一、我国未来城镇化的基本态势
过去30年我国的城市化水平以年均近一个百分点的速率提高，未来10年我国的城镇化仍会以较快的速度推进。这是因为：(1)未来10年我国经济仍会以较高的速度增长，城镇化有可靠的物质基础。2008年，我国人均GDP达3260美元左右，已接近上中等收入国家的下限阈值。我国将会在2010年左右进入上中等收入国家的行列。进入这个行列后，经济增长速度与前30年相比将有所放慢，但仍会维持较高的水平。经济规模的扩张和城市非农产业的发展，必将为广大农民提供更多的非农就业和在城镇安家落户的机会，城市化必然伴随着经济增长而继续向前推进。(2)农村人口众多和耕地资源有限，城镇化有强大的内在压力和动力。截至2008年，我国尚有7.2亿农村居民。这些人占有的耕地总面积只有18亿亩左右，人均占有量不足3亩。要实现农村现代化，使农村居民过上现代文明生活，只有把农村居民转移到城镇。舍此，别无他途。而广大农民自身也有比较强烈的愿望到城镇寻找生活和发展的机会。
“十二五”时期至2020年我国城镇化率仍将快速提升，但是慢于过去10年；城镇人口规模的扩大速度相对过去10年则明显放缓。这主要是由如下三个方面的因素决定的。首先，我国总体上还将保持相对较高的经济增长速度，人口在城乡和区域之间的流动还有较强的拉动力。其次，未来我国经济增长速度将慢于前10年。第三，城镇化的成本也会不断提高，对城镇化率的提高产生一定的抑制作用。
我们以学术界通常使用的Logistic曲线方法预测我国未来城镇化率趋势。该预测方法的基本假定是：(1)每个经济体自身的各种条件决定了其城市化率的峰值水平；(2)每个经济体城市化率随着时间的推移，呈现出一个类似于S型的轨迹。大致经过三个阶段，第一个阶段缓慢上升，第二个阶段快速上升，第三个阶段则又是缓慢上升，逼近于峰值。我们预测时，还假定目前的城镇人口统计口径不变。
为进行预测，首先需要确定我国城镇化率的峰值。从国际经验和理论分析都可以看出，对于绝大多数国家来说，其城市化水平既不可能达到百分之百，也并非越高越好，而是会在一定的水平上达到平衡，既达到其峰值。这是因为，第一，总有一些生产活动(比如农业、开采业等)不能实现集中；第二，当生产活动过于集中时反而效率降低，也不利于环境保护；第三，随着发展阶段和生活水平的变化，以及通讯交通条件的改善，分散化居住往往成为改善居住条件、提高生活质量的一个途径。正因为如此，在一定的发展阶段上，甚至可能会出现城市人口比例降低的逆城市化现象。显然，由于各国资源环境特点及人口规模的不同，不同国家达到峰值时的城市化率也是不同的。
比如，总结24个高收入的OECD国家的历史经验发现，卢森堡、芬兰、比利时、德国、奥地利、希腊、瑞典和英国的城市化率在过去三十年中变化幅度相对较小。这些国家目前(2005年)的城市化率依次为82.8%、61.1%、97.2%、75.2%、66%、59%、84.2%和89.7%，最低的是希腊的59%，最高的是比利时的97.2%。这些国家当中，人口最多的是德国，为8千多万，人口最少的为芬兰，为500多万。对我国而言，参考意义较大的可能是德国和英国。两者2005年的城市化率分别是75.2%和89.7%。
还需指出的是，从发达国家经验来看，一般来说，在城镇化率达到其峰值之前，城镇化率的提高一般可以看作是一国现代化水平的提高和享受现代文明生活人口的增加。但当城镇化率达到峰值以后，城镇化率的变化便不再适宜作为反映现代化水平和城乡居民生活水准的指标。这时，在特定情况下，城镇人口的减少也许是人们追求更高质量生活的结果。当然，目前我国的城镇化率还不够，我们还要在相当长的时期内，把提高城镇化率作为推进城镇化的主要任务。
我国的城镇化率峰值水平，也受到多种因素影响，有些因素可能会使我国城镇化率峰值水平高于一般国际经验的情形，有些因素则可能会使其低于国际经验的情形。一方面，我国土地资源稀缺，人地矛盾突出，决定了我国的城镇化率峰值水平可能高于国际经验的一般水平。而另一方面，我国人口全球最多，所需粮食数量巨大。为保证粮食安全，必须主要依靠国内生产满足粮食需求。这样，即使土地和资本投入不断增加，我国农业生产的劳动密集程度也要高于国际经验的情形。这就决定了我国从事农业生产的人口比例可能比发达国家一般水平要高。当然，从长远来看，这些农业人口最终也能享受到城市的现代生活方式。还要考虑，由于人口总规模异常庞大，在城镇化率相同的情况下，中国城镇人口总规模要比一般国家多很多，人口向城镇的聚集所带来的成本也会高于一般国家。这一因素也可能会使中国城乡人口的动态平衡点的来临早于人口规模不如中国大的国家。综合这些因素，我们认为我国城镇化率的峰值，保守估计约在75%—80%之间；较高的估计则约在80%—85%之间。为此，我们以100%、85%、80%、75%和70%等五个城镇化率峰值情形，估计了我国的城镇化Logistic轨迹方程。我国的城镇化率不可能达到100%，所以该情形只是一个参考。在其余四个情形中，以80%的城镇化率峰值水平的情形为基准情形。
在不同的城镇化率峰值水平下，利用我国1978—2008年的城镇化率历史数据，估计出Logistic轨迹的相应参数，之后外推，得到了城镇化率的预测结果。在此基础上，结合联合国最新完成的各国人口预测数据，推算出相应的城镇人口规模。见表1、表2、表3和表4。这一结果高于联合国2007年对我国城镇化率所作的预测，而低于麦肯锡公司2008年所作的预测，具有较大的合理性和较高的可信度。
预测的主要结果是：在假定2010年的城镇化水平达到“十一五”规划的47%的预期目标的基础上，在基准情形下，2010-2020年包括城市自然增长的人口在内，我国城镇人口总规模年均增长1650万人左右，到2020年，城镇化率将达到56%左右，城镇总人口将达到8亿左右。
二、我国未来城镇化的战略重点和政策取向
每年有数以千万计的农村人口向城镇转移，是规模空前的社会转型过程，将对经济社会发展各方面产生巨大影响，也向我们提出了严峻挑战。要成功实现这一转型过程，必须制定和实施符合我国国情和现阶段发展实际的城镇化战略，明确城镇化的战略思路、战略重点和政策取向，妥善处理城镇化进程中的若干重要关系。
“十二五”时期至2020年我国城镇化的战略思路是：
以让全体人民共享改革开放和经济发展成果，促进经济社会全面协调可持续发展为核心目标，坚持区域统筹、城乡统筹、经济社会统筹和人与自然统筹，遵循城镇化发展的一般规律，密切结合我国工业化所处的阶段和基本国情特点，充分发挥市场的基础性作用，合理地界定和发挥各级政府尤其是中央政府的职能和作用，建立健全体制机制，采取系统综合措施，积极稳妥地推进传统农业社会向现代城市社会的转变。
——把全体人民共享改革开放和经济发展成果，促进经济社会全面协调可持续发展作为城镇化的核心目标，是中国特色城镇化道路的本质规定。推进城镇化，首先要有利于不断改善全体人民的生存环境，不断提高全体人民的生活质量，使全体人民共享我国改革开放和经济发展的成果。当前和今后一个时期，要突出解决农民工“半城镇化”的问题，重点推动一亿多农民工及其赡养人口向城镇居民全面而真正的转变，逐步消除农民工的“两栖”状态。同时，城镇化不仅是工业化的成果，也是工业化的动力。有效和健康地推进城镇化，也有利于提高效率、促进创新、扩大需求、节约资源、保护环境等，从而为经济社会的平稳较快发展奠定基础。
——坚持区域统筹、城乡统筹、经济社会统筹和人与自然统筹是推进城镇化的重要原则。所谓区域统筹，就是要突破区域分割式的城镇化模式，打破一切阻碍要素特别是阻碍劳动力要素流动的壁垒，促使经济活动和人口向更适宜于城镇化的地区集中。所谓城乡统筹，就是要突破城乡二元结构，实现城乡规划的一体化、产业布局的一体化、基础设施建设和运行的一体化、公共服务的一体化、管理体制的一体化和市场的一体化。所谓经济社会统筹和人与自然统筹，就是要突破就城镇化论城镇化的思维，使人口向城镇的聚集与城镇就业岗位的创造和农业生产方式的变革结合起来，城镇空间的扩展与土地的节约使用、产业的优化布局、人居环境的改善结合起来，城镇的空间布局与国土空间开发结构的优化特别是与主体功能区规划的实施结合起来。
——遵循城镇化发展的一般规律，密切结合我国工业化所处的阶段和基本国情特点，是推进城镇化健康发展必须坚持的另一重要原则。人口在空间上的聚集以及城镇在空间上的分布，都有其自身的规律，但这些规律在不同的国家有不同的表现形式。比如：随着收入的增长，一般地说，城镇化率会相应地提高。但是，它会以什么样的速度提高以及最终能达到什么样的水平却因国家人口规模的大小、人口密度等因素的不同而不同。再如：城镇人均生活空间的大小往往与一个国家人均国土面积的大小高度相关。人均国土面积比较大的国家，城镇人均生活空间也会比较大，反之亦然。因此，推进城镇化，既不能违背规律，也需要考虑国情特点。同时，在工业化的不同阶段，城镇化面临的主要矛盾和突出任务不同，所需要的政策也不同，需要根据实际情况及时作出调整。
——充分发挥市场的基础性作用，合理界定和发挥各级政府尤其是中央政府的作用，是市场经济条件下走中国特色城镇化道路的必然要求。人口在空间上的聚集以及城镇在空间上的分布既受市场规律的支配，也受政府法律、规划、政策的影响，推进城镇化离不开市场和政府的共同作用，这一点不言自明。需要强调的是，推进我国的城镇化，必须更好地发挥中央政府的主导和协调作用。城镇化过程中的不少问题，比如：农民工子女接受义务教育所需经费问题、社会保障在全国范围的接续问题、建设用地指标在区域间的调剂或建设用地全国统一市场的建立问题等，都需要由中央政府出面在全国范围统筹解决，而不宜或不能由各地政府各自为政解决。
——建立健全体制机制，是健康推进城镇化的根本保障。所谓建立健全体制机制，就是要通过深化改革，破除导致城乡分割和区域分割的体制因素，营造统一公平的有利于经济和人类活动在空间上合理分布的体制和政策环境。这尤其意味着国家所建立的与城镇化有关的制度和所制定的与城镇化有关的政策，应普遍地适用于来自城市和乡村、沿海和内地的居民，所提供的基本社会保障和基本公共服务应无差别地惠及全体国民。比如：要解决农民工半城镇化的问题，但这个问题很难也不应当通过制定专门针对农民工的特殊政策来解决。换言之，制定相关政策要从有利于城镇化的健康发展和整体推进出发，进行统一系统的设计。农民工问题应当也只能在这种统一的政策框架中加以解决。
——采取系统综合的措施，是由城镇化的内涵和特征所决定的。城镇化不单是城镇空间的扩大，也不仅是人口向城镇的聚集，还包括生产生活方式的变化、居民生活水平的提高及其对经济社会发展提出的其他方面的要求，如就业机会的创造、公共服务的提供、交通通讯文化等基础设施的建设等。城镇化也不单是城镇自身发展的问题，还涉及到城乡的互动和城镇之间的互动等。这些都要求要对城镇化政策进行顶层设计，打破城镇化政策制定和实施的部门分割。
“十二五”时期至2020年我国城镇化的战略重点和政策取向是：
——继续扩大城市人口规模，更加注重提高城镇化的质量。我国城镇化水平较低，扩大城镇人口规模的重要性自不待言，它是城镇化的题中应有之义。需要强调的是，我们所需要的城镇化既是与我国国情特点相适应的健康有序的城镇化，也是意义完整和内容充实的城镇化。就是说，不仅要通过经济的发展，不断为城乡居民创造更多稳定的就业岗位，也要通过消除居民的身份差异和对农民工的歧视，推动基本公共服务的均等化，使那些在城镇就业、生活的居民在城镇获得比较稳定的非农就业机会，公平地享受现代城市文明生活，从根本上解决大量人口“钟摆式”流动问题。
——促进大中小城市协调发展，更加注重发挥大城市在创造社会财富、吸纳转移人口、带动中小城市发展、转变经济发展方式和集约使用资源方面的积极作用。我国人地矛盾异常尖锐，适宜于人类生存和发展的空间有限，其城镇化必须走资源节约和环境友好之路。而大城市聚集效应、规模效应显著，发展大城市有利于就业机会的创造、土地资源的节约使用和环境治理基础设施的共享。同时由于大城市是各种思想相互激荡的场所，具有较强的知识溢出效应，大城市通常是科技创新的中心，发展大城市还可以为转变发展方式提供技术支撑。另一方面，由于我国人口规模庞大，还由于中小城市在方便人民生活、为人民提供惬意的生活空间方面具有明显的优势，在创造就业机会方面也有独特的作用，中小城市的发展也应受到高度重视。
——根据各地资源环境承载力、发展基础和潜力，结合实施国家主体功能区规划，优化城市在国土空间上的布局，提升沿海和东北城市群人口承载量，促进形成中部城市群体系，着力培育西部核心城市。我国各地城市发展的条件差异较大。东部、中部和东北地区土地相对平整、气候相对宜人，可以承载更多的经济和人类活动，适宜发展更多的城市；西部多山地或沙漠戈壁，大规模聚集人口和经济活动的条件不如其他三个地区。总体上说，未来我国人口应更多地流向东部、中部和东北地区。目前，沿海和东北的城市群已初具规模，继续扩大城市空间受到土地资源不足的制约；中部城市群尚在培育之中，继续扩大城市空间受到的土地资源制约弱于其他两个地区。鉴于此，沿海和东北城市群不应再单纯追求空间的蔓延，而要在提高城市人口承载量的同时，降低人均占地水平，走集约式的发展道路。中部地区要采取空间适度扩张和人口聚集并举的城镇化战略，积极推进城市群发展。西部地区要把现有的核心城市打造成西部城镇化的“引擎”，做大这些城市的规模；要控制资源环境容量较小的现有城市的人口扩张。同时，为优化城市空间布局，还要在资源和土地等综合条件较好、发展潜力较大的地区，在科学规划的前提下，设立新的城市，使之发展成为新的人口聚集区和经济增长点。
——转变城市发展方式，促进城市可持续发展。基本国情决定了我国大中小城市的发展都要贯彻节约资源特别是土地资源原则，形成节约资源的城市发展模式。要着力提高城市单位面积人口承载量，严格限制城市空间无序扩张。要合理规划、科学引导，优化城市内部功能分区，提高城市土地的利用效率，减少城市内部通勤量，促进土地、能源等的节约，提高居民生活质量。要充分发挥市场机制的基础性作用和政府的引导作用，建设充满生机和活力的城市，使城市就业充分、社会和谐，成为推动创新和生产力增长的中心。
——在城乡一体化发展中推进城镇化，使城乡居民公平分享城镇化带来的物质和精神文明成果。要在城乡之间前瞻性地公平合理分配公共资源，既使继续留在农村的居民也能享受工业化城镇化带来的物质和精神文明成果，又要根据城乡人口比例的变化搞好教育、医疗、文化等公共设施的空间布局，避免出现公共设施闲置和公共资源浪费的现象。要统筹规划城乡产业发展、基础设施建设和社会事业发展，使城乡经济相互促进、城乡社会相互融合。在城市空间必要扩张和城市内部功能调整的过程中，土地产权和用途转变将产生巨大的土地增值收益。要在政府、居民及开发商之间合理分配这一增值收益，遏制开发商牟取暴利，保障居民和拆迁者的正当、合理权益。要在就业、子女就学、租住保障性住房等方面，使进城农民与城市居民享受公平的待遇。
三、我国未来城镇化需要处理和协调好的几个重要关系
健康有序推进城镇化需要妥善处理好以下四个方面的重要关系：
——政府和市场的关系。城镇化是通过人口和各种生产要素向城市集中，实现规模经济和积聚效应及生产生活方式转变的过程。推动这一过程的基本力量是市场。但是，要使城镇化健康有序推进，还必须发挥政府的作用。要通过制定和实施具有综合性、前瞻性的规划，建立健全体制机制，使“国土变平”，消除人口和生产要素在国土上流动和优化配置的障碍。中央政府要通过进一步完善财政转移支付制度和与基本公共服务相关的法律法规等，促进区域和城乡基本公共服务均等化，为人口自由迁徙创造条件。城市政府也要按照以人为本和全面落实科学发展观的要求，为其全部常住人口而非仅仅户籍人口提供均等化的基本公共服务。
——各级政府间关系。要按照全国一盘棋推进城镇化的理念，规划城市群和大中小城镇布局，彻底破除和改变行政区域分割式城镇化模式。要合理划分中央和地方政府的事权和财权关系，建立全国统筹的公共服务提供体系，向全体人民提供公平的国民待遇。不宜提倡全国各省区市的城镇化率同步提高。上级政府对下级政府的考核不宜简单地以城市空间的扩展和经济规模扩大为标准。
——城镇化速度和城市能力建设的关系。推进城镇化需要一定的速度，但速度不宜过快。速度超过某种界限，就会带来城镇失业、住房紧张、社会不稳等问题。我国的城镇化要走城镇化速度和城市就业机会创造能力、接纳迁移人口能力、公共服务提供能力相协调的道路。要以时不我待的精神推进城镇化，也要周密筹划、稳妥推进城镇化，要着力建设文明城市、和谐城市。
——城镇化和农村现代化的关系。我国是一个人口大国，城镇化水平即使大幅度提高到目前发达国家近80%的平均水平，仍有数以亿计的人留在农村。另一方面，考虑到人口总规模和收入水平提高后对农产品需求的刚性增长，我国在相当长的时期内仍然需要保留人力密集的农业耕作方式，仍然需要相当数量的人口留在农村从事农业生产。由我国国情特点所决定，我国城乡居民数量的动态平衡点(城镇化的终极水平)将很难达到目前发达国家的平均水平。因此，在推进城镇化的同时，也要高度重视农村的现代化建设。要鼓励农村地区的人口适当集中，以便统一规划和建设自来水、环境保护、交通通讯等设施建设，使农民也能过上现代化的生活。
