现在已到土地制度改革要在全局上下决心、顶层上做制度设计之时。其中，关键在于是否真想改变从工农产品“剪刀差”到城乡土地价格差，靠剥夺农民去发展表面光鲜的城市化道路。

“制度导向偏差”导致强拆

目前中央政府在不断地要求，不要强拆，要保护农民的利益，但是收效甚微。根本的原因是基本的利益制度安排和机制设计有问题。比如，为了保护18亿亩耕地红线，2006年6月16日，国土资源部出台了“耕地占补平衡考核办法”（即33号令），全国的征地强拆在此后越演越烈。其实这个挂钩政策不是修补问题，而是在方向上存在着重大的偏差，是造成现在强拆征地的一个主要原因。

土地占补平衡、增减挂钩为什么错呢？因为它违反了基本经济规律。房地产业有个3L的黄金定律(Location，Location，Location)，就是位置、位置还是位置。占补平衡的增减挂钩无视土地级差地租的存在，这样地方政府当然有动力在城郊大量占地、强拆，在边远、山上“造耕地”来平衡。

现在大家都在批评土地财政，而且说是因为地方政府没钱才搞土地财政。其实这并不对：这些年来，搞土地财政最厉害的恰恰是最有钱的一线大都市。土地财政本来并不错。全世界的地方政府都是靠土地财政。但是中国特色的土地财政的方向错了，错在我们的土地财政不是像西方靠城市土地和房产征税的土地财政，而是靠剥夺农民土地的土地财政。

如果真要挂钩，真正应该挂钩的是什么呢？是建设用地的指标和农民工及其家属的安居挂钩。

另一方面，大城市城中村城边村的居民要价能力强、社会影响大，拆迁时往往无原则迁就，造成城中城郊农民的暴富和城市土地成本飙升。这样城市化的主体即农民工及其家属就更难进城落户了。但众多大工程用地、开发区用地，因为土地不在城区就低价强征强拆，失地农民所得无几。这进一步推动了贫富的急剧分化。这是现行行政化主导的拆迁制度的双重恶果。

关键不在土地的收益多寡

目前土地财政问题的关键不在于土地的收益多寡，而在于征用农地的土地收益的使用。目前土地财政收益的使用主要用于城市的基础设施建设，而基础设施建设投资跟城市的房价成直接的相互推动的关系。

现在需要彻底改变政策导向和制度设计，把土地出让收益，不管是以什么形式，全部或主要用在农民身上。城市本身建设的资金要像国际上一样，靠税收特别是城区自身的土地房产税收去解决。所以，解决土地问题，关键是其收益要为失地农民服务，为农民工及其家属在城市的安居服务，这才是对乱征地的釜底抽薪之举。

解决农民进城的第一桶金

强拆的产生是因为在现行土地制度下，双方没有一个平等的交易地位，达不成一致。没有市场，就没有公平价格，农民的土地就不能变为有价值的资产。所以，从根本上说就是要改革土地制度，建立土地市场。中国有劳动力市场，有证券市场，如果再建立全国土地市场，中国特色的市场体系就完整了。现在土地乱象就是土地市场缺位的结果。

有了土地市场，一方面农民进城安居有了第一桶金，另一方面，城市土地的供给来源就充沛和多元化了，城市的高房价和高安居成本也可以降下来，这样城市化就好推进了。

土地市场整体设计应该是全国性的，但是在统一规划下可以建立区域性的土地市场。

建立土地市场，所有权不是主要问题。很多人说土地所有权有问题。其实我们城市居民住的土地也都是“用”了国有土地的使用权，一点也不妨碍城市房地产的交易。

具有长期的土地使用权与产权，在交易上，在占有的权利上是完全平等的。如果像中央承诺的长久不变，使用权实际上和产权就是等价的，不在于名义上的所有权。所以不要把农村土地的产权问题说得多么复杂，有多大障碍。就像城市一样，建立土地使用权的流转市场就足够了。

建立土地市场当然需要全面的制度设计，比如说，只有到城市去安居的农民，可以全部出售其宅基地。农用地的流转已经有了很好的经验。各个地方都有试验，现在重点是宅基地。所以农用地市场跟宅基地市场，即所谓农村建设用地市场要严格区分，国家用征税的方式参与其中。比如，对于农民出售自己的宅基地或者农用地的承包使用权，到城市安居的，在一定额度内的全额免税。但是，对城郊土地高溢价的部分，则应征收累进的土地增值税和个人所得税。

全国土地市场开通以后，也解决了城市居民和农村居民权利平等的问题。现在农民进城，非要他把土地卖了，这个不合理，但是现在城市居民不能到农村买土地，实际上也是一种不合理。如果建立土地市场，实际上是解决了双向的问题，一方面进城的农民可以卖土地也可以不卖土地，另一方面城市居民可以下乡置业，这才是真正的城乡统筹和城乡一体化。

为了防止农民失去土地以后流离失所，对于转让宅基地的使用权，需要与在城市落户挂钩。城市化不是全部农民卖地进城，而是那些在城市就业的农民的城市化。所以，首先可以出售土地的，是在城市里就业和准备落户的农民工及家属。

当有土地市场时，土地卖或不卖是根据价格走的，只有价格到一定程度，农民才愿意卖。反过来，城市居民也有渠道去购买农村的土地。地方政府和企业需要建设用地，也可以去买。卖方买方多元化了，就形成一个充分的市场。没有土地市场，则只能是像现在这样强买强卖，一边是压价收购，另一边也有人漫天要价。城市化的经济成本、社会成本都越来越高。