近年来，随着农村土地流转大规模的推进，一大批工商企业进入农村，投资农业，与农民建立了公司加农户的产业化发展模式。这在一定程度上推动了农业结构调整，带动了农户增收，促进了农村经济社会发展。但是，其中也存在一些违法违规现象，比如以各种名义圈占土地，擅自改变土地用途等。那么，公司加农户，究竟是公司替代农户还是公司带动农户，这是一个值得探讨的问题。
一、公司替代农户与公司带动农户的关系分析
从组织结构看。公司替代农户，就是在产业发展中，经营主体是公司，公司自主决策，生产什么，怎么生产，生产多寡，全由公司决定，与农民无关，二者形不成风险共担、利益共享的共同体。公司带动农户，是农户通过契约形式加入公司进行专业化分工生产，表面上看以合作经营为主，农户家庭经营为辅，实质上，如果没有农民或者是农民不努力，公司的利益也就无法实现，实际上二者同等重要，均具有不同程度的自主性和独立性。农民专门负责专业化、标准化生产，公司可以提供产前、产中服务和产后的产品加工、销售，它们之间是互惠合作基础上的利益共同体。该模式较好地解决了农户和市场对接的问题，也较好地解决了家庭经营规模狭小和怎样充分利用规模经济的问题。
从土地占有关系看。公司替代农户，就是在产业发展中，公司利用从农民手中流转过来的土地，直接进行各种“经济活动”，完全是企业行为，农民在一定的期限内，丧失了让渡出去的土地使用权，被排除在土地之外。公司带动农户，就是在产业发展中，农民仍然是土地的主人，并未将土地流转给公司，农户是生产经营的主体，可自主决定何时、是否与公司建立紧密型利益连接机制，是否与公司结成产前服务或产后加工的利益连结体。
从地位上看。公司替代农户，农户没有参与权、知情权，完全处在附属的地位。公司带动农户，农户具有一定的自主性和独立性，也意味着，农户若利益得以增进，就继续和公司合作，利益减损就可以不合作。
二、从政府出台的政策看公司替代农户和公司带动农户
党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出，有条件的地方可以发展“专业大户、家庭农场、农民专业合作社”等规模经营主体。由此可见，中央鼓励以农民为主导，成为规模经营主体。公司带动农户，农民仍然是保持独立的经营主体，符合中央的精神。而公司替代农户，则是以公司为主体，不符合中央的精神。《决定》还指出：“土地承包经营权流转，不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益”。公司带动农户，一般公司不直接从事农业生产，并未改变土地集体所有性质和用途，也没有损害农民的土地承包权益。公司替代农户，虽然可能并未改变土地集体所有的性质，但往往改变了土地用途并损害了农民的土地承包权益。可见，政府政策出台的意图是土地使用权流转应当在农户之间进行，这是逐步扩大农业经营规模，但又不破坏农村社会结构基础的题中之意。同时，又允许公司、企业进入农业领域，“鼓励龙头企业与农户建立紧密型利益连接机制”，但主要是进入农业产前、产后的经营性服务领域，而不是直接进入农业的生产领域。
在土地流转形式方面，《农村土地承包法》第三十二条规定：“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、置换、转让或者其他方式流转。”同时，该法第四十二条也规定：“承包方之间为发展农业经济，可以自愿联合将土地承包经营权入股，从事农业合作生产。”在以上这几种土地流转形式中，土地承包经营权转让、置换、入股只能限于本集体经济组织成员之间，对于土地的出租、转包，法律没有明确是否可流转给本集体经济组织以外的人。这就存在着模糊地带，土地使用权的转入方，可能是农民，可能是各类合作经济组织，可能是涉农企业，可能是城市居民，也可能是工商资本。现实中，一些工商企业到农村租地经营，正是利用了这一点，这也给公司替代农户留下了可乘之机。
实际上，早在10年前，《中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》就指出，“农业产业化经营应当是公司带动农户，而不是公司替代农户。为稳定农业、稳定农村，中央不提倡工商企业长时间、大面积租赁和经营农户承包地，地方也不要动员和组织城镇居民到农村租赁农户承包地。”因此，针对近年来不少公司以替代农户直接经营的方式介入耕地而产生的违法违规现象，国土资源部在2011年12月底发出紧急通知，要求制止工商企业大规模租赁农地，以各种名义圈占土地，擅自改变土地用途，违法违规进行非农建设。
可见，政策对公司替代农户直接进入农业领域进行经营是不鼓励、不提倡的。我国人多地少，工商资本介入农地经营，往往是“醉翁之意不在酒”，其目的在于发展非农产业，变相改变农地用途。即使是发展特色农业，面对市场波动，也常常突然撤资，使农民利益受到损害。
三、目前市场上出现的以公司替代农户而产生的不利影响
当前，市场上的一些大公司利用新农村建设的契机，打着反哺农村的幌子，大面积租地替代农户直接经营，已产生了一些潜在的不利影响。
一是搞非农生产。一些公司以发展生态农业的名义，在农村租借大量土地，建设私人农庄、会所以及以旅游接待住宿为目的的生态农业园，仅利用其中小部分搞象征性的农业开发项目，从而行圈占农地之实。
二是搞资本运作。一些公司替代农户后搞资本运作，一方面，压低租赁价格，大面积租用农地，当地方政府征用时就可大赚一笔；另一种形式就是，公司租用大面积的农地后，出租给其他企业或者大户，赚取高额的利润。
三是造成农民的心理落差。农民世代以种地为生，如今公司替代农户经营后，农户要么进城打工，要么成为“新地主”的雇工。从土地的主人到土地的雇工，农民的心理落差肯定比较大，尤其是面对公司在自己土地上赢利的既成事实，农民心里肯定不舒服，会滋生一定程度的被剥夺感。例如，在一些地区，大量城市企业进入农村直接经营土地，大量占有集体土地，导致原土地的主人成为“新地主”的佃农，引发了矛盾和冲突。
四是农民面临的风险增大。公司替代农户经营后，农民所面临的风险已不仅仅是农业本身的自然和市场的双重风险，还要加上工商资本的经营风险和道德风险。一方面，如果市场发生变化，公司经营困难，势必给农民留下大量难以处理的遗留问题；另一方面，即便公司经营正常，能否形成合理的利益衔接机制，也是考量工商资本道德风险的砝码。据调查，在农业产业化的违约事件中，龙头企业违约占70%左右，农户违约仅占30%，龙头企业违约率远高于农户。
五是影响农村稳定。一定情况下，农民或已长期在城市居住，或急需用钱，从而将土地以一定价格长期转包出去。一旦经济形势严峻，或者投资失败，他们被迫返回农村，将无地可种，甚至无处可住，在农村可能会出现无房无地或有房无地的农民。他们失去了土地的生活保障，沦落为农村底层。这会导致农村贫富分化、矛盾加剧，成为社会的不稳定因素。
四、对资本下乡需要加以规范
在市场经济条件下，追求利益最大化是资本必然的选择。因此，公司作为反哺的主体， 必然以实现赢利为目标。如果政府不对公司（资本）下乡加以限制和规范，它的负面效应就会发挥得很明显。不论什么资本进入农村，最重要的是让农民参与进来，要明确农民在农业生产中的主体地位，确保农民对土地的话语权，包括租赁、转让期限、转让价格、签订合同，应主要由农民自己决定。农民手中的土地是农户与企业博弈的工具，如果资本与土地都归于企业，农民就会被边缘化。让公司替代农民进行农业生产，无疑是在抢农民的饭碗。
以日本的模式做参考。日本农业发展模式不是依靠资本改造和消灭小农，而是在土地改革的基础上，在限制大资本下乡的同时，扶持小农组织，建立以金融合作为核心的综合农协，变传统小农为组织化的现代小农，包括金融保险在内的农村经济部由农民协会主导发展，农民不仅分享种植业、养殖业的收益，还能分享农村金融保险、加工、流通储藏、生产资料供应、技术服务、农产品超市和土地“农转非”等诸多方面的绝大部分收益。这种模式通过限制城市资本流入农村，防止商业资本凭借自身优势，把农民从农产品加工、流通等诸多增加农产品附加价值的领域“驱逐”出去。同时，通过优惠政策扶植农民主导这些“有劳动生产率提高空间”的行业，使农业的经济效率有可能不过分低于城市工商业。
公司（资本）下乡是一个渐进的过程，它要与农民进城、农村社会保障建设、城乡二元结构调整协调发展。既要结合实际引进资本，促进规模经营，提高农业效率，又要坚持以农民为主体，让小生产通过资本实现与大市场对接，切实让农民分享土地增值带来的收益。因此，提供和营造良好的政策环境，合理引导下乡公司，使逐利资本真正成为农业农村经济发展的“推力”，就需要不断创新完善体制机制，从制度和政策上给予强力支撑。
五、政策建议
一是在农地的流转中 ，必须坚持农地农用。土地是农民赖以生存的基础，要严格贯彻家庭承包责任制，保障农民对其所承包土地的权益。
二是继续鼓励农业产业化经营。要支持“公司带农户”和“订单农业”等方式，向农户推广优良品种、先进技术、市场信息，购销农产品，加快农业技术进步和提高农民进入市场的组织化程度。同时，鼓励公司、企业投资开发尚未充分利用的农业资源，但不要在现有耕地上“作文章”。
三是创新土地流转方式。积极推进土地股份合作，在现有土地转包、互换、出租等流转方式的基础上，创新土地流转模式，鼓励农民以土地承包经营权量化入股组建农民专业合作社，变土地资源为土地资本，密切利益联结机制，直接参与投资经营和利润分红，保障农民土地收益。同时，也可以设立以行政村为单位的农地管理公司，将农户按人口和人力资本原则所承包农地中的少部分股份化，使每个行政村形成一个符合当地生产力水平的适度规模的租地农场，然后采取竞争招标承租的方式，吸引外来资本。农地管理公司作为全体村民的代表和企业谈判，既可增强自身的谈判地位，也更能确保农民的收益。
四是设立资本下乡风险保障基金，应对企业经营不善时对农民的补偿。对大面积租用农地的企业，要强制设立资本下乡保障基金，由企业、村集体和乡政府集体保管。一旦当企业出现经营不善时，可用此基金来化解风险，对农民来进行补偿。
五是加强对工商企业租赁农地的监管。要把这一监管列入日常土地巡查范围，对不符合规定的，违法违规用地的，必须严肃查处。
（作者单位：国务院发展研究中心）
