［摘要］乡镇权威是地方治理函数中的重要变量。毫无疑问，良好的或递增的乡镇权威对于基层公共政策动员和执行无疑起着重要的作用。而乡镇权威的递减或丧失，则容易导致地方公共政策执行的困难，进而导致地方治理秩序陷于奥尔森困境的泥潭。本文以桂北调查中的乡镇案例叙事，探讨乡镇权威和基层公共政策运作的相关性，从而展现地方治理秩序中的政策遭遇以及非合作博弈过程中的集体行动逻辑。在新农村建设的政策框架下，重塑乡镇权威和开展有效的地方治理无疑具有积极意义。
［关键词］乡镇权威；公共政策；地方治理；桂北调查。
「项目来源」本文为教育部“新世纪优秀人才支持计划”（NCET－07－0858）之阶段性成果。
一、思路与进路
在桂镇调查的日子里，我们发现了一个有趣的现象：桂镇的村民对于桂镇政府颁布和推行的公共政策总是要进行一番质疑，而另一方面又依然会很快地将这些政策消化下去。随后他们会继续埋怨政府没有对他们的生活改善进行任何的努力，于是当新的政策下来时他们会一如既往：一边怀疑一边接受。这仿佛陷入了一种奇怪的循环，让我们不禁追问：乡镇政府在农民的心中究竟还有多少公信力？如果有的话，农民为什么总是对它表示怀疑？如果没有，农民为何愿意“听话”？这些都构成了对乡镇权威与地方治理秩序的关联性思考。
乡镇权威是一个历史性的概念，它伴随乡镇政府的诞生而诞生。在它诞生之前，中国地方治理笼罩在乡绅精英的统治下。乡绅精英的权威来源于“地方性的利益共同体”，即“具有内在权力结构、宗教组织、信仰合一的单位：村内政治、经济、社会的封闭性较强，其表现为村内许多人的财产和全部工作都在自己村内，生产活动不会使他与村外人接触”（李远行，2004）。近代以来，各种基层政治改革轰轰烈烈地展开，国家希望通过权力的下渗打破村落共同体的封闭性，使原内嵌于村落共同体的成员融入到国家层面上来。改革起了一定的作用，它“迫使乡村领袖与传统文化网络逐渐脱离关系而越来越依赖于正规的行政机构”（杜香芹，王先明，2004）。但它并没有能够实现以国家为中心整合社会的目的，恰恰相反，乡村领袖地位的上移削弱了地方认同网络，使官方与地方的分离状态被延续和加强（张静，1999），致使这种分离一直延续至20世纪中期。1958年人民公社制度的建立从组织到心理上彻底改变了农民的依赖对象，乡村社会才比较彻底地告别乡绅治理阶段，进入“准乡镇权威”治理时代。人民公社制度曾经发挥过巨大的历史作用，但“一大二公”的生产方式到后期越来越不适应生产力的发展，国家不得不致力于新一轮的地方政权重构——建立权力较小、服务导向的乡镇政府。在家庭联产承包责任制的推动下，乡镇政府被寄予了改良地方秩序的良好愿望，合法性、权威性与民众的认可度被积聚起来。然而，在桂镇，乡镇政府在持续性“短缺型财政的压力”下的一系列政策失败导致了其权威的持续下跌，甚至出现一定程度的信任赤字。从一呼百应到被彻底漠视，乡镇权威日益式微，宗族势力有复兴趋势（麻国庆，2000），地方治理秩序的集中与均衡态势被打破。于是，由乡镇干部组成的小集团试图通过对资源及情境的刻意控制主导着以农民为主体的大集团，却不幸最终陷入了地方治理中的“奥尔森困境”。
所谓奥尔森困境表达的是这样一种集体行动的悖论，即由理性个体组成的大集团，却不会为集体利益行事（奥尔森，2007，第18页）。为此，美国经济学家奥尔森从以下三个方面进行了思考：第一，针对困境形成的原因，奥尔森认为，在大集团（潜在集团）中，出于三项考虑使得人表现得消极：个人在公共利益中获利份额太少，公共利益本身的性质使得个人的努力对结果的贡献甚微，大团体的组织成本过高（奥尔森，1995，第40页）。第二，针对困境产生的结果，奥尔森揭露了小集团剥削大集团的惊人后果。“由于较小的集团常常能自愿组织起来采取行动支持其共同利益，而大集团则通常做不到这一点，因此，社会中各集团之间的政治斗争的结局并不对称。……较小的集团（特权和中介集团）常常能战胜大集团（潜在集团）”（奥尔森，1995，第151页）。第三，针对破除困境的力量，奥尔森提出，要使得大集团被动员起来，需要“选择性激励”。“选择性激励”既可以是积极的，也可以是消极的。既可以通过惩罚那些没有承担集团行动成本的人来进行强制，也可以通过奖励那些为集体利益而出力的人来进行诱导（奥尔森，1995，第42页）。在压力型和强制性体制松动下，在乡镇权威归隐或淡化下，村庄公共产品和公共服务的供给不可避免地陷入奥尔森困境之中。
从一定程度上讲，乡镇权威是一个客体性概念，它取决于农民对乡镇政府权力合法性的认同，也取决于公共政策的性质、动员能力、执行条件和民众的接受程度，而乡镇权威的增减、公共政策的良莠都会影响地方治理秩序的变化。在以税费改革为临界点的乡镇权威时代，公共政策执行顺畅，地方治理秩序井然；而在进入后乡镇权威时代中，公共政策的目的性质、乡镇政府的博弈技术、领导的执政艺术、民众的顺服状况等变量建构了地方治理秩序的函数。为此，我们选取广西桂镇作为调查单位和研究对象，以此解构一个乡镇的微观政治生态和制度行动逻辑。桂镇明代建圩，清代为贵县四大圩之一，1957年成为贵县十二区，1958年成立人民公社，1984年成立桂镇人民政府。桂镇因其地处桂市东南部两大铁路与公路的交汇处，交通便利，而被定为由乡镇企业领跑的工业型重镇。该镇面积广阔，下辖村多以种植业为生，村庄内部至今仍保留有李、姚、杨几宗大姓，族威、族望依然拥有较大的活动空间。传统基因与现代元素在这个古老的乡镇中交汇，改革的痕迹鲜活而完整地保留在了桂镇的历史里，并渗入桂镇人的记忆中。在国家改革和社会转型的大背景下，以案例访谈的方式对桂镇村民的政治记忆进行追述和分析，或许能在一定程度上展现乡镇权威在数十年中的兴衰生灭，进而勾画出地方治理秩序的变化图谱。
二、地方治理变迁中的乡镇权威
乡镇权威即农民对乡镇政府权力合法性的认同，当农民对政府的政策行为表示理解和支持的时候，乡镇政府便获得了权力的合法性。但这种合法性的固化不是一次认同就能实现的，它具有时间上的延展性，受到农民的记忆、对现状的认识和对未来的预期的影响。换言之，它是多次认同效果的积加，因此对于权威的考察要放到具体的时间序列中。
有人曾形象地表述过乡镇权威的整体变化趋势：“60年代初，我国遭遇巨大天灾，农民没有造反，困难在短短几年里就被克服了，当时靠的就是中国人民，尤其是中国农民在长时期战争中形成的对中国共产党及其领导的政权的深厚情感。”（闵琦，1989，第43页）毫无疑问，乡镇政府与农民“鱼水关系”的形成有赖于政权的人民性、英明的领导和民众的支持。而农村经济政治体制改革以后，乡镇政府介入乡村社会的机会大大减少。而且，乡镇政府出于自利目标，还往往会尽最大努力地汲取资源，于是政府与农民的关系被许多人刻画为“油水关系”。在桂镇，村民们对政府的感情变化也大致呈现这样不规则的“L ”形，我们可以用三个具体的词汇来描述这种变化，即“重视——仇视——忽视”。可以从案例1中体察到这种变化过程：
［案例1］乡镇形象的民间话语
2006到2008年，我们三度到桂镇进行调查，听到过不少对桂镇政府的评价。其中有一句在群众中流传得最广——“以前它是干不好事，后来它是不干好事，到了现在它根本就没在干事！”我们基本可以认为，在桂镇，农民对乡镇政府的信任度很低，政府的权威很弱。是什么原因导致这种情况的产生？通过访谈，我们发觉那句俗语背后所隐藏的，其实是由税费改革而引发的乡镇政府的权力衰微和行为异化过程。现将部分有代表性的言论摘录如下：
农民A ：以前穷是穷，但至少没那么乱，没这么多贪官，治安也好，肚子没有现在饱，但心里面安实。现在晚上走路都要担心飞车抢劫，派出所也从来不管，哪个还敢出去啊！
农民B ：那些人（指乡镇干部）没钱就到处想办法刮（指的是1994年分税制之后，地方政府的收税空间减小），你看镇上那些部门，就是计生所动得最勤。哪家超生了，立马有人过去罚钱。有时候闹起来，他们还会找了派出所的人带枪去帮！那根本就是土匪！
农民C ：我们的民政补贴从来就没发齐过，比如今年（2006年）内涝，我们桂镇每亩补8元，人家湛江每亩10元，穆格每亩15元，我们问为什么钱不够，他们（乡镇干部）就能举出一大堆理由，什么你们XX时候又欠了这个费那个费，填上之后就剩这么多。没人知道到底欠的是什么，也没人知道到底应该拿到多少。
农民D ：现在农业税也不用交了（2006年取消农业税），连农业补贴都是直接打到银行账户上。他们（乡镇干部）根本就没有什么事，一张报纸一杯茶，最多就是见他们搞搞宣传，其他时间就在镇上晃来晃去，以前还到处走走串一下门，现在都没见来了，哪个还愿自找麻烦咯！我认得的妇联的、人大的干部全都出来开店做生意了。你说现在乡镇政府在哪里哦，我怎么都没感觉到！
由此，我们可以大致地看到了桂镇权威的由强到弱的变化过程，为什么会产生这样的变化？分析原因，要将之置于国家政治体制改革的宏观历史中。桂镇下辖25个村庄，其中有不少是单姓村和双姓村，建国以前一直笼罩在乡土士绅的统治下。1949年后，桂镇的村庄经历了土地改革和人民公社化运动，旧有的权力格局和关系网络被强硬地打破，而被纳入国家权力网络中，成为大批量生产模式下的基本劳作单位。但随着农村商品经济的发展和家庭联产责任制的推行，人民公社体制下的单一公有制形式、高度集中统一的经营方式、平均主义的收益分配制度，以及严格的户籍管理制度越来越成为对生产力的禁锢。出于构建新的农村经济产权制度和分配制度，解放和发展生产力的良好愿望，1982年12月，五届人大五次会议通过的《宪法》明确规定，改变农村人民公社政社合一的体制，设立乡政府。可见，建立乡镇是本着改善农民生活的初衷，乡镇政府自成立之初便被赋予了法律上的合法性。乡镇政府与人民公社的最大不同在于干部的选任方式：公社时期，生产大队党支书和生产队队长一般都是由土改积极分子担任，在他们的身上除了国家权力的被赋予，还有着地方声望的支持，农民对他们的追随既包含着对正式权力的认可，也包含着对乡土人情的考虑；而乡镇政府的主要干部则是由国家委派和上级选任，在强资源导向的职位安排过程中，人数最多而资源最薄的农民群体只能游荡在权力场的边缘——对于他们来说，乡镇干部成了一批陌生的人。于是，以乡约、人情为中心的权力逐渐与以法律、制度为中心的权力相脱离，维护乡镇政府权威合法性的便只能是政绩而不再是其他。在农民那里，往往朴素地将“政绩”理解为“政府给我的好处”，于是桂镇政府在数十年中的一系列作为或不作为便直接决定了村民对其的认同程度，决定了乡镇权威的大小。以税费改革为临界点，与大多数乡镇一样，桂镇权威的演变大致经历了三个阶段：
第一阶段是1984到1994年分税制改革之前。这一阶段乡镇财政收入主要分三大块：一是税收收入，二是上级政府转移收入，三是摊派收入（主要指乡镇统筹提留）、收费和罚没收入，三项收入基本可以维持乡镇政府的正常运转。可以说，这个时期的乡镇政府财权与事权结合得较为紧密，权力大财力足，管得起事也愿意管事。桂镇农民在情感上依然承续着对党和政府的深切感激和期待，加之当时的“政府不贪财，肯管事，能给人安全感”，正如农民A 说的：“肚子没有现在饱，但心里面安实。”至于有人埋怨政府“干不好事”，也只是对政府带头搞经济却“没赚钱”的一种小小抱怨。在那时，乡镇与农民的关系处于一种“强权力——强认同”的状态，其行动特点用两句俗语来形容就是“众人拾柴火焰高”、“团结力量大”，大型公共设施在这样的模式主导下能够顺利开工和建设，而这些实惠的获得又加强了农民对政府的信心。
第二阶段是1994年到1999年。1994年国家实行分税制改革，实质就是各级政府在财政主体本位利益的激励下，将各种好处尽量上收到自己的盘子之中（李芝兰，吴理财，2005）。从中央开始，沿着省—市—县—乡镇的路线，各级政府将数额大、稳定性高、征收成本低、年增长率高的税种划为本级所有或尽量收取较大比例。如此一来，处于底层的乡镇政府便几乎不会留下太多选择空间，税收收入大减。但在财政缩水之后，乡镇政府的担子却没有减轻，压力型体制使得从中央到地方任务的层层加码成为可能。乡镇政府财权与事权高度分离，财政收入入不敷出，乡镇政府为完成上级的指标性任务只有大借外债。在我们调查的过程中，一位退休老干部这么回忆当时的情况：“地方政府根本就没有钱，我们司法所里面的人，哪个没有被拖欠过工资？我最长的一次被拖过六个月。这镇上的治安就是从那个时候开始乱的，出了什么小打小闹派出所是不管的，就是拦路抢劫只要没出人命他们都当看不见。有什么办法，这开车出去追人要油钱的啊！”在财政捉襟见肘的情形下，乡镇政府开始绞尽脑汁“创收”。案例中农民B 所说的“计生工作中的暴力抢钱”和农民C 所说的“克扣民政补贴”就是政府“创收”的最真实写照。除此之外，乡镇政府巧立名目、乱收杂费，侵吞公产，权力寻租的现象亦时有发生。农民的负担进入了最沉重的时期，但得到的“实惠”却大不如前。于是，农民对乡镇政府的态度发生了较大的转变，评价从“干不好事”变成“不干好事”。如果前者只是对政府能力的小小批评，则后者是对它行为动机上的全然否定。显然，这个阶段的政府和农民是一种“强权力——弱认同”关系。
第三阶段是2000年至今。20世纪末，当农民的负担到达了能够承受的临界点，乡村出现治理危机，国家决心进行新一轮的税费改革。2000年，新一轮税费改革以安徽为试点在全国逐渐铺开，这次税费改革是基于这样的一个基本假设：农民的负担太重主要出于两个原因，一是基层政府乱收费，二是基层政府权力太大，增大了寻租的空间。因此，要减轻农民的负担既要遏制基层政府乱收费的行为，又要最大程度地弱化基层政府权力。于是，“正税清费”成为新一轮改革的主题，乡镇统筹全部取消，农业税逐渐减免，国家试图以强制财政缩水的方式逼迫乡镇政府瘦身，连“农业补贴都是直接打到银行账户上”（农民D ）。但乡镇机构改革作为税费改革的配套方案只有指导方向没有具体措施，有关裁汰人员的分流和安置问题仍然没得到具体解决，出现了“分而不流，名亡实存”的现象。在桂镇，即使妇联标牌已经落灰，人大开会的场所已经建成了超市，乡镇机构却仍然保留着一套完整的人马：清闲的时候“一张报纸一杯茶”，任务来了“搞搞宣传”，实在没活了就“下海”，“搞搞副业”养养家。一首打油诗这样写着：“八九点上班，十一点下班，三四点开会，五点钟拜拜。群众找办事，领导总不在，百姓血汗钱，养人吃白饭！”最终，乡镇政府和农民之间演变为“弱权力——弱认同”的关系。
[案例2]利益共谋下的招生威逼
我们对桂镇5个村30多户人家进行过访谈，访谈过程中特意设置了两个问题：桂镇政府历年来有没有做过什么好事让你感觉最满意？有没有做了什么坏事让你非常不满意？
对于第一个问题，他们几乎都说没有。而对于第二个问题，他们的答案出奇的一致：桂镇政府威逼学生报考技校事件。根据他们的描述，我们将当时的情景复述如下：
桂镇向来是桂市南区的教育重镇，以中学为例，镇上共有5所中学，占南区八大乡镇中学数量的30%，重点中学两所，同样为南区第一。南区政府及桂镇政府一直声称要将教育事业作为地方发展的头等大事，要培养高素质的人才。然而，这些承诺的背后，却是一个巨大的骗局。
2007年，南区办了一个南区职教中心，政府引资150万，并向投资商承诺会负责招满1600个学生到该中心下属技校就读。结果到2008年4月为止，该中心仅招收到100多个学生，距离目标数量十分遥远。该合同规定，若到开学的9月份，还没有能招够1600个人，政府就要赔偿私人老板20%的违约金。怎么办呢？于是南区教育局想了个“高招”：召开大会，把任务指标分派到南区每一所中学每一个毕业班老师的身上，称“谁不完成任务，开学就要考虑调离岗位！”此外，教育局还动用非常手段：将中考完后的学生强留在学校，让班主任进行“劝服”，重点针对平时考试成绩不太理想的学生，并派专人到学校挂点监督。
毕业班老师对此愤愤不平，其中一位教师告诉我们：政府为吸引私人老板，把桂镇二中并到一中去，硬征了桂镇二中的地。新开办的职校是个农技学校，而桂镇二中面积小，又没有模具，学生到里面根本学不到东西。
“你说说，这种学校，我们怎么好意思劝自己的学生去读！？”。那位教师愤愤地说。
而学生家长对此也很有意见，学生考完试了，归心似箭，学校却扣着人不放，这是什么意思？有家长联合起来到学校门口接人，校方担心影响太大才陆续放人。
目前，职教中心只招了100多个学生，没办法开课，就让学生去打暑假工，美其名曰半工半读。学生从5月份开始到广东打工，9月份回来开始上课。
“现在我们就担忧一个问题，你说如果9月份学校办不成的话工资怎么办？四个月的工资到底有多少也没个准！我家小孩就给他们打白工了！”一个家长说。
如果说桂镇权威的持续性下降有其外部因变量作用的话，那么2008年的“威逼事件”则成为了乡镇权威骤减的自变量。卢梭曾在《社会契约论》中这般描述政府的使命：“政治结合的目的是为了什么？就是为了它的成员的生存和繁荣”（卢梭，2003，第107页）。中国农民自古便是“不患寡而患不均”，对于他们来说“贫困本身不是反叛的原因，只有当他们的生存道德和社会公正感受到侵犯时，他们才会奋起反抗”。为什么“威逼事件”会产生如此之大的民怨和乡镇权威的骤减呢？细究起来，不外乎三方面原因：一是地方政府滥用公权，假教书育人之名行非法敛财之实；二是越俎代庖，得寸进尺，威胁教师当行骗助手；三是以实习名义压榨学生劳力，报酬标准含糊不清，欺瞒之心昭然若晓。“自利性”践踏“公共性”，乡镇所谓的公共政策变成了特权阶层的利益公器。不难想象，当这一事件在街谈巷议中传开之后，民众的怨恨不断蔓延，乡镇权威不断吞噬，一度出现了比乡镇财政赤字更可怕的信任赤字。
三、后乡镇权威时代的奥尔森困境
在后权威时代，为什么不合理的政策得不到改善？为什么即便是很好的政策执行起来也磕磕碰碰？米尔斯曾说：个人的困惑的表述及解决有赖于他切身所处的环境（米尔斯，2005，第6-7页）。1978年之后，改革开放的春风吹遍神州大地，中国开始进入了现代化的剧变历程：一方面，市场经济逐渐取代了计划经济，自主劳作代替了集体经营，个人作为独立的个体从单位的束缚中解脱出来；而另一方面，个人在获得了自由的同时，离开了共同体，离开了赖以生存的公共空间。在这样的大背景下，桂镇政府瞄准其地理位置上的优势，果断制定了“以工兴镇”的发展战略。“以工兴镇”强而有力地拉动了乡镇经济的高速增长，使得桂镇多年以来的GDP 同比增长率保持在10%左右，一跃成为全国重点强镇。随着乡镇企业的迅速崛起及其对农村生产力的持续吸纳，桂镇产业工人的比重远远高于农民的比重。乡镇企业的兴盛转换了农民的生产方式，农民成为工人，他们一大早到工厂、企业上班，晚上则回到村里休息，“日出而作，日落而息”的生产空间转换了。农民生产和生活空间被分割，承担着农民生产、生活和感情维系功能的村落共同体一一解散，村与村之间的边界变得模糊，成为“半熟人社会”（贺雪峰，2003，第2页）。村落边界的外溢，使得农民以镇为单位连成一片，而这种联合却又仅仅是生产组织方式上的联合；从社会交往上看，以镇为单位的人情圈子尚未形成。于是，“原子化”的农民构成了一个松散的“大集团”。处于这样的集团中，农民的行动呈现出双面特征：一方面，凡事必经过理性计算，对于公共利益不再积极争取；另一方面，漠视公共目标，对无利于自己的公共政策不再积极响应。
[案例3]GDP 生存下的公地悲剧
桂镇的鸭绒、塑胶加工全国有名，伴随着这些乡镇企业飞速发展的，是日益严重的环境问题。我们亲见鸭绒厂房边上的河水，黑得跟稀开的墨差不多，住在黑水边上的农民根本无法使用。
一次偶然的机会，笔者跟住在黑水边上的农民们进行了短暂的交谈，下面是与姓谭的农户的对话：
问：“你们平时洗衣服、淘米都咋整啊？用这河里的水不？”
答：“都用井水，那个（指河水）肯定是不能用的，喂鱼鱼死，浇苗苗死！”
问：“这么差的水，政府也不管啊？”
答：“管什么啊，政府都是他们（乡镇企业）的人，一路开绿灯！这年来，厂子越开越多，全都是污染的，没人管。就是上面偶尔来看看，他们也能提前得到通知，把一部分搞干净给领导看，大部分都是没有搞的！”
问：“那这么多年了，你们也没有人联名到市里面反映反映啊？你们这的水都可以闻到气味了，肯定得整整！”
答：“那搞不得，咱镇上的塑胶厂、造纸厂、鸭绒厂、钢铁厂……都这样，一整下来估计没几间合格的。我妈，我二伯他们都在那些厂里面干的，政府是没做好事，但是也没有办法……”
（一边有人插话：多嘴的人那么多，那些包村的（干部）精得要死，对这种事情他们就灵了！要是真被查出来了，让你穿小鞋！谁愿干这事啊？）
问：你们可以考虑投递匿名信？
答：我们都是村上人，搬到这里快20年了。有很多时候都想告，就是不知道告给谁！但是你一个人去有什么用？你去一次人家就有本事把你撵回来一次！不会有人理的，胳膊扭不过大腿！
笔者一共采访了十户人家，除了一家人希望反映情况，其他的都与谭某家父子说法类似。其中有一户李姓的人家还说：“骂就是私下骂一下，哪能真让它关？好多人都靠这些吃饭。”
在“发展经济，改善生活”的地方性话语中，农民充满着“端起碗来吃肉，放下筷子骂娘”的矛盾心理。桂镇是以工业领跑的乡镇，全镇共有企业700多家，从业人员3.5万人，几乎都为镇上及周边农村居民，可以说乡镇企业吸收了桂镇近四成的劳动力（桂镇2007年末人口103646人）。乡镇企业改革之后，表面上实现了“政企分开，党政分开”，但由于政府保留着对企业的注册、税收、监管等各项权力，对乡镇企业仍然存在着强大的影响力。也许农民很希望有一个干净安全、健康和谐的生存环境，也许农民很不满意政府环境治理的不作为，但他们也十分明白，摆在他们面前的更严峻的现实是生存的压力——他们经济的来源就是那些给他们造成了污染的乡镇企业。在“天大地大吃饭最大”的生存哲学下，理性化了的农民会毫不犹豫地在公共环境和个人生存之间选择后者。或许我们会奇怪，这么多的农民，若是能够集体抗议，难道乡镇企业还能够把人全都开除了？然而，问题在于，村庄内部的高度原子化状态下，没有人会预设别人将与我共同进退，“我一个人能做得了什么？”“胳膊扭不过大腿”成了农民常常挂在嘴边的话。在他们的眼里，个人的努力永远改善不了现实的状况。当“放弃”成为所有人的偏好时，不良的制度便得到了存续的机会。毋庸置疑，农民们总体的权力是一种“大权力”，但当这种“大权力”被分解成若干小部分，而各个小部分却无法重新凝聚组合的时候，“大权力”便不复存在——这便是奥尔森困境的根本症结所在。与此相对应，乡镇干部也会想方设法维持农民的无组织状态：利用乡镇企业压制农民行动；通过意见拦截阻止农民上访；通过严密监控防止农民联合。虽然从绝对数量上看，乡镇干部远远少于农民，但由他们组成的“小集团”，比起松散的农民“大集团”更具有信息资源和组织安排上的优势。乡镇干部与农民的博弈，从表面上是“小集团”和“大集团”的博弈，实质上是“小集团”和每一个农民个体的博弈。
在奥尔森困境下，农民的理性化会导致其对公共政策响应的不积极。在这种情形下，乡镇政府又如何应对呢？
[案例4]千方百计的政策动员
新农合政策在桂镇的推广速度很快，2007年止，参合率达到85.44%.我们曾针对新农合的推广与镇长进行过一次访谈，将对话截取如下：
问：您是怎么在桂镇推广新农村合作医疗的呢？
答：我们主要是拟定了“四步走战略”：第一步，召开动员会和骨干培训会；第二步，通过电视、横幅、标语等方式进行宣传，动员农民参合；第三步，村医生到村里进行解释和动员；第四步，在二医院报销窗口公布报销相关程序及手续，公布住院报销名单及金额，方便群众监督。当然还要用一些小鼓励，农民很实在的，你不给他点好处他不买帐。
问：比如说什么好处？
答：我们对积极参合的村是有优惠的。比如头次统计的时候参合率最高的三个村我们有部分返还。
问：看来这些方法挺管用，桂镇参合率这么高可以归结为这些工作的到位么？
答：差不多可以这样说，但是有时候还是要用一些特殊手段。
问：特殊手段？
答：比如在杨村和南岭村，这些都是好难搞的村，都是边远的（指离镇集地理距离最远，最难进入），刁民！我们的干部上门做工作从来是被赶出来的。第一次（参合率）统计上来的时候，几乎没有人。直到我让人摆了台才管用。
问：您说提到的摆台指的是什么？
答：我让人给我搭了个坛，请他们农民代表过来，杀鸡、拜坛、向天发誓。我说‘你们这些钱我保证全部是留给你们以后用！你们有生了大病了，政府管你们，集体管你们，不会再有什么有病没有钱医的事情！这笔钱要是进我口袋，我全家不得好死！’他们才陆续有人报。
熟悉内幕的村干部还告知，当时为了做通工作，他们没少请村里的族头吃饭。后来参合率能上去，都是那些族头领了指标的。后根据2008年桂镇统计数据，杨村参合率排在桂镇26个单位中第15位，南岭村排在第20位，两者排位均有上升。
实际上，在乡镇领导的眼中，桂镇农民被划分为两类：一类是松散集团中的理性化个人，这类农民占了桂镇中的绝大多数；另一类则是乡镇干部口中的“刁民”，他们来自相对边远的村落，例如杨村和南岭村。由于地理上的相对隔离，杨村和南岭村的村落内部仍保留着传统的农业劳作方式和对古老神秘力量的敬畏，它们拥有较高的乡村关联度及较强的家族权威动员能力。对不同性质的两类农民，乡镇政府采取了不同的激励手段。针对第一类农民，他们采用了正面的“选择性激励”：先在全镇范围内动员，并对“参合率最高的三个村”实行“部分返还”，当理性化的个人（从村长开始）受到“优惠”的鼓动时，会采取较为积极的行动。而对于第二类农民，在劝服无效的情况下，干部选择用“借力”与“拉拢”的技术：首先，镇长在这两村摆上了祭台，向“天”与“祖先”借力，通过仪式和身体操演以及“毒誓”，使其行为获得神秘力量的认可；其次，乡镇干部宴请“族头”，拉拢家族精英。我们在调研时常常可以听到类似这样表达“‘大头’（村里较有威望的人）都是跟政府有关系的，要不然也说不起话”、“你去办事，政府问你要‘搭快车’还是‘搭慢车’，你没点关系，连车都搭不上！”……可见，乡镇干部与民间精英间的相互利用并不是什么稀罕事。通过“利益的合谋”，乡镇政府拓宽了政策的贯彻通道，当官方权力不再起作用的时候，非正式渠道往往会被动用起来。通过“借力”与“拉拢”，乡镇政府的政治行为达到了双重效果：从近期看，主要是一种政策效果——“新农合”能够顺利地推广下去；而从长远来看，更重要的是达成了一种政治效果——从客观上瓦解了顽固集团的内部结构。在杨村和南岭村，“族头”们凭借其特殊地位与个人魅力在村民中拥有较高的威望，作为轴心将整个村庄的村民凝聚起来。为此，乡镇政府与村庄村民之间的利益博弈最终要通过干部与“族头”间的讨价还价来实现（见图A ）。而乡镇干部对“族头”的长期拉拢最终会打破这种“黑箱平衡”：二者“合谋”的次数越多，族头与普通村民间的关系就越远。尤其是在政策失败的时候，作为协助者的“族头”们也往往难逃其咎。当村民对“族头”累计的不满超越了习俗与人情的维系极限时，这种权力辐射型的村落共同体就会瓦解，村庄治理呈现散沙状而最终沦落成消极的“大集团”，从而在与乡镇政府的博弈中不断处于下风（见图B ）。
由此可见，在后乡镇权威时代，政府通过对权力技术的应用保持着自己在利益博弈中的优势地位：第一，通过乡镇企业对农民实现经济上的控制，保证理性算计的农民们不会贸然生事；第二，通过“选择性激励”调动起“冷漠”的群众的积极性；第三，通过对地方精英的拉拢逐渐瓦解顽固的势力群体。就这样，桂镇政府通过多重技术维持着地方治理秩序中的奥尔森困境，并在实践中实现了政策的持续高效运作。然而，在奥尔森困境中，农民的沉默是迫于生存压力的无奈屈从，其内心的不服被沉积了下来。一旦积怨或关键性事件使得个人从“理性人”转变为“非理性人”时，“奥尔森困境”便会被突破，近年来频发的群体性事件便是对这种“突破”的现实注脚。当乡镇政府堵死了农民正常的利益表达渠道时，他们只有通过非常规的方式表达不满，地方治理秩序便会被严重破坏。
四、结论与讨论
地方治理函数是一个多变量的集合体，任何要素的变化都可能引起地方治理函数关系的变化，都可能导致地方治理变迁中的政治聚集或政治疏离。毫无疑问，要素与要素之间的乘数关系可以放大地方治理的倍数效应，而各变量之间的除数关系则可能使地方治理效应走向折扣性递减。因此，要形成良序的地方公共治理，就必须产生适应时代发展和农村实际的公共政策，必须建构能够获得农民认同的乡镇权威，必须需要强有力的基层动员和执行能力，当然也离不开民众的政策理解能力和顺服程度。我们知道，良好的或递增的乡镇权威对于基层公共政策动员和执行无疑起着重要的作用。而乡镇权威的递减或丧失，则容易导致地方公共政策执行的困难，进而导致地方治理秩序陷于奥尔森困境的泥潭。
从一定程度上来说，桂镇的变迁可以折射出共和国60年来国家、集体与农民个人不离不弃的依存关系，可以观照出改革开放30年来中国农村发展变化的绚丽图景。在计划经济时代，“多取少予”、“以农补工”是建立在人民公社制度和“大锅饭”基础上的，农民缺少寻求剩余利益的空间和机会，乡镇权威的强合法性和农民的强认同度加强了地方治理的动员力和执行力，形成了史上少有的“安定团结”的地方治理秩序。随着“大包干”和联产承包责任制的推行，农民家庭式的行动单位得以确立，个体能量完全得到释放，于是去行政化的村庄与国家政策、乡镇政权的张力不断显现，因而地方政治变迁中的不可治理性因素不断增加。在这种后权威时代，地方财政的增长、GDP 的增长乃至于政府规模的增长都有可能与农民政治权利和经济利益形成冲突，乡镇权威的递减和农民负担的递增都有可能导致奥尔森困境的出现，于是地方治理中的财政赤字、信任赤字、管理危机都不可避免地或多或少地呈现。我们相信，随着农业税的取消和“多予少取”的公共服务供给的增加，国家社会主义新农村建设将会迎来和谐稳定的地方治理新局面。
注释：
①其中水费、电费由村级组织代收，上缴县乡水电部门，乡镇提留包括的内容主要包括教育附加、计划生育费、民兵训练费、民政优抚费、民办交通费，交由乡镇政府调度。
②杨村、南岭村都是典型的以农业种植为主的传统型村庄。杨村是单姓村；南岭村是复姓村，李姓为村中第一大姓，杨、李分别在两村村委中把持了重要的位置。这类型的村庄属强记忆型的村庄，每逢清明和做阳事都要祭祖、祭神，而且办得非常隆重。
参考文献：
（1）李远行：《大共同体本位？小共同体本位？——中国农村基层组织性质探析》，《安徽大学学报（哲学社会科学版）》，2004年第1期。
（2）杜香芹，王先明：《乡绅与乡村权力结构的演变——20世纪三、四十年代闽中乡村权力的重构》，《中国农史》，2004年第3期。
（3）张静：《历史：地方权威授权来源的变化》，《开放时代》，1999年第3期。
（4）麻国庆：《宗族的复兴与人群结合——以闽北樟湖镇的田野调查为中心》，《社会学研究》，2000年第6期。
（5）[美]曼瑟。奥尔森：《国家的兴衰：经济增长、滞涨和社会僵化》，上海：上海世纪出版社集团，2007年。
（6）[美]曼瑟。奥尔森：《集体行动的逻辑》，上海：三联书店，1995年。
（7）闵琦：《中国政治文化——民主政治难产的社会心理因素》，昆明：云南人们出版社，1989年。
（8）李芝兰，吴理财：《“倒逼”还是“反倒逼”——农村税费改革前后中央与地方之间的互动》，《社会学研究》，2005年第4期。
（9）[法]卢梭：《社会契约论》，商务印书馆，2003年第3版。
（10）[美]C.赖特。米尔斯：《社会学的想象力》，北京：三联书店，2005年。
（11）贺雪峰：《新乡土中国》，桂林：广西师范大学出版社，2003年。
