改革既是对原有计划经济体制的否定，同时也隐含着对基于利益导向的物质利益原则的认同。利益差别是客观存在的，它决定着利益主体的动机从而直接关乎到改革的成败；利益关系及其格局的变动也是客观存在的，它是我们把握和控制改革走向的一个重要依据。
传统观点认为：在国有企业中集中体现着国家、企业和职工三者之间的利益关系，或者说，企业是实现国家利益和职工利益的载体，这样的观点在今天看来仍然没有错，但这样的划分太笼统了，对于我们分析今天国有企业的具体问题来说，已经远远不能适应需要。因为：国有企业经过了四分之一个世纪的改革，利益关系已经更加复杂化，利益主体也发生了相应的分化。例如：所谓国家利益，除税收和剩余索取这些根本利益之外，更主要和更直接地还体现为政府部门利益和政府官员利益；所谓企业利益，更是一个复杂的问题，本文正是要对此展开分析。
笔者的一个一般性结论是：在国有企业中，各级领导者已经形成了一个特殊的利益集团，他们与普通员工已经不再是利益共同体。
国企内部已经生成新的利益主体
如果说改革前国有企业普遍存在对经营管理者激励不足，那么近年来的主要问题则是对经营管理者约束不力；如果说改革前“政府办企业、企业办社会”，国企职工与领导干部在“大锅饭”体制下因缺少利益差别而同属一个利益共同体，那么近年来在政府将国企推向市场的过程中，国企内部的利益关系则发生了新的变化，国企内部已经出现了由领导干部构成的新的利益主体；如果说改革前国家利益凌驾于企业利益和职工利益之上，那么近年来随着国企内部由领导干部构成的新的利益主体的出现，普通职工这个传统的利益主体则成了最大的受害者。
在国有企业的利益格局中，已经形成了普通职工群体和企业领导阶层这两个不同的利益主体。要说明这一点，不需要做多么艰深的理论分析，只要做最简单的实证分析就已经足够了。随便到一家国有企业做一些调查就可以证明：职工下岗的越来越多，即使在岗的职工其收入也在相对减少（甚至绝对减少），而与之相伴的则是企业各级领导者收入的绝对增加；再比如：国企经理完全不与业绩挂钩的高额年薪，与普通工人竟有几十倍甚至上百倍的差距；再比如：国企领导名目繁多的职务消费和各种补贴，等等。事实无不表明：国企领导者和普通员工之间不仅收入差距越来越大，更为重要的是，他们的收入已经呈现出一种“此消彼长”的态势。在一定程度上甚至可以说，没有普通职工的下岗和收入减少，就没有国企领导的升迁和收入增加，这在眼下的国有企业里是不争的事实。
需要指出的是：上述利益集团的分化既不是市场竞争自然出现的局面，也不是报酬与业绩挂钩或奖惩分明的责任制度客观形成的差别。要害在于：工人（普通员工）的利益无人保障，无法保障，连形式上和程序上的保障都没有，所谓的“监督”就更谈不到，“以人为本”更是骗人的鬼话。普通员工是命运被决定的一群，他们没有自己利益的代言人。
问题既源于真正的所有者不到位――政府部门充当所有者代表并直接指派国企一把手，致使委托人缺位、代理关系混乱，普通职工这些真正所有者的利益得不到有效保障和实现；同时也源于对国企领导缺乏来自内部职工、政府部门、行政司法等多方面的有效监督与约束，致使国企内部出现了基于共同利益的官僚阶层。这个在国企内部新生成的利益主体，也正在成为我们这个社会的一个新的利益群体。这个新的利益群体的出现，致使国企内部甚至整个社会的利益关系正在朝着进一步恶化的方向转化，而且其转化的速度超过了国企改革推进的速度，国企改革的有限收益正在被日益严峻的新利益格局所造成的利益冲突所抵消。
过去我们常说要警惕在劳动者内部出现异己，这种担心不幸成了今天的事实。由国企改革的特殊性所决定，原有的政企不分还没有解决，政府办企业的弊端还没有消除，现在国企内部又形成了这样一个新的官僚利益集团。你叫它“内部人控制”也好，叫它“企业官员腐败”也罢，总之，这已经是一个不容否认的客观存在。“企业民主管理”无论就其内容还是形式，就其手段还是方法，从根本上说还是一个空白。由此造成了这个新的利益集团既不受普通员工的监督，又不受政府部门的控制。与“自己定价、自己买卖”的国有资产流失相比，这种在国企改革幌子下公然登堂入室、动则把员工一脚踢开、公开剥夺劳动者、堂而皇之侵害劳动者权益的恶劣行径，对改革的危害就更大，更甚，更烈。它摧毁的是政府的公信力，它摧残的是员工最起码的尊严，它失掉的是大众对改革的信心和期望。当此之际，如果放弃对社会大众基本权利的有效保护，只能使职工丧失掉最后一点“主人翁”的自豪感，无可奈何地陷入社会最底层，尖锐的社会内部对立从而形成，其恶劣影响在长期内将难以消除，更根本性的社会变革就在酝酿之中。所以，从利益主体和利益关系角度分析国企改革和控制国企改革，是我们当前必须慎重对待的头等大事。
国企一把手成为最特殊的利益主体
前已述及，在国有企业中，各级领导者已经形成了一个特殊的利益集团，他们与普通员工已经不再是利益共同体。笔者接着要证明：在由各级领导者组成的特殊利益集团中，又以由政府指派的一把手的身份和作用最为特殊。
人的行为总是追求自身利益最大化的。在社会允许的规范内，这也是每个人的基本权利。同时，人在社会中又是有其角色定位的，每个人对自身利益的追求都要受到自身角色定位的制约。
一般分析表明：国有独资（控股）公司的一把手是政府部门委派的，他的升迁和去留，不单取决于他在企业的业绩，同时更取决于他是否听命于政府部门，这就决定了大型国有企业一把手的身份具有双重性：表面上他是企业家，实际上是政府的代言人，因为不听话就会被撤消。大型国有企业一把手上任初期会较多关注企业发展，因为他有时间、也有可能带领企业发展，从而增加业绩并实现自身价值；而当任期即将结束时，他只能更多地考虑自己的去留和切身利益。所以，一个即将卸任的企业一把手主要是以短期行为给自己涂抹最后的光彩，这是由他自身的角色决定的，与他的思想和道德修养无关。这也就决定了，大型国有企业的一把手只要听话一般都能顺利结束自己的任期，然后可能换个企业继续当头，有的也可能走上政府部门的领导岗位，即使退下来也能保证衣食无忧。
说国有独资（控股）公司一把手是一个特殊的利益主体，其原因还在于：政府的意图除了通过一些法律、法规和政策来体现之外，一些更为具体、更为即时的意图和要求，则主要是通过由其指派的一把手来实现的。或者说，对于一个一个具体的的国有独资（控股）公司而言，对其的控制主要是通过对一把手的控制来实现的。由此我们得出一个基本判断：政府部门指派一把手，并且对一把手的去留（他的职业生涯和经济利益皆系于此）握有生杀予夺的权力。因而，这个被指派的一把手将对其委派者言听计从、俯首听命（不听话的会被换掉，所以这个一把手只能是听话的）。
由此可以推论出：政府、企业和职工作为不同的利益主体，从三者利益差异性角度看，一把手既不代表企业利益，也不代表职工利益，他只能代表政府利益和他个人的利益。这是由一把手的角色定位所决定的，是由国企一把手的委派方式所决定的，是由政府本来代表不了所有者却还要做所有者的代表造成的。前述“内部人控制”的肆无忌惮，也反证出政府部门（国资委）代表不了“全民”利益。这样一来，企业的利益和职工的利益并没有谁来真正代表；或者说，在首先满足政府利益和企业领导层利益之后，企业利益和职工利益不过是一些人口中的“说词”和工作中的“点缀”，没有谁真正是国有企业和国企职工利益的代言人。
只对上级负责成为国企改革的一大难点
“唯上是从”的国有企业文化
如前所述：国企一把手只要听话就可以“寿终正寝”，国企下级领导只要听上级领导的话，就可以在“特殊利益集团”之内谋得一席之地。由此决定了国有企业必然会形成“只对上级负责，不对企业和职工负责”的“唯上是从”的企业文化，这又会反过来使普通员工和官僚阶层这两个利益集团的利益“冲突”更加显性化和公开化。干部是不用害怕“下岗”的，就算把企业搞“黄”了，他也不要为此负什么责任。而一旦企业衰落甚至破产，工人就会落入社会的最底层。由此得出的另一个推论是：更关心企业的是工人（包括普通职工）而不是企业里的各级领导。工人吃的是企业饭而一把手吃的是政府饭；企业其他各级领导吃的则是他的上级的饭。只对上级负责而不对企业和职工负责，已经成为国有企业改革的又一个难点。
“唯上是从”的企业文化之所以成为国有企业的必然，根源于一把手的产生方式。中央在十六届四中全会前出台了五个文件，市场化选择经营者的认识也越来越明确。但是，只要不改变国有独资（控股）公司一把手的这种直接任命方式，不改变国企内部各级领导者以任命为主的产生方式，这种“唯上是从”的企业文化就无法彻底改变。一句话：不改变一把手这种特殊的利益主体地位，国企“内部人控制”问题就无法真正解决。
一把手之所以成为一个特殊的利益主体，是因为他是前述国企官僚阶层利益集团的“塔尖”，下级官员都要对他顶礼膜拜，俯首称臣。就象一把手自己的命运取决于政府部门一样，国企下级官员的命运也都取决于他的上级，而这个最高的“上级”就是一把手。这个一把手在国企内部的权利无限大，由此形成了国企特有的“唯上是从”的特殊的企业文化。由此可以认为：国企之弊，其要害在“独”，即权利没有制约；救治之道，在于“分权”，即国企内部的权力“制衡”，这也是现代公司治理结构题中应有之意。这其中包括经营者及其团队的制衡作用，职工及其利益集团的制衡作用，等等。笔者在《国有独资（控股）公司治理结构的缺陷及其矫正》一文中曾认为：既然“一股独大”的产权格局短期内无法彻底改变，政府部门指派一把手致使第一层委托代理关系缺失从而无法实现“两权分离”，那就不妨在强化第二层委托代理关系上做一些研究，在强化职工监督上做一些研究，这些又要另文再述了。
作者为首钢发展研究院研究员，来源：大军经济观察
