日本媒体近日报道，日本、印度、德国和巴西“四国集团”争取加入联合国安理会常任理事国的努力遭到“全球抵制”，强烈支持这一主张的国家仅为决议草案所需票数的一半左右；这意味着四国集团自2005年以来第二次高调冲击“入常”的行动可能再度受挫。

四国集团“入常”努力再度受挫，实际上是当前举步维艰的联合国改革(尤其是安理会改革)的一个缩影。联合国是当今世界上最具有代表性、最权威的政府间国际组织，也是最重要的国际论坛和开展多边外交的平台。60多年来，联合国在维护国际和平与安全、促进国际合作方面作出了杰出的贡献。然而，联合国毕竟是二战后各主要大国和国际力量博弈的产物，虽然多年来一直在进行“修修补补”，但是在后金融危机时代，联合国已经远远不能适应21世纪国际形势的新变化，出现大量“治理赤字”，势必进行改革。

既然变革已经成为大多数成员国的共识，那么为什么联合国的改革近年来却是“雷声大雨点小”，没有取得实质性的进展呢？联合国改革的难度到底有多大？

首先，联合国改革与国际体系的变革密切相关，后冷战时代国际秩序重塑的复杂性，决定了联合国改革是一个长期的过程。国际机制是国际体系的重要组成部分，在很大程度上反映了一定时期的国际格局。从威斯特伐利亚体系到雅尔塔体系，历次国际秩序的转换往往都伴随着主要国家之间的战争和实力的此消彼长，而从欧洲协调到联合国，国际机制的变革也基本上是随着国际秩序的确立才得以实现。与以往不同，冷战的终结和雅尔塔体系的崩溃不是以战争形式实现的，而是以相对和平的方式得以转换。当今世界，和平与发展已经成为时代的主题，后冷战时代的新秩序只能通过世界主要政治力量的和平博弈来完成，这就意味着新秩序确立将比以往更复杂，任务更艰巨，过程更长，也决定了联合国改革在短期内难以完成。

其次，联合国大多数成员对于具体的改革方案尚未形成普遍共识，尤其是对安理会的改革争议更大，通过耐心协商来消除分歧是一项长期而艰巨的任务。长期以来，联合国各方真正接受的共识只有三条：一是联合国应继续在国际舞台上扮演重要角色；二是联合国应该改革；三是联合国的核心机制——安理会需要扩大。在具体的改革问题上，各方矛盾和分歧依然很大。以安理会改革为例，四国集团极力主张增加6个安理会常任理事国，并且四国应该捆绑入常；而“团结谋共识”运动则反对增加安理会常任理事国，要求新增8个任期4年并可连任的准常任理事国；瑞士等5国曾建议对安理会的权力尤其是否决权的使用进行限制，安理会中持有否决权的五大国在这一问题上立场也不完全一致；而其他国家尤其是不少发展中国家也有自己的原则和观点。在这种情况下，联合国改革还必须耐心等待，通过政府间的谈判，本着民主的协商原则，兼顾各方利益，达成最广泛一致。强行推动不成熟的决议草案，将令安理会改革进程“脱轨”。意大利驻联合国大使就明确表示，四国集团没有经过真正的谈判和妥协就想进入表决程序是一种傲慢的行为，招人反感。

再次，联合国内部的改革动力依旧不足，决策程序强调协商一致，也制约着改革的步伐。当今世界还没有任何国际组织或者国家集团能够取代联合国的地位，联合国宪章的宗旨和基本原则依然具有强大的生命力，这使得联合国具有某种程度上的稀缺性，缺乏真正的竞争者，从而削弱了其改革的动力。不少国家担心联合国改革使得美国控制联合国或者导致自己被边缘化，而某些大国也不愿意一个强大的联合国过度约束自己，这使得联合国成员国的改革意愿大打折扣。同时，联合国在包括改革在内的许多问题的决策上都采取协商一致原则，这样可以照顾到各方尤其是中小国家的利益，但客观上也使得联合国改革必须寻求“一揽子”解决方案，这无疑增加了决策的成本和难度。

当前，联合国的改革无疑进入到了关键时期，围绕四国入常问题上各方的表态，实际上已经触及到了联合国改革的内核部分，表明联合国改革已经到了从量变到质变的门槛。第65届联合国大会主席约瑟夫·戴斯今年年初曾表示：“当前安理会改革情况仍很复杂，我希望我们今年至少可以开始进行真正的谈判。”

展望未来，联合国改革的突破将主要取决于三个因素：一是国际格局的变化，二是各方的谈判意愿，三是安理会改革中的“地区代表性”能否得到落实。

当今世界正处在大变革大调整之中，新兴大国和发达国家之间的力量对比发生了新的消长变化，国际力量对比朝着更加均衡的方向发展，国际格局正在加速重组。

在应对金融危机中发挥了重要作用的二十国集团的异军突起，使得联合国的不少成员国感到了压力，客观上有利于各方提高谈判意愿。“地区代表性”问题虽然分歧依旧，但是优先考虑发展中国家和非洲国家进入安理会，发挥区域组织的作用已经得到越来越多国家的认同。这些正面的、积极的变化为联合国的改革注入了新的血液。

(作者为中央财经大学政府管理学院国际政治系副主任)