改革开放以来，人口迁移，尤其是人口流动管制逐渐放松，城乡户籍权利配置差异逐渐调整。但是，由于种种因素的制约，我国户籍制度改革并不顺利，面临着一些问题和困境，诸如农村人口进城与城市负担能力之间的困境、社会福利普惠化问题、进城农民土地使用权的处理等。当前户籍制度依然在发挥着控制人口迁移、进行权利配置的作用，借户籍制度改革谋取农民土地的“土地换社保”等做法也使得进城农民土地的处理成为改革中的新难题。正是在此背景下，2010年11月成都户籍制度改革打破了户籍制度的诸多瓶颈，在户籍管理的多个方面进行全新的探索，被称之为“最彻底”的户籍制度改革。
一、成都户籍制度改革的背景
2007年6月，成都市成为全国统筹城乡综合配套改革试验区。成都从农村土地使用制度改革，以及推进教育、医疗、社会保障均等化入手，在多领域进行了改革创新，以促进城乡居民基本公共服务和社会福利的平等化。这些改革弱化了户籍的附加权利，奠定了户籍制度改革的基础。
农村产权制度是影响农村人口进城的主要因素。从2008年开始，成都市开展农村产权制度改革，推动了农村土地使用确权。通过改革将农民的宅基地使用权、土地承包经营权等固化为村集体经济组织赋予农民的财产权利，并颁证到户予以明晰化。同时，成都市设立农村产权交易所，允许农民土地使用权的流转，使得土地使用权可以变现，转化为农民可以带走的财产。这使得土地变成可流转的生产要素，保障农民进城后的土地及其收益，解除了农民进城时土地、住房等不动产的羁绊。
城乡基本公共服务的差距是制约户籍制度改革的重要内容，农村人口进城的目的之一是享有城市公共服务。为缩小城乡基本公共服务和社会保障的差距，从2004年开始，成都市投入14.5亿元，在成都全域建410所标准化学校。同时，提高农村教师待遇，实行名校集团化，利用名校带动近远郊区（市）县的学校共同发展。投入7.6亿元，完成乡镇卫生院、社区卫生服务中心、村卫生站建设，提升基层医疗卫生服务。同时，成都市加大社会保障投入，拓宽覆盖面。2004年，成都采取财政补贴方式将征地农民纳入城镇养老、医疗保险。2008年，农民被纳入农村养老保险体系后，逐渐整合城乡居民建立统一的养老保险制度。同时，率先将新型农村合作医疗、城镇居民基本医疗保险、市属高校大学生基本医疗保险合为一体，实现城乡居民医疗保险制度一体化。根据成都市提供的对比数据，在2004年，成都城乡人均公共服务投入的差距是1542.8元；在2009年，城乡人均公共服务投入的差距是136.2元。提升农村教育与医疗水平，加大对农村社会保障投入，缩小了城乡居民的户籍权利差距，均衡了公共服务的供给，奠定了户籍制度改革的基础。
二、成都市户籍制度改革的内容
早在2003年，成都市开始着手调整户籍管理制度。2003年，根据成都市人民政府批转市公安局《关于调整现行户口政策意见》，以合法固定的住所、稳定的职业或生活来源等户口准入条件代替了“入城指标”，同时放松大中专学生等的户口迁移及亲属投靠的入户限制。2004年，成都市打破二元户籍登记制度，取消了“农业”和“非农业”户口的性质划分，统一为“居民户口”；2006年后，成都市放宽了户口的准入条件，农民租住统一规划修建的房屋、租住私人住房等都可以迁移入户。
2010年11月，成都市出台《关于全域成都城乡统一户籍实现居民自由迁徙的意见》，该意见的主要内容可划分为以下方面：建立户口登记地与实际居住地统一的户籍管理制度；统一就业失业登记，完善就业援助制度；完善城乡统一的社会保险制度，统一退役士兵安置补偿和城乡义务兵家庭优待政策；分区域统一城乡住房保障体系以及“三无”人员供养标准和低保标准；实现义务教育的公平化，统一中职学生资助政策；建立城乡统一的计划生育政策，城乡居民在户籍地享有平等的政治权利和民主管理权利。
成都在全域范围内城乡统一户籍，实现居民自由迁徙，推进了城乡统筹发展，有助于加快城乡一体化进程，成为当代我国户籍制度改革的典型样本。而统一城乡户籍，均衡户籍权利也促进了公共资源在城乡间的均衡配置，生产要素在城乡间自由流动，促进了人口在空间上合理的分配和布局。
2011年1月，成都对流动人口推行居住证管理。根据2010年7月颁发的《成都市居住证管理规定》，拟居住时间在一年以上，且在当地从事务工、经商及买房租房人员，并交纳社会保险六个月以上的，可以办理居住证。持证人员在劳动就业、医疗卫生、计划生育、法律援助等12个方面享有与成都户籍人口同等的权利和保障。这种做法改革了以往以户籍配置资源和权利的做法，不仅使得本地城乡居民享有统一的基本公共服务和社会保障，而且使得流动人口享有与当地居民相似的权利和保障，有助于推进我国公民权利的平等，保障全体公民的基本人权和社会公平。
三、成都户籍制度改革对我国户籍制度改革的启示
将成都户籍制度改革放在我国户籍制度改革的大背景下进行分析，我们可以发现，成都户籍制度改革破除了户籍管理对城乡居民自由迁移的束缚，建立起户籍、居住一元化管理机制，保证户籍、人口管理统一性；同时，改变了基于户籍性质的权利差异，实现了户籍权利的平等化，使得城乡居民、流动人口都可以享有基本公共服务和社会福利。更重要的是成都户籍制度改革在深化农村产权制度改革，实行农地确权的基础上，成都保障农民的土地使用权益不因居住地的迁徙、职业的改变而受到侵害，否决了“土地换社保”的做法，保障了进城农民在农村的相关土地使用权益。这些做法有助于全国户籍制度改革困境的求解，给我国户籍制度改革提供了诸多启示。
(一)缩小户籍权利差距可以化解农村人口进城的压力
户籍制度改革的难点并不在于户籍登记制度本身，而在于附加在户籍之上的诸多公共服务、社会保障等配套制度的改革。和户籍相关的教育、医疗、劳动就业、住房、社会保险、社会福利等等配套制度的改革，不仅制约户籍制度本身的改革，也往往决定整个制度改革的成败。我国一些地方因为这些配套制度改革滞后，放松户口控制后不得不紧急叫停的改革并非特例。户籍制度改革，实质性的是城乡户籍权利、利益的平等，仅仅统一居民户口，不进行相应的户籍配套制度改革也就失去了改革意义。当然，在城乡户籍权利、利益的差距不可能短期消除，这就需要渐进改革。在此过程中，基于户籍的基本公共服务、社会保障差别逐步缩减，农村人口不管是是否进城都可以享有基本统一的权利和利益，这就化解了农村人口进城与城市负担能力之间的困境。当越来越多的权利、利益脱离户籍性质而成为普遍的权利、利益后，人口迁移的户籍控制自然消失，城乡户籍权利差异消除，户籍制度便可以回归其本源。
(二)普惠型的社会福利制度应该逐步实现
在渐进缩小本地城乡户籍的权利、利益差距的同时，对本地户籍人口的公共服务、社会保障等方面的待遇基本可以推而广之到在本地生产、生活的非本地人口身上，从而彻底推进普惠型的社会福利。长期以来，外来人口的权利保障一直是难以解决的问题。这固然来源于在财政分权模式下地方政府在公共服务和社会保障供给方面需要承担更多的财政责任，在降低户籍门槛以及放松外来人口控制问题上，地方政府不得不考虑财政承受能力。针对外来人口提供不同于本地居民的公共服务、社会保障配置，形成了对外来人口的权益歧视。但是，外来人口在流入地劳动就业、在当地生产生活、在当地居住消费，其所创造的价值也当然在流入地。从此意义上说，外来人口在其流入地享受当地居民的基本公共服务、社会保障等就无可厚非。在缩小城乡户籍差别待遇的同时，对外来流动人口的公共服务、社会保障等也需要相应推进，使其在居住满一定年限后享有和本地户籍人口基本相同的权利，从而推进我国公民在户籍地，或在居住地都可享有和行使基本公民权，保障公民的基本人权，推进社会公平。
(三)土地制度与户籍制度良性联动需要进一步探索
在农民转户进入城市后，其原来作为村集体经济组织成员使用的宅基地、承包地等的处理一直是影响农民进城的重要因素。一些地方政府推行“土地换社保”做法的最终目的是从农民手中获取城市发展短缺的土地资源，并非扎实推进城乡统筹或户籍制度改革。成都市在推行农村土地使用制度改革的基础上，允许农民带产权进城，保障农民土地使用及收益权不会因进城而改变。如果进城农民既可拥有城市居民的各项权利，同时又可不放弃原集体经济组织成员的权利，这无论如何也是一种不公平。如果进城农民的土地完全由农民自愿处理，那些在城市获得稳定就业收入的农民更倾向于保留土地，获取租金或者空留在那里；而那些在城市勉强谋生的农民却倾向于将土地变现，以增加在城市生存的机会，而恰恰这部分人有可能很难在城市长久立足。这进一步又会导致不关心农村的“城居地主”或者“城市贫民”的出现，进而带来难以解决的遗留问题。
(作者系国家行政学院社会和文化教研部副教授、法学博士)
来源：行政管理改革
