在离“全面小康”不足十年之时， 中国已经到了发展方式转变的重要历史关口。然而，我国各地区在发展水平上具有明显的差异，不同区域的民众所处的经济环境、所享受的基本社会福利以及个人发展的机遇和空间存在巨大差异，甚至挑战社会公平的底线。因此，引导经济布局、人口分布与资源环境承载能力’相适应是国家长远发展中的重大课题。

主体功能区划正是着眼于解决这个问题的发展策略。在《全国主体功能区规划》已被原则通过、全面系统的人口分布调控政策亟待出台的背景下，在建设人口均衡型社会已经成为人口管理领域新政策目标的情况下，研究中国人口分布合理性及其决定因素已是当务之急。

综合分析主体功能区划的相关文件，可以发现人口合理分布的“理”有“协调”、“同步”、“定向”三方面含义。需要特别说明的是，在“协调”这个最重要的“理”中，人口分布与资源环境承载力的协调是次要的、间接的，而经济一人口分布协调是首要“协调”。得出这个与传统认识有所差异的“首要”结论的原因在于，自然条件（包括自然地理条件和资源、环境状况等）、经济发展及就业状况、公共服务状况以及文化等因素共同决定了区域的人口承载力和区域间的人口流动方向，但经济发展及就业状况是直接影响因素，其他是间接影响因素。另外，尽管福利社会和福利国家成为社会发展的一种主流，公共服务对人们日常生活的影响越来越重要，使得公共服务状况也成为影响人口迁移和分布的重要因素。归根结底，经济发展及就业状况而非自然条件才是区域人口综合承载力的直接影响因素。

我国经济一人口分布不协调的制度原因

考虑到经济一人口分布协调度的可比性与发展水平和发展阶段有关，因此我们找出了拟同中国的情况进行比较的发达国家和发展中国家人均GDP及产业结构状况。经过计算，我们得出的结论是，在世界范围内，区域经济规模与人口规模在空间分布上随着发展而趋于协调是一种较普遍的现象，但可能由于发展阶段、发展方式以及人口政策等原因，有些国家的经济发展与人口聚集并不一定能够同步，从而造成人口的空间分布和经济的空间分布的差异。在我们所研究的16个发达国家和3个发展中国家中，发达国家经济一人口分布协调度，要明显好于发展中国家，我国从空间分布看经济一人口分布不协调度是最高的，如果用能够充分享受当地经济发展成果的户籍人口数代入计算的话，这种不协调度还会更高。

目前我国这种在世界范围来看都是偏高的经济一人口分布不协调程度，一定程度上反映了我国经济发展的成果没能“同步”转化为最大多数人民的生活水平改善。这种明显的不协调与户籍等人口流动的社会管理制度限制有关，也与公共服务这种经济发展的成果共享机制不健全有关，但归根结底与发展方式有关。

瑞典经济学家缪尔达尔在论述区域经济发展过程中的“循环一累积因果关系”时，对区域增长极的形成进行了阐述：在一个区域内引进新产业或扩大原有产业规模，将会创造更多的直接和间接就业机会。人口的增加意味着地方财富的增加，地方政府税收的增加扩大了政府的财源，从而可以提供更好的公共服务，这也将促进第三产业的发展。另外，产业的发展也增加了熟练劳动力的储备，进而吸引相关劳动力需求企业进驻该区域，该区域由此成为重要的增长极。增长极的形成过程中还促进了技术创新和发明创造，这些叉将进一步促进相关产业的发展，从而形成经济与人口的良性循环发展。

我们看到，在这个循环体系中，人口系统的福利是主导性的目标，经济系统的收益是以消费的增加为主要动力的，而消费的增加则依赖于人一必须有更多的常住人口，才可能带来更多的消费，才可能使地方政府征到更多的税。我们可以把这种方式称之为“消费偏好型发展方式”，这种方式也体现了对作为消费者的人口的高度重视。

而我国的税收更偏重，生产环节，由此构成了政府强调生产而非消费的发展特性，在此把其称之为“生产偏好型发展方式”。在这种发展方式下，政府更看重企业和能带来投资的“富人”，其次是作为劳动者的人，而并不笼统欢迎作为消费者的人——所谓“要人手不要人口”。这可概括为一种绕开人口系统福利“抄近路”的发展方式。

虽然这种发展方式与政治体制有一定关系，但在人口集聚与经济集聚良性循环上三个环节的“断裂”，却更多地源自具体的经济社会管理制度：

一是以GDP增长为导向的政绩考核机制导致“促进就业”环节的断裂。改革开放以来，在以GDP为指挥棒的政绩考核机制的激励下，地方政府在引进产业时，往往从提高区域人均GDP等考核指标出发，注重企业提供的税收而非吸纳的劳动力数量以及如何提高劳动者收入，从而造成在产业发展与吸引就业人口之间的关联环节断裂了。也就是说，经济集聚与人口集聚关系不大。

二是以户籍制度为门槛的城市基本公共服务供给制度导致“举家迁移”环节的断裂，区域间人均收入和福利水平的差距亟待缩小。到2006年，我国的城市化率增加到45%，但目前具有城市户口的人口只占全国人口的33%左右，这之间相差的人口多达约1.5亿，这就是现有户籍制度下的人口“半城市化”状态。排斥性的户籍制度、非统一化的社会保障体系、省际分割的劳动力市场以及不公平的教育机会等，都严重制约着人口的自由流动和举家迁移，以致新增劳动力对住房以及其他服务的需求往往无法得到有效释放，既不能拉动当地的消费又使得流动人口的社会融合受阻。而城市内部“二元社会”的社会分割，也会加剧未来城市内部不同人群之间的社会矛盾，给未来的城市治理、城市内部的社会和谐发展和经济持续增长带来巨大的挑战。

三是偏重生产环节的税收制度导致“税收环节”的断裂，地方政府吸纳人口的动力不足。发达国家的地方政府大多采取主要在消费环节征税（包括物业税、消费税等）的制度，定居人口增加意味着政府财源的增加，这使地方政府有强烈的意愿吸引以家庭为单位的人口迁入；而我国的征税以生产环节为主，企业缴税是地方政府的主要收入来源。地方政府采用各种方式吸引企业，包括低价出让工业用地以吸引投资。而以家庭形式存在的常住人口增加对地方政府而言，通常意味着公共服务供给和财政压力增大，地方政府对于流动人口的举家迁移定居具有一种“本能”的排斥，通常“只要人手不要人口”，且“倾销”工业用地招商引资而在商住用地高价卖地以获得预算外收入。

如何改变区域经济一人口分布不协调的现状

在前述造成区域经济一人口分布不协调的三方面制度成因中，有些方面属于政治体制范畴，只能渐进式地调整，其他方面可以按照“人口增多地方得利”的思路，通过社会政策系统调整，促进我国人口经济协调分布、实现包容性增长。

首先，以财税体制改革为杠杆，增强地方政府吸纳人口的根本动力，修复“税收环节”的断裂。具体为改革转移支付体制，建立财权与事权相匹配的体制。为此，目前应重点抓好以下工作：1．转移支付是基本公共服务均等化和流动人口社会融合的物质基础。为此，应逐步用“因素法”取代传统的“基数法”，把人口流向作为确定财政转移支付方向和力度的重要依据；2．尽快实现从生产型增值税向消费型增值税的转变，遏制地方政府不计成本、不顾民生的招商引资冲动。对此一方面，要与发达国家接轨、强调对消费环节征税，包括全面开征针对城市存量房地产的财产税以及开征农村建设用地入市后的土地增值税；另一方面，要降低企业的名义税率，使其在目前形势下获得更好的、更合理的发展背景。

其次，以产业、就业政策为核心，调整政绩评价体系，修复“促进就业环节”的断裂：1．对不同主体功能区的各级党政领导采取不同的政绩考核指标体系，尤其在禁止和限制开发区，要大幅改革目前的政绩考核指标体系，力争使前者做到就业优先，后者做到环境优先；2．逐步将人口规模与经济规模的匹配作为重要考核指标纳入政绩考核体系，即将吸纳人口以提高区域经济一人口分布协调度设为考核经济发达地区地市级和省级政府的一个预期性指标。增设这个预期性指标，对多报生产总值和少报人口数量的地方政府投机行为都可起到制衡作用，可部分弥补现行统计和政绩考核体制的缺陷，还可以在一定程度上弥补现行税收体制“重生产、轻消费”的缺陷。

最后，以户籍管理制度改革为抓手，消除人口流动的体制性障碍，修复“举家迁移环节”的断裂。具体为：1．按照法定权利与法定义务相对等以及梯度赋予权利的原则，改革户籍管理制度。纠正户籍作为最重要的手段分配公民基本权益的做法，以住所、社会保险参保年限等作为人口管理以及权利分配的替代性手段，促进人口的有序流动和居民家庭有效需求的释放。我们建议以合法体面的住所作为常住人口登记并领取居住证的门槛，以居住证作为全国性基本公共服务的享受条件，以社保参保年限等作为居住地附加待遇的享受条件；2．积极推进社会保障体系改革，为建立统一的劳动力市场创造条件。建立统一劳动力市场的先决条件就是医疗、养老、失业等社会保障体系的一体化。要实现各主体功能区社会保障体系的统一，目前需要进行两方面的改革：一是实现社会保障的区域内统筹，确保社保关系在同一功能区内的自由转移，为充分利用区域内剩余劳动力提供制度上的便利；二是实现城乡社会保障制度的充分衔接。可在优化开发区和重点开发区进行城乡社会保障无差别化的试点改革，将针对城镇就业困难群体的社会保险补贴制度扩展到全体从业人员，纠正社会保险过度依赖劳资双方交费的做法，以鼓励劳动密集型企业的发展和强化经济拉动就业的作用，最终过渡到同一功能区内统一社会保障体系，从而推动人口举家迁移的进程。