今年以来，“顶层设计”一词颇受青睐，尤其在学界与政界。

何谓“顶层设计”？这个词最早用于工程技术行业，比如大型水电工程、核电工程等，源自英文“top-down”，意味着从上到下、由总体到细节的设计过程；后来从自然科学被移植到社会科学，就是从高层开始，站在一个战略制高点，去设计行动方案。

“顶层设计”借用到我国，尤其是我国的经济学领域的历史并不长。这个词之所以流行起来，有其特殊的时代背景：第一，改革开放到了一个需要再选择的关口。虽然过去30年的改革取得了举世瞩目的成就，但显得比较凌乱，单兵突进的色彩很浓，如今面临系统性、整体性推进的压力。第二，过去的改革是从下往上进行的，区域化、行业化、部门化的推进遇到了困难，延缓了整体改革的进程。我们必须跳出原有的框框，寻求新的战略思路。

从媒体披露的有关言论来看，我们觉察到“顶层设计”之所以被重视，主要有以下几个“冠冕堂皇”的理由：

第一，新形势要求加强对改革的统筹力度，要求我们把已经进行或将要进行的改革创新，与市场经济、民主政治、文化建设、社会建设等基本方向、基本目标、基本价值进行更具操作性连接，要求我们把改革真正提升到制度、体制、机制建设的层面。简言之，就是要求全面设计，为有序改革提供可供遵循的“序”。

第二，社会改革是一个系统工程，因此，将“顶层设计”的理念移植到社会科学领域是一个很好的借鉴。在早期农耕时代，社会决策的常态可能是个别决策、感性决策、经验决策。进入工业社会后，社会更加复杂，决策过渡到理性决策、科学决策、集体决策。这就需要很多现代技术性手段，比如需要有智库，需要专门收集信息，然后进行集体讨论；有时需要先试验，然后不断修正等等。“顶层设计”是决策学领域的东西，其意义在于更强调科学决策。

第三，实际工作中遇到的问题与困难呼唤“顶层设计”。一些人以官员财产公开为例，说明“顶层设计”的必要性与重要性。最近几年，一些地方，如新疆阿勒泰、浙江慈溪、湖南浏阳等在官员财产公开方面进行了有益的探索，但至今未见成功的完整范例。地方政府虽然进行了许多创新，但往往人走政息。这就是因为我们的“顶层设计”没有搞好。

可以说，在许多人眼里，“顶层设计”具有神奇的魔力，可以将它定位为指导深化改革的战略思想。不过，在得出这样的结论之前，有必要弄清楚两个问题：其一，如何看待过去30年改革的经验以及由此而来的问题与困难；其二，“顶层设计”的核心与本质究竟是什么。

众所周知，我国的经济改革起源于农村，由分田到户的农村大包干逐渐蔓延到城市的各个领域。在城市，改革由小企业到大企业，由流通领域到生产环节，由经济领域再到金融、教育、文化卫生等领域，经历了无数的反复与曲折，最终走到今天的地步。总结过去30年，我们可以看出：第一，改革的动力来自社会底层，来自广大民众改善生活的强烈愿望；第二，改革的方法来自基层，来自民众的思想火花与创造力，来自他们长期的亲身实践；第三，各地区、各部门虽然目的一致，愿望相若，但具体面对的环境条件又千差万别，在改革对象的选择、时间程序安排与方法遴选上也各个不同。因此，虽然改革在全国全面开花，呈现整体推进的态势，但核心的本质在于坚持“因地制宜、灵活多样”的原则，允许地方看菜吃饭而避免“一刀切”。因此，总结改革的经验，最根本的一条就是：因地制宜、因时制宜、具体问题具体分析，而不是什么“预先安排、事先设计”。

即使回到改革中存在的问题上，我们也很难得出必须改变改革路径、择“顶层设计”而从之的结论。改革进入了深水区，阻力更大，困难更多，这是客观事实。因为过去的改革显得比较浅表，利益关系比较简单，矛盾维度不多。但是，这仅仅表明了改革会触动更大的利益，需要更大的决心与魄力，并不表明一些人具有先知先觉、神通广大的能力，可以给改革一个清晰、完整的路线图，民众可以照此办理。那些以系统性、整体性为由而选择“顶层设计”理念的人，其实并没有为自己找到足够的理由与依据。而地区性、行业性、部门性改革之所以难以推广，可能有以下几个原因：一是改革本身需要的客观条件并不成熟；二是不存在普遍适用的方法，以致改革可以在全国同时广泛推行；三是全国性的改革设计与规划本质上只是程序性引导与形式化督导，以求改革全面协调推进，但具体事务还得由地方自己把握。这正好证明了过去改革中积累的“因时制宜、因地制宜”策略的正确性。

其实，我们过去30年积累的经验不仅产生了明显的经济社会效果，也有着深厚的理论基础。这方面，哈耶克的理论为我们树立了有价值的学术范式。在哈耶克看来，社会是以个人为基础的，尊重个人的独立性，保障个人利益，充分利用个人的创造性，是社会繁荣发展的前提。同时，就整体而言，信息是分散的，知识具有现场性。因此，没有人能从社会整体的角度，设计安排社会整体的活动，社会演进的历史就是不断试错的历史。正是从这些基本的哲学理念出发，哈耶克揭示计划经济固有的弊端，而且准确预言了计划经济的最终结局。而“顶层设计”，说到底本质上就是一种建构、一种先入为主的计划，就是去掉了具体条件的“一刀切”。这样的策略理念与计划经济时代的高度集权的思路是一脉相承的。明白了这点，我们就能看清楚“顶层设计”的要害所在了。

说到“顶层设计”，我们不能忽视其哲学基础，即理性建构主义。该学说从人的理性出发，认为人可以设计、规划社会活动，制定社会规范，确定社会制度，将社会演变看成是人的主观意志可以控制的。这种学说与哈耶克的“自发秩序”相对立，将社会演变看成是某种具有必然性的可控过程。这一学说虽然表面上尊重人的理性，但实际上是不恰当地夸大了人的理性，而否认社会演变自身的客观性，令社会演变陷入了某种意义上的乌托邦。而我们过去实践的计划经济是这方面最鲜活的例子。我们看到了计划经济的结果，再冒险“顶层设计”是不明智的。