基层政府在维护乡村秩序中难以得到农民的倾心支持。同时，村级组织和村干部也被卷进治理性危机之中，在维持乡村秩序上也难有作为。再次，那些有正义感，在乎村庄评价和名誉的村干部陆续主动或被动退出村庄政治舞台，取而代之的是一些基于利益而上台的村干部，他们常常就是危害村庄秩序的重要因素，至少对维护良好的村庄秩序并没有很大兴趣。种种原因叠加在一起，使得20世纪90年代村级组织和村干部在维护村庄秩序上几乎毫无作为，也难有作为。

基于这种现实，承担着维护乡村秩序专门职责的乡镇派出所，也越来越对村庄组织和村干部不抱希望。由于村庄组织和村干部的无所作为和无法作为，乡镇派出所在维护村庄秩序时常常不再通过村一级，而越来越独立作为。到20世纪90年代中后期，大部分村庄的治保组织似乎不再是公安派出所的“对口单位”，治保组织不再协助派出所维护乡村秩序，而主要负责调解村庄内的简单民事纠纷，因此似乎变成了乡镇人民调解委员会的下级“对口”组织。可能正是基于这种现实，从20世纪90年代中后期开始，公安机关在总结“专门工作”的经验与不足时，逐渐不再提及村级治保组织，没有对他们的期待，也没有了对他们的指责。从20世纪90年代中后期的情况反观20世纪80年代，之所以那时公安机关不断指责村组织，是因为他们对村组织在维护乡村秩序还抱有希望，实践中村组织也确实有所作为。

到20世纪90年代中后期，村级组织和村干部已经难以在维护乡村秩序中起作用，基层政府由于缺乏有效的组织渠道就更加难以动员群众来维持乡村秩序，集体化时期和20世纪80年代初的“群众路线”逐渐丧失了实践的可能性。一方面，固然是由于国家正在经历转型，[18]治理工作方式发生了变化，运动方式逐渐被作为落后的治理方式遭到抛弃。另一方面则是由于，在当时的治理性危机面前，农民与基层政府的对立情绪不断高涨，群众运动已经无法动员起来。由于基层政府和农民的对立和矛盾，基层政府越来越害怕农民聚集起来。因为无论何种原因，只要农民聚集起来，矛头就很容易莫明其妙地指向政府，从而引发群体性事件。20世纪90年代海外媒体乐此不疲地报道的“农民运动”或“农民起义”大多属于这种性质。这种情况下，明智的基层政府就不会用从前那种“群众路线”方式来解决乡村秩序问题。

在无法有效动员群众的情况下，20世纪80年代的“公审公判”和“游街”等方式不再能够起到作用。临江县的一位被访者告诉我，1995年他在县城读中学时，县里组织过一次公审公判大会，但那时人们不再有兴趣关注这些，到场的绝大多数都是被要求参加的中学生。而且，由于社会思想的多元化，这些形式也难以再激起人们的共同情感。当时腐败已让人们难以忍受，人们议论最多的是，那些押在台上的罪犯都是“没有关系的”，“有关系的”罪犯早就在政法机关的腐败下逍遥法外。因而他居然对那些押在台上的罪犯的有所同情。这是一种莫名其妙的社会情绪。福柯认为，近代以来刑罚从残忍向文明转型过程中，之所以废除公开处决的仪式，是因为公开的刑罚仪式中，民众角色的多义性，常常导致“法律被颠覆，权威受到嘲弄，罪犯变成英雄，荣辱颠倒”。[19]公审公判大会以及游街等仪式在20世纪90年代逐渐淡出中国政法实践，也许与西方公开处决仪式的衰落有相通之处。

（二）乡村治安联防制度

旧有的“群众路线”和村级组织无法应对乡村治安工作和乡村秩序中的问题，基层公安机关就会通过加强“专门工作”来加以应对。旧有的群众路线和村级组织的功能遂被新的形式替代。这主要包括治安联防和“线人”两个方面的制度建设。

治安联防制度在乡村普遍建立是在20世纪80年代末、90年代初。1981年6月党中央召开工作会议，针对当时日益混乱的社会秩序，首次提出“社会治安综合治理”的方针，要求加强防范和治本工作，扭转长期以来形成的重打轻防、重治标轻治本的思想。1986年公安部治安局下发了《关于组建城市治安巡逻网的意见》，1988年经国务院批准又印发了《关于继续加强群众性治安联防的请示》。1991年全国人大常委会和中共中央国务院下发《全国人大常委会关于加强社会治安综合治理的决定》和《中共中央国务院关于加强社会治安综合治理的决定》。两个决定中都指示加强社会治安综合治理，指示各级人民政府动员和组织城镇居民、农村村民以及机关、企事业单位的职工和学生，建立群众性自防自治的治安保卫组织，开展各种形式的治安防范活动和警民联防活动。这一系列文件的出台和实施，有力地推动了治安联防制度的建立和发展，治安联防队伍就是在治安防范薄弱、治安形势严峻的历史背景下逐步建立起来的。

治安联防制度在乡村的建立，主要基于20世纪80年代末村级组织和乡村体制无法满足社会治安管理的需求。在基层警力显得不足的情况下，治安联防制度就成了一个补救措施。临江县的治安联防队员李某这样形容他们和派出所民警的关系：“我们互相有用。我们是他们的耳目，是他们手脚的延长。他们一般是外乡镇的人，在本乡镇必须依赖我们才能正常开展工作。”这是大实话。比如，民警要去村里追捕嫌疑人，不太清楚村里的情形，如果没有治安联防队员，就必须依靠村干部，但村干部很可能与嫌疑人的关系很好，他就提前通知嫌疑人，在民警到之前，嫌疑人就逃跑了；即使村干部与嫌疑人的关系不好，村干部也未必愿意与民警合作，因为合作会得罪同村的嫌疑人，自己的生活可能因此遭遇不测。治安联防队员对村里情况很熟悉，工作起来往往事半功倍。李某说：“如果有人在汽车上玩易拉罐诈骗，我可以直接到骗子家里去抓他，这个乡镇的情况我很清楚；而民警就只能跟车，在公车上‘抓现行’。”在某种程度上，治安联防队员起到了对从前村干部的替代作用。

当然，根据规定，治安联防队员不能单独执法，只能在民警的带领下开展工作。他们单独出现时只能保护现场，或者发现了违法犯罪行为后及时向民警报告。即使现场抓获犯罪嫌疑人，他们也不能处理，只能将其带到公安机关。事实上，民警和治安联防队员平时所干的工作并无实质不同，这也许是一般村民对他们并无区分的原因。不过，治安联防队员在涉及执法权问题上，还是非常敏感，非常注意保证程序合法，在必要的时候他们总是拉上民警一起出去应对场面，这大概是因为上级不断强调程序合法。当然，他们也曾遇过或听说过，颇有经验的嫌疑人质疑治安联防队员的执法权的事情，甚至还有联防队员因此被告上法庭。

应该说，治安联防队是公安机关的重要辅助力量，其维护社会秩序的效益不可低估，但治安联防队面临诸多困境。首先是经费问题。治安联防队最初在1960年代存在于某些大城市。20世纪70年代，“专业化”的治安联防队率先在一些市区、城镇建立，一般由企事业单位以“出人”的形式组建。到了20世纪80年代初期，企事业单位由“出人”转变为“出银”，“治安联防费”也就自然而然地出现。从此，“以费养队，自收自支”，成了该支队伍经费保障的特色。农村乡镇自建立治安联防队时起，就沿袭了这种特色。这种收费制度本身具有内在扩张性，极容易导致乱收费，也确实导致了普遍乱收费。当前，“治安联防费”、“暂住人口管理费”等作为不合理的收费，被中央出台的法规予以取消。同时，法规要求取消治安联防收费项目后，“开展有关工作所必需的费用，由各地政府通过正常经费渠道妥善解决”。这里所谓的正确渠道，无非是要求政府通过财政预算，来解决经费保障问题。这对于财政压力日益增大的乡镇政府而言，显然难以解决。

比经费更加重要的问题是治安联防队员的违法和侵权。非国家公务员的治安联防队员，素质本来就不高，又缺乏有力的约束，因此常常发生违法现象，侵犯农民合法权益。这往往产生很大的负面社会影响，国家对此高度重视，要求公安机关加强管理。1993年2月安徽省利辛县农民丁作明因与本村副村长发生纠纷，被乡派出所关进一间屋子里，3名治安联防队员对丁拳打脚踢，并用电警棍、木棍毒打近两小时，由于伤势过重，丁于次日死亡。公安部1993年5月发出通知，针对治安联防队伍中出现的违法违纪现象，提出了清理整顿措施，要求各地加强对联防队伍的管理，实行干警带班制度。2003年3月发生了深圳治安员打死犯罪嫌疑人事件，郑州治安员系列抢劫杀人案。胡锦涛、罗干、周永康等中央领导先后作出批示。2004年9月公安部发出通知，要求各地公安机关对聘用的治安员队伍进行专项清理，按照“只出不进，逐年减少，彻底取消”的原则，将治安联防队员清退；2008年1月1日以后，各级公安机关一律不得再以任何名义留用治安员。

中央的改革意味治安联防员将要退出历史舞台，但实践总是很复杂。在平豫县旺镇，2005年机构改革时，治安联防队员都被清退，镇派出所只剩下六个民警，只能上班、接警，根本没有精力顾及其它事情。2006年春节过后，案件就开始上升，民警根本忙不过来。所长去找局长，说人手不够，局长说，你们所六个人还是多了呢！所长去找镇委书记，镇委书记毕业于警校，对派出所的工作非常支持，他说：“你偷偷将能干的联防队员先找回来，到时镇里再给点补贴，不要让县里知道。”旺镇周围的其它乡镇，有的也采取这种办法，派出所所长与乡镇长、书记关系好的，就可以得到支持，要回联防队员。回来的联防队员，工资低得可怜，每月200元。在我调查时，他们一方面在忙着上访，要求政府一次性给付辞退补贴，一方面期望上面放宽政策，能够将他们继续留用。应该说，完全取消治安联防队员的做法并不现实。一方面，治安联防队员协助民警工作，发挥着不可替代和忽视的作用；另一方面，乡村基层警力严重不足，在短时间内无法得到足够补充。面对农村违法犯罪案件日益增多的现实，在不扩充警力的前提下，大规模地消减联防队员不利于打击违法犯罪，不利于维护乡村社会秩序。

（三）“线人”制度

20世纪80年代中后期，当旧有的“群众路线”和村级组织无法应对乡村治安工作和乡村秩序中的问题时，如果说治安联防制度是替代性应对方式中的“阳面”，那么“线人”制度则是替代性应对方式中的“阴面”。线人制度是警察侦察中的一项固有制度，但在20世纪80年代中期以前，群众路线贯彻比较彻底，警察可以得到几乎所有群众的支持和主动帮助，村干部也绝对支持他们，根本不需要用到线人。20世纪80年代中后期，情况发生了变化，“线人”逐渐登场，1984年公安部制定了至今仍为秘密文件的《刑事特情侦查工作细则》。在我所收集的派出所相关资料中，最早的“线人”出现在1985年：

……罗是一个久蹲监狱的惯犯，有一套反侦察的伎俩，为了不暴露我方意图，派出所派出两名治安耳目潜入腹地，接近罗翔，真真假假、虚虚实实，罗翔终于上钩……[20]

这里的“线人”是指经过伪装、引诱犯罪嫌疑人“上钩”的特定民警，类似于“卧底”，与现在通常意义上的“线人”还有所不同。通常意义上的线人，是指公安机关发展的为其获取情报信息的人，也称为特情、耳目。公安机关通常将线人分为两种：红色线人和灰色线人。红色线人大多是一些热心的群众，愿意与警方合作，为警方提供特殊情报。他们充当线人有的完全是出于正义感，爱打抱不平，看不惯混混和违法犯罪分子的作为，有的则是为了与派出所处好关系，还有的是为了获取金钱利益。这一点，乡村的线人与城市里的线人不太一样，城市里的线人绝大多数是为了金钱利益而与警方合作。[21]

灰色线人最初一般是警方抓住的小混混，他们犯有治安方面的案件，情节轻微，警方依法可以从轻处罚。于是民警找他谈话，做思想工作，如果他愿意与警方合作，充当线人，警方就直接将他释放，对轻微违法犯罪行为不予追究。有极少数灰色线人可能已涉及犯罪，但警方想让他们“戴罪立功”，从而将他们发展为线人，不过这种人被释放出去的风险比较大。“人有人道，鼠有鼠目”，灰色线人会经常与警方联系，反映情况。比如向警方反映，“××邀请我去盗窃，我没有去，最近的盗窃可能是他干的。”许多警察在法轮功组织里也安置有线人，在法轮功组织准备进京之前，这些线人就会给警察打电话，透露相关消息。警察每个月都会与灰色耳目定期谈话，通常是一起吃顿饭，拉拉家常，联络感情。平常给他们办一些力所能及范围之内的事，比如开证明、办身份证时，不用他们排队，直接办好送到他们手上，他们就会很感动，从而积极与警方配合。对法轮功内部的灰色线人，联系警察对他的感情投入比法轮功组织大，他们也会与警方合作，为警方办事。

当前乡村派出所，几乎在每个村都安插有线人。在必要的情况下，线人会将村里的情况报告给警方。比如，村里出了杀人案件，线人会告诉警方，死者平常都与谁有矛盾；村里有异常情况或异常人员来往，或者谁家在组织人，准备打群架，线人也会将此类信息提供给警方。平豫县旺镇派出所所长在其从业生涯中所破的两起跨省绑架讨债案件，起点都是村里的线人提供消息说，村里出现了被拘禁的陌生人。对于线人提供线索，警方在破案后，通常会给予奖励，奖金来自特情费用。每一个警察在案件侦破后，都可以按照规定申请特情奖金。抓住一个网上通缉逃犯，可以申请500元的特情费用。线人通常只与单个警察联系，一个派出所内，警察各人都有自己线人，互相之间不传播；即使警察工作调动，换了管区，也不交换线人。这当然是出于对线人的保护。

20世纪80年代中后期开始，警方一直强调群众路线与线人制度相结合，下文两段材料可以为证：

三是发动群众提线索，挖出犯罪团伙。如××派出所，根据去年八月以来井栏、三河等村先后三次发生机械被盗案件的情况，到这些地区发动群众提供线索……四是运用特情和耳目查获流窜犯罪团伙。如××派出所本月通过治安耳目提供的线索，就先后抓获了以流窜犯郑银年为头子的16人纠合盗窃团伙和以流窜犯苏仁中为首的3人流窜盗窃团伙……[22]

要在情报信息方面下功夫。多年的实践证明，不管发生什么事情，只要掌握了情报信息，就能掌握主动，就能够及时妥善地处理。我们掌握情报信息的手段很多，要充分发挥这些手段和各警种的作用，公秘结合，多渠道收集信息，做到信息灵，反应快……[23]

从20世纪90年代开始，公安机关越来越重视线人制度的建设，不断宣传利用线人破案的成功经验，下面是其中一起：

××派出所注重对特情耳目严格管理，大胆使用，在这次破案战役中收到了立竿见影的效果。十天时间内，通过特情提供线索，破获各类刑事案件35起；抓获了一批劳教在逃又作大案的丁明胜。[24]

现在，线人制度早已成为乡镇派出所的基本制度，上级机关对此也有硬性要求。临江县2002年的派出所工作评比标准中要求，民警人均必须物建治安耳目和特情2人以上，必须建有个人资料档案，“缺一人扣0.5分，未发挥作用的扣1分”。当前治安工作中的许多信息只能依靠线人提供，民警们解释说，“这与我们的身份有关，只要我们一出现，很多东西就看不到”。因此他们竭力与一些混混搞好关系，希望从混混那里获取破案的关键线索。民警们说，“村干部一般不敢帮助我们，我们也不指望他们做什么事情，他们胆小怕事，怕别人报复”。其实，很多时候，村干部甚至会帮助混混，因为“他们认自己村里的人”。“现在的世道，人人想做红脸，没有人愿意做白脸，没有利益，谁会帮你？不坏事就可以了。”有的村干部对警方说，犯罪嫌疑人在家，要求警察来抓捕，背地里却又给混混通风报信，让他们逃掉；大部分村干部明哲保身，两不得罪，对混混睁一只眼闭一只眼；只有极少数村干部会与警方配合，为警方通风报信。

正是由于村干部在乡村治安工作中的无所作为，警察对治安联防队员和线人的制度性需求才非常急切；治安联防和线人制度作为乡村治安的“专门工作”，其发展才更加紧迫，也更加具有现实可能性。然而，线人制度也面临着经费困境。在调研中，我不断听到基层警察抱怨线人方面的专项经费太少，无法有效开展工作；上级公安机关却不断指责基层派出所思想不够“解放”，发展线人太少，跟不上打击犯罪的需要。

三、新时期治安工作的“群众路线”

在“专门工作”日益发展的背景下，最近十多年来各地农村社会治安却不断恶化，乡村混混日趋兴起。当农民面对急剧变化的社会还不知所措时，乡村混混早就在乡村社会找到了自身发展的方向和坐标。然而，在20世纪90年代治理性危机的背景下，公安派出所由于介入涉农事务被卷进基层政府与农民的矛盾中，与农民的关系日益紧张。在涉农事务中，公安机关往往与基层政府站在一边，在农民看来充当了“打手”的角色，因此在农民心中的合法性不断降低。从20世纪90年代起，中央和地方各级公安机关不断强调禁止基层公安机关介入涉农事务。下面是一个例证：

最近，监利县发生一起基层公安机关因处置涉农问题不当而引发当事人自缢身亡的事件。这件事造成很坏的影响，引起中央、省委主要领导同志的关注。近日，《湖北日报》等新闻媒体报道了随州“处女‘卖淫’案”一事，在社会引起强烈反响。这两件事告诉我们，公安机关在处理涉农、涉计划生育、涉群体性事件、涉群众与乡镇干部矛盾、下岗职工、特困职工等弱势群体问题上，一定要慎之又慎，稍有不慎，就会损害人民群众的根本利益，就会损害公安机关乃至党委、政府的形象……公安机关是人民民主专政的重要工具，是最广大人民群众根本利益的坚定捍卫者，不是少数基层官僚主义者的“打手”……[25]

同一份文件附有对涉农事务中动用警力的严格程序汇报和具体工作要求，上级公安机关要求下级在涉农事务中只能“熄火”，不能“浇油”。

在乡村治安日益恶化，而基层公安机关与农民的矛盾又日益增长的情况下，“专门工作”同时面临困境。治安联防制度面临费用和违法侵权问题。线人制度的问题也被提出来，包括线人数量严重不足、质量不高、渗透力不强、经费不足等。[26]在“内忧外患”的背景下，公安机关从过于强调“专门工作”逐渐放开视野，“群众路线”重新被人提起。1993年，当时的公安部长在《人民日报》发表文章，提出“重温毛主席的教诲，做好新时期的公安工作”，[27]文章重温了建国初毛主席提出的，搞好公安工作“最重要的一条，是如何做好群众的工作，教育群众，组织群众”，指出新时期的公安专门工作更应与群众路线相结合。在“专群集合”原则指导下，各地公安机关开始了新时期“群众路线”的各种尝试，这些尝试试图与群众建立了密切的联系，发动和组织群众参与治安管理，实行警民携手共同预防和打击违法犯罪、维护社会治安秩序。在农村，这些尝试主要包括巡访制度和驻村社区警务。

巡访制度，就是民警定期主动深入到辖区街道居委会或村民组的群众中去，通过巡查访问的方式，调查了解辖区的社会治安情况、犯罪分子的活动规律与特点，以及各种社会“热点”问题，然后采取针对性措施，及时预防、控制及打击各种违法犯罪活动的一种工作制度。巡防制度最初于1993年由河南省宁陵县公安局首创，被认为是新形势下基层派出所工作的新思路和新探索，是对改革农村基层派出所的传统管理模式的创新，是市场经济条件下专门工作与群众路线相结合的新路子。其基本内容有：排查案件线索，调查“三逃”人员潜址，考察重点人口，收集治安信息，指导治保会工作，宣传社会主义法制，倾听群众对公安机关的意见、建议。其基本方法是搞好“四个结合”，即巡访工作与侦查破案、基础工作建设、队伍建设、宣传发动群众相结合。在具体操作上，要求所长、指导员、警长、民警每月在辖区内定量巡访，并作好记录。民警下乡一律徒步或骑自行车，方便接触群众。同时还建立了周讲评、月定绩、季评比、年考核的管理制度，保证干警积极主动地开展巡访工作。[28]

巡访制收到了一定的效果，被认为使“严打”斗争的冲击面明显扩大，使派出所基层工作更有成效，干警队伍建设充满活力，提高了民警的作风和业务素质，改善了警民关系。[29]其优势在于“攻”“防”一体，不但是一种主动预防手段，而且使治安工作从“被动反应型”变为“主动进攻型”，在某种程度上将治安管理模式由静态为主转变为动态为主。由于民警经常深入辖区巡访，能够及时发现各种违法犯罪线索，使许多案件能够及时破获，增强了打击力度；也由于民警经常下乡巡访，不断发现并打击犯罪，从而将“严打”寓于日常工作之中；还由于民警经常下乡巡访，提高了公安机关对社会面的控制能力，使得防范工作更加有效。正是由于巡防制度的效果显著，1995年河南省公安厅部署全省学习宁陵县的经验，全面推广巡访制度。各地在学习过程中，都将巡访制度当作新时期的群众路线，要求基层干警通过走群众路线，融入群众当中，做群众的贴心人，爱民、便民、利民、密切警民关系，通过巡访发现、收集犯罪线索，将巡访与预防犯罪、打击犯罪、侦察破案相结合。[30]

“宁陵经验”之外，全国还有很多地方也根据自己各不相同的情况，作了许多类似尝试，也取得了许多成功的经验。湖南省洪江市公安局株山派出所1997年开始推行的“巡访村警制”，其运作形式立足于“巡”，工作核心是巡访“六上门”，即上门熟悉情况、上门接警办案、上门送证办证、上门宣传法制和帮教、上门调解与加强治保工作、上门实施帮贫工程。民警工作在村寨，生活在村寨，贴近村民，寓管理和防范于巡访中。[31]四川安县派出所2003年实行的“巡访制”，实行责任区分片包干，考核到民警个人，以巡逻和走访为依托，有效开展工作。其具体工作模式被概括为“一警一区巡访百户，二警联勤协作办案，三个统一规范行为，四大任务包干到人，‘五·五’制度落实到位”。[32]在湖北临江县，一个派出所首创的“月访百户”制度，得到了县公安局的表扬和推广。这一制度要求每位民警每个月调查走访群众100户，被认为最大限度地挖掘了群众潜力，提高了群众参与严打整治斗争的主动性和积极性，拉近了与群众之间的距离。“广大群众能通过‘月访百户’活动，经常看到民警的身影，感受到人民警察时时刻刻在身边，无形中增加了与犯罪分子作斗争的勇气和信心。”[33]这些尝试都属于新时期公安工作重新贯彻“群众路线”的具体表现。

驻村社区警务是新时期另一种贯彻“群众路线”的重要制度。“社区警务”是指社区群体和对社区有治安管辖权的警方密切配合，共同管理社区治安、防控违法犯罪活动的一种工作方式。在警方的指导下，充分依靠社区力量，利用社区资源，以调查、发现和解决社区治安问题为导向，以预防减少社区犯罪为根本目标，不断增强公众安全感，提高社区居民生活质量。人们通常认为“社区警务”是20世纪80年代从英国传入我国的，这其实是一种误解。1960年代初，英国警务专家访问我国期间，曾惊异于中国人口最多而发案最少的社会治安现实，将中国治安经验带回英国，提出了“社区警务战略”，其核心是警民联手合作，搞好社区犯罪预防工作。[34]当社区警务“出口转内销”又回到中国时，受到了政府和公安机关的高度重视，这可能与改革开放后日益恶化的社会治安有关。

20世纪90年代，许多地方在探索社会治安管理方式中不断试行了社区警务。以广东梅县为例，1996年就进行了社区警务改革，派出所工作重心转向以管理防范为主，警察角色由“单纯执法者”转变为“社区工作者”。具体做法一是将派出所辖区分成若干个警务区，每区配备数名专职民警，包干承担该区域的全部基础工作；二是在偏远和治安复杂地区设立警务站，民警定时驻点办公。警务站的设立为群众提供了就地办事的方便，也有效解决了群众一般见不到民警，案件、纠纷得不到及时处理，乡村混混势力容易“坐大”等问题。警务区的划分和警务站的设立使公安控制网络真正覆盖到了全县各个角落。[35]

2002年3月，公安部在杭州召开的全国公安派出所工作会议上，提出了2005年底在农村推行社区警务的构想。2006年9月，公安部颁布了《关于实施社区和农村警务战略的决定》，要求农村公安机关推行农村社区警务，为社会主义新农村服务。《决定》指出，社区和驻村民警的主要任务是开展群众工作、掌握社情民意、管理实有人口、组织安全防范、维护治安秩序。《决定》要求社区和驻村民警通过走访调查、宣传发动、巡逻守护、实地检查、警情通报等方式做好警务工作；以开展群众工作、构建和谐的警民关系为工作核心，有效地预防和减少社区和农村的犯罪和治安问题。随后，农村社区警务战略在全国铺开。到2007年8月为止，全国已建立了农村警务室8万多个，配备驻村民警9万名。实践中，在农村通常以一个或多个行政村划分一个警务区、配置驻村民警，试图逐步建立农村警务工作新机制，让广大民警天天融汇到人民群众之中去，近距离防范犯罪，服务农民，第一时间化解各种矛盾纠纷，让农民时刻感受到民警就在身边，从而增强安全感。

从实地调研来看，全国性的驻村警务战略有一定的效果，它推动了警力下沉、警务前移，密切了警民关系，促进了很多地方乡村治安的改善，增强了农民的安全感。具体来说，第一，驻村社区警务有一定的凝聚作用，能凝聚村集体和一些民间组织。警察经常在村庄里活动，村民比较有安全感，犯罪分子不敢放胆乱来，村干部和村庄中有正义感的村民也敢出来管事。第二，丰富了警方的信息来源。前些年警方的线索来源主要是受害人和线人，群众不太愿意为警方提供信息，因为警察长期游离于村庄生活之外，与群众交往不多，群众只在警察抓人罚款时才见到他们，对他们不熟悉，感到隔膜。群众不信任警察，因此也不愿意为他们提供信息。当警察民警在村庄中的出现频率提高后，群众和警察就有了良性互动，群众有疑问能找到警察咨询，有纠纷能找到警察排解，有案情能找到警察举报，有信息也愿意向警察汇报，警察也能在不经意中获得许多额外有用信息。第三，群众可以感觉到派出所工作态度的改变。实行警务改革前，派出所基本上是机关办事方式，民警的任务由所长临时指派，发生案件时下村处理，无事则回营待命。实施驻村社区警务后，警察与群众交道多了，官僚气息少了，群众都能感觉出来。

可以说，驻村社区警务战略是在新时期治安工作走“群众路线”最典型形式。当然，我们对其在乡村治安工作中的作用也不可高估。这一点，我将在下文详细论述。

四、基层国家权力运作的变迁

（一）群众路线与德行治理

在改革开放初期，当城乡社会秩序日趋恶化时，当时的领导人毅然决定在治安工作中走“群众路线”，以打击违法犯罪行为，而此时人们对“文革”期间的群众运动还心有余悸，这不能不说是治理方式的路径依赖和习惯性选择。当时治安工作中的“群众路线”具有全民动员性质，直接呼应群众的要求，符合群众意愿，惩罚违法犯罪行为也依靠群众，将群众带进具体司法过程中。应该说，这种“群众路线”基本有效地维持了社会秩序，这与当时的政治和社会条件不无关系，尤其与当时国家权力运作的方式，以及当时群众所接受的革命理想主义观念有关。套用一句意识形态的话，当时干部和群众的“素质”比较高。当时能够有效解决治安问题，并非仅仅是“群众路线”之功，而是由于“群众路线”与国家权力的运作方式结合起来了。我们先看一起打击违法犯罪行为的个案：

……我局闻悉案情后，认为案件性质恶劣，必须立即侦察，刻不容缓。领导亲自部署方案，组织力量，带头出击侦查。十分钟内，由付局长邓云楚带领十八名干警驱车现场。同时，用紧急电话向有关公社通报案情，组织力量一百六十余名干事设岗堵卡，阻截罪犯。陈家坊区委、谭府公社对此案件十分重视，书记亲自出征，有关单位积极参战。刚从湘潭出车返回的汽车驾驶员闻讯后，立即出车投入战斗，陈家坊、却塘等单位的汽车也相继参战。特别是潭府公社企业干部刘丁生、李十凡两同志，均是年过半百，不怕风险，不顾一日工作劳累，毅然骑单车沿途追捕罪犯，战斗在第一线。十一时三十五分，他俩行至杨亦大队桥边时，发现一个头戴白矿工帽的青年，特征相符，行色慌张，便下车尾随其步行。箭步上前，将青年的双手抓住质问，罪犯拼命挣扎脱右手，拔出匕首，企图行凶。……在群众的帮助下，擒获了罪犯。……经过政策教育，朱犯又供出了两名罪犯，均系陈家坊公社刘什坝大队人。便兵分两组，驱车向距发案地二十余里的刘什坝大队出击，该地没通公路，干警步行数里。次日凌晨二时四十分，在该队干部和民兵的帮助下，包围了两犯住宅，分别以巧妙的方法抓获两犯，至此人赃俱获，一举破获此案。

这次抢劫案件的迅速侦破，我们的主要体会是：各级党委重视，措施有力，发动群众充分；坚持了专门工作和群众路线相结合的方针；充分发动和依靠群众，布下了天罗地网，使罪犯无法逃脱；干警发扬了闻风而动，雷厉风行，吃苦耐劳的战斗作风，有力地打击了罪犯，维护了社会治安，为保卫四化建设作出了贡献。[36]

在上述个案中，“群众路线”是一方面，办案人员不怕苦、不怕累的精神则是更重要的一方面。公安机关在总结破案经验时看似带有意识形态，其实道出了当时办案的客观现实。在技术条件有限的情况下，办案高度依赖公安人员的身体在场、崇高的思想道德要求和不怕苦不怕累的工作作风，这就是身体治理和德行治理。在之前的研究中，我指出了国家权力在乡村社会的不同运作方式，以国家权力行使者（包括机构和公务人员）对自身的要求及自身的性质特征为依据，将国家权力运作分为三种方式（或层面）：身体治理、技术治理、德行治理。身体治理，是指国家权力行使者以保持机构或公务人员身体在场的方式对乡村社会进行治理；技术治理，是指国家权力行使者通过应用先进技术对乡村社会进行治理；德行治理，是指国家权力行使者以超越职业要求的思想、道德和品行要求为工作动力对乡村社会进行治理。国家权力的运作实际上由这三种方式（或层面）共同构成，其治理效果也由三个层面综合决定。[37]下面这起个案更能代表德行治理的性质：

……为了查清线索，落实情况，稳、准、狠地打击刑事犯罪分子的破坏活动，××派出所民警常仲元等三人，于五月三十日到了巫山县，但罗平区离县城还有九十多里路，而且全是山路，交通不便。第二天早晨五点钟，他们就饿着肚子出发了，一出巫山县城，就是高山峻岭，一条十五里长的坡路绕上山顶。一山接一山，爬得他们筋疲力尽，汗流浃背，到下午四点才吃第一顿饭。五点半钟到达罗平公社。他们向公社党委汇报后，发扬勇敢战斗、不怕牺牲、不怕疲劳和继续作战的作风，破获了此案，追回了赃物。[38]

“群众路线”不但要呼应群众的要求，接近群众，还要发动群众，这对权力行使者自身提出了要求，要求他们自身能够贴近群众，在群众面前不怕牺牲个人利益，吃苦耐劳，表现出相当的道德优势，这在实践中就体现为权力的身体治理和德行治理。如果说群众路线是当时公安机关工作的政策路线，那么身体治理和德行治理则是国家权力运作的具体方式。如果没有身体治理和德行治理方式，群众路线就无法贯彻到底。没有权力的身体在场，群众就会对国家缺乏信心，自身也缺乏安全感，群众路线就无法贯彻；没有权力的德行治理，权力行使者就无法以身作则，群众就会对国家缺乏信任，群众路线也无法贯彻。

同时，群众路线能够有效运作，与村干部以及群众的“素质”也有关系。从20世纪80年代中后期开始，基层公安机关不断指责村级组织“基础工作抓得不得力”，应该说这种指责有其道理。因为伴随着人民公社体制的瓦解，人们的集体主义和革命理想主义也随之退潮，村干部和村庄中的积极分子不再像从前一样，在集体主义和革命理想主义的裹挟下毫无保留地为集体、为政府工作。在没有具体职业要求的情况下，村干部的工作就必然难以回应维持现实秩序的需求，于是就会显得不得力，而村庄中也难以再出现“多管闲事”的积极分子。但是，基层政府对村庄基层组织的指责，需要放到当时社会的具体背景下去理解。在集体化时代，村庄根本没有所谓的治保组织，村庄秩序却维持得很好，人民公社瓦解后，村庄秩序出现种种问题。针对这一问题，政府在现有组织之外，要求村庄另建治保组织。但即使有了专门的治保组织，也日益难以起到重要作用，无法有效维护农村社会治安。因为在集体主义和革命理想主义退潮后，村庄和村民本身发生了变化，以村民为基本元素的组织也因此有所不同。

回头来看，改革初期“群众路线”的有效贯彻还与村庄熟人社会有关，群众路线正是在村庄熟人社会中运作的。在20世纪80年代，一方面，人们在泛革命化的集体化时代所培养起来的各种集体情感还没有消失；另一方面，党和国家在新的历史条件下，还在以新的方式培养人们的集体情感。在这些集体情感的支配下，村庄熟人社会还能有效维持社会团结，能够对越轨行为实施有效惩罚。群众路线决定了惩罚不仅要看越轨者的越轨行为，还要看其一贯表现，并结合熟人社会对当事人的看法，这样就将熟人社会的道德诉求、共同感情加进法律治理中去，使得熟人社会的“延伸个案方法”能够进入到法律治理中。

（二）专门工作与技术治理

20世纪80年代中后期开始，当乡村社会治安继续恶化，运动式的群众路线逐渐被各级政府抛弃，一是因其与现代法治原则相违背，二是因社会变迁而日益失效。面对日益严峻的社会治安状况，政府和公安机关只有不断加强“专门工作”的力度。这从两个方面展开，一是扩张公安从业人员，这通过建立治安联防制度来实现；二是突破过去的侦察方式，在乡村大胆建立线人制度。在基层政府和公安机关的社会动员能力降低的背景下，这两种制度在一定程度上缓解了违法犯罪信息收集不足的问题。不过，这两种制度从建立之初就面临着经费困难等问题。

“专门工作”的发展和转型，与20世纪90年代后国家权力的运作方式转型联系在一起。20世纪90年代以后，社会经济不断发展，农村社会各种公共设施日益发展完善，全国大多数村庄通了公路，政府进入农村的效率大大提高；同时，新兴技术不断得以下乡，广大农村基本普及了电视和电话，甚至互联网也进入了许多村庄，这提高了国家的政策宣传效率，提高了农民与国家的直接交流能力；另外，基层政府的装备和技术能力不断提高，信息收集和储存能力不断提高，对乡村实际控制能力也因此得以提高。诚如吉登斯所言，伴随着现代民族—国家的成长，乡村地区的人们会不断地从地方性的制约中解放出来，直接面对国家的全民性规范，面对行政监视、工业管理、意识形态的影响和制约。[39]这一过程包括两个方面，一是通过意识形态的渗透提高自身的软控制能力。这种控制方式的关键在于让人们接受国家意识形态所宣扬的基本观念，从而提高对国家权力和正统秩序机制的认同。广播、电视和网络的普及，都有利于国家提高这种软控制能力。国家意识形态通过这些软控制手段可以将村民成功塑造成公民。二是通过现代技术手段提高自身的硬性控制能力。国家的制裁能力从公开性地使用暴力转变为渗透性地使用行政力量，警察、身份制度等监控，其存在空间日广，社会渗透程度日深。这种控制能力的提高，很大程度上来源于通讯与信息提取、储存手段的高度发展，以及交通手段的日益提高，它们使得监控体系的发展达到了前所未有的程度。

国家技术治理水平和技术控制能力的提高，用村民的话来说就是，“现在你只要打个110，警察马上就来了”。警察来了，就是国家权力来了，就是法律下乡。法律重新塑造了村民对村庄秩序的预期。现在，虽然派出所民警的身体不在场，但是随时可以报案，报案后纠纷就会通过法律来解决。这直接受益于通讯能力和交通能力的提高，以及媒介的日益普及。农民日益接受媒介的政策宣传和普法教育，越来越具有公民意识，能够主动服膺于国家权力运作的逻辑，国家因此达到治理目标。正是技术能力的提高使得身体治理和德行治理的退场得以可能。在这种背景下，国家开始有能力以“技术治理”的方式对乡村社会进行治理，因此身体治理方式逐渐被边缘化。基层干部和民警无事不进村庄，从身体上越来越远离村庄。同时，政府也越来越不对干部和民警作德行方面的要求，而只作一般的职业道德要求，“德行治理”日益失去魅力。因此，这一时期，“专门工作”主要以“技术治理”的方式进行。在技术治理方式不断进步，可以应付许多传统的危害乡村秩序行为时，社会治安秩序本身也越来越复杂化，技术治理方式对其常常无能为力。

在身体治理与德行治理方式衰落的同时，与技术治理方式相伴随而来的是程序法治主义。程序法治主义试图对法律行为，尤其是国家机关的行为设置法律程序，通过挖掘法律程序种种功能，来保护个人权利，限制政府机关的恣意，从而“为权力结构的改造以及政府合法性·正统性问题的处理提供具有可操作性的理论支点”。[40]可以说，改革开放以后，中国的法律不断朝着程序法治主义的方向发展。但在实践中，法律程序的缺陷也非常明显，它在保护个人权利、限制政府恣意，杜绝政府“做坏事”的同时，也取消了政府的许多选择可能性，束缚了他们“做好事”的手脚。而这在村民看来，没有做“好事”，则一定是在做“坏事”。

在程序法治主义的缺陷面前，专门工作的困境被夸张地放大，国家技术治理能力不足因此凸显。很多村民都知道，派出所现在要“依法行政”，不能像以前一样随便到抓人。民警也说：“现在村民法律意识强，知道我们不敢随便关人，抓人也要证据。以前只要有嫌疑，就可以抓人，现在不行了，搞不好农民要告你。”这种情况下，基层民警因此常常选择有证据优势时，才打击乡村混混；反之，干脆放弃履行职责。一次，派出所民警在临湖市桥头村抓赌，遭到了乡村混混的集体袭击，民警遭到殴打。但由于收集证据困难，派出所并没有对此事进行立案处理，而是私下秘密地调查谁是打手，准备在这些混混因其它事情“碰到”民警的手中时，再加以重罚。毫无疑问，这样做消极影响非常大，一个村民评论说：“这样做是将‘公仇’变成了‘私仇’！”基层干部的正常工作被逼到这种对法律“选择性执行”[41]的“非法生存”地步，不能不引起我们的重视和深思。

同时，公安派出所的警力和经费普遍不足，许多事情根本没有精力、没有财力去应付。临江市的一个派出所长坦率地说：“现在派出所还是要抓收入，办案子要钱，财政收入必须保障。我们有不成文的习惯，没钱的案子不打击，在办案时打擦边球，该打击的不打击。这在老百姓看来，就是混混有钱就可以解决问题。其实法院、检察院也这样，交罚金就可以三年改一年。监狱也一样，交一两万就可以减刑，保外就医，这些都在社会上造成不良影响。”

在程序法治主义和财政困境面前，警察逐渐形成了自己的办案原则：多一事不如少一事。这在实践中体现为对案件的筛选机制和对法律的选择性执行机制。通常，民警对于各种纠纷，没有出现重大伤害，没有造成社会混乱的，可以不过问的，一概不予过问；没有明确线索或确切证据的案件，可以不办的，一概不办。否则，往往人力、财力投入大，收效却没有。他们也知道这样实质上不合法，“但所里就这几个人，就这点经费，我们能怎么做？”为了应对财政困境，他们往往对案件进行筛选：有钱的案件多办，无钱的案件少办，甚至尽量不办。因此派出所给人的印象是热衷于抓赌、罚款，而不是维护社会治安秩序。他们在法律边缘打“擦边球”，可拘留可罚款的，一般罚款；够刑事案件的，罚款后就可以变成行政案件处理。乡镇派出所的这种选择性执法，显然导致了有限司法资源的人为非法分配，而这种分配并不是以化解治安工作的困境为出发点。

派出所应对财政压力的诸多做法，给农民留下的印象非常不好，在农村造成了很坏的社会效果。村民们说：“现在混混特别多，小偷小摸，敲诈勒索、寻衅滋事，每年都抓，每年都放，抓抓放放就是那几个。”“现在的派出所进也容易，出也容易，进进出出还是那几个。”派出所对此也很困惑，临湖市的一个民警说：“有时我们抓抓放放是为了派出所的生存，有时候我们也是出于无奈。现在法律讲证据，证据不足，我们也只好放人；通常我们也知道坏事就是那几个人干的，但就是找不到证据。”在这种情况下，派出所民警逐渐也学会了轻易不“惹”混混，“要惹就一次把他们送进监狱，否则混混长了气焰，说‘你抓我还是得放我’；老百姓也以为我们放纵混混，‘警匪一家’，我们值得跟这些混混搞成一家吗？”

这样一来，同改革开放之初相比，国家权力行使的策略和倾向就发生了很大的变化。国家权力不再无条件维护社会治安，而是在受法律程序约束、技术治理能力有限和财政能力有限的情况下，首先考虑自我保护和自我生存。在不出事的前提下，警方尽力维护自身的安全和发展，然后才考虑维护社会治安、打击乡村混混。当然，由于乡村混混势力坐大，警察有时也不得不考虑自己的安全。比如，民警依法本来可以打击某个混混，但可能由于怕遭到混混同伙的报复，而打消依法办事的念头，选择睁一只眼闭一只眼，除非事情闹大了，影响了“安定团结”。这样，警方似乎总在打击那些乡村混混中的“弱者”，而那些势力大的“强者”，却无能为力。

五、乡村治安困境及其意涵

乡村社会秩序日趋恶化，在程序法治主义、技术治理能力和财政压力的综合作用下，社会治安工作几乎陷入了困境。新时期的群众路线是国家应付这种困境的主要方法，包括巡访制度和驻村社区警务战略。它们都是先由个别地方尝试，在取得了一定的成效，得到上级的肯定后，再在较大范围内推广。这两种制度同样受制于程序法治、技术治理能力和财政能力的约束。比如，不久前开始在全国范围内普遍实施的驻村社区警务战略，由于公安机关的警力十分有限，到目前为止还只能在县城镇、城郊结合部、尚未设立派出所的乡镇和经济相对发达、人口较为集中、治安情况复杂的行政村设立驻村警务室。我在调研中发现，派出所几乎无法做到在每个村庄设置驻村警务室。这些制度和措施虽然取得了一定的成效，但在诸种约束下，其效果不应被高估。我们不能奢望新时期的群众路线能像20世纪80年代甚至集体化时代的群众路线一样，较为成功甚至彻底地解决农村社会问题，原因有两方面。

一方面，当前对乡村秩序的治理已经脱嵌于熟人社会，不是群众路线所能解决的。前文已论述，当前乡村混混通过关系网络，逐渐形成了一种稳定的组织结构，城乡江湖出现了联盟格局。在这个格局中，上层混混不再需要通过犯罪行为谋取利益，转而依赖灰色手段，可以有效规避国家的打击；即使他们在特殊时候需要运用犯罪手段，也不再需要亲自出手，下层混混甚至会主动代劳；只有下层混混才需要通过犯罪行为谋取利益。而当前对下层混混却出现了打击不尽的尴尬，因为学校不良少年、留守少年、无业少年是一支向乡村江湖补充下层混混的庞大生力军。[42]江湖联盟格局形成后，村庄再难以对之实施约束，村民更难以应付。而且，现在村民对乡村混混并不那么熟悉，难以提供违法犯罪的确切消息。因此，依靠群众不如依靠乡村混混群体内部的线人。

另一方面，当前的群众路线与20世纪80年代的群众路线有很大不同。20世纪80年代治安工作中的“群众路线”实际上包括三个方面的内容，一是直接呼应群众的要求，这使得当时对乡村混混和违法犯罪行为的惩罚具有道德标准性；二是依靠群众来维护治安，这使得当时的治安工作具有全民动员性质，群众被带进具体司法过程中；三是通过接近群众来维护群众的安全感，保持公安机关对违法犯罪的威慑力。新时期的群众路线仅仅包括“接近群众”一方面。当前，国家也呼应群众对社会治理的要求，也依靠群众来维护社会治安，但这种呼应和发动都必须在程序法治主义的框架之下。群众自发维护社会秩序的具体手段受到法律的制约。群众只能配合国家机关维护社会秩序，进行一些检举、提供线索之类的工作，群众的要求不可能直接转化为国家机关的具体行为，更不可能参与到司法过程中去。因为现代法治是否定群众运动的，认为群众运动不符合法治程序，很容易侵犯人权。因此，新时期的群众路线也不再主张群众运动，反对群众性司法。

当前的群众路线从某种程度上是重新将“身体治理”方式提上日程，试图通过身体在乡村的在场来维持秩序，但并没有对驻村民警进行德行方面的要求。而在当今社会，对民警进行德行约束既不现实，也难做到。也就是说，身体治理和德行治理有脱节的危险。事实上，对民警的德行缺乏约束，身体治理的效果就会大打折扣，群众路线也就容易流于形式。两湖平原的很多县市，乡镇派出所都在村里设有驻村警务室，但我驻村调研中，从来没有看到警察出现。

当然，从理论上说，上级公安机关还可以通过“压力型体制”[43]来促使新时期群众路线的贯彻。实际上，公安机关一直通过“压力型体制”和“动员型体制”的交替应用来维持社会治安秩序。“压力型体制”是指一级政治组织为了完成上级下达的各项指标，而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系。上级组织将任务层层量化分解，下派给下级组织和个人，责令其在规定的时间内完成，然后根据完成的情况进行政治和经济方面的奖惩。在治安工作中，公安机关经常采取的“命案必破”、刑事案件指标体系就体现了这种压力型体制。这些任务和指标常常是上级评价的基本标准，因此下级公安机关实际上是在这种评价体系的压力下运作。吴毅的研究则表明，传统集中的动员型体制至今并没有完全消失，税费改革中乡镇“迎检的游戏”就体现了这种体制。[44]在治安工作中，“严打”和各种专项斗争也是动员型体制的体现。当然，“严打”和各种专项斗争中也有各种数字评价指标体系，这正说明了公安工作中“压力型体制”和“动员型体制”密不可分。多年来的实践表明，“压力型体制”和“动员型体制”能够解决社会治安中一时或一个方面的问题，却无法全面解决治安工作的困境。

其实，当前乡村治安工作的困境源于当代中国社会的整体转型。我们在从社会主义意识形态浓厚的传统国家转向市场经济的现代国家过程中，国家权力的运作方式展开了从传统的身体治理和德行治理方式向现代的技术治理方式的转型，国家权力运作方式的转型与建立法治国家的努力同步，但转型期间国家的财政能力又无法跟上现实需求。这样一来，旧的治理方式被放弃，新的治理方式又无法按照理想中的模式进行运作。从我国中西部的财政状况来看，国家权力的这种运作实态还将存续很长一段时间。在国家权力运作方式的新旧交替期间，每当国家无法应付社会治安管理的困境时，旧有的权力运作方式总会被人想起，其种种变换形式总会在特定的情况下被应用到实践中，作为紧急问题和严重困境的应对之道。当然，这种变换形式往往既要吸收传统权力运作方式的积极因素，又不能与新时期权力运作的法治基本原则相冲突，其效用因此处于不确定状态，它既可能起到积极作用，也可能流于形式。因此，在迈向现代国家的进程中，基层国家权力应当保持何种形态，这就是一个非常关键的问题。

迈克尔×曼曾区分国家权力的两个不同维度：专制权力和基础权力。前者是国家精英凌驾于市民社会之上的权力，指国家精英可以不经过与市民社会常规的、制度化的协商妥协而单独采取一系列行动。后者则是指国家实际渗透到市民社会、在其统治的疆域内执行决定的能力，它是一种国家通过其基础设施渗透和集中地协调市民社会活动的权力。这两种权力构成了分析国家权力的两个独立维度。在此基础上，迈克尔×曼区分了欧洲历史上四种不同的的国家权力类型：一是封建国家，国家专断权力和基础权力都很弱；二是帝国，国家专制权力强大，但是基础权力弱小；三是官僚制国家，国家的专断权力弱小，而基础权力强大；四是权威主义国家，国家的专断权力和基础权力都很强大。[45]许多学者都借用迈克尔×曼的概念和范式来分析国家权力，如查尔斯×蒂利、米格代尔等。我们也可以通过它透视当代中国基层国家权力的现况。建立专断权力弱小而基础权力强大的官僚制国家，是中国迈向现代法治国家进程中的理想。不过，当前乡村治安工作的困境，以及群众路线的尴尬处境，都表明现实与理想还有差距，国家对社会的渗透和控制能力仍然有限，国家基础权力的建设尚未完成；而且，中国国家基础权力的建设，很难在现有的理论框架指导下轻松完成。

[1] 邹谠：《二十世纪中国政治》，牛津大学出版社（香港）1994年版，第3页。

[2] 陈柏峰：《乡村混混与农村社会灰色化》，华中科技大学博士论文，2008，第64-88页。

[3] 按照社会科学的匿名规则，本文所涉及的关键地名、人名等均已作处理。

[4]《毛泽东选集》（第三卷），人民出版社1991年版，第899页。

[5]《毛泽东选集》（第五卷），人民出版社1977年版，第39页。

[6] 罗瑞卿：“关于中华人民共和国治安管理处罚条例草案的说明”（1957年10月22日），http://www.lawyee.net/OT_Data/legislation_Display.asp?RID=7668，2007年10月23日访问。

[7] 强世功：“惩罚与法治：中国刑事实践的法社会学分析（上）”，载《刑事法评论》第9卷，中国政法大学出版社2001年版，第389页。

[8] 唐皇凤：“常态社会与运动式治理”，载《开放时代》2007年第3期。

[9] 关于“延伸个案方法”，可参见M. Burawoy, The Extended Case Method, Sociological Theory, vol. 16, no. 1( March 1998)；朱晓阳：“‘延伸个案’与一个农民社区的变迁”，载《中国社会科学评论》第2卷，法律出版社2004年版。

[10] 对此的详细论述，可参见陈柏峰：《乡村混混与农村社会灰色化》，华中科技大学博士论文，2008，第57-62页。

[11] 未料的是，这些年轻人都被判了重刑，他们出狱后不断报复村干部，这甚至使当年的新王村村支书不得不背井离乡，全家迁走。

[12] 山湘县公安局：“县城召开万人宣判大会，声势浩大 严惩刑事犯罪活动，打响了第一枪”，载《公安工作简报》第八期，一九八三年九月十二日。

[13] 同上注。

[14] 罗瑞卿：“关于中华人民共和国治安管理处罚条例草案的说明”，1957年10月22日。http://www.lawyee.net/OT_Data/legislation_Display.asp?RID=7668，2007年10月23日访问。

[15] 山湘县公安局：“宣判大会大得人心 人民群众扬眉吐气 犯罪分子魂飞丧胆”，载《公安工作简报》第八期，一九八三年十月三日。

[16] “坚持思想上的疏导工作是搞好综合治理的有效途径”，临江县人民检察院文件1983年第2号。

[17] 山湘县公安局：“关于××乡非正常死亡的情况调查”，载《公安工作简报》第十二期，一九八五年五月七日。

[18] 参见强世功：《法制与治理》，中国政法大学出版社2003年版，自序第15页。

[19] 福柯：《规训与惩罚》，刘北成、杨远婴译，三联书店2003年版，第66页。

[20] 临江县公安局：“××耳目建功”，载《情况反映》第十八期，一九八五年四月二十日。

[21] 傅剑锋、成希：“水面下的秘密力量”，“刀尖上的‘无间道’”，载《南方周末》2007年8月9日。

[22] 临江县公安局：“我县在春季破案战役中半月挖出十一个犯罪团伙”，载《情况反映》第十三期，一九八五年三月二十五日。

[23] 临江县公安局局长吴××在全局科、所、队长会议上的讲话，一九九二年十月八日。

[24] 临江县公安局：“大胆使用特情”，载《临江公安简报》第十三期，一九九一年元月八日。

[25] 湖北省委常委、省政法委书记、公安厅长陈训秋同志致各市、州、县（区）公安（分）局长的信，二〇〇一年八月八日。

[26] 陈玉凡：“新形势下的刑事特情工作”，载《河南公安高等专科学校学报》1996年第4期。

[27] 陶驷驹：“重温毛主席的教诲，做好新时期的公安工作”，载《人民日报》1993年12月22日。

[28] 刘灿：“巡访制：农村基层公安工作新探索”，载《人民公安》1994年第10期；金守信：“农村派出所勤务制度改革新尝试”，载《公安研究》1995年第1期。

[29] 刘灿：“巡访制：农村基层公安工作新探索”，同前注。

[30] 参见作者在河南平豫调查时收集的平豫、滑县、安阳等县市学习“宁陵经验”的相关工作体会材料。

[31] 蒋成树：“巡访村警制与农村派出所改革”，载《湖南公安高等专科学校学报》2000年第5期。

[32] 杨代根、谈天国、曾维平：“改革创新，整合警力资源”，载《四川警官高等专科学校学报》2003年第5期。

[33] 临江县公安局：“‘月访百户’重实效，同铸铁壁显声威”，载《临江公安简报》第十八期，二〇〇一年六月十二日。

[34] 张莉：“论社区警务与群众路线”，载《辽宁公安司法管理干部学院学报》2001年第1期。

[35] 任恩顺：“梅县农村社区警务改革新思路”，载《人民公安》1996年第23期。

[36] 山湘县公安局：“奋战五小时 擒拿抢劫犯”，载《公安工作简报》第十期，一九八〇年四月六日。

[37] 陈柏峰：“纠纷解决与国家权力构成”，载《民间法》第8卷，山东人民出版社2009年版。

[38] 临江县革命委员会公安局：“高山挡不住破案人”，载《情况反映》第十六期，一九七五年六月二十四日。

[39] 吉登斯：《民族—国家与暴力》，胡宗泽、赵力涛译，王铭铭校，北京：三联书店1998年版，第14-18页。

[40] 季卫东：《法治秩序的建构》，中国政法大学出版社1999年版，前言。

[41] 徐昕：《论私力救济》，中国政法大学出版社2005年版，第246页。

[42] 陈柏峰：《乡村混混与农村社会灰色化》，华中科技大学博士论文，2008，第76-88页。

[43] 荣敬本等：《从压力型体制向民主合作体制的转变》，中央编译出版社1998年版，第25页。

[44] 吴毅：《小镇喧嚣》，三联书店2007年版，第41页。

[45] 迈克尔×曼：《社会权力的来源》（第二卷×上），陈海宏等译，上海世纪出版集团2007年版，第68-72页。