内容摘要：中国与《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》）40年的互动历程可以分为三个阶段。《公约》不但促进了中国对全球海洋治理的参与、推动了中国涉海法律制度的完善，而且使中国与海上相邻或相向国家间的海域划界争端更加复杂、中国海洋权益的拓展受到更多限制。中国与《公约》40年的主要教训有：中国不应成为国际海洋法律秩序的被动接受者，中国的立场不能以意识形态为取舍标准，中国的主张不能只局限于短期利益的考量等。此外，中国国家身份的转型决定了中国与《公约》的未来关系将更加密切，中国“加快建设海洋强国”战略的实施也需要对一些与《公约》有关的国内海洋法律政策做出调整。

关键词：《联合国海洋法公约》；第三次联合国海洋法会议；中国

1982年12月10日，《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》）在牙买加蒙特哥湾开放签署，中国成为首批签署《公约》的国家。2022年是中国签署《公约》40周年，回顾中国与《公约》的发展历程，探讨《公约》对中国的深远影响，总结中国与《公约》互动中的经验教训，展望中国与《公约》的未来发展，无疑对中国“加快建设海洋强国”具有重要的现实意义。

一、中国与《联合国海洋法公约》40年历程的回顾

中国与《联合国海洋法公约》40年的互动历程，可以分为以下三个阶段。

（一）中国与第三次联合国海洋法会议（1973-1982年）

1971年10月，中华人民共和国恢复了在联合国的合法席位。12月21日，第26届联大通过了第2881(XXVI)号决议，接纳中国参加“和平利用国家管辖范围以外的海床洋底委员会”（the Committee on the Peaceful Uses of the Sea-Bed and the Ocean Floor beyond the Limits of Present National Jurisdiction，以下简称海底委员会）的会议。1972年3月，中国代表在海底委员会全体会议上发言阐明中国政府关于海洋权问题的原则立场。1973年7月，中国代表团向海底委员会提出一份“关于国家管辖范围内海域的工作文件”，阐述了中国关于海洋法问题的基本主张。1973年12月，第三次联合国海洋法会议在纽约联合国总部召开。1974年7月，在第三次联合国海洋法会议第二期会议实质性协商的一般性辩论中，中国代表阐释了中国政府在海洋法几个重大问题上的一贯态度和主张，如新的海洋法律制度必须符合广大发展中国家的利益等。1980年8月，第三次联合国海洋法会议第九期会议最后完成了《海洋法公约草案》。1982年4月，中国代表在表决《公约》时投了赞成票。总之，中国代表团自始至终参加了第三次联合国海洋法会议历期会议，积极参加对海洋法各实质事项的审议，并就领海、专属经济区、大陆架、公海、国际海底区域、海洋环境保护、海洋科学研究以及争端解决等诸多方面提出正当合法主张，为制定《公约》做出了自己的贡献。

（二）批准《联合国海洋法公约》前中国的有关实践（1982-1996年）

按照《第三次联合国海洋法会议最后文件》决议一“关于国际海底管理局和国际海洋法法庭筹备委员会的建立”，1983年3月国际海底管理局和国际海洋法法庭筹备委员会（以下简称筹委会）正式设立。中国作为成员，一直派代表参加了筹委会的会议。1991年3月5日，中国大洋矿产资源研究开发协会经筹委会批准登记为先驱投资者。中国还参加了联合国秘书长主持的《关于执行1982年12月10日<联合国海洋法公约>第11部分的协定》（Agreement Relating to the Implementation of Part XI of the UN Convention on the Law of the Sea of 10 December 1982, 以下简称《执行协定》）的磋商，中国在磋商中的基本做法是：“不反对各方对公约海底部分的修改意见，实事求是地阐述我国对所有问题的看法，支持秘书处的有关建议，同意在维护人类共同继承财产的原则下制订有利于促进深海底开发的措施”。1994年7月28日，在《执行协定》表决时，中国投了赞成票。为了确保跨界鱼类种群和高度洄游鱼类种群的长期养护和可持续利用，1995年8月在联合国的主持下召开了跨界鱼类种群和高度洄游鱼类种群会议，并通过了《执行1982年12月10日<联合国海洋法公约>有关养护和管理跨界鱼类种群和高度洄游鱼类种群的规定的协定》（Agreement for the Implementation of the Provisions of the UN Convention on the Law of the Sea of 10 December 1982, Relating to the Conservation and Management of Straddling Fish Stocks and Highly Migratory Fish Stocks，以下简称《鱼类种群协定》）。中国也参加了《鱼类种群协定》的协商，并投票赞成该协定，还于了1996年11月6日签署了该协定。

（三）批准《联合国海洋法公约》后中国的有关实践（1996年—现在）

1994年11月，《公约》正式生效。1996年5月，中国批准了《公约》。中国高度重视《公约》的地位和作用。“长期以来，中国秉持善意履行《公约》，建设性参与相关规则制定，持续通过提供资金、人员和后勤协助等方式支持《公约》各机构工作，支持发展中国家能力建设和海洋事业发展。”

中国与国际海底管理局（以下简称海管局）保持着良好的合作关系。作为勘探合同方和海管局理事会成员，中国一向重视海管局的工作。1996年，中国成为海管局第一届理事会B组成员。2004年5月，中国成功当选为理事会A组成员，并一直延续到现在。中国还积极参加了海管局《“区域”内多金属结核探矿和勘探规章》《“区域”内多金属硫化物探矿和勘探规章》和《“区域”内富钴铁锰结壳探矿和勘探规章》的制定。例如，中国代表在参加《“区域”内多金属结核探矿和勘探规章》审议中明确提出，该规章应鼓励有条件的国家或实体，特别是发展中国家进入国际海底区域活动。又如，2011年在海管局第17届会议期间，中国代表团关于富钴结壳勘探区、开采区面积的建议被海管局采纳，解决了富钴结壳资源面积问题，从而使富钴结壳探矿和勘探规章最终得以通过。2012年，海管局在18届会议上提出了《关于拟订“区域”内多金属结核开发规章的工作计划》（Work Plan for the Formulation of Regulations for the Exploitation of Polymetallic Nodules in the Area），并“将此类规章制定工作作为管理局工作方案的优先事项”。中国积极投入海管局有关“开发规章”的制定工作。例如，2019年中国政府在“开发规章”草案评论意见中指出，“开发规章”草案虽然对企业部申请开发工作计划以及与其他承包者的联合安排等作出了规定，但内容过于简略，操作性不强，因而应进一步澄清“健全的商业原则”的含义和标准、尽快制定成立联合企业的标准和程序等。2020年10月20日，中国政府还就海管局三份标准和指南草案提交了评论意见。

此外，2015年6月联大通过了第69/292号决议，决定启动“国家管辖范围以外海域生物多样性”养护和可持续利用问题国际协定谈判，该国际协定被视为《公约》的第三个执行协定。中国代表团积极参与谈判工作进程，通过单独发言或参加“77国集团+中国”发言表达立场，为推动谈判进程贡献中国方案。

二、《联合国海洋法公约》对中国的影响

《公约》是当代国际社会关系海洋权益和海洋秩序的基本文件，确立了人类利用海洋和管理海洋的基本法律框架，标志着新的海洋国际秩序的建立，被誉为“海洋宪章”（constitution for oceans）。因此，中国参与《公约》的缔结、签署和批准的实践，必然导致《公约》对中国产生多方面的影响。

（一）《联合国海洋法公约》对中国的积极影响

在《公约》作为“发展中国家的胜利”得到通过和生效之后，中国政府对其保持了一种积极赞赏的态度。诚如在纪念《公约》开放签署30周年会议上，中国代表指出：“《公约》是第三次联合国海洋法会议历时9年取得的重大成果，为现代海洋秩序确立起基本的法律框架，是现代海洋法的主要来源……30年来，《公约》取得的成就有目共睹…… 《公约》所确立的基本原则和规则仍显示出强大的生命力。”《公约》对中国的积极影响主要体现在以下两个方面。

1.促进了中国对全球海洋治理的参与。首先，中国与涉海多边国际机构的合作进一步密切。1977年，中国加入了联合国教科文组织政府间海洋学委员会。1982年签署《公约》后，中国主动参加“涉海国际组织、多边机制和重大科学计划，推动国际和地区海洋合作”。例如，中国积极参与联合国粮食及农业组织、国际海事组织等专门机构有关全球海洋治理规则的制定工作。1989年10月，在伦敦召开的国际海事组织第16届大会上，选举中国为Ａ类理事国，这标志着中国已成为世界上最大的８个海运国之一；2017年12月，在国际海事组织理事会第119届会议上，中国交通运输部国际合作司副司长张晓杰当选为国际海事组织理事会主席。此外，中国代表吕文正、唐勇还先后当选了联合国大陆架界限委员会委员。

1996年国际海洋法法庭成立后，中国的赵理海、许光建、高之国和段洁龙先后担任该法庭的法官。值得注意的是，2010年在国际海洋法法庭海底争端分庭受理的第一个咨询案“国家担保个人和实体在‘区域’内活动的责任和义务问题”（Responsibilities and Obligations of States Sponsoring Persons and Entities with respect to Activities in the Area, Request for Advisory Opinion submitted to the Seabed Disputes Chamber）中，中国政府提交了“书面意见”（written statement），阐释了中国的基本立场，如担保国未履行《公约》义务、有损害事实发生并且二者之间存在因果联系的情形下，担保国才承担赔偿责任等。2013年，在国际海洋法法庭受理的全庭首例咨询意见案“次区域渔业委员会（就非法、未报告和无管制捕捞活动的有关问题）请求咨询意见”（Request for an Advisory Opinion submitted by the Sub-Regional Fisheries Commission, SRFC, Request for Advisory Opinion submitted to the Tribunal）中，中国提交的“书面意见”强调法庭的咨询管辖权缺乏充分的法律基础，因而反对法庭的咨询管辖权。

此外，中国大洋矿产资源研究开发协会是国际海底多金属结核资源的“先驱投资者”。2001年，中国大洋矿产资源研究开发协会与海管局签订了勘探合同，成为勘探开发国际海底区域多金属结核资源的承包者之一，在东北太平洋海底获得了一块面积7.5万平方公里的多金属结核矿区的专属勘探权和优先开采权。2017年5月，中国大洋矿产资源研究开发协会和中国五矿集团公司分别与国际海底管理局签署了勘探合同延期协议和多金属结核勘探合同。2019年7月，在海管局第25届会议上，北京先驱高技术开发公司提交的多金属结核勘探工作计划获得批准。此次获批勘探区位于西太平洋国际海底区域，面积约7.4万平方公里。截至2022年1月，中国实体在国际海底区域获得了五块专属勘探矿区。

其次，中国参与全球海洋治理的区域实践更加主动、积极。中国积极构建蓝色伙伴关系并在北太平洋海洋科学组织等区域性国际组织倡导蓝色经济合作。“中国先后承建了APEC海洋可持续发展中心、IOC海洋动力学和气候培训与研究中心等8个国际组织在华国际合作机制，为中国参加相关国际组织合作提供了重要平台。”此外，2002年中国与东盟各国签署了《南海各方行为宣言》。2011年，中国与东盟国家又签署了《落实<南海各方行为宣言>指导方针》。目前中国与东盟国家正在起草“南海行为准则”。值得一提是，2017年中国发布了《“一带一路”建设海上合作设想》，旨在与21世纪“海上丝绸之路”沿线各国开展全方位、多领域的海上合作。

最后，中国参与全球海洋治理的双边实践日趋多元。一方面，中国特别重视与周边国家的海洋合作。例如，2000年3月中日两国签订了新的《中日渔业协定》（2000年6月1日生效）；2000年8月，中韩两国签署了《中华人民共和国和大韩民国政府渔业协定》（2001年6月30日生效）；2000年12月，中越两国正式签署了《中华人民共和国和越南社会主义共和国关于在北部湾领海、专属经济区和大陆架的划界协定》和《中华人民共和国和越南社会主义共和国北部湾渔业合作协定》（两协定均在2004年6月30日生效）。2005年12月，中国与朝鲜签署了《中华人民共和国政府和朝鲜民主主义人民共和国政府关于海上共同开发石油的协定》，作为海域划界前的临时性安排。2008年6月，中日双方达成了《东海问题原则共识》。2015年，中韩两国正式启动海域划界谈判。2018年11月，中国与菲律宾签署了政府间《关于油气开发合作的谅解备忘录》等。2018年，中日两国先后签署了《中日防务部门海空联络机制谅解备忘录》和《中华人民共和国政府和日本国政府海上搜寻救助合作协定》等。另一方面，中国注重与大国或地区开展有关全球海洋治理的活动。例如，2010年中国政府与欧盟委员会签署了《关于在海洋综合管理方面建立高层对话机制的谅解备忘录》，并把2017年设立为“中国-欧盟蓝色年”，共同构建“蓝色伙伴关系”。中国还与澳大利亚、新西兰、德国、丹麦、冰岛等国家分别签署了加强极地领域合作的谅解备忘录和联合声明等。

此外，中国还积极探索与发展中国家的合作。例如，中国与牙买加共建了首个海洋环境联合观测站，与南非、坦桑尼亚、塞舌尔、马尔代夫等国家建立了长期的双边海洋合作机制，并与印度、巴基斯坦、斯里兰卡和孟加拉国等国家签订了《海洋合作谅解备忘录》等。

2.推动了中国涉海法律制度的完善。中国参与《公约》的缔结、并签署和批准《公约》，无疑有助于中国涉海法律制度的发展和完善。一方面，制定、实施有关涉海的国内法律制度，是履行《公约》义务的客观要求。例如，《公约》第300条明确规定：“缔约国应诚意履行根据本公约承担的义务并应以不致构成滥用权利的方式，行使本公约所承认的权利、管辖权和自由”。《维也纳条约法公约》第26条也提出：“凡有效之条约对其各当事国有拘束力，必须由各该国善意履行”。另一方面，涉海法律制度的发展和完善，也是中国积极参与全球海洋治理、依法有效地维护海洋权益的必然选择。

因此，进入20世纪80年代后，中国制定、颁布了一系列有关领海、专属经济区、大陆架、海峡、港口管理、船舶管理、防止海洋污染和保护水产资源等方面的法令、条例、规定和规则。例如，在领海、毗连区、专属经济区和大陆架方面，有1992年《领海及毗连区法》、1996年《中国政府关于领海基线的声明》、1998年《专属经济区和大陆架法》，从而确立了中国的领海、毗连区、专属经济区和大陆架制度；在海港、防止海洋污染和保护海洋环境方面，有2003年《港口法》、1982年《海洋环境保护法》（1999年12月25日、2013年12月28日、2016年11月7日和2017年11月4日修改）、1983年《防止船舶污染海域管理条例》和《海洋石油勘探开发环境保护管理条例》、1985年《海洋倾废管理条例》（2011年1月8日和2017年3月1日修改）、1988年《防止拆船污染环境管理条例》（2016年2月6日和2017年3月1日修改）、1990年《防治海岸工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》（2007年9月25日、2017年3月1日和2018年3月19日修改）和《防治陆源污染物污染损害海洋环境管理条例》等；在海上交通安全和海洋科学研究方面，有1984年《海上交通安全法》（2016年11月7日和2021年4月29日修改）、1990年《海上交通事故调查处理条例》、1993年《海上航行警告和航行通告管理规定》、1993年《船舶和海上设施检验条例》、1996年《涉外海洋科学研究管理规定》等；在海洋资源的保护与利用方面，有1982年《对外合作开采海洋石油资源条例》（2001年9月23日、2011年1月 8日和2011年9月30日修改）、1986年《渔业法》（2000年10月31日、2004年8月28日和2013年12月28日修改）、1987年《渔业法实施细则》、1989年《水下文物保护管理条例》、1993年《水生野生动物保护实施条例》、2001年《海域使用管理法》、2009年《海岛保护法》、2016年《深海海底区域资源勘探开发法》《最高人民法院关于审理发生在我国管辖海域相关案件若干问题的规定(一)》和《最高人民法院关于审理发生在我国管辖海域相关案件若干问题的规定（二）》、2021年《中华人民共和国海警法》等。

（二）《联合国海洋法公约》对中国的消极影响

虽然《公约》基本反映了当时国际社会在海洋问题上所能达成的共识，但不可否认的是《公约》中有不少条款是不完善的，甚至是有严重缺陷的。《公约》对中国的消极影响，主要体现在以下两个方面。

1.中国与海上相邻或相向国家间的海域划界争端更加复杂。首先，《公约》导致中国与邻国大陆架划界分歧严重。中国在批准《公约》时做了如下声明：“中华人民共和国将与海岸相向或相邻的国家，通过协商，在国际法基础上，按照公平原则划定各自海洋管辖权界限”。然而，《公约》第74条规定：“海岸相向或相邻国家间专属经济区的界限，应在国际法院规约第38条所指国际法的基础上以协议划定，以便得到公平解决┅┅在达成第1款规定的协议以前，有关各国应基于谅解和合作的精神，尽一切努力作出实际性的临时安排，并在此过渡期间内，不危害或阻碍最后协议的达成。这种安排应不妨害最后界限的划定。”《公约》第83条也以相似的措辞规定了“海岸相向或相邻国家大陆架界限的划定”问题。从上述条款的规定可以看出，《公约》关于海岸相向或相邻国家间海域划界原则的规定，十分笼统、含糊。它为各国对《公约》第74条和第83条的灵活解释留下了很大的空间，也导致了各国在海域划界原则适用上产生了巨大分歧、进而引发了国家的矛盾和冲突。例如，关于东海大陆架划界问题，中日两国在划界原则、冲绳海槽是否构成东海大陆架的自然分界线等方面存在严重分歧。

其次，《公约》确立的专属经济区和大陆架制度成为南海周边国家对中国南沙群岛主张主权的“法律基础”。例如，2009年5月6日，越南和马来西亚联合向联合国大陆架界限委员会提交了涉及南海南部区域的200海里外大陆架划界案；5月7日，越南又向联合国大陆架界限委员会提交了有关南海北部200海里外大陆架划界案。对此，中国政府向联合国秘书长提交了反对声明，并明确指出：越马联合划界案和越南划界案所涉200海里外大陆架区块，严重侵害了中国在南海的主权、主权权利和管辖权。

最后，《公约》设计的复杂的争端解决程序可能会成为打压中国的工具。2006年8月，中国政府根据《公约》第298条的规定向联合国秘书长提交了如下声明：“关于《联合国海洋法公约》第298条第1款（a）（b）和（c）项所述的任何争端（即涉及海域划界、领土争端、军事活动等争端），中华人民共和国政府不接受《联合国海洋法公约》第十五部分第二节规定的任何国际司法或仲裁管辖。”然而，2013年1月菲律宾援引《公约》第287条和附件七的规定，单方面将中菲在南海有关领土和海洋划界的争议包装为若干单独的《公约》解释或适用问题提起仲裁（以下简称“南海仲裁案”）。虽然中国政府一再申明不接受、不参与的严正立场，但是仲裁庭执意推进仲裁程序，并于2016年7月作出裁决。“南海仲裁案”仲裁庭越权裁决，其裁决缺乏事实和法律依据，因而是无效的、没有拘束力。诚如外交部声明所指出的：“中国在南海的领土主权和海洋权益在任何情况下不受仲裁裁决的影响，中国反对且不接受任何基于该仲裁裁决的主张和行动……中国政府重申，在领土问题和海洋划界争议上，中国不接受任何第三方争端解决方式，不接受任何强加于中国的争端解决方案。”

2. 中国海洋权益的拓展受到更多限制。首先，中国在公海上享有的传统的捕鱼自由受到更多约束。众所周知，传统海洋法主张公海捕鱼绝对自由。然而，《公约》对公海捕鱼作了限制性的规定，如各国的公海捕鱼自由必须受其参加的条约义务的限制，各国均有义务为各该国国民采取或与其他国家合作采取养护公海生物资源的必要措施等。另外，根据《公约》第118条的规定，有关国家还可以设立区域渔业组织，以养护和管理公海区域内的生物资源。目前具有重要影响的区域渔业管理组织有：“南极海洋生物资源养护委员会”“大西洋金枪鱼养护国际委员会”“印度洋金枪鱼委员会”“中西部太平洋渔业委员会”“美洲间热带金枪鱼委员会”“北太平洋溯河鱼类委员会”“养护南方蓝鳍金枪鱼委员会”“中白令海峡鳕资源养护与管理安排”“东南大西洋渔业组织”“西北大西洋渔业管理组织”“东北大西洋渔业委员会”“地中海综合渔业委员会”等。由于中国不是一些区域渔业组织的成员，中国渔民实际上被排除在这些区域的捕鱼之外。

此外，《鱼类种群协定》也对传统的公海捕鱼自由原则作了一定修改，强化了捕鱼国在养护和管理跨界鱼类种群和高度洄游鱼类种群方面与沿海国进行合作的义务。特别是《鱼类种群协定》还授权作为渔业管理组织成员的缔约国在公海上有登临和检查《鱼类种群协定》另一缔约国渔船的权利。这一规定突破了公海上船旗国对其属下渔船享有专属管辖权的传统规则，对现代公海渔业秩序的发展影响巨大。

其次，中国难以充分享有专属经济区和大陆架制度赋予沿海国的各种权利。例如，按照《公约》的规定，专属经济区的最大宽度可以达到200海里，大陆架的外部界限可以达到350海里。因此，在理论上中国可以在黄海、东海分别主张200海里专属经济区和350海里大陆架。然而，黄海和东海的宽度均不足400海里，且分别与朝鲜、韩国和日本相向。这就意味中国不能真正享有《公约》赋予的最大范围的专属经济区和大陆架。事实上，迄今中国仍然没有公布200海里专属经济区外部界限的地理坐标点。2009年5月，中国向联合国秘书长提交了“中华人民共和国关于确定二百海里以外大陆架外部界限的初步信息”；2012年12月，中国正式提交了“中华人民共和国东海部分海域二百海里以外大陆架外部界限划界案”。虽然上述“初步信息”和“划界案”都只涉及中国东海部分海域200海里以外大陆架的外部界限，但均遭到日本的反对。

最后，中国渔民因专属经济区的渔业专属管辖权导致与其他沿海国的冲突时有发生。《公约》第62条规定：“在专属经济区内捕鱼的其他国家的国民应遵守沿海国的法律和规章中所制订的养护措施和其他条款和条件。”因此，中国渔民在其他国家的专属经济区捕鱼时遭到驱赶、扣押、罚款、甚至人身伤亡的案件屡见不鲜。据不完全统计，从2004-2007年韩国共扣留了2037艘“非法作业”的中国渔船，并逮捕了中国船员20896人，仅缴纳的保释金就达到了213.55亿韩元（约合1.19亿人民币）。近来年，一些国家不加区别地将所有进入邻国与之有争议海域的外国渔船都称为“未经许可、未报告、无管制问题”渔船，并采取抓扣、炸船等措施进行打击处置，进一步激化了有关的冲突和争端。此外，中国的航行权也因《公约》的生效受到更多的限制。原因是随着专属经济区制度的确立、沿海国管辖权的扩大，不但公海的范围明显缩小了，而且对各国的航行权施加了更多的限制条件。

三、中国与《联合国海洋法公约》40年的主要教训

早在第三次联合国海洋法会议期间，中方代表逐渐认识到，第三世界沿海国的主张与中国的国家利益客观上并非完全一致。例如，中方代表团沈韦良曾经指出，《公约》有不少条款的规定是不完善的，甚至是有严重缺陷的，而这其中就包括大陆架定义以及相向和相邻国家间海域划界问题。因此，正视《公约》相关制度对中国的不利影响，吸取中国与《公约》互动过程中的教训，并在适用《公约》制度中予以重视，这是中国海洋权益维护的重要一环。

（一）中国不应成为国际海洋法律秩序的被动接受者

毋庸讳言，在以《公约》为核心的国际海洋法律秩序的建构中，“中国所倡议的新规则寥寥无几”。如前所述，虽然中国政府代表团全程参加了第三次海洋法会议，但是在涵盖1个序言、17个部分、9个附件、共320条的庞大《公约》体系中打下中国印记的地方比较罕见。

首先，在议题设置方面，中国主要是支持大多数发展中国家的要求，很少主动提出有关议案。诚如1973年3月中国代表团在海底委员会第二小组委员会会议上发言时表示：“中国代表团坚决支持许多中小国家代表团的意见，在第三次联合国海洋法会议上应该制订一个新的全面的海洋法公约”。而反观地中海的岛国马耳他，早在1967年8月，其常驻联合国代表阿维德·帕多（Arvid Pardo）就提出，国际海底区域应被看做人类共同的财产，为全人类的福利服务。帕多的建议产生了重大的影响。联合国大会的一些决议，先后肯定了帕多提出的“人类共同继承财产”（common heritage of mankind）的主张。例如，1970年12月联大通过“各国管辖范围以外的海床洋底及其底土原则宣言”的第2949（XXV）号决议，宣告国际海底区域为人类共同继承财产，任何国家或个人（包括法人）均不得将其据为己有，国家也不得对其主张或行使主权权利。帕多提出的“人类共同继承财产”载入了《公约》第136条，成为了支配国际海底区域的原则。

其次，在约文起草方面，中国对会议纷繁复杂的议题所涉及的法律问题没有系统、深入的研究，缺少这方面的法律专家来起草公约条文。最后，在缔约谈判能力方面，由于1971年才恢复中华人民共和国在联合国的合法席位，之前中国政府代表团参加多边外交的实践并不多，没有构建全球秩序的经验，因而对国际会议的程序规则比较陌生；况且，中国参加第三次联合国海洋法会议的代表团成员只有20人左右，人数比丹麦、瑞士等中等国家的还少。

进入21世纪以来，虽然中国积极参与国际海洋法律秩序的变革，但是在联合国等有关立法机构中，中国仍然较少主动提出原创性的国际法议题进行讨论，且鲜有中国政府代表或者中国籍的委员作为专题报告人和牵头人的情形。

（二）中国的立场不能以意识形态为标准

在第三次联合国海洋法会议期间，中国代表团在大会发言时一再强调：“当前国际上有关海洋权的斗争，实质上就是侵略与反侵略、掠夺与反掠夺、霸权与反霸权的斗争，是亚、非、拉国家维护民族权益、捍卫国家主权、反对超级大国海洋霸权主义的斗争”；“中国同绝大多数亚、非、拉国家有着共同的遭遇，面临着共同的历史任务，中国政府和中国人民一贯坚决站在一切遭受超级大国侵略、颠覆、控制、干涉和欺负的中小国家一边，坚决站在亚、非、拉各国人民一边。”可见，在当代国际海洋法律秩序的建构中，中国主要以意识形态的因素作为取舍标准，支持发展中国家的主张。作为发展中国家，中国属于第三世界，中国旗帜鲜明地支持第三世界国家扩大200海里海洋权益的斗争是当时特定国际政治环境决定的，符合中国在国际政治中的战略和利益。

然而，单纯地基于意识形态的考量不一定有利于中国海洋权益的维护。例如，在《公约》有关国际海底区域开发制度的磋商中，中国政府坚决反对超级大国提出的“平行开发制度”，明确支持“77国集团”提出的由海管局进行统一开发和管理的主张，即“单一开发制度”。1976年8月，中国代表在发言中提出：“七十七国集团修正案的基本原则就是‘区域’内的一切活动应该全部由海管局或者在海管局充分、有效的控制下进行，区域内活动的方式由海管局决定，我们认为这样的规定是完全必要的、合理的，有利于维护‘区域’作为全人类共同财产这一最基本要求……超级大国主张所谓‘平行开发制度’，就是要摆脱海管局的管理和控制，搞独立王国，其目的就是把国际海底及其资源从人类共同财产变为一、两家超级大国的私产。” 1977年6月，沈韦良代表中国政府在全体会议上的发言再次强调，两个超级大国硬要把它们鼓吹的“平行开发制”强加于会议，就是企图在合法的外衣下大肆掠夺国际海底资源，使“人类共同财产”变为它们的“私产”。

目前中国五矿集团等有关实体经海管局核准已在国际海底区域总共获得了五块专属勘探矿区、成为了国际海底区域资源开发的积极参与者，因而中国支持发展中国家有关“单一开发制度”的上述立场和主张，明显不符合中国当下的国家利益。

（三）中国的主张不能只局限于短期利益的考量

中国代表团在第三次联合国海洋法会议上的立场主要基于下列三方面的考虑：一是维护我国民族利益；二是支持发展中国家的要求；三是反对海上霸权国家在牺牲别国利益的基础上对海洋的统治。其实，在当代国际海洋法律秩序的建构中，如果只局限于国家短期利益的考量、而缺乏对长远利益的战略性思考，必将导致国际海洋法律秩序中的某些规则成为中国实施海洋强国战略的障碍和桎梏。

例如，关于军舰通过领海问题，中国代表团曾经提出在“联合国海洋法公约草案”第21条中增添这一规定“沿海国有权制定规章，外国军舰通过其领海时须经核准”。对此，赵理海教授在中国批准《公约》前就一针见血地指出：“从长远计，根据对等原则，要求外国军舰通过领海必须事先同意，未必对我国有利”。又如，关于海管局的性质，中国代表认为海管局应是共同管理的组织，而不只是一个官僚机构，其作用不应限于登记，颁发许可证；应能直接地或通过合同、合资经营或其他合伙契约的形式从事开发活动，并使它始终保持对此活动的完全和有效的控制……应保证各国公平地分享开发的利益，尤其应考虑发展中国家的需要和利益；只有管理局才能代表全人类，因此公约中应当规定，国际海底资源的开发全部由海管局进行，而不能实行超级大国主张的“平行开发制”。然而，上述主张也并不符合拥有国际海底区域五块专属勘探矿区的中国目前的国家利益。

事实上，近年来在“开发规章”的起草过程中，中国政府反复强调“应当注重保障承包者的权利”。例如，2017年8月中国代表团在海管局第23届会议理事会“开发规章草案”议题下的发言中明确指出：“开发规章应妥善处理好有关各方的权利义务关系。一是要确保海管局、缔约国和承包者三者权利、义务和责任的平衡；二是要确保承包者权利和义务的平衡，承包者是‘人类共同继承财产’原则启动实施和有效运作的关键，其正当合法权益，特别是其优先开发权和矿物所有权等合法权利，应得到有效保障”。又如，针对“开发规章草案”，中国政府在提交的评论意见中多次强调，开发规章的正文不仅要全面规定承包者的应承担的各项义务，也要全面规定承包者所享有的各项权利，包括勘探合同承包者的优先开发权；目前草案对承包者应当享有的权利缺乏规定，明显有失平衡。可见，中国应注意短期利益与长远利益的平衡，避免国际海洋法律秩序中的一些规则成为实现中华民族伟大复兴的桎梏。

四、中国国家身份的转型与《联合国海洋法公约》关系的未来展望

虽然《公约》对中国有消极影响，但是《公约》拥有近170个缔约方所体现出来的普遍性和影响力以及中国作为负责任的大国等因素，决定了中国难以做出退出《公约》的决定。因此，进一步调适与《公约》的关系是未来中国的必然选项。

（一）中国国家身份的转型决定了中国与《联合国海洋法公约》的关系将更加密切

如前所述，中国是以发展中国家的身份和立场参加第三次联合国海洋法会议的。 然而，目前中国国家身份正在发生转型。首先，中国承担的国际义务已经接近、甚至超过发达国家。以联合国会员国应缴会费的分摊比例为例，根据2018年12月联大通过的预算决议，2019—2021年联合国会员国应缴会费的分摊比例，中国是12.01%，位于第二，仅次于美国；中国承担的联合国维和行动的费用摊款比例达到了15.2%，位居第二，也仅次于美国。而按照2021年12月24日联大通过的会员国会费分摊方案，从2022年开始分摊额在2％以上的国家有：美国22%, 中国15.254%，日本为8.033%，德国为6.111%, 英国为4.375%，法国为4.318%，意大利3.189%，加拿大2.628%，韩国2.574%，西班牙2.134%，澳大利亚2.111%，巴西2.013%。可见，中国的贡献已远超日、德、英、法、意等发达国家。其次，中国与发达国家海洋利益的共同因素日益增多。例如，针对海盗、海上恐怖主义活动、海洋微塑料污染的防治、气候变化引起的海平面上升和海洋能源资源的开发等海上非传统安全问题，中国正逐步与发达国家建立相应的应对协调机制。又如，从2008年12月开始，中国海军先后派遣多批次舰艇赴亚丁湾、索马里海域执行护航任务；2015年中国运用军舰在也门亚丁湾进行撤侨行动。这些均表明在海外利益的保护中，中国也日益注重运用国家力量来维护公民的合法权益。最后，中国是国际法治的坚定维护者和建设者。中国倡导以实现“海洋命运共同体”为宗旨，以构建和谐海洋秩序为目标，主张按照包括《公约》在内的国际法、以谈判协商的方式解决争端。可见，中国的角色和地位的日益凸显，意味着中国在国际海洋法律秩序变革中将逐渐由“跟跑者”转变为“领跑者”。

（二）中国“加快建设海洋强国”战略的实施，需要对一些与《公约》有关的国内海洋法律政策做出调整

2012年中国共产党第十八次全国代表大会报告明确提出，中国应“坚决维护国家海洋权益，建设海洋强国”。2017年中国共产党第十九次全国代表大会报告进一步强调，要“加快建设海洋强国” 。因此，对一些与《公约》有关的国内海洋法律政策做出调整，是中国“加快建设海洋强国”的应有之义。

一方面，修改《领海及毗连区法》、对航行自由采取更加开放、包容的态度。中国《领海及毗连区法》第6条规定：“外国军用船舶进入中华人民共和国领海，须经中华人民共和国政府批准。”中国在批准《公约》时，也附带了类似声明。然而，目前承认军舰在领海的无害通过权已成为国际社会的主流观点。在现今批准《公约》的160多个国家中，26个国家对《公约》中关于军舰无害通过的规定提具声明，只有12个国家在声明中明确要求外国军舰通过本国领海应当事先获得批准或事先通知本国。事实上，联合国秘书长在联大报告中也多次呼吁，就军舰无害通过作出限制性声明的缔约国撤销相关声明和主张。因此，进一步修改、完善国内有关航行自由的法律制度，既是主动适应以《公约》为核心的国际海洋法律秩序的客观要求，也是主动构建中国航行自由话语体系的关键步骤。

另一方面，积极参加国际（准）司法活动，进一步密切与国际海洋法法庭等国际司法机构之间的关系。如前所述，中国对国际海洋法法庭海底争端分庭受理的第一个咨询案和全庭首例咨询意见案均提交了“书面意见”，表达了中国的立场，迈出了“谨慎参与国际（准）司法活动”的重要步伐。事实上，近些年来中国对国际（准）司法机构的态度更加积极，特别是自从加入世界贸易组织以后，中国已从世界贸易组织争端解决机制的“门外汉”变成了“优等生”。2019年中国共产党十九届四中全会也明确提出：“建立涉外工作法务制度，加强国际法研究和运用”。鉴于中国面临的海洋争端的复杂性，中国政府可以基于引起船舶船员扣押的海洋争端的具体情况，按照《公约》的相关规定，合理地利用国际海洋法法庭的临时措施与船舶和船员迅速释放程序，以更好地保护中国船舶和船员的利益。

（三）《联合国海洋法公约》的模糊性规定使中国应当更加重视《公约》的解释问题

首先，《公约》在历史性权利、岛屿与岩礁制度、专属经济区的军事活动和海盗问题等方面的规定过于原则或模棱两可。这既是多边条约较为普遍的一个现象，也是《公约》历经九年艰苦谈判、经过不同利益集团之间的斗争和妥协所取得的结果，是一种无奈的选择。

其次，国际社会对《公约》的相关条款和制度规定作出解释和适用的实践，有利于澄清《公约》中的一些模糊规定，也是对《公约》编纂的海洋法的进一步诠释和发展。事实上，“《公约》作为时代的产物，一直处于发展过程中”。例如，1994年《执行协定》不但是对《公约》第十一部分做出了根本性的修改，而且实质上构成了对国际海底区域制度的新发展，并成功地弥合了发展中国家与发达国家之间的诸多严重分歧。又如，1995年《鱼类种群协定》对传统的公海捕鱼自由原则作了一定修改。此外，目前国际社会正在进行的“国家管辖范围以外海域生物多样性”养护和可持续利用问题国际协定的谈判表明，有关新的海洋法规则和制度正在酝酿产生中。

最后，近年来诸如国际海洋法法庭等国际司法或准司法机构的越权、扩权现象日益突出。例如，国际海洋法法庭在2013年“次区域渔业委员会（就非法、未报告和无管制捕捞活动的有关问题）请求咨询意见”的全庭首例咨询意见案中，自赋全庭咨询管辖权，扩权倾向明显。又如，2013年菲律宾单方面发起的“南海仲裁案”，不但体现了菲律宾对《公约》有关条款的曲解，而且验证了仲裁庭滥用“自裁管辖权”，恶意降低《公约》强制争端解决程序的适用门槛，越权管辖非《公约》调整的事项，从而引发了国际社会对“司法扩张”的担忧。综上所述，在中国与《公约》未来的互动中，中国应更加重视《公约》的解释和适用问题，以更好地维护中国的国家权益。

（四）海洋法发展的新挑战和新议题为中国海洋权益的拓展提供了重要的机遇

一方面，随着国际关系的演变和科技的进步，以《公约》为核心的海洋法仍处在快速发展中，有关海洋法发展的新挑战和新议题不断涌现，如气候变化对海平面上升的影响、有关蓝碳问题的国际合作、国际海底区域“开发规章”的制定、“国家管辖范围以外海域生物多样性”养护和可持续利用、公海保护区的法律制度构建等。它们既是《公约》未来发展的新动向和新趋势，也为中国海洋权益的进一步拓展提供了难得的机遇。另一方面，中国作为新兴的海洋利用大国，深度参与国际海洋法律秩序的变革，积极应对海洋法发展的新挑战和新议题，既是“加快建设海洋强国”的需要，也是增强中国在国际海洋秩序变革中的话语权重要步骤。

杨泽伟，教育部长江学者特聘教授、法学博士、国家高端智库武汉大学国际法研究所博士生导师，武汉大学国际法治研究院团队首席专家

本文原载于《当代法学》2022年第4期，系中国海洋发展基金会、中国海洋发展研究中心2021年度海洋发展研究领域科研项目“深度参与全球海洋治理中国行动方案研究”（项目编号：CODF-AOC202101）阶段性研究成果。限于篇幅省略脚注和注释，如需转载，请联系作者。