*解放日报以《在新起点上继续推动立法完善》为标题发表，此为完整版
吴邦国委员长在十一届全国人大四次会议上宣告，中共十五大提出的到2010年形成中国特色社会主义法律体系的立法目标，已经如期完成。我国新建成的法律体系，以宪法和法律的形式，从八个方面确立了社会生活一切主要领域的基本原则和制度，在六个方面确保了国家的核心价值和利益，同时也表明了不搞五个方面体制的立场。中国自己的法律体系的形成，不仅是中国民主法制建设的里程碑，也应该成为我国人民在崎岖的法治之路上继续攀登的新起点。
任何伟大的成就在庆祝之后就成为过去，生活和事业对人们的期待是开拓未来。基本形成法律体系之后，我国立法工作的重点势必转向完善这个体系。正如吴邦国委员长所言，社会实践永无止境，立法工作还要不断推进，完善我国法律体系是一项长期的历史任务。从某种意义上说，在我国完善法律体系比构建法律体系更为艰难，因为，完善法律体系有赖于在许多敏感和关键的领域突破陈规、深化改革。
完善我国法律体系的步子怎么走呢?基本的答案非常简单明显：缺什么补什么，哪里薄弱加强哪里。但是，要了解我国法律体系中尚缺少什么以及何处比较薄弱，也是一件需要有实事求是精神和面对现实的勇气才能完成的工作。
判断一国的法律体系是否完善以及完善或不完善到什么程度，有两个基本衡量标准：一是宪法标准。宪法是一国的根本法，它在我国是执政党最重要主张和人民根本意志的体现，宪法必须得到全面切实的实施。我国是实行制定法制度的国家，没有判例法，因而不论实施宪法的那个条款，都绕不过制定法律这个关口。所以，是否已具备全面实施宪法所显然必需的法律，是衡量我国法律体系是否完善的首要标准。二是法律实践标准。这个标准的基本要求是，一切应该由法律调整的生活领域都有法律可依，而且不同部门、不同位阶的全部法规范性文件应该构成一个由宪法为统率的和谐统一的整体。一个完善的法律体系，至少应该能够同时符合以上两个标准。
在评估法律体系完善程度方面，如果仅仅强调宪法标准，会有脱离社会生活需要和国家现代化建设实际的危险，可能陷入法条中心主义的僵化立法模式;如果仅仅强调法律生活实践标准，则有可能在立法中罔顾法治全局、偏师冒进、莽撞地跟着眼前感觉走，从而犯经验主义的错误。所以，在完善法律体系和评价法律体系的完善程度的过程中，都应该同时坚持这两项标准，缺一不可。
依照以上两项标准衡量和综合评估我国已经形成的法律体系，我以为，对我国法律体系的进一步完善，应该从如下诸方面入手：
1.制定尚缺位的重要实体性法律。吴邦国委员长在全国人大常委会工作报告中指出，还有个别法律尚未出台的问题，这主要是由于立法条件尚不成熟、各方面的认识不尽一致，需要在实践中继续探索、积累经验。从现阶段的情况看，我国缺位的法律数量虽然不多，但它们所涉及的都是非常难以获得广泛共识的内容，然而又是深化改革所必不可少的法律。这部分建设法治国家不可或缺的法律，只能是深化改革才可能催生出的成果，因而必然遭遇难产的折磨。例如，宪法确认了中国共产党的领导，党中央也一再郑重提出要依法执政，但我们法律体系中实际上并没有规范政党执政行为的法律。又如，宪法规定，公民有言论出版自由，我国早应该有而实际上迄今还没有诸如新闻出版法之类保障这种基本权利的法律。上世纪80年代国家有关机构曾经成立过新闻出版方面的立法起草班子，可惜后来起草工作完全停顿下来，起草班子也不再继续存在。再如，宪法规定，公民有结社自由，但在制定法体制下公民实现结社自由必须有法律来具体落实宪法的规定。这方面的法律在我国法律体系中也是应该有而实际上尚没有制定出来的东西。当然，还有民商和民生、社会保障方面的一些没到位的法律有待制定，但我国这方面的立法欠债比上述宪政性立法要少得多。
2. 制定监督宪法、法律实施和促进依法行政的程序性法律。胡锦涛同志在纪念宪法公布施行20周年大会上要求，“一些不同程度的违宪现象仍然存在。要抓紧研究和健全宪法监督机制，进一步明确宪法监督程序，使一切违反宪法的行为都能及时得到纠正。”[1]2004年3月18日，胡锦涛同志主持召开的中共中央政治局常委会会议再次要求进一步研究制定监督宪法和法律实施的措施。从目前情况看，在解释宪法，保证法律、行政法规、地方性法规不同宪法相抵触，保证行政法规不同法律相抵触，保证地方性法规不同法律、行政法规相抵触方面的程序性法律的制定工作，还没有取得标志性成果，迫切需要加强。另外，依法行政，建设法治政府，也需要继续制定规范行政程序的法律，包括以纳入立法规划的行政强制法。
3.修改现行法律。相对而言，法律是静态的，社会实践永远处在动态的发展过程中，若欲相对静态的法律能够最大限度适应社会关系各领域的变化，包括宪法在内的法律就不能不及时修改。我国没有判例法，改变法律使之跟上社会实践发展几乎只有通过修改法律一条路径。所以，修改法律的工作在我国永远不能松懈。目前，包括预算法、地方组织法和三大诉讼法在内的基本的法律都亟待修改，基本的法律之外的法律待修改的也很多。尤应注意的是，切实推动政治体制改革跟上经济体制改革的步伐，需要适时加强公民迁徙自由、罢工自由和社会福利等方面的基本权利保障。为达成此目标，到了考虑再次修改现行宪法的时候了。
4.完善与法律配套的法规和司法解释。当今我国立法权的配置，既要适应地域广阔、区域差异大、各地发展很不平衡的现实，还要给各地各部门深化改革预留空间，更要有利于国家法制的统一。所以，我国宪法创设了统一而又分层次的立法体制。在这个体制下，法律往往制定得比较原则，绝大多数法律必须有行政法规、地方性法规等与之配套才能切实实施。完善我国法律体系，在各种法规与法律配套方面还有很多事情要做，其中包括制定必要新法规，在清理法规的基础上修改原有法规，废止与上位法相抵触的现行法规。广义地说，功能上类似法规的规范性文件，还包括“两高”的司法解释。
5.推动法律编纂和法典化进程。在增补制定必要新法律的基础上，将已有的单行法律按部门编纂成法典，是一项重要的立法活动。这项立法工作只能以最高国家权力机关为主体进行。对于我国这样一个近乎纯粹的制定法国家，推进法典化具有明显的必要性。我国已有宪法典、刑法典，民法典的制定也在以加快单行法制定的形式紧锣密鼓地进行，但宪法相关法典、商法典、行政程序法典方面的立法完善和法典编纂，似乎往后应该抓得更紧。为了方便法学研究、法律适用，法律法规汇编工作，亦当相应跟上，尽管汇编法律法规本身不属于立法范围。
6.通过人大代表选举改革推进立法民主化。我国不论哪个层次的法，都是人民代表机关制定的，原本应该没有不民主的问题。但是，由于有立法权的各级人民代表机关的组成人员，都是在几乎没有竞争的情况下由选民间接选举产生的，与选民乃至原选举单位联系都不密切甚至基本没有什么接触，因而代表性普遍不充分。如是，立法往往不够民主的问题由此形成而且难以克服。现在立法不民主的缺憾之弥补，主要通过人大立法辅以公民参与、人大常委会立法吸收部分人大代表参加的方式来弥补。其实，这个问题的根本解决之道，不是继续推行现有的这两项增进立法民主化的措施，而是改革人大代表选举体制，实行省自治区直辖市人大代表乃至全国人大代表的直接的、竞争性的选举。直接的、竞争性的选举制度是与我国社会通行的经济生活的市场经济原则相适应的，也是社会主义民主应有的内容。
完善我国法律体系，还有一个怎样实现立法由“数量型”向“质量型”转变的问题要解决好。我国在改革开放初期，社会关系各个方面的调整差不多都是依据政策、依据中央或上级“精神”，几乎完全无法可依。1978年中共十一届三中全会开始倡导依法办事。为了做到有法可依，在彭真主持下，全国人大曾在1979年3月到6月的3个月中制定和修改了7件重要法律，堪称进行数量型立法的显例。中共十五大以来的十多年，全国人大及其常委会为了实现在我国形成法律体系的既定目标，也是很重视设定和完成立法的数量指标的。重视立法产品数量不一定意味着牺牲其质量，但立法主体要完成数量指标，就显然不可能对自己的产品进行精雕细刻。
在最高国家权力机关正式宣告我国法律体系已经形成之后，立法更为重视质量标准有其客观必然性。因为，在同样的工作强度下，立法主体抓立法数量的压力和投入减少后，注意力和人力物力资源必然向提高立法质量方面转移。立法由“数量型”向“质量型”转变，既表现为制定新法的立法技术从粗放到精致的转变，也表现为根据已有法律的实施情况对之进行充分合理的回应型修改补充。
或许有人士会担心，现在已经有236件法律，690多件行政法规，以及数量庞大的地方性法规等等，如果还要继续立法，这么多规范性法文件怎么记得住、怎么用得过来?这样提出问题完全可以理解。这是一个比较复杂的问题，本文只能做几点简要申说：1.如果仅仅就法律而言，按现代法治国家的标准，我国法律的数量不仅不算很多，还显然偏少。以英国为例，英国1215年的大宪章，还是其现行有效的法律，而英国立法机关英国议会每年集会的时间比我国全国人大和它的常委会集会的时间加在一起要长得多。试想，这个国家现行有效的法律会不比我国多么?由于在单纯制定法制度下实行统一基础上的多层次立法，我国法律体系比起判例法、制定法并存的联邦制国家来，也相对简单得多。2.科技进步等因素推动的生产专业化、分工加深和现代社会对法治的需求等因素，使得需要由法律调整的社会关系领域有增无已。所以，法律数量逐步增加是客观需要，不以人的意志为转移。3. 任何公民，只要不是从事法律职业，他/她正常工作和生活所必须接触和了解的法律从数量和内容上看都是很少的;即使是诸如法官、律师之类法律专业人员，由于他们内部专业分化和分工的存在，他们每人必须接触和了解的法律法规，数量也不会太大。所以，人们完全没有必要因法律数量的逐渐增加而感到惶恐、担忧。
我们上海的地方立法，是中国法律体系的一个引人注目的组成部分。许多年来，上海市人大及其常委会在运用宪法法律赋予它的地方性法规制定权进行实施法律的立法、创制性立法和先行先试立法等诸多方面，都走在全国同级地方国家权力机关前列。上海已有140多件现行有效的地方性法规。但是，上海过去制定的地方性法规，70%以上集中在经济建设、城市建设领域，其他领域偏少。看来上海的地方立法，从形式上看，今后应该会是制定地方性法规和根据上位法的变化修改地方性法规并重。至于上海地方立法的内容，则似乎必然会适应“十二五”时期的发展要求并根据本地的实际需要，把立法重点从经济建设和城市建设领域转移到社会、民生领域中来。完善中国法律体系的过程不论多么艰难，相信上海人一定会以自己的方式为其做出有分量的贡献。
注释：
[1] 胡锦涛：《在首都各界纪念中华人民共和国宪法公布施行二十周年大会上的讲话》，2002年12月4日。
