为了研究村民选举后农村权力结构的民主转型，笔者对1998年底开始的广东省村委会首届选举及2002年的换届选举进行了跟踪观察，发现在广东首次推行村民选举时候，不少村支书及乡镇干部对民主选举持怀疑、观望甚至抵制的态度①，而顺利当选为村主任的王家村（本文的所有村名都有改动）村支书，显示了欢迎和支持村民选举的态度。毫无疑问，如果这样的村支书多了起来，农村民主转型的阻力就会减低。由此引申的问题是：农村权力结构民主转型的动力和阻力分别是什么？这是本文所要回答的问题。
一、经受民主选举的农村权力结构
透视中国农村的政治经济结构，不难发现，经济比较发达的村庄大多是“发展型权威主义”的村庄②。这类村庄具有如下一些特征：第一，存在一个核心人物。这个人物一般是上面和下面都认可的领导人。这个领导人扮演着多重权力角色，最重要的身份角色就是“村书记”。他们的身份还可以变换为村公司总裁、董事长、总经理等等，而最传神的角色符号就是“大老板”。这个村集体的“大老板”是有个人魅力的权威，被公共舆论塑造成村庄共同体的道德楷模或公正秩序的化身。村集体经济的发展成就是他们的主要政绩，这种政绩不仅加强了他们的权力，也巩固了他们的政治地位。第二，权力的继承由村里的最高掌权人来决定。在位的掌权人把培养接班人作为十分重要而神圣的事情，他们一般从其亲信甚至子女当中培养或圈定接班人。这种交班方式被村里人所认同，觉得是合情合理的事情。即使在这样的村庄里推行选举，往往是举行一次“民主的宴会”，结果仍然是“大老板”选定的人。第三，“经济挂帅”取代“政治挂帅”。无论他们如何做政治宣传文章，如集体政治学习、唱革命老歌、把村集体创业史改编成戏剧表演等，实质上都是“文化搭台、经济唱戏”，而重振集体经济的根本目标是重建社区福利共同体。这种福利共同体的经济社会特征，一是以雄厚的集体经济为基础；二是村集体经济通过工业化和市场化经营而壮大；三是建立了村内人共享的福利分配制度；四是个人所得福利分配，不仅取决于村籍、村龄和贡献（如股份多少、工时多少），而且同遵纪守法、行为规范等村内约束相挂钩。
1998年前的广东农村，除了广州和深圳，其余都是实行农村管理区体制。在那些集体经济比较发达的农村（主要分布在珠江三角洲地区），具有明显的“发展型权威主义”的特征。在实行村民选举以前，村干部的权力来自于上级授权，其实质是国家权力在乡村社会的延伸。与内地那些“超级村庄”所不同的是③，广东农村管理区领导人的权威，更具官僚权威的特性。
农村管理区是乡镇政府在农村设立的派出机构。深入到这种管理区的内部结构，就不难发现一个管理区由多种组织要素所构成。这些组织之间的权属关系模糊，产权边界不清晰，从而导致内部结构复杂多变。全省各地农村管理区的职能及组织设置五花八门，也就不存在一个统一的农村官僚制模式。农村管理区的管辖范围一般沿袭生产大队，而生产队大多被重组为经济合作社。经济合作社是具有法人地位的集体经济组织，以法人代表为社长，由其掌握社的行政公章和财务公章。经济合作社的联合体被称之为“经济合作联社”，其经济产权不属于管理区办事处所有。
农村管理区办事处的主要干部由上级政府选拔任用，办事人员则由乡镇政府聘用。管理区干部实行合同责任制，其工资待遇由乡镇财政统筹解决，不足部分由县市财政拨款补助。在一般情况下，管理区办事处的一般干部从当地选拔。作为“一把手”的管理区支书一般由乡镇党委委任或委派。在权力配置上，管理区党支部书记负责全面工作，管理区办事处主任是行政责任人，他们大多兼任经济合作联社社长。
广东农村经济发展在全国名列前茅，这得力于本省农村工业化和城市化先行一步。然而农村民主制度建设却成了全国的“尾巴”。如何解释这种“一头一尾”的反差？一个基本事实判断是，在1988～1998年这10年，是广东农村工业化和城市化突飞猛进的10年，也正是实行农村管理区办事处体制的10年。这表明广东的农村管理区体制有其历史合理性，促进了农村工业化、城市化以及农村福利共同体的建构：第一，农村经济资源的工业化配置。考察广东农村特别是珠江三角洲农村工业化进程，不难发现，在“包产到户”的时期，非集体化的农村改革使广东农村集体经济普遍瓦解。瓦解后的农村经济形态也是一家一户的小农经济（在贫困的粤北山区，这种经济形态依然普遍），小农经济不可能适应农村工业化的发展要求。因而，在广东农村工业化的进程中，管理区体制促进农村资源的工业化配置的基本经验，就是以权力的集中促使农村土地、资金、劳动力等经济资源向非农产业的有效配置，最有特色的制度措施就是土地股份合作制④。第二，公司化的农村经营管理体制。从“政治挂帅”转变到“经济挂帅”后，农村管理区的中心工作就是发展经济，而“发展经济”的含义主要是招商引资、兴办企业、开发“工业村”、兴建“三高农业园”等等。为此，乡镇政府一般设“某某镇经济发展总公司”，而管理区则以农村经济合作联社为基础成立“某某管理区（村）经济发展公司”。随着村集体经济总量的聚集，不少农村推行公司化治理，进行村级“政企分开”改革，把村公司与村政组织的财务收支分开，村公司财务实行独立核算，村政组织则设立村级财政。第三，重建农村社区集体福利。尽管管理区的性质是乡镇政府的派出机构，但管理区的经济仍然是农村集体经济。无论在农民心目中，还是在基层干部看来，管理区不过是换了个名称的“生产大队”。由于管理区的权力资源主要来自于农村，因此管理区必须以社区集体主义为发展导向，重建农村社区福利共同体。在珠江三角洲许多农村，建立了程度不同的集体福利制度，如免费入幼入学、养老保险、合作医疗、集体福利分配（年终人头分红、老人利是、节假日奖金等）。社区集体福利的重建增强了农民对农村管理区的社会认同。
1998年以来，广东农村管理体制开始民主改革。基本内容就是在全省范围内撤消农村管理区、设立村委会，实行村民自治制度。具体改革措施是：村委会成员必须由村民直接选举产生；村里的重大事情要由村民会议、村民代表会议或户代表会议讨论通过；实行村务公开，村务每年至少公布2次，财务每月公布1次；在村委会换届选举前，进行离任审计，审计结果必须张榜公布。这些制度的推行，从根本上改变了镇与村、农村党支部与村委会、乡村干部与村民群众的关系。农村管理区体制的变革，导致乡村组织结构的变化。本课题研究表明，从省到市，从市到县，尽管遇到的阻力不少，但各级地方党委和政府对农村民主转型发挥了主导作用。其基本动机是按照国家法制统一的原则，保障《中华人民共和国村民委员会组织法》在广东省的贯彻执行⑤。其重要目的是约束日益膨胀的基层干部的权力，改善党群干群关系，巩固执政党在农村社会的政治根基。从各地反映的实际情况来看，农村民主转型的阻力主要来自乡镇和管理区两个层次。然而，地方高层领导特别是省级领导出于政治战略的考虑，以自上而下的政治压力消解了自下而上的官僚抗拒。
二、精英转变：支持与抵制
农村权力结构的转型深刻反映了农村社会制度环境和社会角色结构的变化。从制度环境来看，这反映了从“政治挂帅”到“经济挂帅”的转变；从社会角色结构来看，则反映了从过去的“阶级精英主导”到“多元精英结合”的转变。
（一）精英转变与民众支持
在80年代以前，中国农村政治是阶级精英主导的政治。所谓阶级精英，就是在农村社会处于优势地位的“贫下中农”的政治骨干。这些阶级精英之所以能够掌握村庄的政治经济大权，在于他们的阶级出身是“根正苗红”，立场坚定，在历次政治运动中都是上级的依靠对象。这个群体具有四个基本特征：一是家庭阶级成分以贫农为主，二是大多在50～60年代入党，三是文化水平以初小为主，四是阶级觉悟高。然而，在80年代中期，这批人大多失去了实权，成为村里的“三老”，即老支书、老党员、老社长。目前，他们在村里还有一些影响力，他们仍然是老人们的意见领袖，“老年协会”是他们的活动场所。笔者观察到，在广东首届村委会选举中，仍有部分老支书、老队长积极竞选，发动老同志拉票，夺回了部分失去的权力。
在80年代中期，农村普遍完成了领导人的代际转化。新上台的村干部，主要来自当时的“专业户”、“万元户”和高中毕业生，时龄35岁左右。他们的阶级成分不再是清一色的“贫下中农”，部分地富子女也受重用。随着“阶级成分”这个政治标签的拔除，上级在考察入党对象、选拔干部的时候，不再审查个人的家庭阶级背景，而是突出“德才兼备”的要求。广东在1988年建立农村管理区体制后，这批人大多数成为上级聘用的“合同干部”，部分佼佼者还被提拔到乡镇领导岗位，进入权力阶层⑥。
借用马克斯·韦伯的科层制（Bureaucracy）概念，这种农村管理区实际上成了乡镇政府行政科层组织的“附加层级”。正是通过这个附加层级，村级干部也就被整体纳入乡镇政府的体系之中。这种政治整合，不仅强化了乡村官僚对国家权力的认同，而且使国家权力能够顺畅地延伸至村庄社会。那些在市场经济中崛起的农村经济能人，如果不进入这个附加层级，就被排挤成农村政治权力的边缘人。事实上，村里那些边缘化的经济能人，财富足以在城里购买商品房、开高级轿车，他们的公司、家庭也都开始迁移到城市，远离村庄了。可村里人忘不了他们，因为他们可带来的实惠一是就业机会，二是经济帮助。结果，与农村干部威信下降形成鲜明对照的是，经济能人的社会威望却在不断提高。
笔者研究发现，不以民主选举为基础的农村权力结构具有以下特征：第一，双重庇护关系的形成。一是表现在乡镇领导是农村管理区领导的庇护人。这种庇护关系一般都渗透了特殊的私人交情，因此，私交越深，庇护关系越牢靠，被庇护者的权力地位也就越巩固。作为一种政治报答，村领导对作为庇护者的乡镇领导言听计从，尽力完成上级下达的指标任务。二是表现在村领导又是其他村干部的庇护人。受其庇护的一般不是一两个人，而是一个呈梯队结构的小团体。这个小团体也就是“村级干部培养梯队”。第二，控制性稳定。渗透了私人交情的双重庇护关系一旦形成，以这种庇护关系为基础的权力结构就有了稳定的基础。村级领导人对这种权力关系的维护，除了加大感情投资（所谓壮大社会资本）之外，就是加强组织控制。第三，对局外人封锁。所谓“局外人”就是那些庇护圈子外的人。而且，越是那些在村庄内有影响力的局外人，如经济能人和“三老”，越难接近和分享权力，因为这些人是村庄公共权力的挑战者。
然而，公开竞争的选举制度把这一切秩序都搅乱了。首当其冲就是编制完好的庇护关系网络。村民选举不仅切断了乡镇与村庄之间的原有庇护关系，而且打破了村庄内部的庇护关系网络，从而导致以庇护关系网络为基础的“村级干部梯队建设”成了多余的工作。结果，村民选举使农村权力组织成为动态的、开放的结构。这种动态和开放性，既瓦解了“局内人政治”，也敲破了针对局外人的屏障。村庄内部的所有利益组合，无论是以“三老”为核心的老人派、以管理区原班子为主体的实权派、以家族认同为特征的家族派、以私营企业主为主体的老板派，还是那些无帮无派的泥腿子，都有可能通过竞选而进入村庄的公共权力系统，从而促使农村权力结构的变化。
王家村的朱书记是实权派人物。他从1990年开始当权，经历了两次村民选举，都高票当选，成为“不倒翁”。可以说，这个人属于韦伯所说的“法理型领导”。朱书记有很强的法律意识，他用3年多的时间修完了法律大专业余课程， 获得大专毕业文凭。在访谈中，他多次强调，过去那套行政命令的方法是行不通了，“不能用官去治群众，应当由群众去治群众”。他解释到：“由群众治群众就是村民自治，就是法治。党的领导也必须是依法领导，党支部不依法办事，村委会就会拿《村组法》与支部斗，支部也不一定会赢。”他强调“一肩挑”的作用，认为“主任兼书记的，工作好做得多，要是不兼，就会内讧，神经错乱”。因此，他要求支部成员都要积极参与竞选，“如果党员连竞选都不敢参加，还留在党支部里面干什么！”这个村庄在他领导下，集体经济搞得不错，班子也比较团结。2001年村级集体收入70多万元，村民人均年纯收入超过3500元，是本县的明星村⑦。
在广东首届村民选举中，依靠家族背景而当选的人确实不少。在过去，小姓、支房当权的比较普遍。其原因主要是，在以阶级斗争为纲的政治挂帅时期，村干部主要由上级从村里“苦大仇深”的受压迫阶级中挑选，而这些人大多分布在村庄里的小姓、支房里面。因此，作为“第一把手”的村支书，许多是来自小姓人家。实行村民选举，以得票率取胜，导致宗族意识强的大姓村民有机会左右选举结果，使得小姓村民难以胜出。鹤村就是这样的典型。
鹤村是广州市比较偏远的一个农村，尽管村集体年收入不足6万，但保留了比较完整的古村落风貌⑧。因此，村支书从外面引资400万进行古村落园林化改造，试图把本村建设成为一个古村落旅游景点。本村的首届村委会直选使这一建设蓝图半途而废，原因就是宗族因素的影响。原来，村支书是胡姓，胡姓村民占全村的20％。村里的大姓为邹姓，占80％。邹姓村民认为推翻胡姓掌权的机会到了，于是当选的村委会成员全都是邹姓的人，胡姓无一当选。邹姓村民选举了本家族最富有的邹老板为村主任。由于在竞选中就存在家族对抗的成分，因此村主任没有可能与胡书记合作。胡支书主持的村建项目无法继续进行，邹主任新搞的项目是自来水工程。结果，花50多万元安装的自来水无法使用。对这一浪费，村支书不认账。而村主任以牙还牙，对胡书记引来的400多万投资也不认账，理由是“新官不理旧账”。村级组织由此陷入瘫痪，昔日的园林绿化村变成了脏乱差村。经过这次教训，村民在换届选举中不再以家族姓氏取人，而是谁有能力、公心就选谁。因此，残存在村民头脑的狭隘家族观念，经过民主选举的多次洗礼，精神面貌会焕然一新。
广东增城市的西山村又是另一番光景⑨。村里的大部分土地已被规划为城市用地，是一个城市化中的村庄。在第一次村委会选举时，本村经济能人蔡伯高当选为村委会主任。在换届选举中，蔡伯高又一次高票当选村主任。在西山村首届村委会选举时，蔡伯高的竞选经历并不平坦。在首次提名村委会候选人的时候，在部分村民鼓动下，蔡伯高决定参选。候选人提名结果却出人意料，他的提名得票率高居榜首。然而，在正式张榜候选人得票情况的时候，蔡的名字却排在了最后，使拥蔡派强烈不满。针对蔡高票获得候选人提名的结果，原村干部班子采取的应对措施，就是认为蔡不具备村民资格，宣布蔡的候选人得票无效，从而引发了拥蔡派的集体上访行动。全村800多选民（全村共3101名选民）联名上访信， 分别送到了上级有关部门，要求依法认定蔡的选民资格。然而，倒蔡派也集体上访，要求上级严格按照《村组法》的规定，取消蔡的选民资格。最后，民政部门协调的结果是，让全体选民公决蔡的选民资格。当选3年多来， 蔡伯高以其办事才能和处事公平赢得了大多数村民的认同和支持。
一旦村庄的领导人由村民定期选举产生，那么农村权力的结构就会处于变动之中。同一个村庄，在不同的时期，就有可能形成不同的权力格局。因此，民主的力量就是那种能够打破权力旧格局的力量。民主的力量一旦激活，就使公共权力的格局决定于选民投票结果，而选举结果就是各路精英较量的结果。那些卷入民主浪潮的农村精英，无论他们的社会背景是什么，他们的制胜法宝都是获得村民的投票支持。直接公开的村民选举，不仅为村民提供了制度化的政治参与渠道，同时也促使了村庄权力精英结构的民主化转化。
（二）对民主转型的抵制
在农村民主转型的过程中，抗拒的声音不绝于耳，抵制的势力根深蒂固。这种抵制，既有来自社会心理的压力，也有来自利益得失的计算。而且，社会心理的抗拒与利益集团的抵制又是相互加强的。这种抵制有种种表现，下面列举若干：
第一，害怕大权旁落而抵制选举。那些习惯了大权独揽、说一不二的村支书往往有这种心理负担和行为表现。因此，他们以种种理由来操纵选举，改变不利于他们的选举结果，而他们的最后法宝就是以“党的领导”来压制当选的村委会。例如，有的村支书采取不移交村集体财务、账册、文件等手段拖延权力移交；有的村甚至出现了村支书指使人抢夺村委会公章，殴打村委会成员的恶性事件。
第二，担心选举的村委会不听指挥而诋毁选举。那些习惯了行政命令的乡镇领导一般有这样心理负担和行为倾向。因此，他们津津乐道的是村民愚昧无知，选出的竟然是“三盲”（文盲、法盲和科盲）和“三违”（违法、违纪和违规）人员。他们觉得村委会不好支配而对村委会干部另眼相看。于是，他们强调村委会必须接受村党支部的领导。落实在行动上，就是村委会成员的分工由党支部决定，村委会的任何重大决策事先必须报告党支部，如此等等。
第三，害怕腐败行径暴露而破坏选举。这是那些有贪污腐败劣迹的乡村两级干部的共同行为特征。以权谋私的腐败分子往往是抱成一团的。村民选举一旦剥夺了他们的权力，村务公开一旦公开了他们的丑行，就“死哽了”。这些人是村民选举、村民自治的死对头。
第四，担心党的威信销蚀而怀疑选举。他们争辩说，每选一次，党员参选者的得票率就会降低一点，党员当选人数都会减少一些。如此点滴销蚀，党的威信将无影无踪。这些人也在担忧党的前途和命运，但似乎要反省一下党的威信为什么会一点一点磨损掉。
第五，认为村民选举与己无关而不参加投票。那些政治效能感低的村民一般都有这种心态和行为。这些人认为，选举是上面要搞，去投票就是公干，就要误工补贴。因此，在广东许多农村，每开一次村民会议，每投一次票，都要发钱（一般是每人每次10元）。这就增高了村民选举、村民自治的制度成本，从而制约农村民主的发展⑩。
其实，抵制民主转型的势力还有其他来源。然而，这种抵制行为本身没有正当性可言。从上面所揭示的抵制现象来看，大都是逆潮流而动的行为和心理。更重要的是，这些抵制行为不是来自政治主流。党中央坚定地推行村民选举、村民自治的政治目标，就是赋予农民更多的民主选举权利，来增强农民对国家的忠诚、对法律及政策的支持性服从，从而改善党群、干群关系。因此，在中央自上而下的政治推动与农民自下而上的社会支持的合奏中，那些抵制、诋毁和怀疑农村民主的声音及行动终将烟消云散，由此显示了中国民主化进程的本土化特征。
三、结论
1998年以来，随着中国农村民主制度建设的步伐加快，广东农村的权力结构也经历了民主转型，这就是从乡镇主导的农村管理区体制过渡到由村民直选主导的村委会体制。这种民主转型的动力，既有自上而下的政治推动，也有自下而上的民主诉求。《村委会组织法》的正式颁布，全国法制统一的原则要求，把中国最后两个不实行村民自治的省份--广东和云南从“管理区”和“村公所”中驱逐出来。在那些被驱逐出来的村干部中，有的被村民选举赶下台了，有的却成了“不倒翁”，与此同时，一批社会经济精英在选举中横空出世。由此，中国农村政治舞台上的民主戏剧精彩纷呈、凯歌行进。
直接公开的村民选举打破了以庇护-依附关系为特征的权力结构。无论保守势力看起来多么强大，在民主选举的面前都是纸老虎。呈现在我们面前的是一幅多元精英竞争的动态画面：一些在80年代失宠的“三老”复活了，他们既是毛泽东时代的农村权力象征，也是80年代农村政治精英代际替换的牺牲品。然而，村民选举为他们提供了宣泄忧闷的机会，尽管这种忧闷已酿成“陈年老醋”。农村民主的浪潮把大量的经济能人卷了进来，这批在市场经济中崛起的经济精英，为农村民主转型注入了活力。那些村庄政治舞台上的实力派人物，在村民选举中也有很好的表现，村民们不仅看中他们的实干才能，也希望他们能够利用现存的社会资本为村民谋利益。总之，村民选举激活了村庄的各种社会精英，从而使农村权力结构呈现出动态、开放的格局。正是这种导致动态与开放的民主力量，活跃了中国农村政治局面。
*基金项目：教育部人文社会科学“十五”规划项目“中国农村权力结构研究”（01JA810010）；广东省哲学社会科学规划项目“农村党政关系与民主发展”（02D20）
注释：
①详细的分析，参见笔者《村民选举后的党支部：困惑、斗争与权力格局》，李连江主编《村委会选举观察》，天津人民出版社2001年12月版，第595～614页。
②猪口孝（Takashi Inoguchi）从“东亚奇迹”、 “亚洲价值”和“非西方的制度模型”三个方面分析了“亚洲式的民主”的权威主义特征。在笔者看来，这种发展型权威主义的基本要素就是，“权威政府”＋“市场导向”＋“集体价值取向”。参见猪口孝（Takashi Inoguchi）：《亚洲式的民主？》，参见［日］猪口孝、［英］爱德华·纽曼、［美］约翰·基恩编，李猛等译：《变动中的民主》，吉林人民出版社1999年版，第211～225页。
③关于“超级村庄”的社会学分析，参见折小叶、陈婴婴著：《社区的实践：“超级村庄”的发展历程》，浙江人民出版社2000年版。
④土地股份合作制的基本做法是，将农民“包产到户”分得的土地使用权折算成土地股份，通过土地股份合作制而使管理区获得了土地的集中规划、使用和管理权。农民的土地股权可以继承、转让、流转，但不能抵押和出售。推行这一土地制度的典型是广东省佛山市南海区。
⑤1988年11月4日，全国人大常委会通过了《中华人民共和国村民委员会组织法》，结束了试行阶段。按照全国法制统一的原则要求，各省市自治区必须贯彻实施这个法律。广东省人大常委会于1998年11月27日通过了《广东省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》和《广东省村民委员会选举办法》。“一法两办法”为广东农村民主转型提供了法律制度保障。
⑥乡镇领导岗位是指担任乡镇党委委员以上职务的人员。目前，广东乡镇领导岗位的职数为7～13人（一般为9人）。大致分工：镇党委书记兼任乡镇人大主席；一名副书记兼任镇长；一名专职副书记抓党群、农村组织建设；一名副书记管政法、公安、综治；其余党委委员分管组织、宣传、财贸、国土、财政、民政、市政等职能部门的工作。从而，形成了集体领导、分工协作的工作制度。在广东经济发达乡镇，乡镇书记、镇长一般是处级，副书记副处级，党委委员正科级。
⑦本县是广东8个扶贫县之一。按照广东的扶贫标准，农民年人均纯收入在1500元以下，村集体年收入在3万元以下，就属于扶贫县。
⑧笔者2001年12月广州鹤村调查。
⑨关于西山村的详细分析，参见笔者《卷入民主化的农村精英：案例研究》，《中国农村观察》2003年第1期。
⑩广州市第一届村委会选举的社会总开支大约是3000万元，第二届为6000万元左右。
