美国对外政策并非铁板一块，而是受多种因素牵制的矛盾共同体。冷战结束以来，美国的国内政治生态也发生了一些变化：围绕经济和社会议题产生的利益集团增多、权势集团争夺公共权力和话语权的斗争加剧、政党意识形态极端化、公众对政党执政能力的信心不足、党际共识的形成难度增加、府院“分立”成为常态，等等。在这样的背景下，美国的对外政策受到国内因素的更多牵制和影响，一些“悖论”更加频繁地发挥着作用，也给其他国家带来了很多麻烦。
一、“悖论”的表现
美国外交决策者在政策选择过程中的“悖论”，经常出现在经济、安全和意识形态等多个领域。
1. 普世价值与多元主义
自由主义理念是美国形成国家认同的重要基础。对内，它凝聚成以自由、平等、民主、立宪主义、个人主义、限权政府和自由企业制度为基本原则的“美国主义”价值体系，促进了美国社会内部多元文化和多种族的融合。对外，它凝聚成极具使命感、扩张意识和排他性的“自由卫士”精神，导致了美国对自身的极端自信和对外部异质文化的排斥和敌视。对国内多元文化的“宽容”和对国外异质文化的“偏狭”，构成了美国对外政策中的意识形态“悖论”。为了维系二者之间的平衡，美国付出了巨大的代价。对内，它筑起意识形态防护堤，反对左翼思潮，把共产主义与纳粹主义污为同类，极端反共的麦卡锡主义幽灵曾席卷全国。对外，它推动自由阵营的扩张，鼓吹美国价值的普世性，把意识形态看作国家利益不可分割的一部分。近年来，在深陷两场地区战争，能力和信心都在走下坡路的时刻，美国更加感觉到了巩固和扩大自由阵营的重要性，在亚洲和非洲地缘政治破碎带上，到处都是其干涉别国内政、推动美式民主输出的影子。
2. 自由贸易与保护主义
以大卫·李嘉图的比较优势为基础的国际贸易理论，二战以来长期受到美国主流经济学界的拥护和倡导，美国也从自由贸易中尝到了足够的好处。但随着布雷顿森林体系的终结，经济全球化进入了以金融扩张为主体的新阶段，美国对自由贸易的信心开始动摇。尤其是当中国的大量廉价商品输入美国、美国经济增长停滞不前、结构性贸易赤字居高不下、从头号债权国变为头号债务国、失业率不断走高之时，美国国内对自由贸易质疑之声迭起。2004年，保罗·萨缪尔森提出自由贸易可能有损于一国福利之后，贸易保护主义者似乎又找到了自己的理论支撑，认定贸易保护政策会解决美国经济所面临的大部分问题。但事实上，迄今仍没有可靠的数据能够证明自由贸易会削弱经济增长，保护主义措施也未必能把失业率降下来。不过，自由贸易论支持者和贸易保护主义者之间的争执，使处于金融和经济危机困扰下的政府决策部门左右为难，形成了美国对外政策中的贸易政策“悖论”。与对自由贸易信心十足的布什政府不同，仰仗劳工组织“票仓”的奥巴马政府深受这一“悖论”的困扰。2010年8月以来，美国一方面继续推动与一些国家和地区的自由贸易区建设，另一方面却又宣称以政府手段构建出口拉动型经济增长模式和解决贸易不平衡问题，一些保护主义举措依稀可见其中。
3. 扩张主义与孤立主义
作为一种外交政策的孤立主义，一直颇受争议。理论上讲，军事上的孤立主义有利于降低战争风险、减少军事开支和构建“小政府”，并曾一度在美国国内受到推崇。但是，二战爆发以后，孤立主义作为一种主流外交思潮退出了美国政治舞台。随后，以反战、经济依存、大国合作为主要主张的和平国际主义思潮仅仅昙花一现，便被蛰伏已久的帝国野心所取代，扩张主义成为美国走向全球领导地位的重要指针。里根政府领导“自由世界”赢得冷战，成为对扩张主义功效的最佳诠释，美国也因此成为“世界领袖”。然而，接下来美国对索马里、海地、波黑、科索沃、阿富汗和伊拉克的多次军事干预，却成为过分扩张的惨痛教训，财政投入巨大，战争结果却大多乏善可陈，甚至影响到了美国公众对海外事务的关注热情。近年来，过度的海外军事扩张、乏力的经济增长状态、走低的政府财政能力，使各种各样的孤立主义观念重获新生，扩张论支持者的压力剧增。虽然无论是孤立主义、和平国际主义还是扩张主义，某一思潮弥漫政坛的理由都可以用美国“帝国论”在不同历史阶段的需求加以解释，但在“以什么样的姿态展示美国的世界角色”这一问题上，不同思潮之间的看法却大相径庭。它们之间的激烈竞争以及进而导致的美国对外政策的伸缩波动，构成了美国外交与防务政策中的目标性“悖论”。
4. 新政自由主义与现代保守主义
在美国这样一个以自由主义为立国根基、承认并肯定在此基础上的多元主义的国家里，不同意识形态之间的关系比较复杂。上世纪50年代以来，经历了麦卡锡主义的“洗礼”之后，美国逐渐形成了新政自由主义和现代保守主义分庭抗礼、轮流主导政坛的局面。在外交政策领域，自由派一直在民主党内占据主流位置，倾向于理想主义国际关系观念，肯定经济对国际关系的推动作用、重视人权及多边主义。保守派自里根之后在共和党内占据主导地位，更倾向于现实主义国际关系观念，肯定国家利益和军事实力优先原则、重视自由贸易、不否认单边主义。无论是新政自由主义和现代保守主义，都有自己的优势和劣势。例如，在多边主义和单边主义问题上，多边主义有利于解决外交行动的合法性问题，但为了实现“让民主安存于世界”这一目标，对外决策部门有时不得不绞尽脑汁地盘算如何把盟友拉上自己的战车；单边主义有利于外交政策的“效率”，但其非法性已经在布什政府发动伊拉克战争问题上有了很好的证明。自由派和保守派的轮流执政，使美国对外政策经常左右摇摆，围绕“如何塑造良好的外部环境”问题产生工具性“悖论”。对于中美关系，两派的看法也有很大的差距。自由派期望不断发展两国的经济联系、推动中国“融入”现存体制以及有朝一日成为“民主国家”。保守派则相信中国难以摆脱历史上大国成长的逻辑，即随着国力的上升，中国将会倾向于更具扩张性地看待自身的重大利益，并且希望竭尽所能地确保其他国家无法威胁到这种利益。
除了以上这些具有全局性问题方面的“悖论”之外，美国对外政策还经常在移民、宗教信仰自由、人口生育、毒品管制等问题上表现出诸多“悖论”，出现行政当局和国会无法保持一致、不同政府部门和媒体各说各话的局面。所有这些均源自于美国“有限多元主义”国内政治生态在外交领域的发散性影响，美国社会不以为怪，其他国家则不易适应。
二、“悖论”的成因
出于对个人专权的担忧，美国把代议制、多党制、分权和制衡体制、联邦制确立为基本政治体制。但恰恰是这些民主体制，造就和加剧了各种各样的对外政策“悖论”。
1. 府院分立及部门利益使美国对外政策决策的选项多元化
为了达到权力的分立与制衡，美国宪法中对外交权归属并没有特别明确的规定，而是划出了许多含糊、重叠的“灰色”区域，分别由掌握行政权的总统和掌握立法权的国会分享。长期以来，总统在外交事务部门的主导地位，并非源自于宪法修正案赋予的新权力或职能，而是源于国会的委托。在一些重要问题上，总统仍需向国会负责，受国会的牵制。同时，府院控制权在两党之间的频繁易手，加剧了两个部门围绕外交权发生的纷争。理论上讲，大部分选民都会有较为稳定的政党认同，并在投票中毫不迟疑地把票投给自己所支持的一个。但事实上，美国的两党政治很难让选民如此放心，“不把鸡蛋放在同一个篮子里”的做法越来越受到青睐。例如，1994年共和党在国会中期选举中完胜，两年后的大选中该党候选人却大幅落后于谋求连任的克林顿；2004年大选中布什轻松连任，两年后的中期选举中共和党却一败涂地；2008年大选中奥巴马以大幅优势当选，两年后的中期选举中民主党却失去了众议院的多数地位。这种控制权的频繁易手，造成了事实上的府院“分立”。
2007年以来的金融危机使选民对两党的不满进一步加深，“茶党”的崛起就是很好的例子。该运动的支持者既不满意奥巴马政府高额的税收政策，也不再对共和党挽救危局的能力抱多少希望。危机状态下选民对政府的期求提高、心态也更复杂。例如，传统上讲，支持“小政府”的选民是共和党的票仓，但近年来很多民调都显示，他们中的多数人也都认为社会保障和医疗服务“非常重要”。选民对政府功能的这种“精确”要求，往往使两党都饱受责难。对于外交政策而言，这种政权的“分立”状态使传统的府院权责之争上又增加了意识形态争斗，“跛鸭”总统越来越多。在某些重要的对外政策决策问题上，两党一致越来越重要也越来越困难。
此外，在承担外交政策执行权的行政当局内部，部门利益一直是困扰对外政策一致性的重要障碍。虽然多数总统在组阁时都愿意挑选意识形态不太鲜明但忠心耿耿的“专家”担任要职，而且有权随时改组自己的政治团队，但部门利益是官僚政治的天然产物，任何一位总统都面临着如何确保外交事务官僚机构对白宫的议程和偏好做出积极反应这一问题。其中，“好战”的国防部和“和平”的国务院所表现出来的本位主义立场始终引人关注，再夹杂进国际知识欠缺、习惯基于国内政治立场评判国际事务的议员们的声音，语出多门就不足为奇了。
2. 代议制过程中的政党极化现象加剧了美国对外政策的不稳定
以选举民主为主要形式的代议制，比较成功地解决了美国公共权力部门的民意合法性问题，但人民权力也因此被“多数人的统治”和“少数人的权利”二元分割。在政党候选人争取多数选民、冲刺统治权力的过程中，政党恶斗难以克服，“超越党派”的总统更是天方夜谭。
2008年，奥巴马在“超越党派纷争”的口号下成功挖掉共和党的墙角，使自己成为继林登·约翰逊之后得票最高的民主党总统候选人。就任总统后，他也多次呼吁两党合作、共渡难关。但事实表明，任何背离民主党传统的政策都会让自由主义者失望，而当他试图以此取悦共和党人时，却又会因为不够保守而激怒保守主义者。自1980年里根当选总统以来，新政自由主义的黄金时代告一段落，现代保守主义崭露头角，党派立场便成为在任总统无法规避的选择，受此影响的美国对外政策也表现出较大的波动。
另外，政党意识形态极端化现象进一步加剧了对外政策的不稳定性。20世纪后半期以来，美国国家选举中的选民参加率总体呈下降趋势，其直接后果是当选总统的民意代表性越来越弱、当选国会议员的派性却越来越强。在国会选举中，由于政党的选举控制和动员能力逐渐弱化，为了获得选民的支持，议员候选人不得不千方百计地求助于政治上最活跃的支持者，自己的政治主张也随之极端化。在新当选的国会内，派系对立的趋势随之不断上升：共和党议员比普通公众更保守，民主党议员则更自由。例如，得益于宗教右翼运动的支持，共和党自1994年以后接连在中期选举中获胜，并于2000年把布什送上了总统宝座。于是，宗教右翼成为共和党公职候选人争相讨好的对象。在布什政府的对外政策议程上，宗教右翼所关心的宗教迫害问题成为重要的着力点，阿富汗反恐战争和伊拉克战争的发动也与宗教右翼领袖们的鼓噪密不可分。
还有不可忽视的一点是，冷战结束后，首要外部压力的消失降低了其他政治精英向总统进行挑战的成本，国会议员们表达激进化诉求的政治风险也大大降低。在众多观念偏狭的政治精英的包围之下，总统制定外交政策的方式越来越多地以政治议题而不是既定的规划为导向，“碎片化”的制度效应持续发酵，对外政策一致更加困难。
3. 议题政治时代的利益集团政治推动了美国对外政策的复杂化
利益集团政治是美国多元化、竞争性的经济与社会结构的必然产物。利益集团政治有其优点，可以集中各种利益，促进民意的充分表达，形成对公共权力的制约和对公共服务方向的引导。其缺点则在于，可能造成弱势群体失去表达机会、政府权威受到冲击、政治决策有失公允等问题。美国是利益集团政治高度发达的国家，既充分享受到了它的好处，也不得不时时刻刻防范其弊端。
早在1961年，即将卸任的艾森豪威尔总统便开始提醒人们警惕新兴的“军工复合体”的危险，声称这一由军事机构和军工企业复合而成的利益集团对美国政治的渗透已无处不在。20世纪30—60年代的自由派执政时期是美国利益集团发展的黄金时期，“大政府”时代的各种联邦计划为各种各样的经济性利益集团的产生提供了丰厚的土壤。60年代后期，随着越战综合症、平等权利运动等所带来的社会矛盾的增多和激化，社会性利益集团呈现出爆发性增长。两种利益集团的数量的激增，促使美国在70年代进入了“议题政治”时代。除了传统的代理人政治和院外游说活动外，游行示威、法律诉讼、影响媒体等也成为利益集团推动政策议程的经常性选择。
冷战结束后，首要外部威胁的消失使美国社会整体“内向”化，经济和社会问题成为核心议题，外交政策议题的重要性退后。与此同时，在经济全球化推动下，美国的对外经济依存度逐渐走高，政治和文化的国际主义特性进一步增强，在人权、环境、童工等社会问题上与外部社会的重叠利益也在增多。在此双重背景下，一方面，围绕妇女选择自由与反堕胎、性取向自由与反同性恋、自卫权与枪支管制、公立学校祈祷与信仰自由等社会议题所形成的全国性利益集团增多，与传统的经济及军工利益集团的政治竞争激烈，同时带动了国会和行政当局政治议程的转向。另一方面，美国利益集团政治的国际影响力增强，国内政策议题很容易随着经济全球化进程而转移、扩散为国际议题。例如在苏丹问题上，宗教右翼团体和左翼人权组织结盟，成功地把达尔富尔问题炒作成一个宗教迫害的话题。他们推动美国国会通过干涉该问题的决议，迫使总统向苏丹政府施压，直至推动苏丹南部分离公投。
虽然无论是保守派还是自由派，都在指责利益集团操纵政府政治、篡夺公共利益，但实际上每一方都有自己的如意算盘，也都没有放弃通过组织利益集团来影响政府决策的各种努力。在对外政策领域，当受到不同利益集团影响的财政部、商务部、司法部、农业部及环保署都因“业务需要”而参与到事务管理和决策中来时，国务院和其他传统外交政策机构的独立性和权威性便很难维持了。同时，让不同的总统在许许多多的政策选项中随时做出选择，形成前后一致、一而贯之的政治决策的难度就不言而喻了。冷战结束以来，因为国内问题而争得不可开交的美国政治精英们，经常难以“团结”起来一致对外，对外政策“悖论”出现的频率也更高了。
三、“悖论”的影响及应对
在“有限多元主义”语境下，美国对外政策管理方面“悖论”频繁发挥作用，使人应接不暇。不过，这些“悖论”变量背后隐藏的一些常量，才是决定美国对外政策特性的关键。正如基辛格所言，不管谁赢得总统选举，美国政策的基本轮廓都不会变化。与美国打交道的国家，只有充分了解这一点，才能抛弃幻想、减少盲动。
1. “自利”、尚武和机会主义的美国对外政策
举足轻重的国际话语权力，道德和政治优越感，从国内政治立场出发评判国际事务，缺乏反思意识，是美国“自利”外交政策产生的重要根源。在“自利”逻辑的指引下，“国家利益”一词往往堂而皇之地成为对外政策制定者们确立政策合法性、逃避或推卸国际责任、轻视或践踏他国利益、执行自由选择多边主义或单边主义的理由。
强大的军事实力为美国“自利”外交政策提供了支撑，使美国可以在追求战略目标时放心地使用各种各样的威慑手段，而又不必过于担心后果。如今，美国的军事开支占全球近一半，保持着30万左右的海外驻军以及近40个海外军事基地。虽然冷战已经结束20年，但“以实力求和平”的里根法则仍然被很多美国人看作走向胜利的捷径。
不过近年来，由于综合国力的相对下降和疲于应对各种由来已久的或新兴的“敌对”势力，美国已经在军事上显现出过度延伸和使用的迹象。“自利”的外交政策、超强的军事实力和使用武力的决心，使美国有赢得战争的能力，却未必能够赢得和平，美国在伊拉克重建过程中未获得民众支持便是典型的例子。在此情境下，美国对外政策中的机会主义色彩更加明显，手段花样迭出，形式变幻多端，一些“悖论”出现的频率大大增加。奥巴马政府放弃布什主义、推行“巧实力”外交的原因在于“（奥巴马）清楚美国实力的局限性，明白不能简单地将美国价值观强加或输出给别人，并崇尚耐心、恒心和清晰判断力等美德”。（詹姆斯·特劳布：《两个奥巴马》，《外交政策》7/8月刊2008年8月6日）
对于中美关系而言，作为新兴大国的中国不仅要面对美国尚武外交政策的压力，也要防范其在“自利”原则的指引下随意推脱或转嫁责任的危险，更要认清美国对外政策的机会主义特质，对“悖论”保持平稳的心态。尤其是在美国社会及国际环境都发生重要变化时，中国需要掌握自己的节拍，以坚定的信心和勇气承担“共同但有区别的责任”，以战略合作机制稳定双边安全关系，推进通行的国际规则以应对双边经济摩擦，同时以积极的公共外交寻求双边政治关系的改善。
2. 意识形态至上和对公共外交的有限“宽容”
美国前总统克林顿曾声称，表达利益集团诉求的最佳方式就是通过有组织的政治活动。熟悉美国对外政策机制特性的一些外国政府和利益集团也在利用其开放式的政治系统施加影响。其中，雇佣游说者成为它们同美国国会、政府机构以及利益集团进行联系的最有效的方式。但是，在“有限多元主义”的语境下，美国政治系统的对外宽容更多地针对“志同道合”的盟友和伙伴，而不是敌人或对手。尤其是在危机时刻，任何涉外的政策倡议都会首先变成“正义与邪恶间的道德游戏”，这也是近年来美国人对中国“崛起”甚为敏感的重要原因。
在对华政策上，按照意识形态“悖论”逻辑产生的“中国威胁论”已经成为阻碍中美经济和安全关系深入发展的主要障碍。例如，在中日关系因钓鱼岛问题恶化之际，约瑟夫·奈声称：“日本是民主国家，并不会对美国造成威胁，而中国正好相反。”（《约瑟夫·奈称不应高估中国实力》，《日本经济新闻》2010年10月21日）按照2010年白宫公布的国家航天政策新构想，美国航天局将在互利基础上扩大国际航天合作。但在航空航天局局长查尔斯·博尔登访华前夕，国会众议员弗兰克·沃尔夫及他领导的负责监督航空航天局资金的小组委员会，却一起致信博尔登，要求他亲自承诺不会在访华时谈及载人航天合作问题。
美国的政治系统为中国的公共外交设置了很高的“门槛”。有学者甚至悲观地认为：“只要美国和中国受两种对立的、象征各自政治模式（一党制对多党民主制）权力巅峰的政治制度的支配，那么互信几乎是不可能的。”（裴敏欣：《第一步》，《南华早报》2010年9月27日）还有人认为中国的崛起挑战了“美国信仰的根基”，因为中国没有遵循美国的政治、宗教和经济自由模式，却取得了成功。（多米尼克·蒂尔尼：《龙和美国梦》，《大西洋月刊》2010年9月14日）这些观点充分展示了中国对美公共外交所面临的困局，同时也恰恰证明了它的重要性。因此，借助传播和交流等手段，以普通公众为对象，培育和扩大“知华派”群体，减少美国社会对中国发展目标和模式的误解、误读和误判，是解决中美结构性冲突的根本性举措。
（作者单位：北京外国语大学国际关系学院）
