摘要
本文既是对于农民负担问题的经验研究，也是对于这一问题的理论探索。本文首先就农民负担的相对合理性及特点做了相关探讨，既而从分析乡村中农民、乡村干部和政府的关系入手，分别就重工业化战略、部门行为、政府管制、财政制度以及政治体制失范、数字腐败、政府规模膨胀与农民负担的关系做了有关分析，并指出农民负担问题的实质是对于农民财产权利的侵犯。因此在寻求农民负担问题的对策时，作者就农业税制改革、地方债务问题、教育制度改革、土地产权制度改革以及转换政府职能、合理配置各级政府财权与事权、建立廉价政府等对策的现实可行性问题做了相关分析，最后指出只有通过运用宪法和法律保护公民的财产权利才能从根本上解决农民负担问题。
关键词：农民负担/政府/制度分析
一、问题的提出
经济现代化离不开农民和农业的贡献。中国有9亿多人口至今生活在农村，直接靠农业及其相关产业获取收入。对于中国经济而言，农业是决定经济发展、社会安定、民族自立的基础产业，困扰经济发展的三农问题则是最具有根本性的问题，它决定了中国社会的政治、经济和文化等方面的现实走向。三农问题集中体现为农民负担问题，这一问题是个历史难题。以中国为例，尽管自古以来便强调以农立国，历代王朝无不将轻徭薄赋作为治国安邦的根本。一些有作为的政治家进行改革试图缓解这一问题，但效果都不太好，不少王朝的崩溃又与农民负担问题有着直接的关系。对于像中国这样的发展中大国来说，它是一个在现代化过程中无法加以回避的问题。
自20世纪80年代后期，农民负担问题逐渐成为一个上忧朝阙、下扰庶民的严重问题。李昌平在上书总理的信中痛陈：“农民真穷，农业真苦，农村真危险。”农民负担问题不仅关系到千家万户农民的利益，也关系到中国的命运和前途。本文拟运用经济学有关分析工具并结合实际情况，对于中国农民负担问题进行相关探讨。并期望通过这种研究找到解决这一问题的路径与方法。
二、农民负担的合理性问题
（一）税、费与农民负担
在现实生活中，人们存在的各种需要大体上可以分为私人个体需要和社会公共需要。在市场经济条件下，私人个体需要可以通过市场交换得到满足，社会公共需要主要由政府通过财政来得到满足。公民存在着对于安全、文化教育、卫生保健等公共产品的需要，而这些公共产品一般是由政府来提供的。人们为公共产品进行付费的主要方式就是纳税。税收是以国家权力为基础的收入形式，它也是解决公共产品成本的基本手段。税收具有强制性、固定性和无偿性。
税和费是两个不同的概念。现实中，税收的主要作用是筹集政府财政收入、合理配置资源、保持宏观经济稳定等。公共收费，按照世界银行1988年发展报告的定义，就是指“为交换公共部门所提供特别商品和服务而进行的支付，主要由国营企业和地方政府征收。”它通常包括国家机关收费、公用事业收费，即事业性收费、公益服务收费、中介服务收费、经营性收费。由于公共收费具有等价、补偿和自愿三个特征，因而规费的收付体现的是一种准商品货币关系。
我国的行政事业性收费与公共收费并不尽相同，它是国家行政机关和事业单位为实施管理或发展某项事业需要，按照规定收取的规费，除少数具有公共收费性质外，大多具有明显的强制性、无偿性和固定性的特征。基金则是各级政府或政府部门经国家批准，向公民、法人和其他社会组织征收的，专门用于经济建设和社会发展的专向资金。因此就性质而言，目前大多数行政事业性收费和基金实际上已同税收基本一样。只不过税收由税务部门征收，纳入国家财政预算管理；而收费和基金长期以来由各个行政事业单位自收自支，成为预算外资金。
农业税费是农民负担的主要组成部分，但它与农民负担之间并不能简单地划等号。作者认为农民负担是指国家、集体组织等公共部门为从农民那里取得支付剩余产品和劳务而设定的规则，它体现的是是国家、集体和农民之间的一种利益分配关系。
（二）、农民负担的相对合理性问题
现代社会中间任何具有身份性歧视的负担都是不合理的。仅从农民负担制度的身份性贡赋色彩来说，它也是不合理的。这种说法有其道理，伴随着社会的不断进步，农民负担制度的取消也是可以预见的事情。但这一结论并不能有助于我们找到一种改善农民处境的路径。这里要指出的是，对于农民负担制度的合理性界定并不代表作者认为农民负担制度本身就是合理的，这里只是对于农民负担制度的不同组成部分的相对合理性进行探讨。作者认为农民负担的合理性应该体现在效率与公正的结合上。
对于公正含义的理解应包括：（1）农民负担形成中的决策程序、选择规则是公正的；（2）农民负担征收的范围项目、计提依据、征收数量以及分摊方法的确定是公正的；（3）对于征收来的资金使用是公正的；（4）对于农民负担从决策到资金使用的全过程监督管理是公正的。对于农民负担效率的理解至少也应该包括：首先，它不仅有助于社区福利的增加，而且它的形成与征收管理本身也是有效率的；其次，它有助于缓和党、政府与农民紧张的关系，有助于社会风气的好转，从而降低经济发展的成本。
根据上述理解，对于农民负担合理性进行判断时应遵循以下原则：（1）公平负担原则。它体现在纵向公平与横向公平两方面，纵向公平要求不同收入水平的农民承担不同水平的负担；横向公平要求同一乡村相同收入水平的农民承担相同水平的负担。（2）负担滞后于收入增长原则。农民负担的增长速度应低于农民收入的增长速度。（3）适度负担原则。农民负担在数量上应控制在农民经济承受能力的合理范围内。（4）权利义务统一原则。农民所承担的农民负担应该得到相应的公共产品与服务。
根据如上分析，我们不难看出：农民向国家缴纳的有关税收相对具有较强的合理性，农户向集体上交的包产任务和集体提留等费用的合理性次之，而在政策规定的范围之外，利用各种名义面向农民的摊派、集资、罚款等等之类的农民负担，合理性存在很大的问题。
三、中国农民负担制度的特点
对于中国农民负担制度的特点，我们可以做如下概括。
（一）、管理混乱，政出多门
这与我国落后的行政管理制度是分不开的。自20世纪80年代后期，各级政府规模迅速膨胀，人员随之大幅度增加，而政府财政收入有限，即便维持吃饭财政也相当不易，但上级政府片面强调各个职能部门工作的重要性，为工作方便不顾财力要求乡镇政府对口设置机构，除了党委、政府和人大外，各种二级机构一应俱全，连同七站八所大约有20多个。这些机构吃饭不仅需要大量财政资金，它们还要为上级工作并承担为上级开辟经费来源的任务，乡镇税收必须用于自身建设，对口机构不得不通过各种收费来解决经费问题，而这些并不进入乡镇预算，但对于农民而言都是乡镇政府直接加在他们头上的负担。乡镇领导既担心各种机构工作不能按时完成，又担心老百姓的不满情绪。然而在多数情况下，他们不得不屈服于上级的压力。
我国纳税人的税收负担并不很重，但财政负担并不轻，原因就在于税外乱费太多。至1997年年底，全国性的中央部门和行政事业性收费项目有344个，全国各类部门基金有421项，其中经国务院和财政部批准的基金有46项，其余均为省级政府和中央各有关部门自行设立的，省级以下的收费更是多如牛毛。混乱的收费局面，大大加重了农民的负担，影响到农民群众的正常生活。以1998年度安徽省为例，全国各种农村税收为33.6999亿元，乡统筹费17.5005亿元，村提留费为17.0866亿元，社会负担5.3178亿元，以资代劳4.0111亿元，国家集体的总收入为77.6159亿元，在统计表之外的“三乱”收费总额也达到了40多亿元。1997年安徽怀远农民承担的农业税款为2660万元，而其他各种收费总额却高达8081万元，后者是前者的三倍多。全国不少乡镇自筹资金相当于预算内资金的比重可以高达100%-300%，无论收费标准和收费管理制度均及其混乱，因此有了“一税轻，二税重，三税四税无底洞”的说法。
（二）、不具公正性，对农民极端不利
我国农民负担问题集中体现在务农农户，特别是粮食或其它大宗农产品生产者的负担问题。因农业税按照不扣除物化劳动和活劳动消耗的总收入征税，征税依据是均常年产量，影响农业税额的因素主要取决于计税土地面积、单位面积常年产量、计税价格和计税税率。实际中由于农户的数量太多且分散，政府与农民间高昂的交易成本决定了农业税不可能以单个农户个体为计算对象，而必然采取“摊税入亩”的计税方式，其结果必然导致税负的不公正。即使在农村税费改革试点省份的安徽，这些情况也难以避免。
就我国税负状况而言，农民重于市民，种粮的农民重于务工商的农民，务工商的农民又重于纯粹的食租者。工商业者需缴纳增值税，增值税起征点为月销售额600-2000元；工薪阶层所得税也有月收入为800元的免征额。而农业税并没有起征点和免征额，无论农民产量是多少，是自用还是外销都要纳税。如果按照城市居民纳税的起征点和免征额的规定，90%以上的农民无须纳税。与之极具可比性的是缴纳增殖税的小额纳税人和缴纳所得税的个体工商户缴增殖税的小额纳税人，其适用税率商业企业是4%，商业以外企业是6%，税率仅为农业特产税的一半左右，而小规模纳税人还有每次（日）销售额50-80元的起征点。个体工商户所得税年应税所得不超过5000元，适用税率5%，而农民年均纯收入一般不超过5000元。在税费改革后，安徽省的一些水果产区（如砀山、萧县）农业特产税税率由12%提高到13%，并加征不超过20%的附加，负担较税费改革前反而增加了3.6%.[1]根据本人实际观察，在这些地区农民负担大致相当于农民收入的一半左右。又如皖南山区，农民主要收入来源于茶叶、竹木等农产品，从前对于这类产品实行生产流通两道环节征税（如茶叶生产环节征7%，流通环节再征收12%），税费改革后合并为一个环节，只在生产环节征收13%的农业特产税，农民负担不减反增。[2]由于农村税费制度是以乡镇或村为单位，在同一个乡镇或者村里均按照人头平均征收，并没有考虑到农户经济装状况的差别，如今乡村间农户间收入差距正在拉大。根据有关部门调查，目前农村中小康户占10%左右，富裕户占30%左右，温饱户占50%左右，绝对贫困户占10%左右。[3]平摊税费的制度安排就具有了累退性，它使得那些生活相对困难的人们不得不承担相对于自己收入更多份额的负担，并使得其生活状况更加困难。还有的地方对于农业特产税的征收实行均摊，一些不种特产收入的农户也要缴纳农业特产税，他们自然感到不公正。一些地方农民缴纳的税费由村干部强行收取，农民因困难交不起税费，有的被强拿财物，有的甚至人身权利受到了侵犯。
（三）、人为色彩浓厚，不具科学性
科学的税制可以有效矫正市场失灵，对于国民经济起到“自动稳定器”的作用。分级累进的所得税可以克服市场经济的缺陷，部分地消除人们因在机遇上的差异和占有公共资源上的差异而导致的巨大收入差距，具有调节收入差距并合理负担的功能。我国税制结构以流转税为主，加之没有实行高额遗产税和赠予税，从而人为加剧了贫富两极分化。
从征税百分比原则来说，我国历史上存在过什一而税、十五税一、二十税一，都是时人对于税收总量的大致估计，实际操作起来由于国家与农户间交易成本太高，国家无法核实农户的产量和收入，一般只能按“硬指标”（丁、口、地亩）定额征收，顶多再划个“三等九则”、“五等版簿”，这种划分与农户收入的实际变化也很难相关。由于吏治问题，这种划等工作还容易产生更大的问题，因而历史上就存在着“五等户”、“九等丁”被整齐划一的标准所取代的趋势。历史上的税制改革，为避免税收失控，通常采取绝对量控制的办法，如晚唐“两税法”规定以大历年间为准，清代“摊丁入亩，地丁合一”则以康熙末年定额为准。而安徽税费改革试点中的“两个7.5%”都属于相对指标，在农民收入严重失实，“官出数字，数字出官”的情况下，前途并不乐观。以安徽为例，按照有些地方上报的数字，农民收入从1995年的1300元增加到1997年的2600元，与此相对照的是卖粮难，生猪、茶叶、水果价格下跌，农民外出务工减少。又如在安徽省农村税费改革过程中制定的相关文件规定：“各地统计数据必须严格按照省统一规定的口径和内容如实填报”，“各县（市、区）上报的统计数据和方案必须经县（市、区）委书记、县（市、区）长审核签字并加盖县（市、区）党委、人民政府的公章”。[4]这样，不符合领导要求的数字和信息就很难得到真实反映。
农村税费制度本身问题也不少。首先从征管格局上来说，农业税收由财政所征收，工商税收由税务所征收，不少乡镇还分设了国税和地税两套班子。乡镇财政税收脱节，征管漏洞较多，人力分散，农民对此深感不便。其次从征税成本上来说，国税成本相当于国税的5%，地税成本相当于地税的8%，而农税成本相当于农税成本的25%，比20%左右的收费成本还高出5个百分点。农村各种规费和乱费的征收成本竟然相当于收费额的90%，许多地方陷入了“养人收费，收费养人”的恶性循环。这充分反映了农村税费征收管理与手段上的落后状况。实际征管中表现为法治观念淡薄，计税不规范，各地对于农业税收的征收办法、计税依据随意变动，不严格依法办事，如农业特产税的征收上，有的地方无论有无特产一律按地亩分摊到户，有的地方按果树株数预测产量超前计税，屠宰税的征收不是据实征收而是根据人头数平均分摊到户上，“猪头税”结果变成了“人头税”。在实行联产承包责任制后，农户成为纳税主体，一些地方不顾实际“以队缴纳，以队结算”或“以户缴纳，以队结算”，即便采取了“以户交纳，以户结算”，也存在具体计算计税土地、计税产量及应征税额等基础数字不以户为单位具体核实计算，而是通过自上而下层层下达分配任务的方式征收。因乡村纳税人普遍财务基础制度不健全，且税源分散，在税收征纳时随意性较大，“人情税”、“关系税”、“买卖税”、“借税”、“垫税”、“摊税”、“任务税”等不规范现象十分严重，这些不规范行为也给乡镇财政带来了严重的恶果。
乡村干部为完成上级政府下达的各种任务，应对名目繁多的目标考核，不得已采取一些强硬手段来开展工作。农村税费的征收不仅是关系到其切身利益的大事，也是一个让他们十分头痛的问题。一些乡村干部坦言自己的工作就是“要人、要钱、要粮、要命”。乡村干部一年四季忙于催粮派款，由于一些干部工作方法强硬，手段粗暴，造成农村干群关系紧张，农民集体上访和乡村干部遭报复伤害的事件时有发生，从而影响到农村社会的稳定。一些地方还出现了乡镇干部枪击群众以及农民围攻乡镇政府的事件。考虑到我国传统文化的特点，应该说现实中的农民负担问题是触目惊心的。现实中的农民负担问题已经极大地提高了经济发展的成本。
四、农民负担问题的原因分析
纵观近年来“减负”工作，呈现出“两头热，中间冷”的现象。农民“减负”愿望强烈；中央政府“减负”态度坚决；地方政府却“上有政策，下有对策”，依然“我行我素”，其结果就是农民负担“久减不轻。”要解决农民负担问题，就必须对于这一问题有一个全面准确的把握。
一种观点认为是吏治不严、干部作风不好。当然治吏应该从严，中央近年来狠抓干部作风建设，近年来搞了“三讲”、“三代表”等活动，一些干部受到了严惩，农民负担却依然沉重。干部作风与农民负担之间并没有必然的因果关系。五、六十年代干部作风不能说不好，但农民负担却很沉重，甚至饿死了几千万人。另一种观点认为农民增收不快。由于农业的性质与特征，其在市场中的不利地位是显而易见的，农民很难通过农业劳动获得更高收入。农民增收是一种“做蛋糕”的行为，而加重农民负担是一种“切蛋糕”的行为，把“蛋糕”做大了就能把“蛋糕”切好的想法显然是天真的。农民收入应该增加，但这与农民负担问题是两码事。还有种观点认为农民素质差，不善于运用法律手段保护自己。在《宪法》层面上，农民也是人民共和国的公民，在法律面前他们不应是“二等公民”，农民素质差不应该成为他们受到层层盘剥的理由。[5]农民负担问题发展到如此严重的程度，不能不引起人们从更深层次去思考这一问题。尽管农民负担问题的产生有着极其复杂的原因，但从根本上说主要是人为因素造成的。结合新中国五十多年的历史来看，这些人为因素主要表现在社会政治和经济的方方面面。
（一）、乡村中的博弈关系1.乡村中的农民与乡镇干部
我国农民是最大的社会群体，但由于文化素质较低，居住分散，信息沟通和协调成本都比较高，加之普遍的“搭便车”行为，这使得他们在社会经济生活中处于极端不利的地位。这意味着面对不公正待遇，他们难以支付高昂的反对成本，因而显得软弱无助。但这并不意味着他们对于各种侵犯他们利益的行为无动于衷，当他们找到了一些降低反对成本、分散反对风险的办法时，往往也会形成一个利益共同体，迫使政府对于农民做出重大让步。
根据笔者的了解，现实中农民的利益受到大范围的严重损害时，农民往往通过采取上访行为或者司法手段来解决问题。大规模集体越级上访是问题发展到极为严重程度的产物，往往给社会带来强烈的震动，并迫使政府对农民做出重大让步。另外，通过司法手段来寻求解决问题的也日渐增多。不过在法治意识普遍淡薄的情况下，司法手段效果有限。如果这两种手段都无法解决问题的话，农民就很可能自己解决问题了，那样必然出现爆炸性的局面。我国历史上的治乱循环，就是农民负担问题无法在传统社会得以解决的必然后果。
在我国农村存在一个乡村精英阶层，这一阶层主要包括乡村干部、乡村中先富起来的人以及乡村中的农民领袖，在皖北地区这种人被称为“光棍人”。根据现实中他们所发挥作用的不同，我们可以将他们区分为体制内的乡村干部和体制外的农民领袖（事实上他们之间并没有严格的界限）。
乡村干部包括乡镇干部和村干部。乡镇干部一般指乡镇党委政府的官员以及一些包括粮食收购、司法、土地管理等能对农民进行收费罚款的机构的干部；村干部主要指村党委和村民委员会的成员。在不少人眼里，他们是农民负担问题的根源所在。当然，他们中的一些人在作风甚至经济上确实有问题。但他们的行为也是制度扭曲的产物。在经费十分紧张的情况下，各种繁杂的任务均压到他们头上，哪一方面出了问题都要挨板子。公务员频频加薪长级没有他们的份，有些乡村干部甚至连微薄的误工补贴也拿不到，其工作积极性可想而知。由此可见，他们在现存政治体系中也是一个利益容易受到忽视的群体。乡村精英中的另外一部分则属于自发形成的农民领袖。根据笔者观察，这部分人大多具有如下特点：年龄多在30-40岁之间，文化程度均在初中以上，家庭经济状况较好，有过参军或者外出务工的经历，见过不少社会世面，能言善辩且具有较强的组织能力。由于他们对于有关法规政策具有较为深入的了解，对于农民负担具有较强的抵制能力，有时也被乡村干部视为“钉子户”。在大规模群体性事件中，我们均可以找到这样的农民领袖。事实上，中共早期的一些领导人也是来自于乡村中的农民领袖。
2.乡村中的博弈关系
我们将政府区分为上级政府和乡镇政府，同时考虑到村民委员会的地位、作用及与政府的关系，它实际上也部分地具有了政府的某些特征，我们也将其视为政府的一部分，这虽不符合《村民委员会组织法》，却符合乡村的现实。上级政府是一个相对概念，相对于乡镇政府而言，县市政府是上级政府，相对于县市政府而言，省政府又是上级政府，最高级的政府则是中央政府。不过本文中的上级政府主要指县市级政府。我们再将乡村中存在的与农民利益直接相关的关系主要区分为三类：农民与乡镇基层政府的关系、乡镇基层政府与上级政府的关系以及农民与上级政府的关系。下面我们分别从三者的角度对于现实问题加以分析。
在这三类关系中，与农民利益最为相关的就是农民与乡镇政府的关系。二者相比较，乡镇政府因掌握较多的经济资源和信息，并拥有一定的权力资源，因而处于相对有利的地位。根据现实，我们将乡镇政府与农民的关系区分为三种情况，即合作性博弈、非合作性博弈及重复性博弈。在现实中，如果乡镇政府采取合作性策略，农民往往也会以合作性策略应对，这样双方的利益均可得到一定程度的维护，这就是最为理想的“双赢”局面。乡镇政府决策得民心顺民意，政绩卓著，农民满意，上级政府和领导也满意，就是这种情况。反之，当乡镇政府采取不合作策略时，那么农民也会采取不合作的策略应对，如是则双方利益共损，导致“双输”的出现，如乡镇政府急功近利，农民利益受损，以上访或更为激烈的措施表达对政府的不满，乡镇政府声望受损，上级政府和领导对此大为恼火就属于这种情况。农民和乡镇政府之间反复打交道，他们在长期共处中相互学习并得出这样一种结论，赢的策略就是“针锋相对”的策略，他们相互针对对方上一期的行为决定自己的策略。
如果我们从博弈的结果去加以思考，他们之间的博弈既具有零和博弈的特征，又具有非零和博弈的特征。如果我们从一个农业生产周期（一年）来看，农民所获得的农业收入是既定的，政府拿走的多点，农民获得的就相应少点，短期内他们的总收入不会因为双方所采取的策略而发生变化。由于全国绝大多数乡镇主要收入均来自农业，乡镇政府收入的增加往往伴随着农民利益的受损，因此二者的利益具有内在的冲突性和对抗性。另一方面，如果我们从相对较长的时期考虑问题，农业产出总量显然与双方的策略选择有着直接关系。现实中的确存在使双方利益和处境均有所改进的策略和可能性，这表明双方的利益存在着潜在的一致性。在主流媒体宣传中，二者的利益是“一致的”，乡镇政府是“全心全意为人民服务的”。但二者关系所具有的“零和博弈”特征以及二者现实中的利益对立与冲突，不免使得种种宣传效果大打折扣。
我们再从乡镇基层政府的角度去思考和分析问题，乡镇工作复杂琐碎，“上边千条线，下边一根针”，有些工作还是“一票否决”，这就使得其行为目标具有多重性。在既定制度安排下，乡镇工作成绩由上级政府和领导加以评判考核，干的好，其负责人往往得到表扬乃至提拔；干的不好，其负责人就会受到批评甚至处分。同样，上级政府也需要乡镇政府的政绩来说明自己领导有方。因此，在对政绩的需求方面各级政府的要求是一致的，如果出了问题，既说明了下级政府的失职，也间接证明了上级政府的失误。因乡镇干部大多是本地人，他们也不想搞些虚假的东西来取悦上级领导，因为这样做会是得罪了乡邻乡亲，给其个人带来不便。但现实中乡镇工作目标通常由上级政府制定，如果这种目标切实可行，固然有利于做好乡镇工作；如果目标脱离实际，距离现实情况太远（不幸的是现实中往往如此），不但不会产生应有的激励作用，只能鼓励乡镇弄虚作假，搞些“政绩工程”，以此获取上级的信任，这样做通常是有效的。尽管上级政府和领导对于这种“政绩”的可靠性有所怀疑，但由于高度集中的政治体制以及由此而带来的信息不对称，自上而下的监督注定是低效率的，弄虚作假通常可以达到目的。在双方博弈的过程中，尽管上级政府居于主动地位，但乡镇政府也可以利用信息上的优势采取相应的对策，这就是通常所说的“上有政策，下有对策”。
我们再从上级政府的角度去思考问题，一个县或县级市通常下辖十几个乡镇，管理上的工作量和复杂性决定了管理效率不可能太高。首先，由于上下级政府之间的信息不对称，上级政府要对每一个乡镇的问题和情况均有准确及时的把握是很困难的，由于自上而下的制度安排所具有的信息屏蔽作用，上级对于乡镇很难实行有效的监督。上级领导并非不想了解实际情况，做好各种工作，但走马观花式的调研活动效果终究有限。各乡镇也往往让上级领导只看好的典型，以显示自己的成绩，上级领导往往也被误导。只有等到农民采取极端不合作态度或是引发群体性事件时，上级政府和领导才能在一定程度上了解乡村的真实情况和存在的问题。当前，中央对于稳定问题极端敏感，因此农民在其利益受损时，采取上访、请愿等方式也就成为必然选择，这样做通常也能部分地达到目的。当然，无论乡镇政府还是上级政府及其领导是不希望出现这种情况的。
（二）、经济层面的原因分析
1.重工业化战略与农民负担问题
中国经济发展的起点很低，1949年新中国成立之时全国工农业总产值只有466亿元，人均国民收入为66.1元，工业总产值比重为30%，其中重工业产值比重占工农业总产值的比重仅为7.9%.面对险恶的国际环境，共产党人清醒地认识到能否尽快恢复和发展经济，是关系到国家和政权生死存亡的大事。[6]从当时发展阶段和认识水平看，实现工业化和发展经济、摆脱贫困几乎是同义词。当时苏联模式无疑对于中国具有着强大的诱惑力。[7]然而当时中国资本资金极为缺乏，外汇奇缺，资金动员能力也极为低下。为动员资源实现重工业化，政府实行了低利率、低汇率、低工资、能源和原材料的低价政策。为确保原始积累，1953年10月中央决定实行粮食计划收购和计划供应政策（简称统购统销），人为地实行工农产品不等价交换，汲取工业化所需的原始资金积累。据测算，1952-1978年国家通过剪刀差从农民手中获取5100亿元的巨额资金；1978-1991年剪刀差已累计达12329.5亿元；至2001年这种累计已经超过了2万亿元。[8]尽管中国不少农产品价格在国家保护下已经达到或接近国际市场价格水平，但由于各种农业生产资料的垄断性经营，其价格要远远超过国际市场价格，农民收支相抵后所剩无几。这种长期的不等价交换必然导致农业的长期落后和农民的长期贫困。
更严重的是，这种发展战略的长期实施，使得一些人把这种对于农民不公正的制度安排视为理所当然。不仅如此，为实施这种战略而组建的一些部门也有着自身的独立利益，逐步成为改革的对象。伴随着这种经济发展战略退出历史舞台，任何试图改变这种利益格局的努力不得不面对巨大的改革成本。这也证明了即使是曾对经济发展起过积极作用的制度安排，如果不能适应经济发展的需要及时进行制度创新，那么这些曾经有效的制度安排也会走向反面，成为经济发展的障碍。
2.涉农部门行为与农民负担问题
人们往往认为政府决策具有较多的信息和公正的态度，能够从“全局”或“整体”利益出发考虑问题。然而政府由各个不同的部门组成，各个部门在考虑“全局利益”时，也有着独立的自身利益。现实中，各个部门并没有主要从“全局”或者“整体”利益出发考虑问题，而是作为本部门利益的代言人。涉农部门利益的具体做法通常有，它们将自己拥有的信息提供给政府，通过不同的渠道和方式表达自己的利益和要求；有时涉农部门甚至联合起来对政府施加压力，争取使政府能出台一些有利于它们的政策。在针对某些行业制定有关限制性政策时，部门间的利益也经常发生冲突。如粮食流通部门强调主渠道作用，希望加强粮食市场管理；棉花流通部门强调实行棉花统一经营，希望政府取缔棉花市场交易；农资供应部门强调主渠道作用，希望政府整顿化肥流通秩序。而在实际活动中，各有关部门又尽可能将自己的管辖权力伸向其他部门，扩大业务活动范围，如粮食部门搞多种经营，供销社承担农村消费品供应和农副产品收购业务等等。对于一些新行业，有些部门抢先通过制定相关政策法规，使之成为既定事实，此后即使相关部门想涉足也无可奈何。
有些部门甚至还超越政府授权，创立设定权利义务规范。它们在制定有关政策措施时，对国家政策各取所需，甚至突破有关规定以扩充部门职权。它们为了自身利益，在政策规定外设定新的权利义务关系，使权利义务关系不对等。各部门热衷于扩充自己的管理权限，有时对于仅属于提倡或者属于农民自主决定的事情，也规定为农民必须尽的义务。在近年来一些地方的粮棉收购中，就存在类似问题，不遵守就处罚，使得政策法规成为部门“罚”规。
各涉农部门以种种方式对于政府施加影响，也是由其自身利益决定的。从它们所处的地位来说，它们对其内部企业的状况负有责任，如果听任新的投资者挤占市场，会使本部门企业陷入困境，面对亏损、积压、停产等局面。这些企业就会对主管部门表示不满，要求主管部门给予援助。如果事态严重，还有可能引起更高领导的指责，对付这种局面是件麻烦事。相比之下，说服决策层制定保护本部门企业的政策或者自己制定类似的政策，其代价要小得多。
政府也有自身的利益取向。我国农业政策属于政府直接干预型政策，范围广，内容多，政府至今尚未改变在计划经济体制下形成的“管制偏好”，不愿放弃由控制而产生的利益。长期以来，政府习惯于领导指示和上级命令，习惯于直接指挥和干预部门和企业的工作。面对市场经济，有关部门难以适应，试图使过去的一套得到认可，以实现自身利益的合法化。过去有关部门均掌握一定权力，一些重要的综合经济管理部门甚至可以影响到整个经济状况。市场经济要求政府必须转变职能，这种转变意味着政府权力在很大程度上被削弱，有关部门不愿意放弃已有权力和既得利益，于是在政策制定过程中设法要为自己争取一定的特权。现今政府与相关部门的关系也类似于政府与国企之间的父子关系，往往也承受不了业务部门放弃政策工具的恫吓。与农民相比，部门无疑具有更强的行动能力。这意味着当涉农部门的利益与农民的利益发生冲突时，部门更容易取得政府的支持，政府很可能为了迁就有关部门而不得不牺牲农民的经济利益。
3.政府管制与农民负担问题
农民负担问题在广大中西部欠发达地区表现的尤为突出，这既有区域间经济差距与农民负担能力的差别，政府的管制政策也发挥了非常重要的作用。多数管制措施由国家层层下达一系列政策、任务或指标，对各级政府而言都是硬性的政治任务，每种管制措施及力度要求的变化，都会对各级政府、乡镇政府和农民之间的博弈行为直接产生影响，上级政府下达任务和指标，下级政府据此调整自己的预期目标和行为，并同上级政府讨价还价。然而无论如何，农民都是最终结果的承担者。
即使在今天，国家不仅对农村保持政治上的控制，而且对于农村社会经济的方方面面施加了许多非市场化的管制。林毅夫指出，发展中国家为了实现赶超战略，人为地扶植了一些有违本国比较优势的产业。为此，政府必须制定各种管制措施，对经济体系进行强力干预，使之服从于一定发展战略目标。林毅夫还将管制的具体实施分成了资源配置机制、宏观相对价格和微观决策权三个方面，这种“三位一体”的制度结构便是传统赶超战略的产物。事实上，“战略”本身就是一种系统性的政府管制。
国家对农村的经济和社会管制措施主要有强制性粮棉收购政策、户籍制度以及计划生育等等。以粮食政策为例，政府对于农业的生产资料投入、农产品的生产决策、农产品的销售过程进行全方面的干预，农民作为市场经济主体在现实中完全处于被动地位。改革开放后，这种格局发生了很大变化，但是传统制度安排仍然具有强大的惯性，伴随着20世纪90年代粮食价格的大幅度上涨，这种管制又有被加强的趋势。
从五十年代末的大跃进、七十年代的末的“洋跃进”再到九十年代初基层政府对于乡镇企业的盲目干预，政府的赶超战略不仅将农村当成经济增长的牺牲品，还把赶超战略的目标和手段直接贯彻到农村经济之中。为取得政绩，各级政府层层下达社会经济发展速度指标，人为提高农民人均纯收入水平，不顾当地条件，强行上一些工业企业，不仅导致了浮夸风和弄虚作假，也造成了生产能力低水平严重过剩，积累了大量债务，最终也破坏了经济发展的可持续性。
中央政府任何管制政策的实施实际上均离不开地方各级政府的配合，而各级地方政府向农民收取各种税费，也是利用贯彻和完成国家政策和任务的名义。很多情况下，各级政府更关心其下级政府是否完成了层层下达的国家任务，如果减轻农民负担与完成国家任务的目标发生冲突的话，各级政府可能更倾向于牺牲农民的利益。
由于各级政府间的信息不对称性，造成监督成本巨大，上级政府无法了解下级政府为完成任务需要多少人手和预算资金。而下级政府以此为借口同上级政府讨价还价，要求扩充编制，增加预算。由于基层政府具有信息优势以及中央政府政策的合法性，这使得基层政府无论对上还是对农民均有充分理由扩大管制的实施范围和力度，并借机巧立名目，从中渔利。历史上我国政府管理体制大多具有这种特征，中央政府一分税到农民头上就变成了十分。地方政府借口执行中央政策搭车收费，进行层层盘剥，农民负担也因此越来越重。当前全国税费改革举步维艰，历史上的税费改革也基本上多以失败告终。“黄宗羲定律”的症结也就在于此。目前的财政制度则进一步加剧了这种效应，国家在下达各种任务的同时却不提供足够的预算资金，客观上也为地方政府的层层加码提供了条件和借口。
4.财政制度与农民负担问题
正如诺斯所说“国家的存在是经济增长的关键，然而国家又是人为经济衰退的根源”[9]，历史上的经济兴衰均与政府的作用息息相关，然而历代王朝的崩溃无不与财政问题有着直接关系。就当前来说，我国财政体制问题主要表现在：一是现行地方政府间的财政包干制度导致一些政府部门向农民收费。1994年的分税制改革，划分了中央以及地方的财权，但中央以及地方政府之间的事权划分不够清晰明确，而且事权与财权不统一，造成地方政府尤其是县和乡镇政府往往是有事权而无财权，这样对于诸如道路交通、邮电通信、文化教育、卫生防疫等农村公共物品的供给，县和乡镇政府凭借本级政府的财政收入无力提供，而上级政府的财政转移支付又很有限，只好向农民伸手，面向农民的摊派集资也就在所难免。二是财政收入预算的多渠道，造成制度外财政收入剧增。由于分税制并没有扭转财政收入分散化的现状（政府收入分为预算内收入、预算外收入、制度外收入），政府的财政职能弱化。在一些欠发达地区，这种分散化的财政格局使地方政府沦为“吃饭财政”，预算内收入不足以维持政府机构运转。为完成上级任务只好通过各种行政性收费等制度外收入来养人。三是速度型的经济目标，加重了现有财政体制的矛盾。自上而下不切实际的考核制度，迫使县和乡镇政府往往置农民意愿和经济承受能力于不顾，急功近利，贪大求洋，巧立名目，向农民乱集资、乱摊派、乱收费。
扭曲的财政制度导致农民的各种税费与其获得的各种公共服务完全脱节或不成比例。如果社会秩序有人维持，公共福利与日俱进，农民也愿意承担较高的负担。反之，如果农民上缴的各种税费被用来搞些形象工程、吃喝或者购置小汽车的话，即便少些也容易出问题。作者在实际调研中了解到，很多地方农村税费征收难，就有这种原因。农民认为自己上缴的税费并没有得到合理的使用，因而自发抵制政府征缴税款的努力。
在重工业化战略和城乡间的人为歧视下，农村公共产品的供给决策受到了很大约束，这表现在城市公共物品一般由政府解决，而农村各种公共物品却要由农民自掏腰包以各种费的形式解决，从而将本应由政府承担的部分负担转嫁给了农民，致使农民负担越来越重。2000年全国农业产值相当于国内生产总值的17%，而农业人口却占全国人口的70%，以17%产值所提供的各种税费去为70%的农村人口提供公共物品，结果如何可想而知。由于农村公共物品自上而下的决策特征，以及伴随而来的信息不对称，农民对于这种决策过程既无法参与也无法监督，加之管理过程中的混乱，乡镇政府和有关部门受到利益驱动不免向农民摊派收取费用，农民负担因此很难减轻。
（三）、政治层面原因分析
对于现代国家而言，政府最基本的工作就是制定正式的规则（包括法律和规章制度）。这些正式规则连同一些更广泛的社会的非正式规则，构成了调节人们行为的体制。但由于政府的特殊位置：它不仅必须通过社会和政治进程而建立正式的规则——这些规则是其他组织必须遵守的，而且它自己也必须遵守这些规则。如前所述，农民负担制度是政府为从农民那里取得农业剩余而设定的规则，它体现的是政府与农民的关系。对于农民负担问题加以分析和探讨的话也必然离不开对于政府自身行为加以分析与探究，因此从政治层面对于农民负担问题加以把握会有助于我们对这一问题的更好理解。
1.政治体制失范、数字腐败与农民负担问题进入20世纪后半期，世界各国政府规模和职责范围都有不同程度的扩大，当前发达国家政府支出几乎占国民收入的一半，发展中国家的这一比重大约占四分之一。鉴于苏联模式曾取得的巨大成功，人们也曾经指望政府能够做更多的事情。但许多国家发展的经验教训表明：一个有效的政府对于提供商品和服务是必不可少的，这些商品和服务可以使市场繁荣，使人民生活的更健康、更快乐，没有有效的政府，社会经济的可持续发展是不可能的。这里所说的有效政府，就是关注于做那些与其能力相适应的公共活动的政府，它在社会经济发展中的中心地位是作为合作者、催化剂和促进者来体现的。
（1）失范的政治体制
在计划经济时代，政府为实现赶超战战略而逐渐成为无所不管的万能政府，因此具有了无限政府的特征。无限政府是指一个政府自身在规模、职能、权力和行为方式上具有无限扩张、不受有效法律和社会制约的倾向，它具体表现在：（1）政府权力不受来自下级的和独立的权力机构的约束，而只受上级主管的约束；（2）政府职能无限扩张，越来越多地承担本来完全可以由社会或市场自己去履行和完成的事情，政府权力深入到纯粹属于个人生活的私人领域；（3）政府规模的无限扩张表现为政府机构越来越多，官员越来越多；（4）政府经费全面短缺、财政紧张。鉴于政府规模不断扩张导致的财政紧张，有人认为应加大中央政府提取的力度，这样做却是饮鸩止渴。财政紧张的真正原因，是政府的摊子太大，扩展蔓无节制。官员太多，必然无法做到高薪养廉；工资微薄，官员们必然要设法获取额外灰色收入。中央政府则陷入了税收困境：税率低，则税款不足；税率高则无法负担，结果税率越高，收税效率越低。中央征税力度越大，地方社会税务负担沉重，中央税收却无明显增加。政府为维持生存，只有选择后者。但由于财政体系巨大的漏洞，中央政府强化财政能力的努力又为地方政府和官员搭车收费提供了机会，最后只好竭泽而渔。民间由于不堪重负，就会对政府的合法性产生怀疑，长久下去则会导致社会动荡，中国历代王朝的崩溃也多因为此。[10]根据我国《宪法》和《地方组织法》规定：我国县乡两级人民政府的职权范围主要是执行本级人大和它的常委会的决议，执行上级政府的决议和命令，规定行政措施，发布决议和命令；执行国民经济和社会发展计划、预算；管理本行政区域内经济文化建设和各项行政事务；保护国家、集体和公民个人的一切正当权利；办理上级国家行政机关交办的其他事项。这里我们不难看出，政府体现出来的是一个管理者的角色。但在市场经济条件下，政府不仅应是一个管理者，它应该承担起为经济发展创造良好环境的责任。
我国政府在市场化改革进程中很不适应市场经济的发展，政府职能不仅未能实现及时转换，反而纷纷成为市场经济中的逐利群体，政府的行为也具有了企业化的特点。今天中国的县乡政治体制是一种压力型体制，这种体制将政府确定的经济发展的硬指标逐层下达，从县到乡再到村，村再将每一项指标落实到每个农民头上。这样县乡两级首尾连贯的经济承包制就演化为政治承包制，形成了县委（县政府）－乡镇党委（政府）－村支书（村长）的连坐制。各级干部由上级层层任命，干部升迁大多也与这些指标紧紧挂钩，组织人事部门对干部考核重“政绩”，有政绩的则表扬晋升。对于政绩的评价取决于对上级下达指标的完成情况。农村各项事业的决策者从自身利益出发，建立起逐级考核制度。因此层层压指标事事搞评比，“部门出点子，政府拍板子，农民掏票子”也就有了其必然性。政府和政府领导的行为也因此不可避免地具有了机会主义的特点。
多种达标升级活动负担最终都会落到乡镇和农民头上，或增加农业特产税，屠宰税，进行教育、修路集资等来筹款，要不就是借农业税等皇粮国税来搭车收费。这些税费的收取，开始其中一部分还“取之于民，用之于民”，但在利益的驱动下，变了用途，成为养人的来源，向农民更多的索取，越收农民越穷，越穷越收，形成“剩之者寡，食之者众”的局面。
（2）数字游戏在这种压力体制下，很多地方每年下达的指标永远只升不降。既然上面不顾规律地下指标，下面也就只有不顾法规地凑数字。上级要完成的政绩，就往下级压指标，一压就压出了漂亮的统计数字；下级往上级报数字，就不断的报大数，报出了漂亮的政绩，也获得了升迁。于是就有了“上级压下级，层层加码，马到成功；下级骗上级，层层掺水，水到渠成”。
对于地方领导来说，原因大致有如下三点：首先是出于政绩考虑。一些领导，为确保任期内各项经济指标达标或超标，不惜“拔苗助长”，授意统计部门造假，以虚报政绩。其次是出于“报喜不报忧”的心理。有些地方工农业超亿元的乡镇，其领导享受副县级待遇，甚至可以当场宣布为县委常委。有些地方领导认为报喜会带来好处，而报忧则可能出现相反的结果。最后，政府体系运作过程中层层下达任务，层层承包，责任到人，领导人为追求“到位率”，弄虚作假也就成为必然。（事实上官员们对于这种数字游戏也是心知肚明的，但出于需要，或是利益关系，谁也不愿把它戳破。）领导们出于自身利益考虑很难容忍手中的指标出现下滑，甚至逼着属下对数字“注水”。在政绩所带来的利益驱动下，各级政府及政府部门必然全力以赴提前或超额完成“数字”指标，这就使得政府行为目标逐渐偏离提供公共物品的目标，想方设法完成“数字指标”任务。现行体制下，统计部门是各级政府的职能部门，统计数字往往与官员们的政绩和职务升降相关联。因此一些领导干部指使统计人员做假甚至要求造假也就有了其必然性，“不做假账”的教诲也就难以拗过通过数字游戏得到政绩的渴望。
数字游戏必然导致“水份政绩”，不仅可能导致政府政策的失灵，从而降低政府管理的有效性，而且在社会福利制度安排上，也因为数字游戏把相当多的底层百姓排除在社会救济和保障之外。农民人均收入是衡量地方政府政绩的核心指标，它的增加则是增加对农民税费征收的依据，因此在实际统计中它往往就具有了只升不降的刚性，各地对其计算有着明显拔高的现象，即使一些基层干部也不避讳这一点。在实际运作中，如果上级有要求，则按照上面的要求进行多报，不多报不行，如果有时达不到全局的“平衡”，则要返回“核实”。大部分乡镇有两种数字，一种是根据经验统计的农民收入水平，一种是上报数字。如果上面有明确要求，就按照要求上报；如果没有，则把经验统计数字向上浮动一定范围后再上报。[11]虚报农民收入必然导致农民负担加重，甚至会威胁到农民的生存权与发展权。
2.政府规模的恶性膨胀与农民负担问题
政府规模的恶性膨胀也是无限政府的主要表现之一。伴随着政社合一的人民公社制度的解体，国家从1983年起决定撤销人民公社建立乡镇政府，到1985年这一工作完成时，中国形成了包括中央、省、地（市）、县、乡五级空前庞大的政府管理体制。全国共有4.8万个乡镇政府，全国县及县以下农民出钱养活的干部（不包括教师）高达1316.2万人，平均每68个农民养活一个干部。另据统计，全国乡镇总供养人员为1285万人，除去已离退休的280万人，在职的还有1005万人，其中党政干部140万人，平均每个乡镇31人，平均每个乡镇实际供养人员已经高达235人。[12]面对空前庞大但效率又极为低下的政府，也曾进行过多轮机构改革，但这种改革均未能走出“精简－膨胀－再精简－再膨胀”的怪圈，机构和人员反而是越精越多。以最基层的乡镇政府为例，麻雀虽小，却也五脏俱全。据农业部有关调查乡镇党委内设机构和县（市）级部门的派出机构一般都在30-40个，其中前者平均每镇为16个，干部总人数平均为158人，远远超过40-60的编制人数，后者每镇平均为19个，干部总人数平均为290人，事实上，很多部门业务量非常小，没有必要单独设立部门。[13]不仅如此，在体制外又衍生出庞大的部门，如乡联防队、计划生育小分队，冗员越来越多。而这些冗员的工资收入和补贴标准不断上调，一切开支都要从农民头上巧取名目。
个别地方甚至膨胀到了十分惊人的地步，20世纪90年代后期宁夏同心县全县人口33万，全县吃“皇粮”的为1.1万人，超编2800多人。1996年自治区为其核定的行政编制为872人，而同年全县科级干部达740多人，财政压力不堪重负。一些领导干部对于这种情况的形成，应该说负有不可推卸的责任，如山西省长治县原县委书记王虎林在离任前不到2个月时间里突击提拔干部432人，其中正副科级干部就有270多人。[14]这种事情在全国不是少数，干部管理制度的混乱必然导致农民负担的加重。至于农民负担的具体数字，这里有不同的说法，农经局估计是平均每年从农民收取的税费加上罚款为1200亿元，国务院农调所的估计是1780亿元，曹锦清估计是2500-2800亿元，李昌平则估计全国农民负担年均在4000亿元以上。[15]据有关调查，我国农村乡镇年均预算内财政可用资金只有314万元，根本无法满足其工资性支出（262万元）和公务费支出（114.4万元）。[16]为弥补资金缺口，各乡镇不得已采取很多“增收措施”，要么向农民平均分担，要么依靠行政权力和执法手段加大罚款力度（如计划生育罚款等等），要么举债。无论何者，最终的负担者还是农民。
由此可见，农民负担问题的成因极为复杂，但在实际中他们都表现为对于农民合法财产权利的侵犯，因此农民负担问题的实质就是农民的财产权利问题。
（本文系作者提交中改院主办“中国农民权益保护国际研讨会”的论文）
