内容摘要:目前,中国的行政问责制建设已取得了一定进展,但尚存在行政责任不明、行政问责乏力、行政问责法律缺失、行政问责文化滞后、针对行政问责的政府绩效评估机制存在缺陷等问题,解决的方法与思路是明确行政责任、强化异体问责机制、构建完善的行政问责法律体系、培育新型行政问责文化、健全针对行政问责的政府绩效评估机制。
关键词: 中国 行政问责制 现状 完善对策
党的十七大报告明确指出:“抓紧制定行政管理体制改革的总体方案,着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能,形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。”其中,建立与健全行政问责制是一个重要内容。只有先摸清行政问责制的现状与问题,才能提出相应的正确解决问题的对策措施。
中国行政问责制的现状
据初步统计,至2008年8月,中国(大陆地区)共有12个省级政府出台了行政问责相关规定或办法,先行试点或推行问责制的市、县级政府更多;国务院及其部分组成部门和党组织也制定了相关的责任追究办法、政纪处分规定等,如《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》;中国相关法律法规的制定与完善工作也加快了进程,行政许可法、公务员法、行政监察法实施条例等法律法规相继施行,为推行行政问责制提供了一定的法律依据。然而,近期以来,中国的行政问责制在实际操作中也暴露出一些问题和缺陷,具体表现如下:
第一,行政责任不明。政府官员所使用的权力来自公众,与之相对应,政府官员就理应对公众负责并受其监督,而且权有多大,责就应有多大。行政问责制的一个重要的政治基础,就是对于每个行政人员的权力与责任有着明确的划分,被问责者应该是负有明确责任的政府官员和国家公务人员。由于历史等原因,目前中国党政之间、行政机关上下级之间、不同行政机关之间职能交叉严重,责任划分模糊,这一直是行政管理中的一大问题。这样就会导致难以明确党政官员之间该问谁的责、不同层级之间的官员该问谁的责及不同部门之间该问谁的责,以至于出现“真空地带”,问责也就无从谈起。另外,由于缺乏科学的职位分类制度,政务类和业务类公务员的职责划分也不清楚,从而导致责任虚置或责任无法追究。
第二,行政问责乏力。虽然2003年以来各省区相继建立了问责制度,但从目前的情况看,行政问责主体还局限于同一部门内部的上下级之间的同体问责,其中又以政府部门内上问下责为主。这使得一些地方的行政问责未能真正落到实处,即使有责任人受到相应的追究,也只是流于表面。异体问责(即由外部机构对责任人的问责),特别是立法机关的问责在中国很少启动,如果问责制度仅仅是上级追究下级的同体问责,那么上级的失职又由谁来追究呢?就算有异体问责,它也仅仅局限于重大事件的问责,所以在当前行政问责的处理当中,存在着明显的缺陷。比如,重视认错态度轻视处罚力度,很多该处理的案件结果以责令做书面检讨、取消当年参评优秀的资格、通报批评等处罚轻描淡写地一笔带过,没有起到警告惩戒的作用。再如,行政问责往往以“引咎辞职”为终极结果,许多地方都对引咎辞职者采取“仍保留原级别,由组织上重新安排工作”的措施。这里的“保留原级别”与“一地失职,易地为官”没有什么区别,行政问责也必然会因此而大打折扣。
第三,行政问责法律缺失。目前中国各地虽然相继出台了一些关于问责的办法和规章,但全国性的规范成文的法律特别是问责程序法仍处在缺失状态。缺少了法律的强制规范性,问责制的各个程序执行就难免存在一些不规范的地方。此外,由于缺乏有力的法律保障,权力机关、监察机关以及公民的合法问责权利无法顺利实施,问责制度中随机性大,这不仅导致了“异体问责”的相对薄弱,而且使民主政治建设受到了一定的阻碍;另一方面,在行政首长问责制下,下级官员的合法权利保护也成了一个被忽略的问题。在法律的制定方面应该注重对被问责官员合法权利的保护,以使整个法律体系更民主也更人性化。
第四,行政问责文化滞后。一方面是政府官员责任意识淡薄,主要表现在:一是一部分政府官员的责任意识淡薄,只知道自己手中有多大的权力,却不知道这些权力的运用所产生的后果和应承担的责任;二是虽然知道要承担责任,但受传统习惯思维的影响而产生一种认识上的误区,以为只有自己作为当事人出问题,直接犯有重大错误或过失时才应承担责任,而对部下出现的重大错误或过失所应承担的间接责任和后果则不能接受;三是有些官员过于强调个人的良好主观动机而不论其工作成效,对因工作不力和不作为造成的不良后果不愿承担责任,缺乏责任与权力对等的意识等;四是在出了问题后对自己应该承担的责任千方百计地推托。[1]另一方面是公民问责意识淡薄。现阶段中国行政问责制的实施往往停留在党政系统内部,公民的问责意识比较淡薄。从传统来看,“官本位”是中国人意识结构中的主导价值观,这种“官本位”意识表现为中国公民对权力的崇拜和依赖,表现在政治参与上便是“不在其位,不谋其政”的淡漠感。对政府的决策、管理、执行等行政行为的参与程度不够,不利于问责制的推进和责任政府的构建。可以说,传统的惯性使得大量公民缺乏问责意识。
第五,政府绩效评估机制存在缺陷。政府绩效评估就是根据管理的效率、能力、服务质量、公共责任和社会公众满足程度等方面的判断,对政府部门管理过程中的投入、产出、中期成果和最终成果所反映的绩效进行评定和划分等级。作为一种“市场责任机制”,政府绩效评估在公共行政中起着重要的作用。然而,当前中国政府绩效评估机制存在着一些缺陷。
一是政府内部评估机制存在着缺陷。在当前政府绩效评估中,对行政官员行为的具体评价、考核和相关的操作大都是在行政系统内部进行的。这种做法本身有缺陷,理由植根于下列说法:“评价一种技术甚至最复杂的技术是否运用得当,不一定是技术专家的职能,而是他们为之服务的那些人的职能”[2];“在某些技术中,创作者不一定是最好的评判家,当然更不是惟一的评判家。”[3]况且,在没有一种严格的制度安排下,内部操作中个人的主观因素甚至偏见很难避免,行政问责的公正性也就难以得到保证。
二是评估考察上存在着困难。行政问责的程序运行和具体操作大都是在行政系统内部进行的,这样考察行政官员就变得十分重要。可是,在考察的过程中,政府官员有可能采用各种方式掩盖自己的过失;且由于行政系统内部仍然可能存在信息不对称的情况,进行全面又准确的考察是一大难点。而“绩效倘若无法准确地考核,最终便不可能建立制度化的机制来保证公共部门的透明性和问责制”。[4]
三是尚未建立起一套科学的政府绩效评估指标体系。一个时期以来,政府往往是为其自身利益而追求增长速度和财政收入,并把经济产值和增长速度作为政府绩效评估中首要的甚至是唯一的关注点,对于公共行政所要达到的多元目标中的其他目标,诸如旨在满足公共性需要的社会问题的解决,公共项目、公共财产、公共信息资源等的发展状况则很少顾及。仅以经济增长速度和财政收入为绩效评估指标,对政府行为有较大的误导作用。
中国行政问责制完善的对策
1.明确行政责任
具体来说,要进一步明确各级政府机关及其工作人员在工作中的责任,使他们知道自己的具体权限和责任。因为,“当任何人都不知道谁应负责任的时候责任就等于零”[5]。各级政府机关要以列宁所说的“一定的人对所管的一定工作完全负责”[6],以及邓小平所说的“某一件事、某一方面的事归谁负责,必须由他承担责任,责任要专”、“各负其责,决不能互相推诿”[7]为指南,将本单位的责任细化、量化到单位内部的每个岗位和每个人。“权力和责任必须一目了然。官员的‘明显责任’原则必须发挥作用。”[8]只有这样,才能真正做到各负其责、各司其职。
2.强化异体问责机制
其一,加强权力机关问责。在中国加强人大的问责功能是异体问责一个最为关键的突破口,当务之急是要把各级人大对于政府和政府工作的监督问责权力细化、具体化和强化。细化和具体化是指要通过法规制度的形式使这样的监督问责范围明确、渠道清晰并具有可操作性。比如,人大机构对政府行为监督问责的直接作用——审查权、建议权和否决权,必须明确规定应用的方式和运作机制。强化则是指这样的监督问责必须通过增强人大在行使其权力时的独立性和权威性来予以大力加强。比如党和国家的领导机构要自觉地尊重和维护人大机构的独立性和权威性,各级人大为实施监督问责功能所需的资源必须得到保障,例如专职人大代表的比例应予增加,常任人大代表应配置相应的工作人员、办公场所和设备,等等。人大在启动问责制过程中,除了行使上述质询权、调查权、罢免权和撤职权之外,今后还需要进一步建立不信任投票制、弹劾制以及主要责任人引咎辞职制等,以切实增强人大监督问责的手段和力度。
其二,加强司法机关问责。司法机关是一种重要的问责主体,它对行政机关及其工作人员的问责是一种行之有效的刚性问责。当行政权力侵犯公民的合法利益时,司法问责显得尤为重要,只有追究官员的法律责任,才能从根本上震慑那些不负责任和触犯法律的官员。司法问责既是最有力度的问责手段,也是其他问责主体的最后屏障。加强司法问责,就要建立检察机关与党政纪检监察机关的工作协调机制,加大法院对行政行为进行司法审查的力度,将其他规范性文件这类抽象行政行为也纳入司法审查范围,并且追究行政人员在行政诉讼败诉案件中的责任。
其三,加强新闻媒体问责。新闻媒体监督问责的作用是巨大的,“只有在公共舆论面前,所有的权力才会变得沉默,所有的偏见才会消失,所有的特权利益才会被取消”[9]。可是,在中国的新闻媒体监督尚未制度化和法制化的情况下,一些地方政府为了维护自身利益想方设法阻止新闻媒体对有关政府工作进行采访、报道,从而影响了新闻媒体监督作用的发挥。为此,要通过加强新闻立法以法律形式明确规定新闻媒体的监督权、审稿权、批评权、报道权和调查权以及侵权责任等,为新闻媒体问责提供可操作性的程序和法律保障,使新闻工作者能更好地依法履行监督职责。同时,作为新闻媒体本身也要及时报道,不能报喜不报忧,不能扭曲事实。
其四,加强社会公众问责。随着公众民主意识的增强,社会公众成为异体问责的另一重要主体。要加强社会公众的问责,保证其监督的有效性。具体而论,必须确立公民的行政问责主体地位,以法的形式加以确定和保护;必须健全公民行政问责的程序,解决公民如何问责的问题,根据公民具体问责事项,明确规定问谁、谁处理、答复时限、处理过程、赔偿标准等问题,确保公众行政问责作用的发挥;必须建立健全公益诉讼制度,为社会公众问责提供有利条件;必须健全人民举报制度,培养公民的参与意识,采取措施充分调动全体公民监督的积极性。还可以通过建立让老百姓反映社情民意的政府网站,监督各级政府行政部门是否“有作为”。
3.构建完善的行政问责法律体系
首先是制定《行政问责法》。行政问责制适用的法规、条例比较多,散见于各种政策文件中。这其中既有党的条例,又有政府的规定;既有由中央部门出台的,也有不少是由一些地方政府制定的,但都没有达到法的高度。因此,要在认真总结全国各地推行行政问责制的实践经验的基础上,适时启动制定《行政问责法》的工作,以法律的形式对行政机关公务人员的责任以及承担责任的各种方式予以明确。尤其是要严格区分:哪些属于政治责任、哪些属于经济责任、哪些属于道义责任;哪些属于纪律责任、哪些属于法律责任;哪些属于直接的主要的领导责任、哪些属于间接的次要的领导责任。根据责任性质、情节轻重、社会危害程度的不同,承担责任的方式也不同。有些只要作一般的处理就行了;有些需要进行党纪、政纪处分;还有一些需要进行刑事处罚。对此,都需要以法律的形式予以明确规定。
其次是修改完善某些法律、法规和政策。现行的某些法律、法规和政策规定由于制定得比较早,已经不适应形势发展的需要,不利于行政问责制的顺利推行。如《党政领导干部辞职暂行规定》中一些相关规定就与《公务员法》的一些规定不一致,对此,必须进行修改,使之相互吻合一致。各地也要根据《公务员法》、《行政机关公务员处分条例》和《党政领导干部选拔任用工作条例》的精神,结合本地的具体情况,制定具有操作性的有关行政问责的实施办法或实施细则,对行政问责的适用对象、范围、标准、程序等作出具体明确的规定,使行政问责真正做到有法可依、有章可循。
再次是严格执行法律规定。“如果法律不能被执行,那就等于没有法律。”[10]对于行政问责制而言,同样如此。我们不但要制定健全有关的法律、法规和政策规定,使行政问责做到有法可依,有章可循,而且要不折不扣地狠抓落实,使行政问责制的有关规定真正落到实处,防止出现不应有的偏差。尤其是在实施行政问责制的过程中,要将通报批评、书面检查、引咎辞职、责令辞职、免职、降职等一般的问责方式,与纪律处分、刑事处罚等问责方式严格区分开来。这三个不同层次的问责方式,适用于不同的情形,在实践过程中既不能相互混淆,也不能相互代替,尤其是不能用引咎辞职等一般的问责方式代替党纪、政纪处分,甚至代替应当受到的刑事处罚。同时,要做好三者之间的相互衔接工作。
4.培育新型行政问责文化
首先要以正确的理念引导新型行政问责文化。当前的行政问责文化建设首在问责理念建设。要利用“善治”理念引导问责文化建设。善治的本质特征在于它是政府与公民对公共生活的合作管理。因而,应当充分发挥社会多元主体对政府工作进行责任追究的作用,充分发挥公民、第三部门和私人部门在治理网络中对政府问责的作用,促进行政问责文化的建设和完善。还要树立法治理念,推动行政问责文化建设。即树立法治观念,形成依法问责的行政问责文化,破除行政问责过程中的“权力崇拜”文化。[11]
其次要以深入的教育塑造新型行政问责文化。行政问责文化教育一方面包括对政府工作人员进行深入持久的职业道德、职业素质和行政问责教育。通过这种教育提升公务员的公共道德、职业道德水平和业务水平,深化其对行政问责制的认识;另一方面也需要对公众进行行政问责教育,使其正确认识和对待行政问责,提升其参与行政问责的积极性,使全社会形成一种健康、向上、民主的行政问责文化氛围。
5.健全政府绩效评估机制
一要拓展政府绩效评估主体范围。要从多元主体的角度对政府官员及其工作人员进行全面系统的评估,只有这样,才能建立健全民主考评机制和公共责任机制。要拓展政府绩效评估主体范围,就得协调各绩效评价子系统的功能和作用的发挥,减少主体之间的摩擦,形成和谐统一的政府绩效评估主体体系,实现政府绩效评估的外部评估与内部评估有机统一,有利于促进同体问责与异体问责相结合,促进问责主体明确化。政府绩效评估的外部评估包括:政党评估、国家权力机关评估和公民、社会团体、社会舆论机构、中介机构评估;内部评估包括:政府机关内部评估、人事部门和审计机关评估。
二要规范政府绩效评估程序。政府绩效评估作为一种对政府官员政绩实现程度进行考量的问责机制与模式,其实质也是一种变相问责的过程。完善绩效评估程序是落实追究政府官员政绩实现程度的根本保障,只有在对政府官员的政绩进行科学、真实、公平、公正的评估基础上才能真正地问责。所以,通过规范绩效评估程序,确保程序设计一环紧扣一环,才能紧扣问责制逻辑主线来确保问责机制的落实,从而促进问责程序无隙化、长效化和制度化。
三要确定科学的政府绩效评估指标体系。必须充分发挥绩效评估的导向、推进、激励和监督作用,科学确定政府绩效指标体系,并按照绩效指标的要求和内容进行问责。不仅要评估和问责政府及其部门的经济绩效,还要评估和问责政治绩效、文化绩效和社会绩效。按照全面推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和党的建设的战略目标及一系列战略部署,以“五个建设”为框架构建绩效指标体系,将“五个建设”工作全部细化为可量化的绩效指标,明确“五个建设”的重点目标责任,紧密联系政府组织的职能定位。同时,确立科学的政府绩效评估指标,还要注意几个结合:当前指标与战略指标的结合;通用指标与特色指标的结合;业绩指标与成本指标的结合。
参考文献:
[1]鲁丽莎.行政问责制之困境及对策探究.辽宁行政学院学报, 2008(8).
[2]科恩.论民主.北京:商务印书馆,1988:217.
[3]亚里士多德.政治学.北京:商务印书馆,1965:146.
[4]弗朗西斯·福山.国家构建:21世纪的国家治理与世界秩序.北京:中国社会科学出版社,2007:55.
[5]J.S.密尔.代议制政府.北京:商务印书馆,1982:190—191.
[6]列宁全集(第36卷). 北京:人民出版社,1959:554.
[7]邓小平文选(第2卷).北京:人民出版社,1994:282—341.
[8]梅里亚姆.美国政治思想.北京:商务印书馆,1984:63.
[9]雷蒙·阿隆.社会学主要思潮.上海:上海译文出版社,1988:157.
[10]洛克.政府论(下).北京:商务印书馆,1964:132.
[11]胡伟、刘超.新型行政问责文化的构建.天水行政学院学报,2005(4).
