如果说：“郡县治，则天下治；郡县安，则天下安。”那么，进一步讲，就是村(社区)治，则郡县治;村(社区)安，则郡县安。加强村级治理，是做 好新时期群众工作、巩固党在农村的执政基础、确保农村长治久安的一项基础工程。为进一步加强和创新村级治理，最近，笔者在湖南省岳阳县进行了调研，调研发现这项工作成效显著，但任务仍然艰巨。

一、岳阳县村级治理的主要做法和成效

岳阳县共辖20个乡镇590个村(社区)，共有农村基层党组织857个，农村党员21169名，村干部1741人。

1.坚固“主心骨”，农村党组织的核心领导作用有效发挥

岳阳县委高度重视村党组织建设，切实履行党要管党职能，每年召开一次县委常委会，专题研究村(社区)党建工作。2009年县委出台《关于进一步加强村干部队伍建设的意见》，从村干部选拔任用、教育培养、管理约束、激励保障等方面作出了明确具体的规定，县财政每年补贴1000多万用于保障和提高村干部待遇。村干部待遇改善后，一批有知识、有本领的农村能人被吸引到村干部队伍中来，一些过去不愿意当村干部的能人也愿意当村干部了。一批优秀的村干部成 为了党风政风的形象员、经济发展的领头员、矛盾纠纷的调处员、法律政策的宣传员、农村技术的推广员，有效发挥了农村党组织的核心领导作用。

2.建强“主力军”，农村党员干部的综合素质明显提升

实施“素质提升工程”，扎实开展村干部教育培训，举办村干部农村治保、计生、会计等业务培训班，对农村党支部书记进行系统培训，提高村干部管理水平;有计划分批组织农村党支部书记外出考察学习，三年来共有64名农村党支部书记分别在江苏省华西村、山东省南山村等地学习。实施“一村一名大学生”计划，从2008年起，先后选聘34名大学生“村官”充实到村组。县委组织部每年举办4期入党积极分子培训班，其中两期重点培训农村党员。

3.夯实“主阵地”，村级组织的管理行为进一步规范

一是稳步推进村民自治。成立民主理财小组、财务监督小组、综治委员会、调解委员会等村级自治组织，切实加强了村民的自我管理、自我教育、自我服务、自我约束。二是深入开展“两清理一规范”。从2010年3月开始，集中半年时间，在全县590个村(社区)全面开展清理村级财务、清理违纪违法事件、规范村级管理的“两清理一规范”活动。共清查出涉及贪污、挪用、多报、虚报冒领、违规开支、漏收、截留套取惠农支农政策资金等问题的村38个，资金总额达 460078元，排查出问题多、群众意见大的村级组织34个，清查出不称职、不合格的村干部17人，改组村级班子23个，撤换村支部书记8人，赢得了群众 的普遍赞誉。三是加强农村综合治理。坚决彻底打击涉黑涉恶、涉毒涉赌等违法犯罪行为，先后铲除涉黑涉恶团伙13个，抓捕骨干成员139人，18名充当黑恶势力“保护伞”的领导干部和公安干警被移交纪检、司法部门依法处理，赢得了广大干部群众的衷心拥护。岳阳县社会治安状况及干部队伍形象公众评测在全省排名 由2009年5月份的第117位跃升到2010年10月份的第7位，前进110个位次。

4.激活“主动力”，村级组织的正常运转得到保证

一是落实村级运转经费，全县590个村(社区)运转经费依照岳县发〔2009〕12号文件要求，达到了村均4万元标准，村干部工资大幅度增加， 人均达到7200元/年。二是落实离任村干部补助，符合条件的村主职干部补助由每月35元提高到65元。部分乡镇对任职多年的其他离任村干部也给予了适当 补助。三是落实村主职干部政治待遇，近三年来，41名农村党支部书记被评为全县优秀农村党支部书记，4名村主职干部被录用为国家公务员。四是落实村级办公场所，全县新建和在建263个村级活动场所，2011年，计划再建90个村级活动场所，全县70%以上的村和社区修建了办公用房。

5.畅通“主渠道”，党群干群联系更加密切

一是广泛深入开展“三问三帮”民心恳谈活动，促使干部走家串户察民情听民意解民忧。从2009年8月份开始，在全县组织开展“问情于民、问需于 民、问计于民，帮扶一个困难户、帮助一个意见户、帮带一个致富户”的“三问三帮”民心恳谈活动，全体县级领导、县直副科以上干部、乡镇机关干部和政法系统干警佩戴“干群连心卡”进村入户。全县干部共走访农户19.2万户，开展恳谈活动23.6万多场次，结对帮扶5160户，送去慰问金229万余元，落实帮 扶项目203个，一批关乎民生福祉的问题纷纷得以解决。二是创新民意表达渠道，解决人民群众合理诉求。健全网上舆论引导机制、网上舆情监测研判机制、热点焦点事件网上快速反应机制和网络事件责任追究机制，要求县乡领导干部提高“执网力”，各单位主职领导干部把关注网络舆情、“上网交心下网服务”、“网上问 题网下解决”作为一种工作常态。开展县、乡镇、村“书记大接访”活动，切实化解基层矛盾、解决基层问题。整合优化资源，将乡镇便民服务中心建设纳入整体规划，完善基础设施，构建公开、便民、廉洁、高效的便民服务体系，最大限度地为群众服务。三是建立民情调查机制，把人民群众的满意度作为评价标尺。设立县民 调中心，每月随机抽取1150个座机用户电话号码(城关地区200个，其他各乡镇50个)，通过向群众开展电话调查了解社情民意、治安状况、政法系统干警 和党政干部形象，并备案登记，每月排名，定期通报;各乡镇以村(社区)为单位随机抽取座机用户电话号码开展民调工作，以此评价乡镇干部、村干部和派出所干警形象，了解群众诉求和村级治安状况。

6.掌握“主导权”，村级组织的评价机制逐步健全

县委、县政府出台《关于推行村(居委会)、社区治理绩效评估的意见(试行)》，将村级工作划分为组织建设、计划生育、维护稳定、公共事业、农业农经五大共性指标，并根据各村的实际情况，设置特色创优个性指标，采取指标考核、领导评议、公众评议、督查核实的评估方式，对村级工作进行绩效评估。各乡 镇根据《意见》出台方案，探索村级绩效评估方式方法，有效推动了各项工作的落实。

二、目前村级治理中存在的主要问题

1.乡镇党委、政府的事权与人权、财权很不对称，职能难以发挥

一是对村级管理责大权小。乡镇“七站八所”中职能强的部门都被收归上级管理，事关农村经济社会发展的资源、项目、资金的管理权、支配权分散在县直有关职能部门，一些项目资金基本上由这些部门直接安排到了村组，乡镇政府没有应有的“人、财、物”等方面的权力，责权不对等的乡镇党委、政府难以对村组 实施有效管理，久而久之群众自然产生了“政治上不靠你，没有事情不理你，有了事情要找你，解决不了就骂你”的疏离心态和逆反心理。

二是与村级组织的工作关系没有理顺。有的乡镇党委政府对村级事务插手干预、大包大揽，事无巨细一竿子插到底，实际上“架空”了村级组织。有的乡镇认为村级管理应以自治为主，是村民自己的事，在村级管理上不作为。有的村级组织受家族宗族、黑恶势力、不法分子等的影响和操纵，成为某些小团体的利益代 言人，不服从乡镇领导，甚至公开践踏法律法规，致使村级组织乱作为。

三是对村级的监管考核不严格。乡镇对村级的目标管理考评中，往往有考核、没标准，对干得好的没推手，对干得差的没抓手。对村级事务的考核凭印象、凭感觉，不能客观评价村级组织的工作实绩，村级治理的好坏难以界定。

2.村干部队伍的素质与要求很不适应，职责难以落实

从年龄结构看，岳阳县1741名村干部中，35岁以下的80人，仅占4.6%;35-50岁的1169人，占67.2%;51-60岁的436 人，占25%;60岁以上的56人，占3.2%。从文化水平上看，初中及以下学历953人,占54.7%;高中及中专学历759人,占43.6%;大专及 以上学历29人，仅占1.7%。由于年龄偏大，文化偏低，整体素质不高，职责难以落实。其原因主要表现在四个方面：

一是能人不愿意干。素质较高能力较强的年轻人喜欢外出创业，觉得当村干部经济上划不来，一年只有7-8千块钱;政治上没前途，当个村支书就到顶了。

二是庸人不愿意放。一些年龄大、水平低的人觉得到家当个村干部，大大小小也是个官，多多少少也有几千块钱，呆在村里当干部比外出打工强;一旦当上了村干部，即使干得不好，群众不满意，也怕丢面子赖着不下台。

三是公认的人干不上。有的地方，“书记不如族长，村长不如家长”，凭借家族势力、帮派势力甚至涉黑涉恶势力当选村干部的现象仍然不同程度地存在。有的村，村支书、村主任分别定点在某姓某族产生。

四是年轻人进不来。有的村支书故意不发展党员，如有的村近10年没有发展一名党员和后备干部。有的村干部则让自己的子女或其亲属接替自己的职务，以至造成村里大权长期唯我独尊的局面，党支部变成了家庭支部，极少数村干部凭借基层政权形成了家族势力，横行乡里，为所欲为。

3.村民自治基础薄弱，治理水平难以提高

一是民主意识淡薄。不少村民认为村里的事是村干部的事，对村级治理不闻不问，不冷不热，多一事不如少一事。对于民主选举缺乏热情，谁给我好处我就投谁的票;对于“一事一议”的会议，给钱就参加，不给钱就不参加，即使参加，不管合不合理，只要我出钱就反对，以至于“一事一议”普遍存在“会难开、事难议、款难筹”的问题。

二是思想道德滑坡。经济发展了，生活改善了，文化水平提高了，感情却没有过去纯朴了，思想却没有过去纯正了。金钱至上、利益刚化、我行我素越来越严重，礼貌待人、相互帮助、尊老爱幼、爱护公共财物越来越少，理想教育、道德教育、法制教育、文化卫生教育越来越难。

三是法律约束偏软。对村里不太严重的违法犯罪行为，难以及时有效给予法律制裁;对于以强欺弱，谩骂侮辱等行为，尚无有效的制裁办法。绳之以法吧，程度不够;道歉吧，不道歉也没办法;赔偿吧，不赔偿也无奈。这些不痛不痒的调处往往使得强势者屡犯屡赢，弱势者万般无奈。

4.村级运转经费不足，工作难以有效开展

一是集体经济薄弱。有相当一部分村没有集体经济收入，有的村级组织运转困难。2010年，全县590个村(社区)集体经济收入总额2791万元(年报数)，平均每个村不到5万元。

二是村级运转经费不足。各村减少了村干部人数，并且村级经费也通过财政转移支付得到了一定弥补，但全县村级可支配收入仅4386万元，其中包括村级转移支付资金1594万元。

三是村级负债比较普遍。尽管近年来县乡两级拿出强有力措施，有效化解了大量债务，但村级债务依然比较沉重。全县590个村(社区)几乎村村都有负债，负债面近100%，村均负债59.8万元，人均负债577元。

三、解决村级治理突出问题的对策建议

1.构建和完善多元治理的主体体系

一是切实加强县委、县政府对村级治理的领导。要加大对村级治理的宏观管理，深入分析研究和解决村级治理中存在的突出问题，积极探索村级治理的新途径。发挥县一级在统筹城乡发展中的核心作用，把加强村级治理作为推进城乡一体化的重要举措,把中央、省、市关于农村的各项政策部署落实到基层，增强村级治理的活力。县一级要进一步改革创新管理体制，按事权统一的原则，积极稳妥向乡镇下放权力。

二是切实履行乡镇党委政府在村级治理中的重要职责。扩大乡镇党委、政府在村级治理中的资源整合权、管理权、支配权。乡镇党委、政府要进一步加强领导，强化责任，加大对村级事务管理的监督和指导;要进一步加强乡镇和村级组织的上下联动，整合有效资源，形成工作合力;要进一步加强村务乡监管;要进一 步加强宣传引导，扩大民主，广泛吸引村民自觉参与到村级事务中来,提升乡镇在村级治理中的驾驭能力。

三是进一步理顺村党支部和村民委员会的关系。村党支部是村级领导核心，要加强宏观管理，协调好村级组织及各方面的利益关系，处理好各种复杂矛盾，推动村级经济社会科学发展。村民委员会在村党支部的领导下，以管理村级事务为抓手，组织村民进行自我教育、自我管理、自我服务、自我监督。村党支部和 村民委员会要将基层组织建设、社会治安综合治理、计划生育、安全生产、生态环境保护、惠农政策落实等作为村级治理的重要内容，统筹抓好基础设施建设、防汛抗旱、村庄规划、疾病防疫、耕地保护和农村土地流转等工作，紧紧围绕促进村民增收、有效改善生产生活条件、倡导文明进步团结的良好社会风气推进村级治理。

四是规范和发展农民专业合作组织。发挥政府引导作用，鼓励、引导农民成立、加入合作组织，确保农民合法权益得到保障，确保合作组织健康有序发展。发挥社团、行业组织和社会中介组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用，形成社会管理和社会服务的合力。发挥集体经济组织市场主体作用，积极推行集体 经济资产经营管理职能与村民自治职能分离，保障依法独立自主开展经营管理。发挥社会组织的服务性、公益性、互助性作用，鼓励和支持各类社会组织参与村级治理。

五是充分发挥村民在村级治理中的主体作用。建立完善村级民主议事和监督组织，建立统一规范的村级民主议事委员会，保障农民群众的参与权和监督权。引导村民参与制定完善内容合法、针对性强、切合实际的《村规民约》作为村民共同守则，促进村务有序管理。加强村民对资产资金资源的管理、村支“两委” 班子成员落实党风廉政建设责任制和执行廉洁自律各项规定情况的监督，达到对权力运行进行有效监督和制衡的目的。

2.全面加强村级班子和党员干部队伍建设

一是建设一支团结务实、奋发求为的村干部队伍。以换届为契机，拓宽选人视野，通过“两推一选”和“公推直选”，把党员满意、群众拥护的优秀人员选进村级班子。建立村党支部书记任免县委组织部备案管理制度，以村党支部书记建设为重点，着力打造一支守信念、讲奉献、有本领、重品行的村干部队伍。从提 高村干部的综合素质和致富、带富能力入手，突出抓好村干部“素质提升工程”。鼓励和支持农村党员按照规定的程序竞选村委会成员，提高村党支部书记、村委会主任“一人兼”和村级组织与村委会成员交叉任职的比例，减少村干部职数。支持群众基础好、威望高的党员通过选举担任村民代表或村民小组长，在村级治理上努 力发挥党员的先锋模范作用。建立“双述双评”制度，村干部既向乡镇党委政府述职又向党员群众述职，既接受组织评价又接受党员群众评议，强化对村干部的民主监督。

二是培养和建立一支数量充足、素质较高的村级后备党员干部队伍。实施“双培双带”工程，把农村党员、村干部培养成致富能手，把致富能手培养发展成党员、村干部，引导党员干部争当带头致富和带领群众共同致富的模范，加快推进农村科学发展。建立稳定的村级后备干部队伍，对不培养后备干部的村党支部书 记按“不作为”实行责任追究。拓宽选人渠道，每年从科技专业户、致富能手、回乡高中生、复员转业军人、外出务工经商人员和企业经营管理者中确定一定比例的优秀人才纳入入党积极分子和村级后备干部培养范围，建立村级后备干部人才库;吸收后备人才参加乡村组织各种形式的教育培训，同时实行乡村干部与后备干部结对帮扶制度，对优秀人才进行重点培养;适时把后备干部调整充实到村级班子或村级配套组织中，确保村干部队伍后继有人。

3.建立健全村级治理的激励保障和监督约束机制

一是规范制度建设，提高村级治理水平。指导村健全村级民主监督、民主理财等配套组织，规范村级组织施政用权行为;积极推行“四议两公开”议事机 制，加大党务公开、村务公开、财务公开工作力度;建立民主议事、村民听证会和“一事一议”等制度，不断拓宽村民民主参与村级事务决策的渠道;建立完善民主 决策机制，全面落实村支“两委”联席会议、党员和村民代表联席会议票决制，增强村务决策的民主化、科学化、透明化。

二是建立健全村干部政治激励保障机制。进一步增强村干部的荣誉感、责任感、使命感，采取积极有效的措施，激励村干部谋事干事成事。积极推荐政治素质好、议政能力强的村干部担任各级党代表、人大代表、政协委员。结合乡镇编制空缺情况和工作需要，适当选聘优秀村党支部书记为乡镇站所工作人员，按程序 适量录用村主职干部为乡镇公务员。县、乡镇定期组织村党支部书记进行集中轮训或组织村主职干部外出考察学习。鼓励村党支部书记和其他村干部参加学历教育，提升文化层次，乡镇和村给予一定补助。

三是健全完善村级经费投入保障机制。实行村干部报酬财政供给制，提高村干部经济待遇，落实离任村干部生活补助。建立在职定编村干部大病救助基金机制，各乡镇每两年组织村党支部书记进行一次体检。加大对村级组织运转经费投入，形成逐年增长机制。整合县级部门资源，建立县直单位和乡镇统筹安排项目资 金机制，实现项目资金有规划、有步骤实施。

四是健全完善村级治理监督约束机制。落实乡镇加强村级治理的责任，对所辖地区发生村干部重大违纪违法案件的，追究乡镇党政主要负责人责任。建立村干部任期经济责任审计、离任审计和责任追究制度，逐步化解村级债务，确保不发生新的债务。建立乡镇党委政府同村级班子签订年度目标责任书制度、群众评议 村干部制度，对工作差、作风差、群众满意度低的村干部，实行诫勉谈话或按程序进行调整。建立村级计划生育、社会治安综合治理、安全生产“一票否决”制，对工作出现重大失误、造成重大损失的村干部，按干部管理权限和法定程序，给予免职、罢免或责成本人提出辞职。建立村干部廉政谈话、个人重大事项报告、述职述 廉等制度，定期组织党员代表和村民代表对村干部进行民主评议，对有违纪苗头倾向的村干部，及时进行诫勉谈话;对有严重违纪问题的村干部，坚决予以查处。建 立村级党风廉政建设责任制度，选好选准村级纪检员，推进村级民主监督管理。

4.切实加强思想道德法治建设

一是开展群众思想、道德、文化教育。开辟群众思想教育阵地、文化学习阵地、娱乐健身阵地，充分利用书籍、报刊、广播、电视、电影等传播工具，充分利用黑板报、墙报、标语、巡回报告、文艺演出等有效载体，对群众进行社会主义核心价值观的教育。通过评选“五好新家庭”、“十大孝子”、“十佳道德模 范”、“五星级党员”等活动，用身边的典型教育人、影响人、激励人，引导广大党员群众知荣辱、扬正气、树新风。

二是切实维护社会公平正义、维护社会公共秩序。加强对农村法律法规教育，提高村民法律意识和水平，实现依法依规治理。加强乡镇、村级综治工作站建设，坚决打击涉黑涉恶势力，坚决打击村痞村霸等干扰村级治理行为，坚决打击强买强卖、强揽工程、强装强卸和组织人员违法上访闹事行为，有效防止农村家族 势力的消极影响，确保村级组织运转有力，提升村民的安全感。

5.进一步创新村级治理的方式方法

一是广泛开展“三问三帮”民心恳谈活动。要把开展“三问三帮”民心恳谈活动提升为夯实群众工作基础的一项长期制度坚持落实，活动开展情况纳入班子年度考核、干部作风建设和绩效考核评估的日常内容。

二是深入开展“两清理一规范”活动。进一步加强村级财务清理，加强违纪违法事件清理，规范村级管理，大力整治软弱涣散的村级组织，有效提升村级组织的凝聚力、战斗力、公信力和发展力，使村级治理逐步走上规范化、制度化轨道。

三是建立便捷高效的便民服务平台。积极构建全面覆盖的便民服务网络，最大限度为基层群众服务。要加快县级政务公开中心建设进度，高标准建好乡镇便民服务中心，实现村级便民服务点全覆盖，为群众提供更优质、更便捷的政务服务。

四是积极推进村庄规划建设。因地制宜、切合实际地搞好村庄规划，提高规划制定的科学性，加强规划落实的连续性，增强规划执行的严肃性。提高村民规划意识，加大控建拆违力度。注重选送乡村规划人员培训，扩充乡村规划设计队伍，确保村庄规划科学化、规范化。

五是畅通群众诉求渠道。积极开展“网络问政”，妥善解决网民反映的合情、合理、合法的实际问题。开展县、乡镇、村“书记大接访”活动，切实化解基层矛盾、解决基层问题。完善收集、报送、交办、处理、反馈群众意见和建议的处理程序和机制。加强电话民意调查工作，不定期用电话向群众了解民情、掌握民 意、解决民忧。

六是积极开展“五清”创建工作。着力抓好与人民群众生产生活息息相关的“清洁心灵、清洁田园、清洁能源、清洁水源、清洁家园”创建工作，让人民群众共享发展成果。

七是建立健全绩效评估体系。科学设定评估指标，将加强社会治安综合治理、人口和计划生育“村为主”、强农惠农政策落实、安全生产以及生态环境建设、防汛抗灾、耕地保护、村务公开和农村基础设施建设等工作纳入村级绩效评估内容，全面评估村级组织依法依规履职、完成县乡年度工作任务情况和工作成效。 实行村级工作满意度测评。开展领导评议，组织乡镇党政班子成员、乡镇机关中层骨干和各站所负责人集中对评估对象年度工作任务完成情况及工作满意度进行测评。突出公众评议，组织村(居)民代表、党员代表、县乡人大代表和政协委员等以村民代表为主的评议主体对村级工作进行满意度测评。强化评估结果运用。本着奖优、治庸、治懒、罚劣的原则，把评估结果作为改进村级治理工作的重要依据，作为发放村干部业绩考核奖励报酬的重要依据，作为村干部选拔使用的重要依据， 作为村干部评先评优的重要依据，作为村争取政策项目资金的重要依据。

(彭国甫 作者单位：中共岳阳市委副书记、岳阳县委书记，湘潭大学公共管理学院教授、博士生导师，岳阳414100)