2010年，中国司法改革沿着预定的轨迹缓慢前行。

法院、检察院、公安、司法行政等部门根据司法改革整体规划，继续低调推进改革。按照中央的部署，2010年是司法改革攻坚年。但“攻坚”并没有出现，2010年的司法改革主要体现为机制改革和工作方法的改进，基本未涉及司法体制的转型。尽管刑事证据规则出台、量刑规范化改革、案例指导制推行等举措力度较大，改革司法官遴选制度、完善合议制、规范扣押冻结涉案款物工作、完善审查逮捕程序、加强刑事立案监督、出台《人民调解法》等改革措施有所深化，但相比上一年，改革步伐更加缓滞，改革理念趋于保守，改革的政治色彩有增无减。

一、综合性改革

--完善刑事证据制度。《关于办理死刑案件审查判断证据若干问题的规定》和《关于办理刑事案件排除非法证据若干问题的规定》可谓刑事证据立法的重大进展，体现了中国在遏制刑讯逼供、避免违法取证、维护司法公正、保障人权等方面的努力。但两项规定仍有不足，如“采用刑讯逼供等非法手段取得的供述”等规定过于模糊，非法证据范围过窄，某些规则有所保留甚至有所倒退，死刑案件的证据规则区别于其他刑事案件并无必要，不少规则仍需完善。两项规定施行半年以来，无任何迹象表明刑讯逼供得到或可能得到遏制。未来应切实执行两项规定，确立并落实无罪推定、疑罪从无和直接言词原则，进一步完善诉讼证据规则。从根本而言，公民应享有沉默权；律师的权利应得到切实保障；警察权应弱化并受到有力的监督制约；检察权恰当定位从而实现有效的监督；司法的独立性应得到切实保障。

--量刑规范化改革。《人民法院量刑指导意见(试行)》、《关于规范量刑程序若干问题的意见(试行)》、《关于加强协调配合积极推进量刑规范化改革的通知》出台，量刑规范化改革取得重大进展。量刑被纳入庭审程序，检察机关拥有量刑建议权，控辩双方可就量刑进行辩论，量刑方法和步骤更为明确，裁判文书应说明量刑理由。量刑规范化改革有利于提高量刑的公开性，规范自由裁量权，减少“同罪不同罚”现象。但量刑规范化改革是一项长期的系统工程，出台的若干文件不应理解为固定模式，而应作为改革新起点。未来应加大试点力度，注重各地经验的总结、提炼、统一和推行，逐步建立符合中国国情的量刑模式。

--探索建立案例指导制度。最高人民法院、最高人民检察院、公安部皆出台案例指导的相关文件。最高人民法院《关于案例指导工作的规定》明确了发布主体、选择范围、工作机构及程序，确立了指导性案例的参照效力，是2010年司法改革的重大进展。案例指导制度对于不同机关的意义有所区别。对法院而言，案例指导制度的确立意义深远。对其他机关而言，指导性案例更多只是工作指引。法院案例指导制度的建设应坚持“两步走”：当下旨在化解“同案不同判”现象；长远应充分挖掘功能，使其逐步上升为正式的法律渊源，最终建立中国特色的判例制度。

--未成年人司法制度的改进。未成年人司法改革主要体现为地方性探索，形成了监护人或合适成年人到场、未成年人刑事案件社会调查、未成年人刑事案件快速办理、未成年人刑事和解、分案起诉、对不捕不诉的未成年犯罪嫌疑人加强跟踪帮教、未成年人不羁押风险评估、未成年人轻微犯罪记录有条件封存或消除等制度。2010年《关于进一步建立和完善办理未成年人刑事案件配套工作体系的若干意见》出台，要求各级公检法司完善专门机构，扩大保护范围，加强协调配合，健全配套制度。这是多年工作的总结和提升，构建了未成年人司法改革的新平台。但各部门的衔接配合仍需加强。未来应加大试点改革的力度，以刑事司法为出发点，逐步拓展到民行领域，并不断总结试点经验，将成熟的做法上升为立法。

--铁路司法系统的改革。根据方案，铁路法院将从铁路企业中剥离，作为专门法院予以保留，并纳入国家司法体制。“企业办司法”不符合法治原则，但这是一项复杂的任务，涉及人财物等诸多方面。作为专门司法机关整体保留，是否有利于彻底清除司法企业化问题，有待观察。期待有关方案至少能确保铁路法院人事及财政独立于铁路企业。

--司法官遴选制度改革。《司法部关于进一步加强和改进律师工作的意见》要求从律师中遴选法官和检察官，推荐优秀的律师参政议政。司法官公开遴选制度，特别是从律师和其他法律工作人员中选任司法官，应成为未来司法改革的重要方向。但目前遴选更多面向司法机关内部，今后应逐步扩大从律师遴选的规模，促进从律师到司法官的法律职业流动机制的形成。

--应对政法队伍人力短缺。《关于切实解决法官、检察官提前离岗、离职问题的通知》出台，最高人民法院为地方法院确定五年增编四万人的计划，政法干警招录培养体制改革的政策向中西部一些“老、少、边、穷”和条件特别艰苦的地区倾斜，这些举措旨在应对政法队伍人力短缺，但未从根本入手，收效甚微。中短期化解问题可考虑：整合司法资源，优化内设机构；完善司法官遴选制度和司法官助理制度；推迟法官的退休年龄；建立独立的职务序列和工资制度。长远而言，应建立司法官职业养成制度、从律师到司法官的司法职业转换机制，彻底改革法学教育体制。

--落实宽严相济刑事政策。最高人民法院颁布《关于贯彻宽严相济刑事政策的若干意见》和《关于处理自首和立功若干具体问题的意见》，明确从“严”从“宽”处罚的各种情形、宽严“相济”的具体要求及工作机制的完善。但该政策的贯彻落实需继续增强可操作性，并逐步渗透到具体的制度建设中。

--加强涉法涉诉信访工作。全国政法机关开展“涉法涉诉信访积案清理”活动和“百万案件评查”活动，各地纷纷将2010年列为“涉法涉诉信访督办年”并制定相关工作方案。《人民法院涉诉信访案件终结办法》出台，力图构建涉法涉诉信访终结制。信访终结制看似可以化解缠访、重复上访等问题，但信访不可能真正被终结，在“维稳”的压力下信访更难实现“案结事了”。涉法涉诉信访问题的彻底解决需从根本上改革信访制度，并真正实现社会的公平正义。

二、法院改革

(一)优化法院职权配置

--陪审制改革。《关于人民陪审员参加审判活动若干问题的规定》、《关于人民陪审员工作若干问题的答复》出台，体现了最高人民法院在此方面的努力，但改革力度有限，不可能解决“陪而不审”等问题。河南省推行人民陪审团试点，配备人民陪审团成员库，随机抽取组成陪审团参审，其意见在合议庭评议案件时作为参考。该试点有一定的启发意义，但缺陷明显，总体上政治考虑高于法律因素，浪漫色彩多于理性设计。陪审制改革的整体框架可考虑：立足参审制完善，进行陪审团试点，形成以参审制为基础、陪审团有限适用为补充的二元陪审模式，或选择“竞争”胜出的模式推广。完善陪审制需考虑三大因素：化解制度固有缺陷、借鉴国外先进制度设计、贯彻落实司法民主。目前，可结合陪审制面临的急迫问题对陪审员的选任与管理等进行系统改革。

--合议制改革。《关于进一步加强合议庭职责的若干规定》出台，明确了合议庭组成方式、职能分工、内部运作、考评机制和责任分配，旨在化解合议庭行政化和虚置问题。但该规定仅完善了部分工作机制，未触及体制根源，并非全面和最终方案。合议制改革牵一发而动全身。它以审判组织改革为中心，涉及法院的审判管理、人事安排、职业保障等诸多方面，需要改革审判委员会制度、法院内部管理机制等作为配套支撑，最终需要司法体制的根本性变革，如保障合议庭和法官独立行使审判权，消解司法的行政化尤其是法院内部行政化。

--规范上下级法院关系。《关于规范上下级人民法院审判业务关系的若干意见》明确了上级法院指导下级法院审判工作的范围与方式，对案件请示做法进行诉讼化改造，旨在纠正长期以来上下级法院审判业务的非正常关系。规范上下级法院的关系主要涉及法院系统自身，可作为法院改革的突破口。但该举措改革尚不彻底，未触及问题的核心。总体上，规范上下级法院之间的关系，应以实现各级法院独立行使审判权为目标，具体举措包括废除案件请示制度、限制提级管辖和发回重审的适用、规范上下级法院之间的司法行政管理关系、改革法院绩效考评、错案追究机制等。

--建立司法巡查制度。《人民法院司法巡查工作暂行规定》出台，司法巡查制度正式建立。该制度短期内可能有助于改进法院管理、提高办案质量，但透露出中央对地方、上级法院对下级法院的不信任。难获取真实信息、暗访如何运用和规范、“三不”原则与巡查目标内在冲突、巡查结果纳入考核奖惩机制不合理等问题显而易见。事实上，该制度旨在强化上级法院对下级法院的行政控制，与消解司法行政化的目标背道而驰，是逆司法规律而动的倒退。但期望该制度引出司法系统的纵向管理模式。

--完善审判管理机制。多年来，地方法院不断完善审判管理机制，设立各种审判管理专门机构。2010年，最高人民法院设审判管理办公室。期待该机构积极总结和提炼审判管理经验，尽早制定审判管理的操作规程。长期以来，审判管理存在部门衔接不畅，审判事务分流低效、处理不及时，考核评价体系极不合理等问题，特别是管理行政化现象严重。完善审判管理涉及审判权的优化配置，优化审判职权配置也适合从审判管理的完善入手。审判管理涉及上下级法院的关系、法院内部各机构和人员之间的职责划分，其关键在于合理界定职权，建立以审判权为中心、分工合理、职责明确、制约平衡的法院权力结构。这项改革任务可行但艰巨：可行是因为阻力主要来自于法院自身；艰巨是因为任何自我改革皆缺乏足够和持续动力。

--执行体制及工作机制改革。《关于建立和完善执行联动机制若干问题的意见》、《关于财产刑执行问题的若干规定》出台；“无执行积案法院”活动和“委托执行案件专项清理活动”持续开展；被执行人财产报告制度普遍实行。多年来，执行工作机制改革措施不断推出，但“执行难”、“执行乱”问题未能有效化解。这表明只是工作机制和方法的改进难以彻底解决问题，必须深入推进执行体制改革，可考虑设置独立于法院的专门执行机构。

--死刑复核程序改革。律师在死刑复核阶段的有效介入和权利保障问题，因樊奇航案而倍受关注。作为回应，最高人民法院启动对死刑复核程序中律师权益落实的调研；年底，王胜俊提出将于2011年加快推进死刑复核程序改革。自收归死刑核准权以来，最高人民法院在控制死刑、完善死刑复核程序上做了一些努力，但该制度仍需完善，一个重要方面是强化程序的参与性、公开性，改变单方、书面、秘密的复核方式，加强辩护律师和检察机关的参与，防止复核走过场，避免司法腐败。

--加强涉军案件审判工作。《关于进一步加强人民法院涉军案件审判工作的通知》出台，要求建立健全涉军案件审判工作组织机构，全面强化涉军案件审判工作。但涉军案件与普通案件并无太大区别，法院应坚持诉讼的平等和对等原则，注重对当事人各方权利的平等保护。

(二)落实司法为民

--倡导能动司法。两年来，最高人民法院大力倡导能动司法。能动司法被置于“服务大局”、“司法为民”的框架下，强调法院主动服务、送法上门、促进社会管理创新。这种主动、积极的形式违背了司法被动、中立的基本特征，可能导致司法偏袒、不公或民众的不信任，最终损害司法的正当性。长远而言，能动司法可向司法能动主义趋近。未来的发展方向可考虑倡导一种适度、温和、渐进的司法能动主义，首先实现司法权复位，进而逐步实现司法权的扩张：一是支持诉权的扩张；二是不断完善案例指导制度；三是建立司法审查制度。

--大力推广巡回审判。近年来巡回审判制度出现复兴之势。《关于大力推广巡回审判方便人民群众诉讼的意见》要求不同地区采取不同策略有针对性地开展巡回审判工作。尽管巡回审判有助于便利民众诉讼、合理配置司法资源、及时解决纠纷，但实践中也出现法院上门揽案、巡回审判的时间、地点随意、受案范围不明确、审判程序不规范、特别是巡回审判经常流于形式等问题。须克服上述问题，明确适用条件、受案范围、巡回时间、审判地点和基本的程序要求，加强巡回审判的制度化和规范化建设。

--强化“调解优先”工作原则。最高人民法院颁布《关于进一步贯彻“调解优先、调判结合”工作原则的若干意见》，规定了法院调解工作各个环节，继续强化“调解优先”原则。该原则有过度重视调解之嫌，可能导致权利打折、规则缺失和司法权威的削弱。法院不是“调解院”，调解率的硬性要求应当取消。对该原则也应作符合司法规律的解读，将其定位为“能调则调，当判则判”基础上对柔性司法手段的倾向性选择，将“调解优先”与“调判结合”作为不可分割的整体，“调解优先”是步骤，“调判结合”是手段。尽管“调解优先”对司法工作造成了一定的负面影响，但也不应低估法院系统的自我调适能力，该原则在实践中得到一定的纠偏。

--探索司法附设调解。大力发展司法附设调解等类型的司法ADR，是建立健全多元化纠纷解决机制的重要方面。广东省东莞市第二法院建立以调解速裁中心为枢纽，诉前调解、诉调对接、立案调解、委托调解、协助调解五大机制为支撑的司法附设调解体系。其做法遵循司法规律，严格实行“调审分离”，仅立案调解由立案庭法官主持，其他调解皆借助社会力量，调解不成的简易案件经“繁简分流”机制进入速裁程序，调解速裁中心另行安排法官审理，“诉讼绿色通道”一直延伸至二审和执行阶段。尽管目前情况下法官介入稍多，但这是公民社会欠发达背景下的无奈选择。总体上，该法院在“调审分离”基础上大力发展司法附设调解，值得肯定。

--开展行政诉讼简易程序试点。《关于开展行政诉讼简易程序试点工作的通知》要求部分基层法院试点行政诉讼简易程序。此项试点有助于提高诉讼效率，但仅对极少数行政案件较多的法院有意义，不具有紧迫性和普遍意义。行政审判面临的严峻挑战主要是行政诉讼受案范围小，地方干预司法，司法公正未获切实保障，故该领域的改革应以扩大司法审查权范围、提升司法的独立性为目标。

---立案信访窗口建设。《关于进一步加强人民法院“立案信访窗口”建设的若干意见》力图实现立案信访窗口的标准化和规范化，回应“立案难”和信访难题。但这种回应仅是程序性机制改革，而非尝试化解问题的深层原因。问题的解决需对症下药，并推进司法体制改革。如解决行政诉讼面临的“立案难”，需从根本提升司法的独立性；民事诉讼“立案难”的解决，需通过禁止提高起诉门槛，杜绝“抽屉案”，明文规定相关救济与惩罚条款，修改《民事诉讼法》第108条有关起诉条件的规定等举措来实现。

(三)强化司法监督

--落实司法公开。最高人民法院首度发布《人民法院工作年度报告(2009)》，开展“司法公开宣传月”活动，下发《司法公开示范法院标准》，公布100个“司法公开示范法院”，以促进司法公开。地方法院也积极落实司法公开，如陕西三级法院实现裁判文书全部上网；广州市中级法院采用网络直播刑事案件庭审等。最高人民法院确有必要每年发布工作年度报告或专项审判白皮书，但下级法院不宜跟风。发布审判白皮书应作为提升司法公信的手段而非“面子工程”，应面向公众，通过媒体公开发布，并提供网络下载。司法公开的落实更体现在法院的日常工作中。

--推进司法廉政建设。《人民法院工作人员处分条例》、《关于进一步加强人民法院文化建设的意见》、《法官职业道德基本准则》和《法官行为规范》出台、司法警察警示教育活动启动等举措均可视为法院廉政建设的一部分，体现了法院推动司法廉政的努力。但这些举措效果甚微。在全方位、体制性腐败的背景下，廉政建设和反腐工作须痛下决心，从根本上监督、制约和削弱权力，可借鉴香港经验设立廉政公署。

三、检察改革

(一)加强法律监督

--强化刑事立案监督。《关于刑事立案监督有关问题的规定(试行)》出台，明确了刑事立案监督的任务、原则、公安机关立案的条件、刑事案件信息通报制度、刑事立案监督的程序及其保障措施、法律文书的随案移送等事项。该规定一定程度强化刑事立案监督，但仍然不够。应进一步明确监督内容；建立刑事案件备案审查制；赋予检察机关立案监督调查权、程序选择权和违法处分建议权，明确违法立案的程序性制裁等。

--完善审查逮捕程序。《关于审查逮捕阶段讯问犯罪嫌疑人的规定》出台，明确了应当讯问犯罪嫌疑人的情形、讯问的要求和重点、听取律师意见的方式等事项。这体现了检察机关在审查逮捕环节讯问犯罪嫌疑人改革的司法化、规范化走向，较大程度避免检察机关办案书面化。但由于该条文操作弹性大，总体上对违法侦查的监督制约有限。未来改革应从两大方向努力：一是以权利制约权力；二是以权力限制权力。首先，赋予公民沉默权。其次，坚持以检察权和审判权制约警察权，提升检察权和审判权的地位，弱化警察权。最后，真正贯彻落实《宪法》第五条的规定。

(二)加强对检察执法活动的监督制约

--规范扣押、冻结涉案款物工作。《人民检察院扣押、冻结涉案款物工作规定》出台，对职务犯罪侦查中扣押、冻结涉案款物的范围、程序、当事人及利害关系人权利保护等作出明确规定，是对检察机关职务犯罪侦查“无监督”现状的局部纠正。但该规定的部分内容较为原则，且规定的贯彻落实仅依赖于检察机关的自觉性，故监督效果仍有待观察。未来方向是强化当事人权利的保护，特别是从根本上考虑职务犯罪侦查权的优化配置，如借鉴香港经验设立廉政公署。

--对职务犯罪案件第一审判决实行上下两级检察院同步审查。《关于加强对职务犯罪案件第一审判决法律监督的若干规定(试行)》要求检察机关对职务犯罪案件第一审判决实行上下两级检察院同步审查的工作机制，明确了同步审查的范围、程序、重点、责任主体和责任追究，规定了意见分歧的处理方式和协商程序。但该制度只是一种“同体监督”，无法从根本解决问题。在改革方向上，需推进司法体制改革，尤其要制约行政权力，禁止党政部门干预司法，进而不断提升司法的独立性。此外，应进一步完善缓刑、免刑、假释、取保候审、保外就医等制度。

--全面推行人民监督员制度。人民监督员制度的全面实行，一定程度有利于监督检察权。以此为契机，人民监督员的选任管理、监督范围、程序等规则有所调整。但该制度并未突破以往的固有缺陷，只能归属于内部监督，监督效果和民主实现程度相当有限。未来改革方向是深化体制外改革：一是保证参与者的广泛性和代表性，保证参与途径的开放性和自由性，保证监督者独立于被监督者；二是保证监督范围的全面性和可行性；三是完善监督程序，保证制度的独立性和顺畅运行；四是提升监督效力。

四、司法行政领域的改革

--完善人民调解制度。《人民调解法》出台，这是中国第一部人民调解的专门法律。但该法较为保守，多数条文沿用原有规定，某些方面甚至有所倒退，也没有为将来的制度创新留下足够的空间，立法理念存在方向性误区。调解的立法性质应定位于促进性立法，促进调解工作的开展，尤其是促进调解组织的发展。该法也未回应人民调解制度的纠纷解决能力低等问题。当下的人民调解是一种外生型调解和政府控制型调解，缺乏民间调解制度本应具有的内在活力。人民调解制度应从外生型调解向内生型调解转变，最终迈向社会自治型人民调解。要淡化人民调解与民间调解的区别，从半官方调解转化成真正的民间调解。应制定统一的《调解法》，培育各类民间调解组织，鼓励试点改革。

--加强律师管理。司法部下发《关于李庄违法违纪案件的通报》，在全国律师界开展整风运动。该通报引发了较大争议，且运动出现蔓延态势。《律师事务所年度检查考核办法》和《律师和律师事务所违法行为处罚办法》加大了对律师事务所及律师违法行为的惩罚力度。但部分规定有超越立法权限之嫌，对律师的处罚规定过于苛刻，对已处境困难的律师执业产生了消极影响。《司法部关于进一步加强和改进律师工作的意见》可视为律师业整风运动的总结性文件，总体倾向是视律师为“麻烦制造者”。

李庄案引出律师业整风运动，也引发律师执业基本权利保障的热议。保障律师权即保障公民权，保障律师权即保卫法治。律师制度的改革方向应以律师权利保障为中心。规范律师执业应采取符合司法规律的方法。长远而言，政府主导的律师监管模式应转型为律师行业自治。目前应完善司法行政机关与律师协会行业“两结合”的管理体制，对律师和律师事务所的监管职责应逐渐从前者转移到后者。

2010年，中国司法改革进展缓慢。司法改革的重点仍然是机制改革和工作方法的改进，基本未触及司法体制的变动；大多数改革措施仍然是小修小补，进步不大；公正廉洁执法年年讲，但不从根本上制约权力，效果必然欠佳；改革力度有限，步伐放缓；某些方面进一步倒退，如建立司法巡查制度强化了司法的行政化等固有弊端；司法体制行政化、地方化、官僚化、政治化等根本性弊端有增无减，司法的独立性遭受了更大损害；司法改革的政治化逻辑在不断加强。

这种政治化逻辑已成司法改革的桎梏。司法体制是相对独立的功能区域，属于中立性、工具性、功能性的治理技术问题。改革应采取去政治化的技术和策略，实现司法与政治的分离。从法律技术的角度推进司法改革，具有广阔的空间。除了某些底线外，几乎所有的问题在理论上都可以转化为法律技术问题予以考虑和完善。

2011年是实施“十二五”规划的开局之年。期待新一年改革直面危机，冲击司法体制痼疾，实现实质性变革。只有解放思想，转变观念，坚持司法改革的去政治化，才能走出停滞不前的困境，最终迈向公正、高效、权威、独立的社会主义现代司法制度。

徐昕，北京理工大学法学院教授，司法高等研究所(IAJS)主任；黄艳好、卢荣荣，司法高等研究所项目研究员。

北京理工大学司法高等研究所

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