摘要：历史上任何一个时期的民众总体数量、文化素质和广泛的流动性与今天都是没有可比性的。只要城市化还无法接纳更多的农村人口，就必然需要政府在农村维持社会秩序，以便于农民有序地撤退，乡镇政权就必然要存在。乡镇政权今后的定位应该是：把自身作为国家向农村社会提供的公共产品。它主要有三大职能：农民的生存权利保障，农民的政治权利保障，农民的公共产品保障。对各级政府的权力配置重新进行洗牌：强化中央集权，确保宏观调控能力;精简中间层面，确保政策监督能力;重心下移县乡，确保政策执行能力。
关键词：乡镇政府 职能定位 研究
随着党中央新农村建设战略目标的提出，连续的“一号文件”全面阐述了当代农村发展的一系列方针政策，标志着中国农村建设已经从追求效率到追求公平、从关注生产到关注消费、从偏重于发展生产力到同时促进上层建筑完善等方面发生了根本性转变。在新农村建设的大框架中，乡镇政府的职能如何定位，不仅事关新农村建设的成败，而且事关乡镇政府自身的变革和新生。
一、乡镇政府职能的现实状况
1、职能错位。由于上下级政府之间的责权划分不明确，在属地管理的“原则”下，乡镇是个筐，什么都可以往里装。对于乡镇政府而言，可以说是“签不完的责任状、数不清的一票否决”。笔者调查统计，目前各地乡镇与县(市、区)签定的责任状大致有48个左右，对乡镇的考核大致有29个左右的项目。上级下达的责任书成为了决定乡镇政府工作的法典，对上负责(而不是对下负责)，就从潜规则逐渐演变成一种制度安排。接受上级交办的各项工作成为了乡镇政府日常职能的主要内容，法定职能已经无力顾及。根据笔者的问卷调查，有75%的人认为上级安排的工作是上级及其部门用权力转移属于他们自己的责任。有63%的人认为目前对乡镇的工作考核是上级及其部门的权力扩张和转移风险。[1]特别是在进行“乡财县管”的改革之后，乡镇政府失去了一级政府相应的财政权力。随着经济独立性的丧失，乡镇政府成为了县级的附庸，形同于县政府的一个部门，已经成为了事实上的县派机关。
在目前乡镇政府的运行机制中，农民所迫切需要的事乡镇政府无能为力。根据笔者的问卷调查，乡镇主要负责人有32%的时间是参加会议，有22%的时间是对上接待，有15%的时间是各种工作考核，有9%的时间是发展经济，有17%的时间是计划生育;只有2%的时间是服务群众。其中发展经济又是为了谁呢?比如有些招商引资项目，原料在外地运进，产品销外地，不仅给予了特别的税收和土地优惠政策，而且还污染了当地的环境，最后投资者赚钱而去，当政者升官而去，造成环境污染的代价却要这里的几代人来偿还。这样的发展究竟是为了谁的发展?根据笔者的问卷调查，只有13%的认为对上级负责和对群众负责可以基本统一外，其余87%均认为难以统一。如果对上级负责和对群众负责不统一时，除27%选择对群众负责外均选择对上级负责。如果对上级负责和对群众负责不统一时选择对上级负责，有71%的是因为上级的权力，有29%是因为上级的合法性。
2、职能缺位。目前状况下的乡镇政府，不仅背负着沉重的债务，甚至自身生存都难以维系，就不得不缩小农村社会经济发展所需的基本公共产品和服务的供给规模，降低标准。因此，乡镇政府的现实职能与农民的需求差距很远。主要表现为对义务教育、医疗卫生、水电路等基础设施建设没有承担起应有的责任，农业税费改革引发的乡镇财政危机使缺位现象进一步加剧。在许多乡镇，不仅无法保证日常正常运转的支出，就连干部工资也无法按时足额到位。乡镇经费的严重不足，导致乡镇机关运转的失灵和乡镇涉农部门的瘫痪。面对农民对技术、信息等公共服务的需求，乡镇政府已经无能为力。据笔者调查，近几年来，很多地方的乡、村、组干部没有落实待遇，干部队伍不稳定，严重影响到农村基层组织建设。兴修村组公路、农田水利基本建设、村级卫生防疫保健等公益事业和基础设施因无人组织而陷入停滞状态。
尽管有很多公益事业建设已经迫在眉睫，但农民想都没有想过要去找乡政府。根据笔者的问卷调查，有74%的乡镇对生活困难的群众很少进行过救助，有15%的乡镇因乡镇财政无力没有进行任何救助。对乡村公路、水利等公共设施建设，有68%的乡镇财政很少有投入，有9%的乡镇财政没有任何投入。根据笔者的1000户农户问卷调查，目前乡镇政府最没有满足群众的愿望，有60%的人认为是公益事业，有的人认为28.4%是经济利益，有11.6%的人认为是政治权利。如果目前的状况不得到改变，只要不发生洪涝灾害，不发生非典和禽流感，乡镇政府就基本上没有存在的必要了，不需要被人去取消就会自我取消了。
二、乡镇政府职能的现实需要
1、农民的需要。乡镇政府最贴近农民，更容易获得和把握农民对公共产品和服务的需求信息，由乡镇政府分析利用这些信息，可以避免信息在政府间传递过程中可能发生的信息不对称乃至信息失真，从而可以使公共支出的安排更有效。与各级政府相比，由乡镇政府负责农村公共产品的供给，具有信息搜寻费用低、安排的项目针对性强和更便于引导农民参与等优势。根据笔者的1000户农户问卷调查，农业税取消后认为需要乡政府存在的占73%。目前对农民最有用的地方政府，有48%认为是乡镇政府，有14.5%认为是县政府，有6.2%认为是市政府，有31.3%认为是省政府。当前农民现在对乡镇政府最迫切需要，有58.1%的认为是公益事业建设，有31.2%的认为是农业技术和市场信息，有2.2%的认为是民事纠纷调解，有1.6%的认为是生活困难帮助，有6.9%的认为是其他需求。农民与乡镇政府目前最主要的矛盾，有65.6%认为是公益事业建设无法满足。
2、农村的现实。历史上任何一个时期的民众总体数量、文化素质和广泛的流动性与今天都是没有可比性。过去政社合一，只管十多个大队，十多个经济独立单位，而现在要管一万多户，一万多个经济独立单位;社会事务更多，社会面更广，社会矛盾更为复杂。正因为如此，只要城市化还无法接纳更多的农村人口，就必然需要政府在农村维持社会秩序，以便于农民有序地撤退，乡镇政权就必然要存在。根据笔者的1000户农户问卷调查，如果致富了愿意生活在大城市的占25.7%，愿意继续生活在乡村的占43.7%，愿意生活在小城镇的占19.8%。如果建房，愿意建在城里的占20.2%，建在集镇市场的占19%，建在村里的占51%。因此，农村有八亿多人口，还有绝大多数的国民要生活在农村，那么乡镇政府就还未能完成他的历史任务。农村的秩序能否建立和维持，将决定中国以空间换时间的现代化战略能否成功，中国现代化能否顺利实现。
3、乡镇的未来。中国至今还是一个农业人口大国，即便是到2030年实现60%的城市化率，按照那时中国总人口的目标预测值(2005年预测值为14.7亿)计算，还有至少5.88亿人口在农村生活。使几亿农民在可见的历史时期内摆脱贫困，这一目标完全超出了现有的人类经验，它无疑意味着中国只能在城乡二元的社会结构下探索自己独特的农村现代化和中国现代化之路。这将是一个长期的历史任务，50年甚至都还不够，需要规划百年战略。[2]因此，在我国现行的政治体制以及由此形成的宏观管理体制之下，或者说，要可以预见的政治体制改革前景之下，乡镇政府或组织仍然是农村建设最直接、也是最有效的领导者。社会主义新农村建设必须且只能在乡镇政府坚强有力的领导和组织下才能获得成功。
根据笔者对转移在外的农村流动人口的实地调查，最低的村达到了40%，最高的村达到了70%，而边远的山区平均达到了60%以上。如果小乡并成大乡，小村并大村，且不说需要多少的行政成本，而随着人口不断的转移，乡村的区划岂不是过几年要更换一次?如果用发展的眼光看问题，村的概念将逐渐成为历史，今天的村将成为未来的村民小组，今天的乡镇将是未来的村落，那么，未来的乡镇治理，必然是今天的村民自治。
三、乡镇政府职能的定位思路
1、定位的方向。过去，乡镇政府的主要职能在群众看来就是“要钱、要粮、要命”，为完成工作任务，在职能上管理多服务少，导致了乡村干部与农民群众之间的矛盾对立，进而引发了干群关系恶化。这种职能错位的长期贯性作用导致了乡镇政府的服务意识、发展意识、能力意识逐步弱化，已不能适应农村加快发展的新形势。虽然近年来的乡镇改革在某些方面有一定效果，但如果站在政府体制创新与经济市场化进程相适应的高度来考察，没有搞清乡镇机构的职能，就无法明确改革的方向，也就无法科学地评判改革的效果。[3]
要从根本上解决这些问题，实现“建立民主自治、安定和谐的农村社会;形成高效运转、依法行政的政府权威机构;培育各类民间社会经济组织，向农村社会自主提供部分公共物品，并部分行使政府职能”的乡镇改革的目标，就必须切实把乡镇政府职能从包揽一切转变为只提供核心公共产品，从行政管制转变为公共服务，从直接管理转变为间接管理，要按照市场化、民营化、自治化的原则重塑乡镇政府。乡镇改革方向应该是如何适应农村的经济发展，适应农村城镇化，适应市场的竞争。
根据笔者的1000户农户问卷调查，有18.8%的农户认为农业税取消后乡镇政府可以作为县政府的办事处，有11.6%的农户认为可以作为农民直接选举的政府，有69.6%的农户认为可以把现行乡镇政府改为服务型政府。对于乡镇机构改革，有40.6% 的农户认为应该是以分流人员为主，有10.1%的农户认为应以转换职能为主，有44.9%的农户认为要两者并举，有4.4%的农户没有作出回答。而根据笔者对129个乡镇负责人的问卷调查，有9%的人认为农业税取消后乡镇政府可以作为县政府的办事处，有17%的人认为可以作为农民直接选举的政府，有74%的人认为可以把现行乡镇政府改为服务型政府。对乡镇机构改革，有17%的人认为应该是以分流人员为主，有42%的人认为应以转换职能为主，有41%的人认为要两者并举。因此，乡镇政权要从“统治型组织”转为“服务型组织”，职能的重心将转移到社会管理和公共服务职能上来，乡镇干部和农民的认识比较一致。
2、定位的原则。目前我国已进入经济社会转型时期，利益主体和社会结构正在发生重要改变，社会矛盾和社会问题日益突出，并已成为世界上收入差距比较大、城乡差距比较严重，就业、公共医疗、义务教育、社会保障等公共需求和公共服务方面问题比较突出的国家之一。经济建设型政府向公共服务型政府转化，已经成为政府必须要为之努力的方向。[4]建设服务型政府，转变政府职能，公共利益问题成为政府职能的定位的一个很大的挑战。
市场是以实现效率为最大的目标，如果我们政府也以实现效率为最大的目标，谁来实现公平?因此，经济体制改革是效率优先，行政体制改革就必然要求公平优先，这是当前中国农村行政改革的核心问题。经济上的效率优先本来就需要政治上的公平优先来制衡，因为经济上已经分配不公，而我们的政治上如果仍然效率优先，使不公平就进一步加大，如此改革，不是在化解社会危机，反而使社会矛盾激化。在过去，虽然经济比现在要落后很远，但农村社会要比今天和谐得多，而今天经济确实发展了，但农村社会却反而不和谐不稳定了，因为社会公正不足。
3、职能的确定。现在乡镇政府的职能几乎与国务院没有多大差别，职能定位过宽、过多、过杂。要根据农村的客观现实需要，重新定位乡镇政府的职能。如果把县级政府的职能定位在“县域经济”之上，那么，乡镇政府的职能实施对象应该是“乡村社会”。“经济”应该是“县域”的责任，“社会”应该是“乡村”的权力。在“乡村社会”的乡镇政府，如同“县域经济”里一个个具有各自利益主体的“股份公司”，而这个“股份公司”必须是“股份有限公司”。如果是“无限公司”就意味着无限的责任，需要无限的权力，而“有限公司”只能承担有限的责任，只需赋予有限的权力。比如只能在国家的法律法规的范围内活动，只能承担社会管理和社会服务的责任。因为乡镇政府本身就没有宏观调控经济的权能，只能是其中的一个“守夜人”。乡镇政权今后的定位应该是：把自身作为国家向农村社会提供的公共产品。可以确定三大职能，并以此作为考评乡镇政府的主要标准：一是生存权利保障。主要是保障农村居民的生存权利，包括大病救治、弱势群体的扶助、人身安全等。二是政治权利保障。主要是保障农村居民的民主权利，如保障农民在村民自治中的民主权利应该是乡政府的法定职责。三是公共产品保障。主要是保障农村居民生产和生活的公共产品，如水、电、路、文化事业建设及科学技术的普及推广等。
4、职能的实施。乡镇政府职能的重心转要移到公共服务职能上来，因此，乡镇政府只能是一个社会的“治理”组织而非“统治”机构。“统治”是自上而下，它运用的是政治强制力，对社会公共事务实行单向的管理。而“治理”必须是自下而上，通过上下互动，在合作和协商的基础上，形成共同目标来实施对公共事务的管理。马克思有句名言：我们不是按照某种原则去行动，而是在行动中确定原则。当年小平同志为推进改革开放而创立经济特区，我们今天怎么就不可以为解决事关国家和民族前途命运的三农问题而设立世界上规模最大的“农村特区”呢?包括经济体制和政治体制。在经济上的“统分结合”，政治改革也要相应推进。哪些集中：强制性的法律政策。哪些分权：给乡村社会以自我治理弹性和空间。乡村社会的治理没有灵活多样性，没有一定的自由裁量权，就不会有创造性。
作为服务型的政府，特别是与民众最接近的基层政府如乡镇政府，不是对上负责而是对下负责。如同企业的基层网点一样，能不能打开市场，群众的满意率就等同于市场的占有率，是核量基层政府的一个重要标尺。基层政府不仅需要贯彻执行，而且需要独立创新。这种创新是民众的自我创新，每一个乡镇可以穿不同的衣服，而不是全国的乡镇政府都穿同样颜色的衣服。因为乡镇政府是合作服务型的政府，不同地区的农民就有不同的口味，就会选择不同口味的乡镇政府。
四、乡镇政府职能的制度保障
1、摆正农民的主体地位。一个乡镇，设置什么样的机构才能为农民提供公共服务?需要多少人员才能满足农民对公共服务的需要?需要什么样的官员才能高效率地提供这种公共服务?这就必须要让农民按法定的程序拥有回答和决定这些问题的权利。乡镇政府是直接为农民服务的政府，可以说是农民的政府，制度的安排应该突显农民的参与监督，体现农民对于自己政府的问责。
从以人为本的角度来看，70%以上的人口在农村，80%以上的国土在农村。没有农业的兴旺，就没有民族的兴旺;没有农村的稳定，就没有国家的稳定;没有农民富裕，就没有全社会的富裕。孙大午说过这样的话：政府只要做一点，就是放开农民的手脚。想当年政府放活农民发展乡镇企业，短短的几年时间，国家不给资金、不给人才、自找市场的情况下，洗脚上岸的几千万农民就把乡镇企业发展成为在国民生产总值中占有“三分天下有其一”的地位，农民发展经济的爆发力使小平同志都惊呆了，连称“没有想到”。客观的社会现实是：乡镇政府所干的事情，有80%不为群众所欢迎，群众有80%的愿望乡镇政府无法满足，有80%的农民和乡村干部的积极性没有得到调动。如何理顺农村社会各阶层矛盾，协调各阶层利益，整合社会资源创建安居乐业的和谐社会，不仅是发展的方向，更是当务之急。人的主观能动性得不到充分发挥，再好的资源也会捧着金饭碗讨饭吃。而调动人的积极性，必须把如何发动农民的自主行为作为关键来抓。
从宪法角度来看。乡镇政府是农民的政府，最高权力属于乡镇行政区域内的全体公民。对于乡镇政府而言，农民的权力要大于他的上级权力。可是逐级上收权力，不是法律的授权而是行政命令。如财政分配制度，人事任免制度，政府考核制度等等，减员在基层，削权在基层。乡镇政府的公权，是乡镇区域内全体私权的共同意志，是全体私权的让渡。如果把乡镇政权任意剥夺，那就是对乡镇区域内全体公民权利的侵犯，如果让乡镇政权成为一无所有的乞丐，那实际上就等于违宪剥夺了公民的权利。
2、改革乡镇政府的授权方式。改变乡镇政府的授权方式，从根本上就是要推进农村政治文明建设的进程。所谓农村政治文明，就是农村居民享有广泛的政治参与的权利;乡镇政府的权力得到农村居民广泛的、正式的认可和承认。乡镇政府依法行使职权，这种权力的行使，是否得到乡村社会普遍的接受和认可，是区别农村政治文明的试金石。如果农村居民能够广泛地进行政治参与，制定乡村的各种规章制度，并有效地监督其实施，即政治的目标和价值取向是公平与正义，代表农民的利益，乡镇政府权力的行使符合大多数农村居民的愿望。反之，如果多数农村居民不能够进行广泛的政治参与，国家权力的行使不能代表多数人民群众的利益和愿望。
由于制度上的安排，乡镇官员不仅是由上级发现、任命的，而且考核与任免也同样是由上级决定的。人身依附的格局，使乡镇政府必须向上级负责，下级只对上负责。虽然有群众观点和群众路线，但是在上级要求下进行的，是向上级负责其中的一个具体内容，当上级变成一个一个具体的人时，就会变成向领导者个人负责。每一级都向上级负责，到中央后，中央反过来要向群众负责，使离群众最远的政府却要最终向群众直接负责。从根本上来看，关键是目前的授权方式问题。也就是谁给的权力就要对谁负责任，让大多数人得到认同，这既是乡村实现民主、法治的需要，也是提高官员治理乡村效率的需要，只有让农民由过去被动地服从转变为拥有选择服务对象并能进行监督，才能实现民主权利而降低成本。
厦门市委党校对一个领导干部培训班进行关于权力来源的问卷调查，有64%的人认为权力是领导给予的，有30%的人认为权力是由于领导的赏识，有5%的人认为是靠自己的努力，只有1%的人认为权力靠群众的认可。根据笔者的129个乡镇负责人的问卷调查，当向上级负责与向群众不一致时，如果群众可以决定任免，有87%的人会选择对群众负责。所以，除非授权方式能够得到根本解决，乡镇政权最终无法改变成为上级政府“工具”的命运。
3、明确权力的法定边界。乡镇政府处于中国行政系统的最末端，处于一种受“指使”的地位，对于来自上级政府特别是县市政府的任务，不管理合理的还是不合理的，乡镇政府都无力抵制。对于来自上级政府的各项方针政策，县市政府基本上是以会议贯彻会议，以文件贯彻文件，然后将任务分解到乡镇，乡镇必须完成，否则受到处罚。乡镇政府就权力而言是“有限责任公司”，就责任而言是“无限责任公司”。[5]因此，应从根本上把各级的事权划分清楚，做出科学界定。一级政府行使的权力不能随意上收或下放，更不能随意取消。要根据各级政府的职能，明确划分各自的责任。要桥归桥，路归路。严格按照“权随事走，财由事定”的原则，要明确哪些是属于乡镇的事务，哪些不属于乡镇的事务。属于乡镇的事务，就必须要赋予相应的权和钱。没有赋予乡镇政府相应的权和钱，就不能赋予相应的事务。事权与财权的不对称，造成“最弱的肩膀在挑国家最重的担子”。不仅使乡镇政府办不成事办不好事，而且势必搞权钱交易，权权交易，形成产生腐败的根源。因为办事要钱是硬道理，没有钱还要赋予事责：要么向农民打主意;要么就找路子、走后门，导致行贿受贿现象的泛滥，跑官要官等问题的产生，必须引起高度重视。而向农民打主意已经没有了可能，向上争取资金和项目只能是有特殊背景人物的专利，农村的现实是：绝大多数的乡镇政府处于“无为”的状态。这就必然会使长期转移和积累到农村的矛盾“倒逼”到更高层，产生更为严重的危机。
现在，从理论上讲，随着村民自治的实施，乡镇已经不能随意把自己应该尽的责任转移到村委会，这是乡镇权力的边界。当明确了县乡权力的界线，县委书记无权任免乡镇长的时候，不能随意把县级应该尽的责任转移到乡镇的时候，乡村社会的发展才有真正的可能。
4、形成公平竞争的政治市场。乡镇政府的职能重新定位与实施职能的制度保障，关键是如何建立农村发展的承担者和组织者，建立什么样的组织，如何建立这样的组织，其组织运行的机制。从制度层面着手，将内生的改革意愿和外部的改革推动有效地结合起来，实现自下而上与自上而下结合的制度创新，构建现代乡村的公共治理结构。在创新农村基层党建的基础上创新农村政治制度，改党委领导为党员民主领导，改党委管干部为党员管干部，改政府代农民作主为发动农民自主。在构建农村社会主义政治生态系统的基础上，建立农村社会主义政治市场，以优化农村权力资源配置，实现农村基层各群体利益的最大均衡化，在利益均衡中实现农村社会的和谐;建立由基层党组织和农民合作组织等组织创新体系、以及价值观念和人与人之间相互关系等文化创新体系构成的政治生态系统。在社会主义政治市场体系中，建立新型的社会主义政治原则，创新政府为人民服务职能的实现形式，使乡镇政府在建设社会主义新农村的历史转折点上顺利实现相应的变革和新生。
经济资源由市场来配置，政治资源由什么来配置呢?笔者认为，农村政治改革的战略思路是：进行市场政治改革，优化权力资源配置。中国的经济改革首先是从农村开始的，主要是用市场来对经济资源进行优化配置，以此来解放生产力。农村政治资源的优化配置，可不可以用市场政治的模式来进行突破呢?因为再用老办法来管理广大的农村地区，管理千千万万如此分散的农户是不可能行得通的。现在是市场经济了，政府已经没有多少经济资源来直接控制千千万万分散的农户。所以，农村需要一个政治市场，来实现农村基层各群体利益的最大化，使国家节省对农村社会的政治成本，且超脱于农村社会的矛盾之外，达到无为而治的最高境界。在这个政治市场中，乡镇政权作为一个公共产品而存在。市场的主体是乡村官员、乡村人民代表、乡村公民、国家司法机关。买方是乡村公民;卖方是乡村官员、乡村人民代表;公证机关是国家司法机关。由于每一方都在追求利益的最大化，主要依靠利益的选择，使供需双方进行互动，买方的乡村公民根据自己的需要，可以决定卖方的乡村官员和乡村人民代表的“品种类别”;卖方的乡村官员和乡村人民代表依靠施政纲领也可以创造开发市场。不同的乡村民众就有不同的乡镇政府，各种不同的乡镇政府符合不同口味的乡村民众。
目前农村，很多的行政资源大量浪费，行政成本很高，应对社会的快速变化明显迟后，行政资源相互抵消。而且政治市场的供求严重失衡，一是供方非常短缺，随着人口的大量流出，很多农村精英转移到城市，计划体制的权力资源配置缺乏效率，对供求关系和市场需求反应不灵敏。特别是市场准入，限制了非干部身份的进入。二是需方的农民却无法满足要求，如科技、文化、公共事业、只有用政治市场来进行优化配置，特别是要有利于农村外的政治资源的进入渠道。
5、建立权力制衡的农村民主政治。从经济学角度看，公共权力要成为商品，必须以个人所有权即私有权为前提。权力不被掌权者个人支配，自然制约着权力商品化。如果权力过分集中，持权者在职权范围内运用权力时失去必要的制约和监督，就会造成权力的失控和滥用，导致腐败大量滋生。滥用的权力与腐败是一对天然的姻亲，他的遗传基因就是人的本能。如果权力适当分散、相互制约，民主监督较强，就会增加寻租者的困难和寻租成本，就会把人性本能约束在道德与法律的自由空间。政府官员们在决定是否进行腐败行为时，势必权衡腐败的收益和代价，成本越高，对官员的约束越有效，腐败程度越低。如果我们不从制度上有效的制约权力，遏制人性的弱点，腐败就不可能自动的消失。[6]世界上没有最好的制度，只有在比较中的坏制度。如果我们真的要以人为本的话，如果能够进行一种使公共权力无利可图的制度设计，从根本上来预防腐败，可以挽救多少官员的生命。
民主就是让每一个公民分享国家权力的一种制度，把投票选人当作民主是非常幼稚的，对权力的制约是民主制度中最重要的一环。现在我们很多的人大会和政协会大多是官员代表大会，执法、行政部门官员具有民意代表和国家权力代表的双重身份。即使有几个非官员的，基本上是各级政权的钦定，官员是怎么选上来的，他们就是怎么选上来的。更何况非官员的代表中，红顶商人就占有很大比例，不少地方还把省市人大代表和政协委员作为招商引资的激励机制。使官商勾结更为紧密，互相保驾护航，所以整治“官煤勾结”才需要中央的三令五申。农民占有国民的多数，即使在县乡两级人大代表中，不仅比例很低，而且都是乡村干部。所以农民缺乏一个有效的表达机制，而作为民意代表的各级人大代表、人大机构和政协委员、政协机构，占有了大量的资源，包括政治资源和经济资源，可稳定社会的政治效应很低，而财政成本太高，可以说国家权力体系中出现了重大资源闲置。因为他们除了谋求集团利益和个人利益外，处于不作为状态。由于他们架空了立法机关，使立法机关表达民意的天然职能闲置，中国这么样一个大国，由于立法机关架空了民意，使执政党的政策对民意反映的灵敏度大大降低。
根据笔者的1000户农户的问卷调查，58.4%的农民认为有能力选举村委主任一样直接选举乡镇党委书记和乡镇长。即使全国有为数不少的乡镇党委书记和党组织推出的乡镇长候选人落选了，也并不影响全国甚至这个县这个乡的大局，反而像温度表一样，测出了这个地方的党组织出了问题需要随即调整，更是把一大批具有很强政治生命力的优秀人才作为新鲜血液不断地补充到党的执政队伍，还将改变中国权力体系倒“金字塔”的危机结构，从而化解党的执政风险。即使在局部地方很可能出现不利于稳定的意外事故，也没有必要大惊小怪。从世界各国的民主发展历史来看，都是一个不断“试错”的过程。世界各国的历史经验表明，自上而下的政治改革，造成社会的动荡大、范围广，而且改革上层与民众的利益没有直接关系，难以取得绝大多数民众的理解和支持。如果自下而上地首先从乡镇政府开始，由于乡镇政府直接与农民群众相贴近，因而，所进行的政治改革与民众的利益息息相关，必然会激发民众参与的热情。在不断的“试错”过程中，不仅使民众的民主素质得以逐渐提高，而且使广大的基层党员不断地进行竞选大演习并提前进入竞选状态，逐步适应和运用民主政治的规则，在民主政治的框架下，在法治的框架下贯彻党的方针政策，实现党的意志。
结束语：对于一个庞大的官僚体系而言，彻底根治腐败和官僚主义的一个有力法宝，就是把权力下放，把权力重心下移。国家权力配置的基本原则应该是：确保两头，精简中间。具体作法是：把国家管理社会的权力重心下移到共和国“最小政府”的乡镇政府，把村民自治上升为乡镇自治，由各级强势权力的“大政府”在上面监督乡镇政府行使权力。这也许是当前中国政府在体制内形成权力制约机制和提高行政效率的最佳选择，它极大地减少权力批发的机会，有效地制约了因权力发包而产生的腐败。乡镇的权力越大越好，越有政治个性越好，因为一个小小的乡镇势力再强大，也没有叫板中央的危险性存在，哪个乡镇政府敢公开与中央哪怕是与县政府对抗呢?
引注：
[1]为了分析取消农业税后的湖南农村形势，笔者在2005年6月份对省委党校46人的乡镇党委书记班和49人的乡镇领导干部选调生班、以及衡阳市委党校34人的乡镇青年领导干部培训班进行了百题问卷调查，涉及全省129个乡镇。
[2]建设新农村需要构建中国小农户社会保护战略，杨团，中国社会学网，2006年5月4日。
[3]机构改革不能仅仅盯着减人减支，马龙生，新京报，2005年2月20日。
[4]中国公共服务职能薄弱、政府需转型，四川在线，2005年7月3日。
[5]合理界定乡镇机构职能需直面两大争议与六大关系，吴仲斌，新华文摘，2006年第9期。
[6]另一只眼看腐败，丁言，中国选举与治理网，2006年6月27日。
