我国自1994年成立中国联合通信有限公司以来，拉开了中国在电信等传统自然垄断产业的改革序幕。时至今日，电信、电力、铁路、民航、邮政都不同程度地进行了以引入和强化竞争为主题的变革。然而，与打破自然垄断、强化竞争机制的变革浪潮形成极不对称局面的是，自然垄断型企业的产权结构和法人治理结构建设严重滞后，影响了自然垄断型产业的改革绩效。实践证明，不进行以产权结构和法人治理结构为核心的公司化再造，仅仅在分拆重组方面做文章，自然垄断产业改革断然没有出路。本文在简要分析我国自然垄断产业改革状况的基础上，对我国自然垄断产业存在的主要问题进行了归纳，并有针对性地提出了若干政策建议。
一、我国自然垄断产业改革的现状分析
经过分拆重组，除了邮政、铁路行业外，我国电信、电力、民航运输等自然垄断行业都初步实现了政企分开，而且初步建立了多家市场主体相互竞争的企业运营体制。
（一）电信业
经过2001年12月的重组之后，在中国基础电信业务市场，已有中国电信、中国网通、中国联通、中国移动、中国铁通、中国卫星通信等6家主要电信公司，并在各自的业务领域内与其他经营同类业务的公司展开竞争。在增值电信及互联网相关业务领域，一个更加开放的竞争格局已经出现。中国电信、中国联通和中国网通已分别建立了4个经营性互联网，教育、科研部门和军队还分别建立了3个非经营性互联网。获准经营互联网信息服务的单位（ISP ）已有300多家，互联网信息内容提供商（ICP ）有1000多家。在电话网上提供无线寻呼和增值电信服务的企业超过2500多家。
经过2001年12月的电信重组，我国电信市场上的运营商主要有：中国电信：主要经营国内、国际各类固定电信网络与设施（含本地无线环路）；基于固定电信网络的话音、数据、图像及多媒体通信与信息服务；与通信及信息业务相关的系统集成、技术开发等业务；以及国家批准经营的其他电信业务。
中国网通：由原中国电信北方部分和原中国网络通信有限公司、吉通通信有限责任公司重组而成，是我国基础电信运营商之一。其业务除了经营各类固定电信网络与设施以及基于固定电信网络的各项业务外，还有原网通和吉通的业务：国际网络业务、带宽业务、管理型数据业务、互联网型数据业务、卫星业务、语音类业务和小区宽带接入业务。
中国移动：中国移动通信集团公司是在原中国邮电电信总局移动通信资产整体剥离基础上组建的特大型国有通信企业，在25个省（区、市）设有全资子公司，并全资拥有中国电信（香港）集团公司。主要经营移动通信业务（包括话音、数据、多媒体等），以及与移动通信业务相关的系统集成、漫游结算清算、技术开发等业务，拥有计算机互联网络国际联网单位经营权。
中国联通：中国联合通信有限公司成立于1994年7月19日，在我国基础电信业务领域引入了竞争。中国联通目前在全国设立了300多个分公司和子公司，并于2000年6月分别在纽约和香港挂牌上市。经营业务目前有移动电话（包括GSM 和CDMA）、长途电话、本地电话、数据通信（包括因特网业务和IP电话）、电信增值业务以及与主营业务有关的其他业务。根据国务院规定，我国的CDMA移动通信网络由中国联通统一建设和运营，目前军队CDMA移动通信网已正式移交中国联通。
中国铁通：于2001年1月7日获得批准正式成立、独立经营，进入电信市场。它是由铁道部控股、铁路全路14个铁路局等共18家股东共同出资组建的电信运营企业，在全国4个直辖市和25个省会城市设有分公司，总资产136亿元。专门从事固定电话、互联网、数据通信、IP电话等业务。中国铁通拥有覆盖全国6.5万公里铁路沿线的通信网络和12万公里长途通信线路的资源，其中干线光缆4.2万公里，数字微波4593公里。
中国卫星通信集团公司：2001年12月19日挂牌成立，是由原邮电部投资于卫星领域的公司和相关企业依据国务院电信体制改革方案组建的国有大型通信企业。主要成员单位包括：中国通信广播卫星公司、中国邮电翻译服务公司、中国电信（香港）Chinasat公司、中宇卫星移动通信有限责任公司、中国东方通信卫星有限责任公司。公司在空间通信领域具有一定规模，还获得了计算机互联网络国际联网的互联单位资格、经营IP电话业务的许可等多项电信业务运营资格。
中国在2001年底进行的电信改组方案是一个折衷方案。这种分割和重组，可以促进国内长途和国际长途业务的竞争，但对本地电话的竞争作用有限，几乎没有。这是因为对于电信运营商来说，必须面对的是建设网络所需的“沉没成本”的巨额投入以及运营网络中近乎于零的边际成本。也正是电信行业这种特殊的经济模式，使得美国在1984年分拆AT&T后，至今也未打破地方贝尔公司（RBOCs ）对本地电话的垄断。在中国固定电话领域，尽管中国联通和铁通从一开始就拥有固定电话的经营权，可除了联通在天津等极少数城市开通市话和铁通依附铁路优势以近乎于零的成本少量进入固定电话运营之外，一直未能有效地参与固定电话领域的竞争。在这种重组后格局下，中国电信和中国网通未来的竞争，将先集中在宽带数据通信等新兴业务上，不会出现本地电话竞争。更可能在两寡头之间出现一种默契—通过相互提供平等接入等互惠服务合作，在长途电信业务上进行竞争，同时固守各自本地电信业务，而对联通和铁通则继续利用垄断优势将之排挤在固定电话市场之外。
（二）电力业
1998年以来，我国电力工业的改革里程经历了如下几个阶段。
（1）从政企不分到政企相对分开。1998年撤销电力部，由国家经贸委及各省经贸委负责政府管电职能。国家电力公司成为国务院直属企业，授权经营原电力部管理的国有资产。
各省电力公司也不再履行省政府管电职能，为政企分开迈出了决定性的一步。国家电力公司正式继承了原电力部下属的5大区域集团公司、7个省公司和华能、葛洲坝2个直属集团，总资产达到7582亿元，在全国发电装机容量和售电分别占有45%和70%的份额。
（2）从纵向一体化体制到厂网分开试点。国家电力公司成立后，还承担了协助政府继续推进电力工业改革的任务，推出了以“政企分开、省为实体”和“厂网分开、竟价上网”
为主要思路的改革内容。1998年8月，国家电力公司向国家经济贸易委员会上报了《实行网厂分开建立发电侧电力市场方案框架（试行）》。1999年4月，国家经济贸易委员会发出了《关于进行厂网分开，竟价上网试点有关问题的通知》，正式部署在上海、浙江、山东、辽宁、吉林和黑龙江进行“厂网分开、竟价上网”试点。“厂网分开、竟价上网”试点工作却由于配套改革未能及时跟进而暴露出大量的问题。2000年上半年由国家经贸委和国家计委联合组成的“厂网分开、竟价上网试点工作小组”经过详细调查后，认为试点至今“没能取得令人满意的效果，也没有取得成功经验在其他省份推广”。对此，国务院发展研究中心的一项课题研究报告将原因归为三点：第一，厂网分开没有在产权关系上彻底分开，各省市电力公司既拥有电网又有发电公司，在与独立发电企业共同竟价上网的过程中，很难在制度上保持公平。第二，试点中的竞价模式不能真正反映成本。但如果加大竞价比例，具有还本付息压力的先进机组在与即将淘汰的老机组竞争时，又会处于不利的竞价地位。第三，由于没有实现真正意义上的政企分开，撤销省市一级电力局的工作进展缓慢，因而难以建立规范的市场竞争秩序。2000年11月，国务院办公厅下发“关于电力工业体制改革有关问题的通知”，，明确要求“厂网分开、竟价上网”试点工作不再扩大范围，除了原有的企业公司化改制以外，国家电力公司省市一级的体制改革工作都宣告暂停。
（3）从省为实体到省为壁垒。
1998年，建立省级电力公司的工作即“省为实体”全面展开，东北三省率先成立了省级公司。但对于“省为实体”的理解，实践上出现了两种不同的解释：一种理解是各省电力公司是独立的法人实体，另一种理解为各省电力行业是独立的实体。基于后一种理解，许多省份实行电力供需内部平衡，一些省份甚至发展到地为实体和县为实体，层层实行实体，形成严重的地方保护主义。东北电网原由国务院批准的计划单列东北电力企业集团管理，也是国内实行全网统一调度，具有跨省优化配置资源条件的电网之一。实行省为实体后，分拆成3个电网，导致跨省电力电量交换趋减，内蒙古东部及黑龙江坑口火电厂难以送电到辽宁负荷中心，东北三省的电力发展变成了各省省内的电力内部平衡。在华南地区，2000年夏季广东电力供需紧张，开始要求吸纳云南、贵州和广西的水电。但在供需缓和时，即使云南、贵州和广西的水电电价比广东省内电价低，也以各种理由不多吸纳西部水电。西北电网历来是西水东火。水火互补，实行统一调度的电网。1995年以前，甘肃、青海黄河上游水电担任系统调峰，陕西关中火电担任系统基荷，陕西、甘肃之间电力电量交换频繁，互送电力电量较多。
而近些年来，实行“省为实体”后，西北电力集团改为国家电力公司的分公司后，各省各自调度本省的电力，省际间的电力电量交换减少，甚至出现甘肃水电担任本省基荷，陕西火电担任本省调峰的反常现象。2000初，“二滩事件”引起了广泛关注。二滩电厂作为我国目前最大的水电站，在实际执行价格远远低于四川和重庆的平均上网价格的情况下，仍然是有电卖不出去，造成巨额亏损，什么原因？主要是体制在作怪。二滩电站是由国家开发投资公司、四川省投资公司和四川省电力公司按48%、48%和4%的出资比例兴建而成。尽管四川省电力公司在二滩电站拥有4%的股权，但比例很小，于是，当各家发电公司都想多发电上网时，全资子公司便要优先考虑。2000年，四川省电力公司仅安排二滩发电量39.14亿千瓦时，机组利用小时数仅1600小时，不仅大大低于全国发电设备4100小时的平均数，比四川省电力公司统调机组的2900小时的利用数还要低将近一半。而对于重庆市，二滩电站属于区外来电，所以重庆市一直主要使用本地火电站的电，安排二滩电站的电量微不足道。由于省际间没有统一联网，尽管二滩的发电量非常富裕，但却没有办法外输到用电需求量较大的华中和华南去。
这些情况表明，“省为实体”的发展方针，已经走向了“省为壁垒”，导致各省以邻为壑，关闭电力市场。2000年6月16日，国务院三峡工程建设委员会召开第九次会议。朱基总理谈到了电力改革进程时指出：“电力行业以‘省为实体’的改革已走样为省为壁垒，电力资源优化配置出现很大障碍，必须重新审视。”并当即决定由国家计委牵头，成立电力体制改革小组，实行开门搞改革。
（4）从一家独大到横纵分拆。
国际上普遍进行的电力改革有两种思路，一种是横向分拆，即按区域形成分拆成若干个发、输、配、售电一体化的电力集团。就中国的情况来看，横向分割也就是要承认目前互不相连的东北、华北、华东、华中和西北等五大区域网和五、六个独立省公司共十几个各自分割的电网格局，让这些独立的法人实体互相自由竞争。另一种则是纵向分拆，即按电力本身的特点将发、输、配、售电四环节彻底分开；就中国的实际情况来看，就是国家电力公司不要既搞发电又搞电网，而是先把网、厂分开，让电厂彻底分出去，再将输电网和配电网分开，同时培育私人售电公司，最终国家电力公司自然演变为一个只管全国输电网的国家电网公司，统一规划建设各大独立网间的联络线，最终实现全国联网；在全国联网的基础上，实现资源的优化配置，让电源竞价上网，而输电作为自然垄断行业采取收过网费的方式，最终构造一个电源竞价上网的竞争平台，让发电商相互竞争。中国电力究竟怎么改革，这始终就是一个充满争议的问题。经过长期酝酿和反复争论，随着2002年4月12日《电力体制改革方案》的出台，我国电力工业最终走向了我国横纵双向分拆的改革模式。即厂网分开，重组发电和电网企业。原国家电力公司拥有的发电资产，除华能集团公司直接改组为独立发电企业外，其余发电企业重组为规模大致相当的3-4个全国性的独立发电企业，由国务院分别授权经营。
在电网方面，成立国家电网公司和南方电网公司。国家电网公司作为原国家电力公司管理的电网资产出资人代表，按国有独资公司形式设置，在国家计划中实行单列。由国家电网公司负责组建华北（含山东）、东北（含内蒙古东部）、西北、华东（含福建）和华中（含重庆、四川）五个区域电网公司。西藏电力企业由国家电网公司代管。南方电网公司由广东、海南和原国家电力公司在云南、贵州、广西的电网资产组成，按各方面拥有的电网净资产比例，由控股方负责组建南方电网公司。
与此同时，2002年，国家经贸委颁布文件，撤消华北、东北、华东、华中、西北5大电业管理局。今后5个跨省电力公司及其区域电网，将完全按照市场经济对电力企业的要求进行运作。5大电业管理局原承担的跨省电力资源配置、规划、设计及电网运营中重大问题的协调等行政职能移交到国家经贸委。到目前为止，我国电力工业的市场结构状况如下。
2家电网公司，5家发电集团公司和4家辅业集团公司。其中，两家电网公司是国家电网公司、中国南方电网有限责任公司；5家发电集团公司是中国华能集团公司、中国大唐集团公司、中国华电集团公司、中国国电集团公司和中国电力投资集团公司；4家辅业集团公司是中国电力工程顾问集团公司、中国水电工程顾问集团公司、中国水利水电建设集团公司和中国葛洲坝集团公司。
按照现代企业制度要求，将国家电力公司管理的发电资产直接改组或重组为规模大致相当的5个全国性的独立发电公司，逐步实行“竞价上网”，开展公平竞争。电网环节分别设立国家电网公司和中国南方电网有限责任公司。国家电网公司下设华北、东北、华东、华中和西北5个区域电网公司。国家电网公司主要负责各区域电网之间的电力交易、调度，参与跨区域电网的投资与建设；区域电网公司负责经营管理电网，保证供电安全，规划区域电网发展，培育区域电力市场，管理电力调度交易中心，按市场规则进行电力调度。区域内的省级电力公司可改组为区域电网公司的分公司或子公司。
厂网分开的工作按行政划拨方式，以2000年的财务决算数为依据，5家发电集团公司的资产规模、质量大致相当，地域分布基本合理，在各区域电力市场中的份额均不超过20%.平均可控容量为3200万千瓦，权益容量为2000万千瓦左右。已形成较大规模的水电流域开发公司分别划入5家发电集团公司：澜沧江水电开发公司划归华能集团，龙滩水电开发公司划归大唐集团，乌江水电开发公司划归华电集团，清江水电开发公司和国电大渡河水电开发公司划归国电集团，黄河上游水电开发公司和五凌水电开发公司划归中电投集团。
除华能国际电力股份公司、北京大唐发电股份公司、国电电力发展股份公司、山东国际电源股份公司外，原国家电力公司在规模较小的上市发电公司的股权也分别划入5家发电集团公司：浙江东南发电股份有限公司划归华能集团，广西桂冠和湖南华银电力股份有限公司划归大唐集团，黑龙江电力股份有限公司划归华电集团，湖北长源电力发展股份公司划归国电集团，山西漳泽电力和重庆九龙电力股份有限公司划归中电投集团。
（三）民航业
在23家民航公司中，中国国际航空公司为最大航空公司，2000年完成旅客周转量1834563.72万人公里，占全行业旅客周转量的18.90%，货邮周转量194566.80万吨公里，占全行业的38.71%，完成运输总周转量331491.92万吨，占全行业的27.06%，为国内民航企业的龙头公司。与国航规模接近的有南方航空公司和东方航空公司，2000年完成航空运输总周转量分别为242771.51万吨公里、213662.12万吨公里，分别占全行业运输总周转量的19.82%和17.44%.三大航空公司1998年至2000年运输总周转量在全行业中的比重分别占到63.01%、63.%和64.32%，表现为极为稳定的市场领导型结构。与三大公司最为接近的集团为中国西南航空公司、中国北方航空公司、中国西北航空公司、云南航空公司、乌鲁木齐管理局、上海航空公司和海南航空公司，1998年—2000年运输总周转量在全行业中的比重稳定在3%—6%之间。其他13家公司规模较小，1998年—2000年运输总周转量在全行业中的比重在0.1%—2%之间，其中山西航空公司规模最小，1998年至2000年完成的运输总周转量只有全行业的0.01%、0.01%和0.02%.在我国，民航业是一个高进入壁垒的行业。根据《民航法》规定，设立航空公司应当具备符合国家规定的适应保证飞行安全要求的民用航空器、有必需的依法取得执照的航空人员、有不少于国务院规定的最低限额的注册资本和法律、行政法规规定的其他条件。这从资金规模、技术水平等方面对企业进入形成了一定的壁垒。例如，购置1架空中客车需耗费1亿美元以上，一架宽体波音777价值1.5亿美元，1架波音747货机1.6亿美元以上。如果要组建航空机队，需要数十亿元人民币的资金。除了资金和技术的要求，阻碍航空公司进入的最主要的壁垒是航空公司的行政审批。我国总共批准了30余家航空公司。
我国《民航法》规定，设立公共航空运输企业，应当向国家民航总局申请领取经营许可证，并依法办理工商登记。我国现有30余家航空公司均是在1984年至1996年批准设立的，但自1996年迄今中国邮政航空有限公司成立以来，民航总局没有批准新的航空公司设立，显示我国航空运输业企业进入较高的进入壁垒。此外，航空公司经营定期航班运输的航线，暂停、终止经营航线，应当报经民航总局批准。
与高进入壁垒相对应，我国民航运输业同样面临着很高的退出壁垒。由于航空公司在经营管理上受民航总局干预过多，企业亏损多以政策性亏损进行解释。1998年以来，我国民航业进入了全行业亏损的局面，个别企业如国航、东航亏损严重，但迄今没有一家企业通过破产方式退出；企业并购行为虽有发生，主要限于小型航空公司的产权划拨，并没有改变我国航空运输业运力过剩的问题。航空公司退出困难除了资产专用性、契约关系等自然因素外，主要由于其“预算软约束”产权体制、高负债引起的国有债权人（国有银行）的挽留等。
可见，高进入壁垒和高退出壁垒是我国民航运输业市场结构的主要的特征，这种竞争结构一般而言可维持行业内竞争的稳定性，但由于我国航空企业在经营上受民航总局或地方政府干预过多，以及国有企业体制固有的产权弊病，我国民航运输业的竞争结构表现为竞争激烈、低利润率的状况。
（四）铁路运输业
从现有竞争对手看，铁路运输业现有的竞争对手是铁路局和正在试点的客运公司，只有极少数地方铁路、合资铁路和民营铁路，并不构成竞争威胁，货运仍以独家垄断的形式存在。1999年我国铁路全面实行资产经营责任制，经过近两年的深化和落实，铁路局初步转变为运输产品的生产者和经营，初步确立了铁路局市场主体地位。在4个直管站段的铁路局（昆明铁路局、呼和浩特铁路局、南昌铁路局、柳州铁路局）和广铁集团1999年以来相继进行了组建客运公司的试点，最近将在组建客运公司试点取得成效的基础上，对有分局的铁路局组建客运公司进行。2000年广铁集团客运公司正式挂牌，对有分局的铁路局组建客运公司进入实践探索阶段。由于铁路体制改革正在进行当中，铁路局还不是真正意义上的市场主体，依然保留有行政主体的作用，客运公司间的竞争尚未充分展开，表明目前铁路运输业内部的竞争微弱。
从潜在进入者来看，由于行政垄断和自然垄断，限制了进入者的数量。不过铁路运输业的市场化改革使地方铁路、合资铁路和民营铁路有增长趋势。此外，中国入世后，外资可进入中国铁路的货运业务，中方在合资公司要控股51%，外资最多占49%，三年后，外资可以控股，六年后，外资可以建立独资的铁路货运公司。时机成熟后，中国铁路客运也会对外开放。国外铁路企业进入铁路运输业只是时间问题，将加大同国铁争夺客运和货运的力度，也存在外国投资者直接在我国建立运输企业参与运输市场竞争的可能性，或者通过提供技术设备投资于我国铁路，这种潜在进入者的竞争将越来越激烈。
从供方看，铁路的供方是指为铁路运输提供基础设施、运输和通信等设施设备的企业，计划经济体制下，铁路的供方均属于铁道部，物资管理体制同样是计划供给，铁路行业实行的是垂直一体化；经济体制改革后铁道部仍然保留铁路运输的供方，但物资市场逐步放开，有来自供方的供应商的间接竞争作用；2000年非运输企业与铁道部脱钩重组进展顺利，铁路运输业的主要供方铁路工程、铁道建筑、机车车辆、通信信号和土木工程五大公司等从铁路系统剥离，供方的竞争作用开始显现，但是由于铁路基础设施和设备的专业性极强，短期内铁路运输业的供方威胁不大，长期（特别是入世后）则面临国内外供应商的竞争。
从替代品来看，目前已经形成铁路与公路、水运、航空和管道运输之间竞争的运输市场结构。铁路的主要替代品是公路和航空运输，在公路方面，我国高等级公路和高速公路发展迅速，市场化改革充分，公路运输价格大部分已随行就市，运力充足且提供“门到门”、方便快捷的服务，适应了市场经济条件下物流速度和生活节奏加快的市场需求，有较强的市场竞争能力；在民航运输方面，我国将继续购买外国的飞机，提高民航的运输能力，同铁路竞争的实力也会更强。
从需方看，铁路运输企业的需方有旅客和货主，包括个人和企事业单位。经济增长、居民生活水平提高、产业结构和消费结构发生变化，使铁路客货运总量不断增长。同时，客运量中非公务性（自费）旅客比重增加，我国铁路旅客这一比例从80年代的30%增长到目前的60%左右，公务性、非公务性旅行、收入水平高低等因素决定了市场对运输服务的多层次需求；货物运输在工业化初期以大宗原材料、一次能源为主，对运输方式的选择标准不高，而产业结构升级、产品更新换代周期缩短、商品流通速度加快等因素使货物运输选择标准越来越高，更加注重服务质量，要求提高运输速度。在各种运输方式竞争激烈的情况下，旅客和货主的选择余地大，占据主动地位，因此，需方有较强的侃价能力。
总体而言，铁路运输业只有内部竞争对手间的相互竞争不明显，来自产业外部需方和其他运输方式的竞争压力并不弱，来自供方和潜在进入者的竞争压力正逐渐增强。同时，还必须看到，铁路面临的不仅是国内各种运输方式之间的竞争，而且还要同外国运输企业进行竞争。尤其是入世后，铁路运输市场竞争将国际化，国际市场也国内化，我国的铁路运输企业也有可能进入外国运输市场。对中国铁路运输业竞争目标模式的考虑，不仅应该从该产业内部竞争的角度出发，而且要从该产业对外部竞争者的竞争优势出发。在考虑产业整体竞争力时，既要考虑该产业的国内竞争实力，也要考虑面对国际竞争对手的竞争能力。那么，铁路运输业竞争的目标模式应该是产业内部适度竞争、有助于提高自身在产业外部的竞争能力、不断增强该产业在国内外运输市场中的竞争优势。
（五）邮政业
1995年，原邮电部成立了两个企业局，即中国邮电邮政总局和中国邮电电信总局。这两个企业局设立，在形式上已经成为具有法人资格的企业，并在国家工商局注册登记。随后，各省市也纷纷成立企业法人。1998年在国务院的序列改革中，信息产业部下设国家电信管理局与国家邮政管理局，4月28日，国家邮政局挂牌。12月，邮政、电信“分灶吃饭”，邮政独立运行体制形成。
目前，国家对邮政体制没有进行根本改革，国家邮政局仍维持着政企不分、国有国营的垄断体制。但在体制外，存在一些经营同城业务及点对点物品运递的小企业和经营包裹、运递业务的跨国公司。而且，信函业务正越来越多地被电话、E-mail所替代；文件类的函件随着电子商务的引入而减少；互联网为人们提供了包罗万象的信息，使得书籍资料类的函件也相应减少，来自替代品的异质竞争使国家邮政局面临越来越大的威胁。另外，在速递市场中，国内速递业务为主的民航、铁路、公安、公路速递公司，以国际业务和大城市间业务为主的跨国速递公司、货运公司，主营同城速递的小型私营速递公司，发展势头较猛，这类企业已经取得了国际速递业务约60%的市场份额，同时还占有近30%的国内市场份额。
面对潜在的竞争对手的威胁，近年来，邮政系统经常以整顿速递与报刊市场为由，打击竞争对手。例如，2002年2月，国家邮政局和国家工商行政管理总局就规范寄递企业经营范围分别下发通知，清理整顿信件寄递市场。国家邮政局指出，对于邮政服务，特别是信函寄递业务，必须坚持邮政专营，我国入世的承诺中也明确规定快递市场中邮政依法专营的业务不放开。各级邮政执法队伍要提高市场管理水平，对侵犯邮政专营权的行为要坚决查处。这种做法引起了在华外资企业和其他非邮政系统速递公司的强烈不满。
二、我国自然垄断产业改革的缺陷分析和政策建议
1998年以来，我国拉开了对自然垄断产业改革的序幕。借鉴在此之前的石油、军工、有色金属等特殊行业的改革思路，我国对电信、电力、民航、铁路等传统的自然垄断产业都主要采取了分拆的改革思路。具体分拆办法包括纵向分拆、横向分拆以及横纵双向分拆。其中，电信、电力是横纵双向分拆，属于最严厉的分拆措施。铁路主要是在系统内部实行纵向分拆，民航改革的思路主要是重组。应该说，这种旨在通过分拆来引入竞争机制的改革模式虽然有一定成效，但局限性也非常大。主要表现在：
（一）分拆没有达到有效竞争的目的
对不属于自然垄断业务的可竞争环节实行纵向分拆，剥离出去，是正确的。但对竞争性业务仅仅按照流程和环节进行“条条分解”，而且每种业务只切成一家独立企业，虽然有助于消除“交叉补贴”现象，但是分拆后的每个企业仍旧是垄断者，只不过由原来的一个“综合垄断商”变成了几家“专业垄断商”，因为各个“专业垄断商”分属不同的目标市场。所以，如果实行纵向分拆，必须在每个专业领域再拆成几家业务一致的厂商，才有助于竞争。我国对电信领域的纵向分拆的效果就是如此。关于真正自然垄断业务的横向分拆，目前我国的思路就是按照地域进行分拆，如电信市话和电网的南北分拆法。这种分拆虽然有助于标尺竞争，但如果分拆后的厂商彼此不能互相进入，等于是“划江而治”，垄断依旧。所以，有必要重新审视检讨目前的分拆式改革思路，探讨塑造若干家彼此业务重合的综合运营商有效竞争模式。要动态地保持有效竞争格局，必须放松进入管制，特别是行政性和歧视性的进入管制，允许民营资本和外商资本进入自然垄断产业领域。
而且，应该实质上取消对民营资本的“非国民待遇”和外商资本的“超国民待遇”做法，凡是对外商能够开放的产业领域应该首先对民营资本开放。
（二）厂商产权单一，政企分开进展迟缓
分拆后的自然垄断产业，基本是清一色的国有企业，而且多是国有独资公司。而国有企业和国有独资公司，产权结构单一，国家资本“一股独大”，难以形成投资主体多元化的格局，企业激励机制和约束机制双弱化，企业行为的行政色彩浓厚，必然导致经济效益和财务绩效较差。以企业集团为例，母公司为国有企业和国有独资公司的企业集团的经济效益和财务绩效是最差的。由表2可以看出，就所选定的效率指标、周转指标，技术创新投入、新产品开发指标以及各种盈利指标等9个典型指标来看，母公司为国有独资公司的企业集团的业绩表现几乎都是最差的，9个指标中有7个指标表现最差，明显地低于其他类型的企业集团。另外2个指标（研究与开发费用与主营业务收入比率、新产品销售收入与营业收入比率）排名倒数第二。而母公司为国有企业的企业集团，1项指标（新产品销售收入与营业收入比率）排名倒数第一，有5个指标排名倒数第二，其他指标基本上居于中间。由此可以充分说明，母公司为国有企业和国有独资公司的企业集团，经济效益和财务业绩的综合表现是最差的。进一步看，即使是国有控股公司，国家相对控股的企业集团从所有指标上都表现出了比绝对控股公司更好的经济效益和财务绩效，充分说明了国有企业和国有独资公司在产权结构和法人治理结构上的弊端。所以，我国自然垄断产业的改革，必须通过整体改制重塑产权结构，以集团母公司改制为国有相对控股公司为目标，减持和增量稀释国有股，积极引进民营资本和外商资本以及战略性机构投资者，实现产权多元化，以此推进自然垄断产业领域政企分开和政资分开。
（三）政府主导的单边治理结构
现有自然垄断产业中的企业基本上是国有企业和国有独资公司。由于单一的产权关系，导致了政府主导的单边治理结构，而这种带有政府行政色彩的企业，使得企业的法人治理结构也必定是不可能规范的。政府部门不仅直接向这类企业派董事、董事长，还要派总经理、副总经理，搞乱了公司内部的权责关系，有的企业董事长、总经理一人兼，董事会不能有效监督经理，在避免企业“领导班子”内部矛盾的同时失去了制衡；有的董事会对集体决策、个人负责的议事规则不以为然，重大问题还是个人说了算。
民主、科学的决策机制没有形成，各位董事对股东的信托责任没有落实。有的国有独资企业甚至只有董事长而没有董事会。另外，该类企业的主要领导人都是由国务院或国资委直接任命，属于准政府官员，很大一部分就是直接由部长、副部长直接转化而来。这类企业领导人更多的是对政府负责，而不是对市场和企业负责，导致企业行为更多的带有“官商”特征。
诸如此类的不规范运作现象，可以说是不一而足。
党的十五届四中全会通过的《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》指出，要“积极探索适应现代企业制度要求的选人用人新机制，把组织考核推荐和引入市场机制、公开向社会招聘结合起来，把党管干部原则和董事会依法选择经营管理者以及经营管理者依法行使用人权结合起来。”在这里，需要说明的是，市场对建立比较准确的经营者评价和筛选机制具有基础性的作用。因为有效的市场可以比较准确地传递有关企业及其经营者的素质和能力信息。如在资本市场上，并购活动将会促进董事会不断提高决策水平和决策效率，否则不断失误的决策和低效率的管理水平将会促使外部潜在投资者将并购的目标瞄准该类企业。而一旦并购成功，新的控股者首先就要改组董事会，进而重新聘任经理阶层。而根据并购理论，并购的目标是那些具有良好资产而由于缺乏以经营管理能力为核心的“表外资产”因而利润和现金流表现不佳的企业，市场对这种企业的评价较低，因此企业价值也低。
此时，战略投资者以比较低廉的市价接管后，输入“表外资产”进行整合，被收购企业财务业绩得到大幅度提高，市场价值也会大幅度提升。这是，战略投资者再转手出售，则会赚得一笔可观的利润。这一过程无疑向资本市场显示和传递了这样一个信息：被接管企业缺乏以经营管理能力的“表外资产”。试想，对这样的经营管理者，无论是董事还是经理，谁还敢再任用和聘任呢？事关自己的信誉和人力资本市场价值，董事和经理哪有不努力的道理？所以，资本市场、劳动力市场能够对董事和经理起到比较客观的评价作用。有关实证研究成果也证明了这一道理。
（四）重塑政府规制体系，从专业规制走向综合规制
在自然垄断产业领域，从政府干预走向政府规制是一大进步。“市场失效”使得政府规制成为必要。但同样要注意的是“规制失效”，即规制成本大于规制收益，使得规制得不偿失。规制中的“俘虏”理论和“利益集团”理论说的就是这个意思。西方发达国家一个多世纪的规制历史也充分展示了这一道理。
在向来崇尚“制度社会”的西方国家尚且如此，而在一向特别注重“乡土社会”和“人情社会”的中国，我们更不能指望政府规制比政府干预更能体现“三个代表”。而另人担忧的是，在政府机构精兵简政的同时，众多政府部门又以政府规制机构的身份再现。难道有一个特殊行业就需要一个特殊的规制机构吗？在金融领域，银监会、证监会、保监会等规制机构一个接一个地成立；在电力领域，撤消了电力部，成立了电监会。更是有人主张，要在现有有关政府部门的职能基础上分离并成立电信管制委员会、铁路管制委员会等等。照这样改革的话，每一个行业，都既有一个主管部门，又有一个监管（规制）部门，政府部门岂不是越改越多？
自然垄断产业领域，国外的趋势是放松规制，我国似乎是加强规制的趋势，这样岂不是与改革的初衷背道而驰。笔者在此建议，第一，尽可能少设立规制部门；第二，在不得不规制的领域，最好成立综合性的规制部门，如能源规制委员会、运输规制委员会等，而不是在每一种能源领域和运输领域分别处理相应的专业规制委员会；第三，在规制内容上，重点加强社会性规制，减少经济性规制；第四，在经济性规制上，主要实行激励性规制，慎用非对称规制；主要实行秩序和接入价格规制，慎用歧视性进入壁垒规制。
总之，我国自然垄断产业改革还只能说是刚刚开始，而且进展不一，问题丛生。面对加入WTO 后的越来越严峻的挑战，我国应该主动出击，加快和深化自然垄断产业改革，使自然垄断产业焕发生机活力，使之成为我国21世纪经济增长的新亮点。
（作者单位：首都经济贸易大学工商管理学院。文章来源：http://www.chinareform.org.cn/cirdbbs/dispbbs.asp?boardID=23&ID=307 ）
