美刊《美国行为科学家》（American Behavioral Scientist）2009年11月号刊登了瑞典哥德堡大学政治学系教授博•罗斯坦（Bo Rothstein）题为《建立政治合法性——选举民主与政府治理的质量》的文章。作者指出，通常人们认为，建立选举民主是形成政治合法性的关键，但是许多实证研究表明，事实并非如此。即便是在成功与稳定的北欧民主国家，在政治体系的输入端（选举）建立政治合法性的证据也是少而又少。政治合法性不是在政治体系的输入端而是在输出端被建立、维持、破坏的。政治合法性主要取决于政府的质量，虽然选举民主也是非常重要的。文章内容如下。
对美国好一点儿……否则，我们就把民主带到你们的国家！
环绕我的家乡——瑞典西部的哥德堡——行驶时，人们偶尔看到汽车保险杠上贴有红色的贴条，贴条上写着上面这句话。在这个搞笑的标语后面所蕴含的是，现今人们普遍认为布什政府想通过引入大众选举民主(electoral mass democracy)在伊拉克建立合法政权的努力已经遭到惨败。尽管伊拉克人民参加了几次投票，每次投票的人数也多得惊人，尽管投票是以相当有序的方式，并且至少对世界上的这个国家来说，还是以出乎寻常的公正方式进行的，但是，伊拉克政府一直不能在本国树立起合法政权的形象。2005年12月25日，在对全国发表的讲话中，乔治•布什说了下面这番话：
三天前，大量伊拉克人走进投票站，选择他们自己的领导人——这在自由的历史上是一个里程碑式的日子。今后几周，人们将进行计票工作，组成新政府，长期以来遭受暴君统治的人们将成为自由世界的正式成员。
说得好听点儿，事情并没有像美国政府或其智库所预测的那样发展。让伊拉克人民有选举权并选出对他们行使政治权力的人，这几乎没有建立起政治合法性。不过，美国的失败看起来是人们事前远远没有意料到的。为什么人民在驱逐了残暴的独裁者并且现在有了他们选举出来的政府的时候，转而投入到了暴力抗议中？2005年12月12日发布的标题为《伊拉克的民主》的所谓情况说明书中，白宫的陈述是：
两年半前，伊拉克处在残酷独裁者的掌控之下。自那时起，伊拉克人拥有了国家主权，举行了自由选举，起草了民主宪法，在全国范围内以全民公决的形式批准了这部宪法。三天后，他们将在今年第三次走进投票站，选出遵守新宪法的新政府。尽管工作依然困难，但是，2005年将被作为伊拉克、中东、自由历史上的一个转折点而载入史册。
布什政府并不是唯一认为带来多数人统治的民主选举会产生政治合法性的政府。实际上，学术文献和主要国际组织都认为这个观点是理所当然的。最近，当丹麦军队从伊拉克撤离回国后，丹麦首相安诺斯•福格•拉斯穆森（自由党人）发表了如下评论：
我们已经实现了对伊拉克人民所设定的目标。我们成功地对新宪法进行了全民公决，民主选举了新政府，每个人都认为选举是自由公平的。但是，说实话，我承认我低估了反对自由民主的宗教狂热主义的力量。和许多西方人一样，当时我认为，对各色人等来说，对民主与自由的需求都是普遍的和强烈的，外国军队应该是作为解放者而受到人们的热烈欢迎。
民主选举是建立政治合法性的有效途径的观点不仅在伊拉克战争后受到批评，而且在巴尔干半岛等其他冲突地区也受到了质疑。作为社会科学中最核心的概念之一，政治合法性是重要的，同时也是问题成堆、难以定义的。关于合法性的获得，在研究文献中存在四种截然不同的观点。人们可能接受本国领导人的政治权威的原因有：（1）传统；（2）领导人的个人吸引力（魅力）；（3）政府提供的产品与服务；或（4）认为选举领导人的程序机制是公平的。
对于前两点，我在本文中不会进行论述。第三点挺有意思，因为它是以两种形式出现的。第一种形式是，政府能够获得政治合法性是因为政府在以对社会有益的方式来协调公民的行为时服务于某种共同利益观念。这使得政府的政策可以为大部分人所接受。另一种形式是，政府能够通过得到刚好为多数（例如，勉强多数）的人的支持，或者用牺牲公共利益的方式，给予部分强大利益集团以特殊好处，得到这些利益集团的支持，从而获得合法性。这里的问题是，社会中的许多其他群体（例如消费者、失业人员）因为不能克服集体行动的障碍而不能得到自己的利益。通常人们认为，后一类型的合法性来自互惠互利或新社团主义；在下面的分析中不会对其进行特别的论述。
最后一点也是（对于现有目的）最重要的一点，通常被理解为是一个通过实施程序上符合宪法的代议制民主而获得合法性的过程。根据这个观点，人民接受一个政权，原因在于人民被赋予了参加自由公平选举的权利，因此产生了代表大多数公民的政府。这就构成了“民主的实质：民治民享”。正如曼宁（B.Manin）所阐述的那样：“代表的意志与人民的意志之间的一致性是通过正式法律条文来实现的”，这些法律构成了各种各样的代议制民主。不属于大多数人的那些人仍然把这样的体系看成是合法的，因为他们拥有在下次选举中变成大多数的公平机会。与这一整套程序同时出现的是一系列其他表达利益诉求的权利，如竞选公职的权利、结社的权利、言论自由，等等。
本文质疑了那种被普遍持有的认为选举民主是建立政治合法性的关键的观点，并提出了另外一种观点。无需赘言，本文不是对选举民主本身的批判，我认为，选举民主是合法政治体系不可分割的一部分；本文只是反对那种认为选举民主是建立政治合法性的主要支柱的观点。在我看来，谈到建立政治合法性时，选举民主的作用被极大地高估了。相反，政治合法性不是在政治体系的输入端而是在输出端被建立、维持、破坏的。简单来说，政治合法性取决于政府的质量，而不是取决于选举质量或者政治代表性的质量。如下文所述，政府质量的规范性基础是它的公正性。
杰出的政治理论家罗伯特•达尔坚持认为，政治平等是在民主国家指导人们获取权力的基本的合法性准则，如果他这个观点正确的话，那么，是什么使得政治权力的行使是合法的？在别的地方，我曾经说过，这个准则是建立在公正基础上的程序公平。在公共权力的行使中，公正意味着什么呢？在执行法律和政策时，政府官员不得把政策或法律中事先没有规定的有关公民或案件的情况考虑进去。正如丘皮特所说的那样：“公正处事就是不受某些特定因素的影响——例如特殊关系和个人偏好。它以同样的方式对待他人，而与私人关系或个人好恶无关。”
这听起来与法治原则非常相似，长久以来，人们把法治原则看作是提升政府合法性的一个特征。但是，与公正是法治的核心不同，公正准则的范围要更加广泛，因为它适用于各种国家行为而不只是那些由法律直接管辖的行为。当在所谓的人类加工（human processing）
领域——如教育、卫生保健、社会福利、积极的劳动力市场项目——执行公共政策时，通常需要把广泛存在的自主决定权转移给负责政策实施的低级政府官员。根据这个理论，有利于这些政策实施的公正的、非歧视的行为当然是一个关键性优点。换句话说，建立在公正原则基础上的政府质量涵括并超越了法治，它包含了其他重要形式的对建立政治合法性同样重要的政府行为。
选举民主促进政治合法性了吗？
上文提到，通常人们理所当然地认为选举民主是政治合法性的关键。例如，2006年，吉列尔莫•奥多奈尔（本研究领域最著名的学者之一）因对政治科学的贡献而获得了国际政治科学协会颁发的第一个终身成就奖，他在主旨发言中说：“当今，在全球大部分地区，能否最终宣称一个政权是合法的——或者至少是可以接受的，取决于大众的一致意见的类型，这种类型据称是体现在自由投票的行为中的。”同样，就像政治哲学家艾伦•布坎南所说的：
根据可能是最合乎情理的民主理论，如果在决定谁将行使权力以及权力将如何被行使时，每个公民都拥有“平等的发言权”，那么政治权力不可避免地会涉及到的不平等就是合理的。
似乎有三种观点在支持这一主张。一种观点是自由投票是建立在政治平等原则基础上的，而政治平等原则是赋予政权合法性的基本准则。大多数民主国家对选举权作了限制（非成年人、囚犯、精神失常的人被排除在外），而且有相当一部分民主国家禁止某些类型的（极端主义）政党和政治言论，那么，表现为“一人一票”的政治平等可以被看作是国家以同等的关切和尊重对待所有公民的标志。这一尊重的标志本身当然也可以建立某种形式的合法性。
第二种观点认为，人数说了算，而从各个方面来看，多数人应该有权决定公共政策。第三种观点是，选举民主为失败方带来了希望，即下次选举时他们拥有新的机会成为获胜方。所有这三个观点依赖的是这样一个论点：合法性是在政治体系的输入端建立的——即它来自有效的利益表达形式。选举民主至少提供了接近实现人民意志的一些东西。在《联合国人权宣言》的第21条，其表述如下：
人民的意志是政府权力的基础；这一意志应以定期和真正的选举予以表现，而选举应依据普遍和平等的投票权，并以不记名投票或类似的自由投票程序进行。
能不能说存在着某种卢梭式的民意呢？我们如何区分民意的突然变化与人民的长期利益？如果社会是由强大的、忠于某个集团的人把持着，那么，官员们挪用公共资金为本集团谋福利也就是常见现象了。如果大多数公民认为其他集团的成员掌权时不会这么做，那么他们就会愿意废除这个以集团为基础的体制，以更具有普遍性的体制来代替它。因为大多数集团领导人和成员不相信其他集团会尊重这样一种协议，所以这种政治体制就会陷入腐败的均势中。这种情况下，就不可能确定民意。
让我再举一个例子。1955年，瑞典举行了全民公决，决定是左侧驾驶还是右侧驾驶。当时，所有邻国已经改为或者决定改为右侧驾驶（沃尔沃公司和萨博公司只生产右侧驾驶的汽车），因此支持改变的论据是相当显而易见的。然而，有82.9%的人投票赞成维持左侧驾驶，只有15.3%的人同意改为右侧驾驶。但是，1963年瑞典议会决定该国应该改成右侧驾驶。而这一改变一经得以实施，就得到了大量民众的支持。我想，如果问到这个问题，99%的瑞典人会说，这是他们的政治代表所作的最明智的决定之一。在这样的案例中（还有许多），实际上就很难确定民意是什么。尽管瑞典普遍的日托/学前教育体制是这个国家感到非常自豪的地方，因为提升了当今的性别平等，但是，20世纪70年代早期推出这个体制的时候，却没有多少人支持它。
对民意理论另外一种常见的批评是，即便是在成熟的民主国家，政治领导人或其他精英们经常有手段制造出他们碰巧所需要的所谓民意。我同意麦凯（G.Mackie）和威特曼（D. Wittman）的观点，即对选举民主的社会选择批判是社会科学中所发生过的最被过分夸大的讨论之一，但是，支持选举民主的论证依然存在别的缺点。
我们可以在当今的挪威找到这些缺点中的一个特别有意思的例子。20世纪90年代，挪威政府和斯堪的纳维亚半岛的其他国家一样，组织了一个庞大的社会科学研究项目，旨在分析本国的民主是如何完美运行的。这个研究项目由三名政治科学家、一名社会学家、一名文化研究专家牵头；其他许多学科（包括法律和人文学科）的一百多名学者参加了这个项目。从1998年到2003年，该计划对挪威民主的几乎所有方面都进行了研究，最后形成了一份最终报告。说得委婉点儿，这个报告对挪威当今民主的质量描绘得非常模糊。报告的结论是：
议会对政府的约束在各个环节上都被削弱了；政党和选举的鼓动性降低；少数派政府意味着选举结果与政策形成之间的联系被打破；所选举出来的立法机构一直在明显地丧失其势力范围。
报告还指出了研究过程中挪威代议制民主遭到削弱的其他方面：议会失去了对市场力量的控制权，大众传媒变得越来越被市场逻辑所左右，政党和全国性主要利益组织的功能下降，吸纳的成员和活动分子数量?少了。
整个研究项目的前提是相信选举民主会建立合法性。该项目的实证研究——涉及所能想到的挪威民主运作方式的所有方面——被评估认为是违背了那种规范性的理想模型（被描述为“议会对政府的约束”），这种理想模型最开始是选民的参与，而最终的结果是实际执行了的政治决定。
对这个报告经过深思熟虑的（和积极的）审议后，林根（S.Ringen）作了深刻评论。尽管他同意该报告对挪威民主运作方式的许多批评，但是却指出了一个有趣的具有讽刺意味的事情。挪威是一个极其富有的、选民受教育程度很高的国家。北海的石油收入成为政府几乎管理不了的预算盈余。多年来，该国一直处于和平状态，没有发生过重大的社会冲突。挪威悠久的大众民主传统至少可以追溯到宪法产生的1814年。另外，这个国家有着非常慷慨的福利制度，没有多少行业冲突，人口具有民族同质性，拥有建立在让步基础上的政治文化，完全尊重少数人的权利，不存在众所周知的对人权或自由的暴力侵犯。挪威与其他北欧国家一道，在联合国开发署（United Nations Development Program）对人类发展的衡量中名列前茅。按照其衡量标准来看，该国的腐败程度是世界上最低的，其大部分政治家被认为是诚实而仁慈的。林根最有意思的评论是，如果不能在这样的一个国家使选举（民意的显示）民主制度合理地良好运行，那么这样的制度到底在哪里才能实施呢？如果在富裕、和平、具有同质性的挪威，经验现实就是这样的，那么，这种民主代议制体制通过将选举民主引入伊拉克、尼日利亚、波斯尼亚这样的国家，又有什么机会在建立合法性方面发挥作用呢？
挪威在民主方面存在的问题并不是独一无二的——矛盾点在于：选举民主在全球层面取得了巨大成功，特别是考虑到已经采用这个制度的某种变化形式、（尤其是）把它作为规范性理想模型的国家的数量，与此相反，实际生活在这些实施了这一制度的国家的公民却对这个制度的现实运作越来越不满意。在大多数已经建立民主的国家，人们对选举或代议制民主的核心政治机制（政党、议会、政治家、地方政府）的信任度正在下降。在斯堪的纳维亚半岛的其他国家，民主对指令进行约束的核心机制也存在着重大问题。在瑞典，从20世纪60年代末开始，就一直在衡量议会成员之间在政治观点上的一致性以及大多数选民在一些具体问题上的一致性。对那些相信代议制民主的人来说，其结果并不是什么好消息。实际上，这种一致性远低于中彩票的几率。对德国、法国、美国也作了类似的研究，结果同样好不了?多少。
此外，对瑞典的调查研究表明，公民的政治信任度与他们及其所选举的代表在许多政治议题上的观点的一致性之间，并不存在正相关关系。关于瑞典公民对各种各样政治机制的信任度的20项年度调查研究的结果的确让人感到费解。其领导人是选举出来的那些机构——政党、工会、欧盟议会、瑞典议会、市议会——带来的信任度低于公民对其领导选举没有发言权的机构（如公共卫生保健系统、大学、法院、警察局、社会服务机构、中央银行、皇室）所产生的信任度。总的来说，与选举出来的领导人相比，瑞典公民对任命的权力持有者（医生、教授、法官、警察、中央银行行长、社会工作者）信任度更大。
已建立的代议制度在产生没有偏见的或具有合理的信息完备性的民意方面存在缺点，结果是人们对替代模式提出了非常激进的建议，比如建议采用“审议日”（deliberation day）。不过，大多数观察家们认为，宣称斯堪的纳维亚民主国家（或者其他已经建立起西方式民主的国家）深处严重危机状态，并且到了崩溃的边缘，这属于大喊“狼来了”。的确，各政党不总是民主程序的天堂。的确，默多克式的大众传媒没有在提供没有偏见的政治信息方面提出理想的模式。的确，私人资本在许多民主国家发挥着令人困扰的作用。的确，投票率低于我们的期望值。的确，利益团体和游说团体经常扮演着可疑的角色。的确，人们向来知道，强大的官僚们在执行政策的过程中会偏离政策制定时的意图。上面这样的列表可以不断继续下去。实际上，如果像达尔所说的那样，政治平等是支撑选举民主的准则，并且如果人们把它理解成通过确保每个公民拥有同样的机会影响公共政策来赋予这个制度以合法性，那么，每个已知的民主国家，现在（而且将来也总会）离实现这个理想还相差十万八千里。从各方面来看，所有这些关于现实的西方式民主国家的失败之处的证据使我们不禁要问：是否是卢梭式民意之外的其他东西为这些政府提供了合法性？
少数人、选举民主与合法性
到目前为止，我讨论了大量的经验研究，这些研究表明：即便是对属于多数人的公民来说，选举民主在表达利益诉求并把它们转化为适当的公共政策方面也表现不佳。此外，那种认为选举民主自身能够充当建立政治合法性的工具的观点是错误的。在所有已知的民主国家，存在一些少数人群体，他们知道无论举行多少次选举，他们都注定永远不会成为多数人群体。对这些少数人群体来说，政治合法性不可能产生于对他们会在未来的某次选举中获胜的信念。即便是这样，这些永久性少数人群体中的许多人也不会反抗他们的政治体制。相反，某些情况下，他们似乎是发展壮大起来了。举几个例子。在芬兰，存在一个分布集中、文化独特的讲瑞典语的少数人群体，他们占人口的6%。与讲芬兰语的大多数人相比，这个少数人群体对芬兰政党的信任度更高，对芬兰政府的表现也更满意。丹麦、比利时、法国、意大利讲德语的少数人情况也是如此。生活在罗马尼亚和斯洛伐克共和国的大批匈牙利少数民族也有类似的情况。
其他类型的少数人群体处于相似的境况。更愿意生活在公共开支水平较低的社会（例如英国）的斯堪的纳维亚选民没有机会变成多数人。伊赛艾森（P. Esaiassion）最近对38项全国性选举研究的数据进行了分析，结果显示，令人吃惊地几乎没有多少证据证明，在全国性选举中的失败方会降低对政治体制的支持度。实际上，许多情况下，失败方对政治体制是更加支持了。这就进一步质疑了关于合法性的民意理论以及认为选举的主要功能是提供问责的熊彼特式的?观点。
因此，在大量事例中，情况看起来似乎是选举民主不是建立政治合法性的必要条件。在我最熟知的情况中（丹麦与芬兰），没有多少人支持这样的观点，那就是民族和语言方面的少数人群体会把政治体制视为不合法的，即使他们从来没有期待自己成为多数人，从而能决定公共政策。如果真是这样的话，政治体制的哪些其他特征与获得政治合法性有关呢？显而易见的候选项包括了少数人权利和法治这样的因素，但是我认为，这些概念不是事情的核心。为了阐明这点，我研究了政治合法性遭到全面破坏的最近的一个案例，即前南斯拉夫爆发的内战。
合法性的对应物——内战的爆发
合法性概念的复杂性使得在实证研究中对其进行操作和测量非常困难。通常采用的是调查法；不过，如果一个人声称他/她对一个政治体制没有信心，这不一定就是一个好的衡量缺乏政治合法性的标准。例如，对议会的信任度低，原因可能是：（1）对人们通常认为是民主的优点的政权产生的合理怀疑；（2）不喜欢当前的多数人群体，但不一定是不喜欢整个民主制度；（3）尽管支持该政治体制，但是厌恶最近的某项政策或?丑闻。
研究政治合法性产生原因的另一个方法就是研究合法性瓦解的历史案例。对于什么是政治合法性的瓦解当然是有争议的；不过大多数人都一致认为，当大量的公民群体拿起武器开打内战时，这是偏离民主体制合法性的明显信号。通过研究这些事件，人们可以发现合法性瓦解的因果机制。当说到新建立的民主国家时，最近的实证研究发现了一个有意思的现象：建立选举民主的过程导致了大量的政治暴力。当公民们有权参加相当自由并公平的选举、选举愿意及时根据民意制定政策的代表时，事情就应该朝好的方向发展。但是，实际情况并不是这样的。经常出现的结果是：政治代表“是为打仗而选举出来的”。
前南斯拉夫的内战就是一个例证。关于这次内战爆发的原因当然会存在多种解释，从长久以来的仇恨到特定政治领导人的野心以及国际社会没有及时干预。其他解释指向了具体政治领导人的具体决策（或失算）。有的解释认为，历史和文化因素使得内战不可避免。有关内战爆发原因的解释太多了，有时好像是每个作者都有其独特的解释。
在下面的讨论中，我力求厘清导致内战爆发的各个事件的顺序。这个分析非常简单，它受到了非合作演化博弈理论（noncooperative evolutionary game theory）的启示。这种情况下，人们对其他行为者的当前举动作出反应，他们的行为——是和平合作还是暴力反叛——取决于他们对他人行为的信任度。人们作出这些决定的基础不是完整的信息（在这样的案例中实际上也不可能得到），而是他们可以得到的任何信息。而且，他们不断“根据他们认为其他行为者即将采取的行动而调整他们自己的行为，这种预期内生性地产生于关于其他行为者过去行为的信息”。这个理论的核心部分是：行为与根本信仰是脱节的。行为者的行为是根据他们所了解的、对方正在做的事情而动态发展的，而他们对整个世界的规范性信仰（例如：在不同的种族社区中与邻居和平相处是最好的办法）不一定会改变。
这里不是介绍内战这一悲剧性冲突全部背景的地方。我想强调的是伊格纳季耶夫（M.Ignatieff）所提出的论据，即从许多方面来说，这场冲突是没有预料到的。首先，这是因为自20世纪60年代以来，铁托一直执行的用南斯拉夫身份代替各种不同的民族身份的政策是相对成功的。第二，因为塞尔维亚人和克罗地亚人有着相似的语言和生活习惯，以前他们是“邻居、朋友和伴侣，而不是属于不同星球的居民”。对具体的民族杂居的村庄的若干分析证实了这一点。这与弗伦（J.D.Fearon）和莱廷（D.D.Laitin）的量化分析是一致的，他们的分析支持了民族多样性不是产生内战的主要原因这一论点。第三，伊格纳季耶夫有说服力地论证说，不能把冲突追溯到某种巴尔干半岛所独有的邪恶上。第二次世界大战期间，巴尔干半岛上发生的种族清洗民族主义和谋杀行为都是从西欧输入的，如果战后西欧清除了这些做法，那么同样的事情在前南斯拉夫也是可能发生的：
因此，当我们把巴尔干半岛视为不好控制的狂热主义的亚理性区域而摒除在外时，我们是在为自己找借口。如果我们认为当地的种族仇恨在历史上是如此根深蒂固以至于它注定要演变成民族暴力，那么，我们从一开始就停止了对合理解释的寻找。相反，这些人不得不从睦邻被变成了仇敌。
我对这些事件的解释如下。第一，斯洛文尼亚决定退出。这在贝尔格莱德遭到了一些人的反对，但是因为斯洛文尼亚只有少数塞尔维亚人，斯洛文尼亚在实际上被承认为独立国家前，几乎没有发生过什么战斗。克罗地亚希望退出时，它拥有相当多的塞尔维亚族少数民族（约占其人口的11%），主要居住在克拉伊纳省。这些塞尔维亚族人开始担心自己在新国家中的命运，特别是因为最初举行的几次选举结果都是弗拉尼奥•图季曼领导的民族主义的克罗地亚人的政党获胜。尽管这样，克罗地亚境内的塞尔维亚族领导人一开始只是提出了相对温和的政治要求；他们无意把塞尔维亚少数民族从新成立的克罗地亚共和国中分离出来。1990年6月，在对一万名塞尔维亚人发表的讲话中，当时克罗地亚最重要的塞尔维亚领导人约?文•拉斯科维奇说：
塞尔维亚人尊重克罗地亚人民对自己主权国家的权利，但是他们（塞尔维亚人）要求塞尔维亚人和其他人在这个国家拥有平等的地位。塞尔维亚人不想在克罗地亚境内建立第二个国家，但是他们要求自治……应该允许克罗地亚境内的塞尔维亚人说自己的语言，书写自己的文字，拥有自己的学校（欢呼声）、自己的教育计划、自己的出版社、自己的报纸。
拉斯科维奇的主张是温和的，实际上，它与德国境内讲丹麦语的少数民族以及芬兰境内讲瑞典语的少数民族的主张相似。因此，塞尔维亚人在新成立的克罗地亚国家境内将永久性属于少数民族的前景不足以使这些领导人认为新成立的克罗地亚国家是非法的。然而，新当选的民族主义的图季曼政权不愿意与这些温和的塞尔维亚领导人进行和解。相反，该政权做了五件事情引爆了冲突，导致了克拉伊纳省以及后来在前南斯拉夫的其他地区出现的暴力行为的爆发。
首先，新成立国家的宪法确定，在克罗地亚，塞尔维亚人将被作为二等公民对待。温和派的塞尔维亚领导人要求把塞尔维亚人定位为与克罗地亚人有着同等地位的国家组成部分，该要求遭到了拒绝。相反，新宪法坚持认为，克罗地亚是克罗地亚人的国家，所有其他民族都被看作是国家内的少数民族。南斯拉夫联邦宪法把克罗地亚境内的塞尔维亚人看成是克罗地亚共和国的一个组成民族，因此，克罗地亚国家宪法中这个重要的改变“对拉斯科维奇来说就是当头一棒。它壮大了比拉斯科维奇激进得多的塞尔维亚民族主义者：这些人要求领土自治，并且最终退出克罗地亚”。
第二，图季曼政权开始解雇政府雇员，仅仅因为他们是塞尔维亚人。这些被解雇的人不仅来自全国性的政府机构，而且来自塞尔维亚民族占多数的克拉伊纳省的政府机构。“大规模解雇塞尔维亚人几乎是在图季曼当选后就立刻发生了，冲击着警察部门、军队、司法机构、教育机构里的塞尔维亚人。”
第三，非克罗地亚人在其他方面遭遇了克罗地亚的差别待遇：
当时建立了一个被称为“公民证”（Domovnica）的官方档案（一份提供克罗地亚出身证明的表格），当涉及工作与福利时，这个档案成为对克罗地亚人和非克罗地亚人给予差别待遇的工具。开办私人公司、获得医疗保险和得到退休金的权利、申请护照或驾照，甚至某些情况下从自己的储蓄账户中取款的资格，所有这些都取决于是否获得“公民证”。
第四，从很早的时候（1989年夏天）起，克罗地亚新政权的警察力量就不能在“一些杂居社区爆发邪恶的反塞尔维亚恐怖活动”时保护塞尔维亚少数民族的安全。值得注意的是，这些事件甚至发生在温和派塞尔维亚领导人提出他们的要求之前。因此，对于塞尔维亚这个少数民族来说，新成立的克罗地亚国家表现出来的是一个不能提供哪怕是基本保护的“弱国”形象。最后，图季曼政权故意泄露了温和派塞尔维亚领导人发出的信息，这些信息表达了他们想要和谈的意愿以及他们对塞尔维亚人社区内那些更加激进的塞族分子的疑虑。这让温和派的塞尔维亚领导人在塞尔维亚人自己眼中的合法地位遭到破坏。它还提升了克拉伊纳更加好战的塞尔维亚领导人的地位，他们的目标“不是在克罗地亚内部获得塞尔维亚人的自治，而是要将塞尔维亚人以及他们所生活的土地从克罗地亚完全分离出去”。
与温和派塞尔维亚领导人的合法性遭到破坏联系在一起，图季曼政权所实施的政策上的改变向塞尔维亚少数民族发出了一个清楚的信号，那就是新宪法不只是象征性的，而是可能会对他们的生活机遇产生非常负面的后果。不能依靠警方来保护塞尔维亚人免受袭击；塞尔维亚人不得申请政府部门的职务；由于没有必要的“公民证”，在与新政府的克罗地亚官员打交道时，他们将遭遇困难。
导致争夺克拉伊纳警察部队控制权的暴力冲突使塞尔维亚分离主义者获得了政治主导权。为了他们在贝尔格莱德的事业，这些分离主义者调动起一切支持力量，他们以谋略战胜了温和的塞尔维亚领导人，从塞尔维亚人掌控的南斯拉夫国家军队得到军事支持。值得注意的是，直到克罗地亚警察部队与克拉伊纳塞尔维亚人的军队就争夺当地一个邮局的控制权发生的冲突有了最初的结果之后，贝尔格莱德的米洛舍维奇政权才公开承认或支持自称的“塞尔维亚克拉伊纳自治省”。贝尔格莱德的塞尔维亚领导人没有仅仅因为克罗地亚的塞尔维亚人被降为国家的少数民族而向克罗地亚提出抗议。他们是在图季曼政权清楚地表明克罗地亚的塞尔维亚少数民族将成为歧视的牺牲品之后才采取行动的。
对合法性因果逻辑的解释
从对克罗地亚政府成立后的各种事件进行的解释中得到的经验是：与政治体系的输入端相比，政治合法性更加依赖于政治体系的输出端。因此，它与公民对公共政策实施过程中的程序公正的认知相关。实际上，政治体系的输入端（民意）看起来不太重要：毕竟，新成立的克罗地亚国家中的塞尔维亚领导人原本准备容忍他们属于永久性少数民族的新地位。和许多其他少数民族的情况一样，如果在克拉伊纳给予他们文化自治权并且保证他们的民事权利和政治权利，那么克罗地亚的塞尔维亚人是准备接受克罗地亚的统治的。直到这一选择方案遭到图季曼政府的拒绝后，塞尔维亚人才改变战略，从妥协与谈判变成暴力对抗。对克罗地亚发生的这一演化博弈的解释，说明了为什么塞尔维亚分离主义领导人可以说服本民族的成员相信，他们的克罗地亚邻居、朋友——某些情况下甚至是伴侣——试图要伤害他们。因此，他们最好是予以反击。
我的观点不是说虚弱的国家能力导致了内战。相反，我的建议是：那些执行政策时系统性偏离了公正的理念的国家将被视为是非法的。从逻辑上说，强大的国家能够对民族或种族上的少数群体实施系统性的歧视，似乎更加合乎情理。合法性更多地与政府权力的实施而不是通过参加选举所实现的权力获得相关，这个观点是很有道理的。一个人的投票能力不大可能对他的生活机遇产生明确而重要的影响：你的投票具有决定性意义的可能性当然是微乎其微。许多公民自愿放弃投票，放弃参加政治体系输入端的其他政治活动。但是，如果因为你是X类型的公民，警察就不给予保护，如果因为你是Z类型的公民，就不能把消防梯架到你家的房子上，如果因为你的孩子是Y类型人的孩子，他们就在学校受到全面歧视，如果因为你是P型人，医院里的医生就对你视而不见，那么，你就真的遇到了麻烦。恕我直言，政治体系输入端发生的事情对个体公民的影响很小，与此相反，国家在输出端的所作所为可能是危及生命的。因为以前克罗地亚一直是一个半共产主义的社会，所以大部分社会服务和保险、医疗、教育是由政府部门运营的（欧洲大部分福利国家也是如此）。这就放大了公民在输出端所受待遇的重要性。总之，如果种族和语言上的少数群体得到了国家机关的合理保护而不受歧视，并被给予文化自治权，那么，他们有可能认为其政治体系是合法的。不过，在克拉伊纳这样的环境中获得合法性要困难得多。政府在政治体系输出端的所作所为直接影响着人们。如果这个分析正确的话，那么，争取具有广泛基础的政治合法性的战役是在政治体系的输出端决出输赢的。
对前南斯拉夫爆发内战的这一解释仅仅是一个说明型案例。但是，在比较统计分析中，欧伯格（M.?berg）和梅兰德?（E.Melander）指出，内战不是与民主而是与官僚政治的质量存在正相关关系。他们认为，民主与内战呈U型关系，也就是说，在被他们认为是准民主的国家中，这样的冲突最为常见。通过使用有关1984—2004年141个国家官僚政治质量的数据以及对一些其他变量（贫穷、缺乏经济发展、上次冲突后的时间长度、主要民族、政治不稳定性）的控制，他们发现，官僚政治的质量对于解释内战的爆发极其重要。不过，他们用来解释官僚政治质量与内战关系的因果机制和目前的机制完全不一样，因为他们的机制没有针对公正性的缺失与歧视作出调整。相反，他们说，官僚政治的质量提高了国家为处理可能发生的反抗而吸引优秀人才的能力，促进了政府分配资源的能力，因此，“每个人都想反抗”，想在政府的执政过程中发挥影响。
列维（M.Levi）对第一次世界大战中加拿大对服兵役要求的顺从的分析进一步证明，合法性与国家的输出端相关联。列维指出，大量讲法语的加拿大人拒绝自愿参战。此外，魁北克人强烈反对征兵工作。从合法性的民意理论来看，很难对此进行解释，因为讲法语的加拿大士兵本来应该是在法国的土地上保卫法国的，因此他们原本应该正在拯救自己的祖国。列维的分析表明：大部分讲法语的加拿大人认为，由盎格鲁人控制的政府和军队不会公正地对待他们。尽管军队中不存在针对讲法语的加拿大人的官方歧视，但是，“讲法语的士兵们感到不舒服并且经常因为别人的所作所为而有这样的感觉”。一个可能的解释是：许多讲法语的加拿大年轻人认为，如果他们在盎格鲁人领导的军队中服役，那么就会受到歧视，或者仅仅被当作炮灰来使用。
还有大量建立在调查基础上的关于公民对民主满意度的决定因素的研究，其结果表明：政府的表现比民意支持更为重要。在对72个国家进行的比较研究中，吉雷（B.Gilley）发现：“在世界各地公民对他们国家的评价中，常规治理（包括法治、腐败控制、政府绩效）具有巨大的、甚至第一位的重要性。”另外一个例子是最近建立在有关拉丁美洲的调查数据基础上的一项研究，其结论认为，对大多数拉丁美洲人来说，“人们喜欢民主，不仅仅是因为相信它的内在合法性或者任何意识形态的价值，而主要是因为它具有带来所期待的结果的能力”。而指向这个方向的另一项研究是塞里格森（M.A.Seligson）在四个拉丁美洲国家的调查分析，他分析了公民对执法的政府官员的腐败的看法与政治合法性之间的关系。执法官员的腐败明显偏离了政治体系输出端的公正性理念，这项研究表明，即使对被调查者在上次选举中是否投了现任政党的票这一变量进行了控制，这种类型的腐败也对政治合法性有负面影响。这样，就政治合法性的下降而言，对低质量政府的体验经历比成为占主导的选民中的多数派影响更大。
结论与反思
如果代表制度是民主的，并且公共政策是根据这个制度的规则来决定的，那么，公民就会认为政治决策是合法的——这就是主流民主理论中的至理名言。他们这么做，因为他们觉得自己属于政治上的多数，或者因为他们接受多数派将进行统治直到下一次选举的现实。不过，正如本文所证明的那样，对政治合法性的这种分析是不充分的。相反，政治合法性的主要来源处于政治体系的输出端，它与政府执政的质量有关。有助于建立政治合法性的恰恰是执政过程中没有腐败、歧视，不违反类似的公正原则。公共行政的组织方式不仅仅是经济理性与行政效率的问题。此外，当公民遇到执行公共政策的政府官员时，他们对期待的结果有着坚定的标准。这个论点是建立在公民一般是与政治体系的输出端——行政机构——打交道的事实基础上的，他们与输出端打交道的频率与密切度远远超过了输入端。不仅如此，他们在输出端遇到的事情对他们的福祉经常是至关重要的。人们可以说，公共行政就是政治体系——因为公民具体面对的和体验的就是公共行政。因此，行政部门的特征决定了人们如何看待政治体系。但是，我的观点不是说，如果一个国家要实现民主，就要在自由公正的选举之前通过公共政策实施中的公正性来建立合法性。相反，作为在政治体系输出端建立合法性的基本准则的公正性等同于作为政治体系输入端的基本准则的政治平等。必须把对这两种基本准则的尊重看作是建立合法性过程的核心所在。如果这个论证思路是正确的，那么它应该对于工业化国家在发展中国家推动民主所做出的努力具有重要意义。伊拉克的情况明显说明：仅仅把选举民主带到一个国家，不大可能产生政治合法性。
本文的观点是：（1）政治合法性应该是所有治理体制的最终目标；（2）没有多少证据表明：选举民主是建立政治合法性的主要政治手段。考虑到人们普遍相信选举民主的优越性，那么，在建立政治合法性的过程中，是什么使得选举民主发挥了比较小的作用呢？我尝试性地提出三个主张。首先是选举民主的引入产生了政治反对派。简单来说，如果投票没有其他的选择，那就很难说选举是自由公正的。这里面有其他含义。关于独裁统治最有意思的一件事就是它不能解决继任的问题。独裁统治和其他形式的专制体制有变成老人统治的强烈趋势。第三个主张与政治精英有关。无论是否是民主选举出来的，任何统治集团早晚会失去与现实的联系。其中的原因可能是经过一段时间后，大部分权力系统屏蔽掉了领导人不愿意接收的信息（或者说得更准确一点儿，信息的载体）。例如，1989年，在被解职的前夜，罗马尼亚共产党领导人齐奥赛斯库还一直坚信，他的人民在强有力地支持他。1989年，波兰共产党第一次决定，允许在新参议院举行差额选举。到选举的前一天，他们还认为自己会得到大多数席位。实际上，他们一个席位也没有得到。同样的情况也发生在智利的皮诺切特和1990年尼加拉瓜的桑地诺民族解放阵线身上。我的观点是，民主选举会迫使政治领导人密切关注现实——或者说得更准确点儿，关注大多数人所理解的现实。最后，选举可能有利于一般性的政治讨论和就公共事务对公民进行教育，也就是说，在其他条件相同的情况下，选举应该提高政治合法性。政治家们应该提出替代方案，表明为什么他们的政策优于对手的政策；某些情况下，据说大众传媒在向公民宣传这些替代方案的可行性与道德逻辑。不过，即便是在瑞典这样稳定的民主国家，选举促进了合法性的经验证据也不是太多。来源: 《国外理论动态》
