在发达的市场经济国家所存在的各种有效的现代企业制度，是一个一般性与特殊性的统一体。我国国有企业的改革，只有从这种一般性和特殊性两个方面出发，才能成功地选择正确的方向。本文拟从对企业制度的总体概括和认识开始，把我国企业改革置于这种现代企业制度的一般性和特殊性之中进行考察。
一、国有企业改革方向的选择
党的十四大确立了中国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，特别是十四届三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》以后，围绕转换国有企业经营机制和建立现代企业制度这一主题展开的国有企业改革的讨论更加深入了，首先是针对中央提出建立现代企业制度以及过去几年股份制试验的经验教训所作的阐述。关于现代企业制度的内涵，大多数观点认为其与现代公司制度是含义相同的。也就是说，建立现代企业制度就是要把现有的企业形式改造成股份有限公司和有限责任公司（吴敬琏等，1993，第173页）。
其次，针对前一时期企业实行承包制过程中暴露出来的企业与国家利益目标不一致，对国有企业的委托一代理关系进行了讨论。问题常常被归结为国有企业产权界定不明确。一般的解释是，尽管国家代表全体人民行使国有资产产权，但国家却是不明确的概念，最终又要依赖于各级政府，后者或者说地方和部门都直接管企业，同时又处于企业实际经营过程之外，结果是既因信息缺乏问题管不好，又无法避免行政干预，还会使企业资产流失。所以，讨论中涉及的所谓产权不清晰问题，实际上是对政企不分和委托—代理关系中经营权背离所有权等问题的一种概括，其中核心是通过何种制度安排使企业资产的所有者和经营者达到激励相容，或所有者通过何种机制对经营者实施有效的监督。
第三，人们普遍观察到，对于国有企业特别是国有大中型企业来说，无论是企业承包制还是股份制的试验，都使国家在拥有企业经营信息方面处于不利的地位，而内部信息的拥有者即企业经营者却与国家利益取向不尽一致，因而所有者与经营者的激励发生矛盾。由于这种现象在转轨过程中俄罗斯和东欧的国有企业中得到最突出的表现，青木昌彦将这种现象表述为“内部人控制”（参见青木昌彦、钱颖一，1995）。这种表述及其相关的分析方法引起了我国经济学家的共鸣，不少人从这个角度探讨国有企业改革方向，并设计公司治理结构的目标模式，以及从目前的企业模式向不同治理模式的企业制度过渡的具体途径，等等。①
把最近关于国有企业改革问题的讨论加以归纳，评价各种改革主张的关键在于回答如下问题：（1）现代企业制度的核心是什么；（2）国有企业面临的真正问题是什么；（3）产权或所有制改革是否能够解决企业的问题；（4）在企业外部竞争环境与内部治理结构两者之间，哪一种对于国有企业是最急需的。
二、两权分离与现代企业制度
机器大工业的出现和发展，超越了个人的资金和风险承担能力，导致所有与经营相分离的公司形式的诞生，因而产生了委托-代理的问题。斯密最早观察到股份公司中存在的委托-代理矛盾，并描述了股东因对公司业务所知甚少而导致的监督困难，以及代理人与委托人之间在利益取向上面的差异。伯利和米恩斯则进一步揭示了在所有权与控制权分离的情况下，企业的直接经营者在激励与责任方面，与企业的所有者之间的矛盾（Stigleretal.，1983）。概括起来，所有权与控制权在现代公司中被分离之后，由于所有者与经营者不是同一个主体，从两者之间的关系角度出发，就形成了所有与经营分离条件下的三个属性。
第一，在两权分离的情况下，企业所有者与经营者的利益通常是不一致的。对于企业的投资人或所有者来说，企业的利润最终以投资收益的形式为其占有，投资行为的效用最大化可以简单化为利润最大化。而经理人员只是资产的经营者，其效用函数中，经营者的收入不等于企业盈利，企业利润最大化不意味着经营者效用的最大化，因此经理人员追求利润最大化的动力不足。如果对经营者的监督不完整，他可能会通过扩大企业规模来扩大其权力基础，提高自己在同行中的地位；或通过增加不必要的非生产性开支达到个人享受的目的；或者通过增加或多报成本的方式侵蚀企业利润。正是由于所有者与企业经理人员这种不同的利益取向，因而理论上存在着经营者利用手中拥有的权力侵犯所有者利益的可能性。也就是说由于委托-代理关系的形成，天然地会产生所有者和经营者激励不相容的问题。
第二，在现实中，所有者与经营者之间存在着信息不对称的问题，即经营者或企业经理人员拥有关于企业经营过程中各种收入和费用的真实信息，而作为委托人的所有者，由于不参与实际经营，除非付出很高的成本，无法获得相应的信息。这种信息不对称使得激励不相容有可能成为经营者侵犯所有者权益的现实表现。
第三，所有者与经营者对于企业经营结果所负的责任也是不对等的。对于现代大型企业来说，一个经营管理人员或一个代理集团，对于企业经营不善导致的恶劣后果，所能够承担的责任毕竟有限，最多不过是个人信誉、财产或自由的丧失，这与所有者或委托人的资产相比就十分不对称了。这种不对等随着规模的扩大而加大，使得经营者有可能为了个人的利益而采取风险过度的行为，如巴林银行的里森事件就是十分典型的例子。此外，同样的原因也有可能使经营者采取掠夺性的资产转移行为，使所有者的利益受到损害。 假如现代公司制度无法克服上述三个两权分离的基本属性，则意味着这个制度是没有生命力的，因而所谓的现代企业制度也就不会是如今人们观察到的样子。然而，事实并非如此。
从伯利和米恩斯的著作于30年代初出版以后，至少在统计意义上，人们没有发现清楚的证据，证明管理者占主导的公司，在诸如使用资产生产利润等企业行为方面与所有者占主导的公司有明显的不同（参见Stigleretal.，1983）。相反，对于大型企业来说，所有权与经营权的分离成为普遍的现象。尽管委托-代理问题在现代公司制度的演进中始终存在，但在比较成熟的市场经济中，各种在现实中得以生存的两权分离的公司形式，通常都创造出相应的比较有效的解决委托-代理问题的制度安排。
在西方市场经济国家公司制度发展的过程中，股份制作为一种有效的现代企业制度，是以充分竞争的市场作为运行基础的，市场评判是监督和约束经营者行为的主要依据，市场机制则为这种监督和约束的实现创造了前提条件。在竞争的条件下，优胜劣汰是企业的生存规律。
从微观经济学的道理来看，这里的优劣就表现为企业是否能够获得利润。赢利的企业将生存并得到发展，亏损的企业将衰落并失败。
在一种充分竞争的市场环境中，企业之间的竞争会形成一种平均利润或平均成本。而根据企业的实际利润水平或成本水平，与这种平均利润或平均成本进行比较，即可以使企业经营状况的信息得到充分反映。换句话说，在存在由充分竞争产生的平均利润率的情况下，每个企业的利润水平包容了关于企业经营好坏的充分信息。因此，在存在市场竞争的条件下，利润率可以作为考核和监督企业经营的一种充分信息指标。①这个充分信息虽然不能完全克服信息不对称的问题，但它是一种简单的、成本低廉的手段，可以尽可能准确地反映企业经营的好坏。
在存在市场竞争从而有了这种充分信息的前提下，进一步形成经理人员市场。这个市场的作用是，依据经理人员的经营绩效对其进行奖惩，因而使经营者与所有者的激励变成相容的。
然而，市场竞争下产生的充分信息并不是完全信息，信息不对称只是在程度上被降低了，却没有被消除。同时，根据充分信息对经理人员的奖惩还只是事后的，在经理人员与所有者承担的企业经营责任不对等的情况下，前者仍然可能采取机会主义的行为，如进行风险过高的投资和对所有者资产进行掠夺性转移。因此，相应于每一种特定的条件，还需要建立一套事前监督经营行为的企业内部管理制度或治理结构，以最大限度地克服经营者与所有者之间的责任不对等所可能带来的问题。
所谓的公司治理结构，是指所有者对一个企业的经营管理和绩效进行监督和控制的一整套制度安排。按照米勒的定义，公司治理结构是为了解决如下的委托-代理问题而产生的：“如何确知企业管理人员只取得为适当的、盈利的项目所需的资金，而不是比实际所需多？在经营管理中，经理人员应该遵循什么标准或准则？谁将裁决经理人员是否真正有成效地使用公司的资源？如果证明不是如此，谁负责以更好的经理人员替换他们？”（Miller，1995）
关于公司治理，我们有必要强调两点。首先，公司治理结构中最基本的成份是通过竞争的市场所实现的间接控制或外部治理，而人们通常所关注或所定义的公司治理结构，实际指的是公司的直接控制或内部治理结构。后者虽然是必要的和重要的，但与一个充分竞争的市场机制相比，只是派生的制度安排，其目的是借助于各种可供利用的制度安排和组织形态，以最大限度地减少信息不对称的可能性，保护所有者利益。
其次，在当代西方的发达市场经济国家，在外部治理结构存在的前提下，不仅具有多种所有制形式混合的特点，公司的内部治理结构更是五花八门、形式多样。从现代西方发达国家的公司治理模式，以及具体的对于控制权的监督机制比较来看，任何一种现有的公司内部治理模式都不能无条件地应用于所有的公司经营环境中，也没有一种包治百病的监督机制可以单独起作用。
一般来说，公司内部治理结构的方式，依一个经济中技术条件、规模经济和法律框架的差别而异，也有路径相依的由来关系。既然不同的国家具有不同的文化背景，处于不同的经济发展阶段，因而在市场机制发育程度上、资金水平上存在差别，则各自具有适宜的公司内部治理结构。因此，公司内部治理模式和具体的监督机制是多样的、特殊的，而且处于不断的制度创新之中。但竞争的市场环境却是可以确定的，永远是两权分离下形成有效的企业制度的前提条件。
三、国有企业的外部环境与内部治理
国有企业及其特殊的治理结构是重工业优先发展战略的产物。改革以前，在产品价格和生产要素价格都已经被扭曲，竞争的市场不存在的情况下，没有一个作为企业经营状况的参照的平均利润率，则每个企业的利润水平就不能充分反映企业经营好坏的信息，也就不能作为评价企业经营状况的充分信息指标。要获取企业的开支水平是否合理，利润水平是否真实，以及是否能够保障所有者的利益等等信息，其费用十分高昂。这使得所有者和经营者之间的激励不相容成为一个难以克服的问题，而责任的不对等则会进一步加强这种倾向。在产业和企业间的要素报酬率存在很大差异的传统经济体制下，如果国营企业拥有经营自主权，它们就有可能将可支配的资源配置在要素边际报酬率高的地方，①这样的边际调整显然会干扰重工业优先发展战略的实施，打乱整个计划经济体制下的均衡。
既然国有企业建立的前提就是竞争市场不再存在，国有企业建立的目的又是控制企业的生产剩余，所以，从保证国家发展战略目标的内在要求出发，国营企业理所应当是不能拥有经营自主权的。换句话说，为了最大限度地减少国有资产被侵蚀和剩余被流失的机会，唯一可行的治理办法就是最大限度地剥夺国有企业的经营自主权。国营企业所需的投资和其它生产要素由政府无偿拨付，所生产的产品及其规格、数量和产品的调拨或销售由政府计划决定，在财务上实行统收统支，利润全部上缴，亏损全部核销，是在扭曲的宏观政策环境和高度集中的资源配置制度下，监督成本最低的制度安排。事实上，国有企业的管理体制就是按照这样的逻辑形成的。
由于国有企业面临着一系列传统发展战略遗留下来的政策性负担，缺乏与其他类型企业公平竞争的条件（林毅夫等，1995），因此利润率就不能成为考核企业经营绩效的充分信息指标，因而信息不对称的问题无法克服，激励不相容的难题也无法解决，经营者侵犯所有者利益就不可避免。其结果表现为企业亏损的增加和国有资产的流失。同时，企业可以将亏损归咎于政策性负担，要求政府继续给予补贴和保护，企业预算继续软化。只要国家继续对企业下达政策性任务，公平竞争的市场就难以形成，就找不到一种简单且成本低廉的充分信息实施对经理人员的监督和考核。在这种条件下，越是从扩大企业自主权的角度出发进行改革，经营者与所有者之间的激励不相容就越突出，责任不对等的现象就会诱致出更加严重的机会主义行为，国家的利益损失就会越大。进行所有制的改革，信息不对称、激励不相容和责任不对等的问题仍然得不到克服，企业效率依旧得不到保障。
四、国有企业改革：竞争条件还是产权制度？
现在我们可以来回答，导致人们通常观察到的国有企业面临问题的真正原因。首先，让我们来看国有企业监督效率是否天生要低。主张产权改革的观点认为国有企业因公有化程度高，委托-代理层次就多，初始委托人与最终代理人之间的距离越遥远，监督效率也就越低（参见张维迎，1995年附录）。反过来的逻辑推理就可能是，通过私有化消除这种多层次的代理结构（大众-政府-国有企业经理人员），建立委托人和代理人之间的直接联系（持股人-私人企业经理人员），可以获得更高的企业效率（参见 Yarrow，1989，p52-69）。
就现代大型企业来说，企业无论是采取什么样的所有制形式，都不可能回避委托-代理问题。即使在私有制的公司形式下，所有者仍然是要分层次地把资产经营权委托出去，即通常采取“持股人-董事会-企业经理人员”的委托-代理形式。董事会的成员一般所占股份很少，有些甚至根本不持股。在现实中，通常是经理人员聘请董事会成员，而不是董事会雇用经理。①因此，事情并不像想象的那样，在委托-代理层次上有什么实质性的差别。如果委托-代理层次是影响大型企业效率的主要因素，就不会出现像控股集团这样多层次委托-代理的企业制度了。
对于私有制条件下的委托-代理结构来说，信息不对称、激励不相容和责任不对等的问题都是存在的，如果没有竞争性的市场以形成反映企业的经营绩效的充分信息，经营者侵犯所有者的问题同样得不到解决。无论层次多寡，代理人都可能违背委托人的意愿，采取机会主义行为。而当一个竞争性的市场解决了充分信息问题之后，每个层次的信息是透明的，责任也是明确的，委托-代理关系就不会因为层次不同而有什么差异。也就没有理由说，国有制情况下的多层委托-代理关系就不能形成相应的最大限度地克服信息不对称、激励不相容和责任不对等问题的治理结构。同时，政府作为一个必要的制度安排，本身也具有各种保障服务效率和激励机制的制度约束。政府职能本身的激励手段对它在管理国有企业（如任命经理人员、监督企业经营绩效等）方面的行为也是起作用的。
其次，我们来看国有企业是否天然具有预算软约束的性质，因而其行为与私有企业有所差异。科尔内描述了国有企业的软预算约束现象，却缺乏对于这种现象形成原因的分析（Nagaoka and Atiyas，1990），以致使人们从观念上认为，国有企业必然伴随着软预算约束，而改变国有制就可以消除软预算约束现象。事实上，国有企业的软预算约束是特定的发展战略的产物。由于国家赋予国有企业以种种政策性任务，企业不能完全按市场竞争的方式生存和发展，因而形成与国家之间的软预算约束。但是，国有企业并非注定要永远承担这种政府指定的政策性任务，因而软预算约束也就不是其必然的性质。事实上，许多私人企业在履行政府赋予的政策性任务的情况下，也形成了对国家的财政依附关系，即软预算约束。
第三，看国有企业是否缺乏对经营不善的企业进行有效惩罚的机制。主张产权改革的观点观察到，在私有制的场合，消费者对成本高、服务差的企业可以通过“退出”（exit）进行选择和惩罚。他们表示不满意的方式就是拒绝购买，企业销售下降会导致持股人的退出，以及企业股票价格的下降，使企业面临被接管或破产的威胁。然而，“退出”不是消费者表达其不满意的唯一途径，另一种经常被采用的途径是直接表达不满或向有关管理部门“抱怨”（voice）（参见Hirschman，1970，p. 4）。只要消费者的意愿可以反映到国有企业的管理部门或监督者那里，就会直接采取措施，即使不经过资本市场。而且即使是私有企业，一旦具有垄断的性质，消费者的退出也受到限制。当大型企业经营不善面临破产时，政府因担心造成失业等社会问题，也会采取措施避免这种后果。最后，国有企业并非注定要具有垄断地位，企业惩罚机制的核心在于一个公平竞争市场的存在。所以，改革所有制并没有抓住问题的关键。
第四，我们来看产权改革能否解决国有企业政企不分的问题。在进行了一系列放权让利式的改革之后，国有企业拥有了比过去大得多的经营自主权，也在大得多的程度上要承担企业经营的财务后果。与此同时，一方面国家仍然没有从根本上放弃传统发展战略目标，价格扭曲仍然存在，另一方面也是为了保持政治稳定、社会安定以及改革的非激进性质，国家仍然把相当一部分社会性职能留给国有企业负担，使得在企业一级生产性经营与社会性服务不能分离。而与传统的政企不分所不同的是，由于放权让利形成的新的责任体制和财务约束方式，企业目前要由自身来承担这种政企不分的财务结果。既然遗留的种种社会性负担抹煞或干扰了企业真实经营绩效的评价，企业有动机，也有借口与上级政府主管部门讨价还价，争取直接的或间接的补贴和其他软预算约束。
可见，目前国有企业面临的政企不分现象，归根结底产生于对企业的放权让利式改革所提供的企业自主权和利益动机，与国有企业目前仍然承担一系列不对等竞争条件之间的矛盾。能不能把国有企业的社会性负担从企业生产性经营中剥离出来，完全取决于一系列外部环境的改变。而如果不能通过宏观政策环境的改革消除价格扭曲、产业结构扭曲和劳动力市场不发育的问题，贸然进行产权制度的改革，只能造成通货膨胀、失业和增长衰退等问题。
至于政企不分现象中国家对企业过度干预问题，先要弄清政府对企业经营过程施加过多的干预有其内在的原因。在市场发育水平较低、竞争不充分，因而没有一个充分信息指标可以简单地对经营绩效进行考核和监督的情况下，国家作为国有企业的所有者，要控制企业的剩余，防止经营者的机会主义行为，唯一的办法是关心企业的经营过程，乃至一些经营的细节。对于国家来说，这也是不得已而为之的事情。事实上，国家越是关心企业资产的保值、增值，它对企业经营进行干预的程度就越强。
因此，只要竞争性的市场尚未发育到这样的程度，以至所有者可以通过将企业利润水平与平均利润率加以比较，即以掌握关于企业经营的充分信息代替掌握企业经营细节，直接的干预就无法避免。在这种情况下，产权改革也好，融资结构的改变也好，都无济于事。即使实现了私有制，私人所有者如果不能通过竞争性的市场获得关于企业经营的充分信息，面临的选择只有两个：一种选择是当他在企业中投入的股本较小时，他直接干预企业经营的成本过于昂贵，以至得不偿失，因而放弃干预。这就是委托-代理理论中常常提到的免费搭车现象。另一种选择是当他在企业中的股本较大时，对自身利益的关心仍然驱动着所有者干预企业经营的细节。问题的本质如此，无论融资结构如何，即无论是直接融资，还是间接融资，无论所有者是以股权的方式拥有企业，还是以债权的方式拥有企业，只要企业经营结果是其利益所在，他必然要对企业进行干预。相反，一旦存在着竞争性的市场，所有者可以获得关于企业经营的充分信息，他就没有必要关心企业经营的细微末节，因而过多的干预反而是成本昂贵的行动。在这种情形下，无论是国家作为所有者，还是私人作为所有者，都不会对企业经营作过多的干预。同样的道理，这时采取什么样的融资结构也就不重要了。①
最后，我们来考察产权改革能否解决国有资产流失的问题。在改革过程中，国有资产流失越来越严重，许多人认为是国有企业产权关系不清晰造成的。实际上，在存在着委托-代理问题，也就是说国有企业的所有权和经营权相分离却缺乏充分信息的条件下，改革以前国家通过任命或聘用，委托经理人员经营国有企业，并通过规定上缴利税的水平或干脆对企业实行统收统支的方式获得资产收入。企业经理人员虽然缺乏改善企业经营状况的动力和调动职工积极性的手段，但也无法通过侵蚀利润和国有资产侵犯国家的利益。进行了放权让利式改革之后，出现了不按照国家的意愿来经营国有资产、支配剩余的可能性。所以，问题并非在于产权不明晰，而在于所有权与经营权分离的情况下监督企业经营的成本太高。为了避免实现国家战略意图的国有企业倒闭及出现失业问题，政府只好对亏损的国有企业不断给予补贴，而预算无法硬化，则给国有企业以经营权侵犯所有权创造了更大的可能。
可见，国有企业问题产生的真正原因不在于产权制度，而在于缺乏充分竞争的外部环境。因此，改革应从解除企业目前面临的各种政策性负担入手，以此硬化其预算约束，进入到竞争性的市场，使企业的利润率能够真正成为反映其经营绩效的充分信息指标。国家作为国有企业的所有者、通过掌握这种充分信息就足以对经营行为进行监督。在此前提下，企业发展的现实过程中，将会显示出哪一种内部治理结构更加符合我国企业实际，从而通过不断的制度创新，使中国式的企业治理结构得以形成和发展。
摘自《中国经济学1997》和《经济研究》97.3
