1949年10月，中共在毛泽东的领导下，藉武力击败国民党，在中国大陆建立了中华人民共和国。中共取得胜利，无疑与毛通过“延安整风”等党内斗争确立了他在中共党内无可挑战的强势地位、取得最高决策权有关。因此，中共党内高层决策体制在延安整风期间的变迁过程，值得详加探讨。但这方面的研究受到“冷战”时期特定时空环境的制约，学者研究遭遇极大困难，因为中共官方正式公开的资料十分有限（而且多半不甚可靠），遑论对其高层政治人物进行访问或查阅相关文件[1]。迄今为止，由于有许多档案尚未解密[2]，外界对于这段时期中共决策体制之运作的了解依旧有限。所幸1980年代以来，中共已容许大陆当地学者从事相关研究，再加上经中共官方审批相关史料的大量出版，涉及中共高层党内运作的资料对外披露，为这一课题的深入研究创造了有利条件。

有鉴于此，本文试图对中共党内高层决策体制――包括中央政治局与中央书记处两个机构――的功能及互动关系进行分析。共产党之组织原则――民主集中制，亦与中共党内高层决策体制运作息息相关，在评判其制度化状况时自是不可或缺。根据学者王贵秀的定义，民主集中制的运作程序必须具备下列五项要件：召开正式会议、充分讨论、实行表决、制定执行方案和措施，以及明确分工、检查监督执行情况和厉行赏罚[3]。考量到充分讨论、实行表决、制定执行方案和措施、检查监督执行情况和厉行赏罚等四项内容，若非在资料取得上受到极大限制，就是在界定统一标准以利前后对照上难度颇高，所以本文仅以决策机构内部正式会议是否定期召开（集体领导），以及决策机构所属成员是否具备明确分工（个人分工），作为判定民主集中制是否具体落实于中共党内高层决策机构的两项指标。

本文从1938年9月六届六中全会至1944年5月六届七中全会这一期间的众多文献中，汲取与中共党内高层决策过程及重要机构人事调整直接相关的史料；研究重点则是中共党魁（包括中共中央书记处书记、中共中央政治局主席、中共中央书记处主席）及相关之高层决策机构。为了对不同时期党魁的权力增减进行判读，又须兼顾某一特定时期最高领导人和党内其他高层官员在制度上的相对地位，以及双方在人际互动上的相对位置。其中有关制度部分，主要指的是前述中共中央政治局与中央书记处；至于制度所涵盖不到的部分，例如领袖间的互动关系――即所谓“派系”、中央革命军事委员会的角色定位、圈阅制度等[4]，亦视需要有所触及。

本文系以六届六中全会至六届七中全会为研究范围，并以1941年8月27日中共中央政治局会议及1943年3月20日中共中央政治局会议两个时间点作区隔，主要因为这4个时间点对中共党内高层决策体制的变迁具关键性的影响。首先，中共中央在六届六中全会与1943年3月20日中央政治局会议中，分别通过了《关于中央委员会工作规则与纪律的决定》与《中央关于中央机构调整及精简的决定》两项党内规定，而这两种规定对中共党内高层决策体制而言，影响极为深远，至今仍不可小觑[5]。其次，中共高层在1941年8月27日政治局会议上，作出调整党内高层决策体制的决定，对民主集中制的具体落实产生了极大的负面影响。第三，中共六届七中全会举行时间长达11个月，而且全会期间一切日常工作改由全会主席团来处理，因为作为主要研究对象的政治局与书记处此时均已停止行使职权[6]。

在条理铺陈上，本文将在正文部分，针对延安整风前后中共党内高层决策体制的变迁过程，经由制度因素和制度外因素交互分析，并对此时由毛泽东与张闻天所担任的中央书记处书记，以及毛泽东所担任的中央政治局主席与中央书记处主席，就其职权的发展方向加以说明。

一、悬浮的集体决策体制（1938年9月－1941年8月）

1937年11月，中共驻共产国际代表陈绍禹（王明）、康生与中共驻新疆代表陈云，自苏联返回中共中央所在地――延安，中共中央领导人张闻天（洛甫）、毛泽东、周恩来等前往机场迎接[7]。根据共产国际的指示，中共中央在同年12月召开政治局会议，决定改组书记处并实行集体领导[8]。书记处书记在此次会前原本为下列五位：张闻天、毛泽东、周恩来、秦邦宪（博古）、张国焘；张闻天为主持全面工作的中共中央总负责人[9]。会后则增为下列九位：张闻天、毛泽东、陈绍禹、陈云、康生、周恩来、张国焘、秦邦宪、项英[10]。由于实行集体领导的缘故，党中央不再有总负责人存在，藉以强化九位书记之间的平等关系。与此同时，书记处内部亦有分工。以当时书记处对日常来往电报所作分工为例，党务交张闻天，军事交毛泽东，统战交陈绍禹，当陈绍禹外出时其所分工部分则由张闻天代管[11]。除此之外，九位书记处书记的分工情形大致为：张闻天负责党务与宣传；毛泽东负责军事；陈绍禹负责统战与长江局；陈云负责组织；康生负责政治保卫；周恩来负责在军事上协助毛泽东并在长江局事务上协助陈绍禹；张国焘负责陜甘宁边区；秦邦宪负责在长江局事务上协助陈绍禹；项英负责新四军[12]。由此可见，民主集中制已在书记处内部运作中略具雏型。值得注意的是，此时的中共中央将中央书记处与中央政治局常务委员会视为“一套人马的两块招牌”，在名称上时常混用，所以中央政治局常务委员会会议（又可简称为“中央常委会议”）与中央书记处会议可谓一体两面，中央政治局常务委员（又可简称为“中央常委”）与中央书记处书记二者亦复如此[13]。

在共产国际指示主导中共党内决策的前提下，具有共产国际代表身分的陈绍禹，在党内的影响力显然较大，不仅原先具备中共中央总负责人身分，并且拥有“主持全面工作”此一实权的张闻天必须将党魁权力无条件交出，仅能保有主持书记处及政治局相关会议的地位[14]，就是负责军事的毛泽东，也倍感孤立[15]。尽管如此，陈绍禹所拥有的权力也不是绝对的，除了必须仰赖共产国际的支持以外，其自身的行动还必须受到政治局集体决定的制约，至少在形式上是如此[16]。在1938年9月的政治局会议上，王稼祥以中共驻共产国际代表的身份传达共产国际所作“中共中央领导机关要以毛泽东为首”的指示后[17]，陈绍禹所拥有的权力即被明显削弱。相形之下，毛泽东则在共产国际的支持下取得党魁地位，成为主持中共中央日常工作的书记处首席书记[18]。

然而此次政治局会议的意义并不止于确定毛泽东拥有党魁权力。从中共党内高层制度建立的角度来分析，更是别具意义。在刘少奇、毛泽东的提议下，此次会议决定由康生、刘少奇、陈绍禹三人组成中央工作规则起草委员会，并在稍后举行的六届六中全会上通过此一党内规定[19]。

扩大的六届六中全会所通过的《关于中央委员会工作规则与纪律的决定》（简称“中央工作规则”），对于政治局及书记处的功能、会议制度、文件审批制度等均有所规范[20]。1928年7月通过的六大党章第40条曾有下列规定：“中央委员会由其本身委员中选出政治局以指导中央委员会全体会议，前后期间内党的政治工作，并选举常务委员会以进行日常工作”[21]，由于刘少奇在此次全会所作的《党规党法的报告》中表示将把“党章的常委会改为书记处”，书记处与政治局常务委员会名称混用的情形因而稍获厘清[22]。

政治局的功能为“决策”[23]，且尚可细分为两种，其一是决定政策，其二是决定人事，也就是所谓的决策权与人事权，这在“中央工作规则”当中都有明文陈述。根据第11条规定，政治局的功能为“指导中央委员会全体会议前后期间之一切党的政治的组织的工作”，其中所谓“政治的工作”即为决策权，至于“组织的工作”则为人事权。至于“中央工作规则”的第13条与第14条，则对政治局的这两种功能作了更具体的说明。第13条涉及决策权，明定“政治局有权以中央名义发表宣言通电及与其他党派之组织机关发生关系”。第14条则与人事权有关：“凡各地中央局、中央分局之负责同志，各省委或等于省委之区党委的书记，各参加全国性的政府与部队负责工作之党员，及中央党报委员会的委员之委任，均须经过政治局的决定或批准，在特殊情形下，各中央局中央分局得决定各省委或等于各省委之区党委的书记，但必须呈报中央政治局批准”。

至于书记处方面，由于“中央工作规则”明定[24]，“书记处须完全执行政治局的决议”（第23条），因此可以确认，书记处在前述六大党章中“进行日常工作”的功能，就是中央工作规则中所谓的“执行”功能。书记处的功能主要可以分为五种：第一种是“在政治局会议前后期间，遇有新的重大紧急事变发生，不能立即召开政治局会议时，得作新的决定，并得以中央委员会名义发表宣言决议和电文”（第23条），不过“中央工作规则”对这部分设有但书，亦即“事后须提交政治局会议批准及追认”（第23条）；第二种是“召集政治局会议”（第21条），惟此一功能取决于政治局委员而无法径行召集，每当有政治局委员总数的四分之一以上提议即必须执行（第22条）；第三种是“准备政治局会议须讨论的问题”（第21条）；第四种是“办理中央委员会之组织性质和执行性质的日常工作”（第21条）；第五种是“处理答复各党委的问题”（第24条）。其中由第四种功能所衍生出的则有三类事务，而这三类事务均须经过书记处批准才能生效，兹分述如下：第一类是“组织性质的日常工作”，也就是中央各部重要人员之任用或派出（第26条），第二类与第三类是“执行性质的日常工作”，分别为中央各部重要问题之处理和答复（第26条）与中央各部所拟定之重要文件、大纲及工作条例（第29条）。此外尚有一些不涉及具体功能的概略规定，例如：“书记处负责向政治局作工作报告”（第21条），“各书记各政治局委员所领导之中央各部工作各中央局中央分局工作，须经常向书记处报告”（第26条）。

值得注意的是，若将“中央工作规则”对书记处与政治局开会程序及频率所作规定两相比较，即可发现书记处继续维持中央政治局常务委员会（本文此后统一简称为“政治局常委会”）原有决策功能的可能性颇高，甚至在一定程度上，书记处有可能取代政治局履行决策功能，其理由分述如下：首先，政治局至少每3个月左右必须开会1次（第12条），书记处则是至少每星期须开会1次（第24条）[25]，书记处的开会频率明显较高。其次，虽然只要有政治局委员总数的四分之一以上提议，书记处就必须召开政治局会议（第22条），但是政治局会议却需要有政治局委员半数以上出席才得以举行（第12条），而且“中央工作规则”也没有对书记处会议的召开程序作相应的规定，可见书记处的开会难度较政治局为低。第三，“中央工作规则”明定，书记处开会时，中央所在地的政治局委员，均得出席（第24条），将会强化书记处会议取代政治局会议的可能性。第四，虽然“中央工作规则”仅赋予书记处执行功能，但是书记处的内部运作方式却与具备决策功能的政治局完全相同，均为多数决定（第25条、第28条、第12条）。即便是从实际运作角度进行分析，亦可发现，政治局成员的人数为书记处书记的2倍，书记处的开会难度显然较政治局为低[26]，而且政治局委员出席书记处会议的实例也十分常见[27]，更何况，将书记处会议以“政治局常委会会议”名义召开，或将政治局会议当作书记处会议召开的实例，在“中央工作规则”通过施行后均依旧存在[28] 。

在毛泽东取得共产国际的支持，成为主持中共中央日常工作的书记处首席书记以后，张闻天即有意将其主持书记处及政治局相关会议的形式职权让与毛泽东，但是此一提议未为毛接受[29]，“张具党魁形式，毛掌党魁实权”的党内高层权力结构遂因此得以继续维持，相同的状况也反映在当时书记处内部分工上。当时分工情形大致为：毛泽东负责全面工作（即“重大的日常工作”）并兼管军事；张闻天负责党务（即“一般的日常工作”）与宣传；陈绍禹负责统战；陈云负责组织；康生负责政治保卫；周恩来负责在军事上协助毛泽东并兼管南方局；秦邦宪负责在南方局事务上协助周恩来；项英负责新四军与东南局[30]。必须说明的是，尽管根据“中央工作规则”，书记处至少每星期必须开会一次，而且书记处内部亦有分工，但是基于政治局与书记处之间在功能定位上的模糊与重叠情形颇为严重，业已达到无法判定何者为正式会议的程度，因此本文认为，民主集中制――“集体领导，分工负责”尚未在书记处内部运作中具体落实。

二、决策体制的个人化（1941年8月－1943年3月）

1941年8月，为适应党中央领导机构任务日益繁重的需要，以及增强党中央工作的效能，政治局会议决定根据任弼时等人的提议，对党内高层决策体制加以调整[31]。首先，在不调整书记处既有组织人事的前提下[32] ，由在延安的政治局委员毛泽东、任弼时、王稼祥、陈绍禹、张闻天、陈云、何克全七人组成“中央书记处工作会议”，其中毛泽东、任弼时、王稼祥三人为必到成员，其余四人则可择时到会。其次，是中央书记处工作会议与政治局会议议程均由当时担任中央秘书长的任弼时负责提出[33]。第三，政治局会议每周举行一次，“中央书记处工作会议”则是每周举行两次。至于被学者定义为“中共党委制下非正式的办公形式”的“圈阅制度”[34] ，也出现在此一时期[35] 。

同年9月，中央书记处工作会议又决定，书记处的业务工作由任弼时提出方案再提交政治局批准执行，稍后在书记处工作会议上通过的《中央书记处的任务和组织条例》（简称“书记处工作条例”），即为先前书记处工作会议要求任弼时提出的方案[36]。由于“书记处工作条例”明定[37] ，“书记处秉承中央政治局的决定”，因此可以确认，书记处仍然维持先前“中央工作规则”中所谓的“执行”功能。书记处的功能主要可以分为七种（“书记处工作条例”原文为五种）：第一种是“负责把中央政治局、中央书记处的一切决定，分别性质通知全党或有关部门去执行”（原文为第三种），这部份近似于源自“中央工作规则”第23条的功能，最大的差异在于确定书记处具有与政治局相同的决策功能；第二种是“召集中央政治局会议”（原文为第二种），这部份等同于“中央工作规则”第21条，只是缺少了召集程序的相关规定；第三种是“准备中央政治局会议议程”（原文为第二种），这部份等同于中央工作规则第21条；第四种是”办理中央委员会的组织性质和执行性质的日常工作」（原文为第一种），这部份亦等同于“中央工作规则”第21条，只是缺少了所涉事务的具体内容；第五种是“负责检查中央各部委及全党执行中央政治局、中央书记处一切决定的结果”（原文为第三种），这部份相当于“中央工作规则”第24条“处理答复各党委的问题”，差异在于前者较后者更为强调上级机关对下级机关的领导统驭；第六种是“管理中央财政”（原文为第四种），这部份在“中央工作规则”并未明文规定；第七种是“组织和召集延安党与非党的干部会议”（原文为第五种），这部份在“中央工作规则”亦无明文规定。至于书记处业务的执行者，则是此时新设的中央书记处办公厅[38] 。此外尚有一些不涉及具体功能的概略规定，例如：“书记处负责向中央政治局报告工作”，这部份在“中央工作规则”第21条亦有相同规定。

证据显示，书记处工作会议此后取代书记处会议在党内高层决策体制当中所具有的功能[39]，这同时也意味先前“中央工作规则”对书记处所作规定的适用性此后将更形低落，而“书记处工作条例”从开始施行起就得大打折扣。原因分述如下：首先，先前“中央工作规则”第21条明定书记处具有“准备政治局会议须讨论的问题”这一功能，也就是“书记处工作条例”原文所谓“准备中央政治局会议议程”，此后将统归中央秘书长一人提出，事权集中自是不言而喻。再加上此时新设的书记处工作会议，不仅其议程系由中央秘书长一人负责提出，同为此时新设的负责执行书记处业务的中央书记处办公厅亦归中央秘书长管辖[40]，对这一趋势更有强化之效。其次，这次由在延安的7位政治局委员组成“书记处工作会议”，并明定其中三人为必到成员，不仅意味会议召开门槛降低的明文化，亦表示书记处工作会议的内部分工将趋于模糊化与集权化，进而损及集体领导。第三，与先前“中央工作规则”相较，尽管政治局会议的开会频率由至少每三个月一次提高到每周一次，书记处工作会议则是每周两次，亦较其前身――书记处会议的每周一次为高，但是书记处工作会议与政治局会议两者间在功能定位上既模糊又重叠的情形仍一如既往[41]。以1942年8月1日的书记处工作会议纪录为例，该次会议决定邓小平担任太行分局书记，固然在一周后获得政治局会议的批准，但这一赋予书记处凌驾于政治局之上的人事权的程序，依旧有违先前“中央工作规则”第14条“凡各地中央局、中央分局负责同志之委任均须经过政治局的决定”之规定，更何况在这次书记处工作会议前后一星期内，政治局会议均能正常举行，应可排除先前“中央工作规则”第23条，所谓“遇有重大紧急事变发生，得由书记处代替政治局作决定”之适用情况[42]。由此可见，民主集中制――“集体领导，分工负责”依旧未能落实在书记处内部运作中。

在书记处以工作会议方式运作，并具有凌驾于政治局之上决策功能的情况下，即便此时主持书记处工作会议及政治局相关会议的职权仍为张闻天所有[43]，毛泽东只是书记处及政治局相关会议的出席者[44]，但是无可讳言地，此时的毛泽东已经是拥有党魁实权的书记处首席书记，不仅有共产国际的支持，而且在书记处工作会议与政治局内部拥有的影响力也在与日俱增，主持会议职权谁属只不过是细枝末节。毛在书记处与政治局内部影响力的增加，可以从其与前述两个机构成员之间的互动关系中看出端倪。一个细节是毛在1941年夏季与张闻天的一次私人谈话中，在康生、陈云、任弼时三人在场的情况下，当面批评张闻天[45]。另一个细节，是毛在1941年10月6日至9日与陈绍禹的多次私人谈话中，在任弼时、王稼祥、陈云、康生等人在场的情况下，当面指责陈绍禹[46]。尽管陈绍禹与张闻天都认为毛的批评不甚公允，且有违反党中央既定政策之嫌，不过两者对此一遭遇的初期反应却有着明显的不同，陈是积极抵抗并打算向共产国际提出控诉[47]，而张则是勉强接受[48]。

1941年9月10日至10月22日所举行的中央政治局扩大会议，在本质上其实就是党内高层的整风会议[49]，前述毛泽东在私人谈话中指责陈绍禹一事，即发生在这一会议召开期间。陈绍禹曾经出席9月12日的中央政治局扩大会议与10月8日的书记处工作会议并发表言论[50]。其间最耐人寻味的地方在于，陈绍禹先在10月12日以生病为由向负责提出会议议程的任弼时请假，以致未能出席原定同日举行的政治局扩大会议[51]，可是却在隔天同样透过任弼时，在书记处工作会议上转达同意毛泽东在10月8日书记处工作会议上对其武汉时期工作所作结论，并表示希望能够在休息期间只出席政治局会议，而不出席书记处工作会议[52]。面对这一变局，毛泽东则在同一场书记处工作会议上宣布，因为陈绍禹生病，政治局会议停止讨论，陈负责的武汉时期工作则以毛在10月8日书记处工作会议上所作结论为准[53]。由此可见，此时毛泽东在书记处工作会议内部的影响力已近乎定于一尊，无论是负责主持会议的张闻天，还是负责提出议程的任弼时，均不足以与其抗衡，以致陈绍禹宁愿舍书记处工作会议而就政治局会议[54]。随后的情势更是急转直下，陈绍禹索性决定舍弃依循党内高层既有决策体制的方式，不再出席政治局会议[55]，而是将抗争策略转移到对其他高层领导人进行私下游说与向共产国际提出控诉上，只是成效均十分有限[56]。张闻天则选择暂时离开现职，于1942年1月前往绥德及晋西北进行考察研究[57]。从毛泽东先前在书记处工作会议上的态度即可看出，真正主持书记处工作会议及政治局相关会议的人其实已非张闻天，而是毛泽东了。相形之下，刘少奇在高层领导人当中的声望却逐渐提高[58]，毛泽东要求其返回延安的电报[59]，则为其进入党中央领导核心埋下了伏笔。

三、个人决策体制的确立（1943年3月－1944年5月）

1943年3月，为使党中央机构更加简便与灵活，事权更加统一与集中，藉以增强党中央的领导效能，政治局会议通过了《中央关于中央机构调整及精简的决定》（简称“中央机构精简规则”）[60]。

根据“中央机构精简规则”的记载，政治局负责在两次中央全会之间领导整个党的工作，有权决定一切重大问题；举凡重大的思想、政治、军事、政策和组织问题，都必须在政治局会议上讨论通过[61]。书记处则是根据政治局所决定的方针处理日常工作的办事机关，在组织上服从政治局，但在政治局方针下有权处理和决定一切日常性质的问题[62]。与前述“中央工作规则”第11条相较，政治局的功能仍旧如昔，所谓“重大的思想、政治、军事、政策问题”，其实均可归属为决策权，“重大的组织问题”则是人事权。至于书记处方面，由“在组织上服从政治局”一段可知，承袭自先前“中央工作规则”第23条及“书记处工作条例”，所谓“执行”功能，亦依旧得到维持，不同之处仅在于多了一种“办事机关”的称谓。

书记处的功能，依照“中央机构精简规则”的内容，主要可以分为5种[63]：第一种是“准备政治局会议的日程和应讨论问题的材料”，或是通知中央各部委准备政治局会议应讨论问题的材料；第二种是“负责组织政治局会议决议之执行”；第三种是检查政治局会议决议在宣传委员会、组织委员会及中央各部委局厅社执行的程度；第四种是“在政治局的方针之下负责办理和决定日常工作问题”；第五种是“直接管理中央各部委局厅社的工作，或经过宣委组委管理之”[64]。经与先前党内法规对照，我们可以确认，此处的第一种功能其实就是“书记处工作条例”中的第三种功能，只是规定得更为详细。此处的第二种功能近似于“书记处工作条例”中的第一种功能，就其字面而言，似与前述长期承袭的“执行”功能相同。

惟考量到书记处会议（包括“书记处工作会议”）与政治局会议两者间的功能定位模糊且重叠，此一惯例仍有可能继续维持。笔者认为，不应忽略其中所隐含的决策性质，而以纯粹的政策执行视之。换言之，“书记处工作条例”中的第一种功能，其实就等同于此处的第二种及第五种功能的加总。此处的第三种功能近似于“书记处工作条例”中的第五种功能，差别在于未将检查书记处所作决定在宣传委员会、组织委员会及中央各部委局厅社执行的程度列入，然而这并不表示书记处所作决定的效力已在政治局之下。由于书记处的第五种功能已明定书记处对宣传委员会、组织委员会及中央各部委局厅社的管辖权，因此书记处对宣传委员会、组织委员会及中央各部委局厅社所作决定的效力至少与政治局相当。此处的第四种功能相当于“书记处工作条例”中的第四种功能，因为政治局负责在两次中央全会之间领导整个党的工作并决定一切重大问题，在政治局开会频率远高于中央委员会的情况下，政治局代中央委员会行使重大问题决定权自无庸置疑。此外尚有一些不涉及具体功能的概略规定，例如：“书记处必须将自己的工作向中央政治局作报告”，这部分在先前党内规定中均有相同规定。

1943年3月召开的政治局会议除了调整党内高层决策体制以外，相关人事也有所更替。但无可讳言的是，相较于政治局的几无异动[65]，书记处则是变化颇大。此次会议作出书记处由毛泽东、刘少奇、任弼时三人组成的决定[66]，与1941年8月政治局会议后情况相比，无论是原先书记处书记的名单（7人），还是书记处工作会议的成员名单（7人），员额都是减少半数以上。简言之，此举就是原名――“书记处会议”的重新启用[67]，以及书记处工作会议必到成员（3人）的定制化。另一方面更值得注意的是，伴随着书记处员额的减少，毛泽东的影响力持续上升，而且直接反映在党内规章上。先前曾经提到，1941年10月以后，毛泽东在书记处工作会议与政治局内部的影响力业已达到近乎定于一尊的程度，不仅足以迫使张闻天让出主持书记处工作会议与政治局会议的形式职权，就是向来强势的陈绍禹，也不得不决定放弃在书记处工作会议与政治局会议上的发言权。“中央机构精简规则”明定由毛泽东担任此时新设的书记处主席与政治局主席两个要职，其中书记处主席一职兼有书记处会议的任意召集权与议程最后决定权[68]，这正好显现出，原本由担任中央秘书长的任弼时所拥有的职权――提出书记处工作会议的议程，此后将改归担任书记处主席的毛泽东所有，尽管此后任弼时仍续任中央秘书长一职[69]。而会后身为书记处三名书记之一的刘少奇，在讨论“中央机构精简规则”的过程中，提议在书记处内部“设一个主席，两个书记”，并作“书记是主席的助手”之表示[70]，显见此时在毛泽东与刘少奇及任弼时之间，已非同僚间的平等关系，而是长官与部属间的领导与被领导的关系。至于原先亦为任弼时所有的另一项职权――提出政治局会议的议程，“中央机构精简规则”虽然并未明定改归担任政治局主席的毛泽东所有，但是由于此时毛泽东在政治局内部的影响力仍在上升当中，以致政治局必须“推定”毛泽东为主席[71]，因此任弼时原有提出政治局会议议程的职权，纵使能够继续维持亦将流于形式，无力与毛泽东抗衡已是理所当然。

由于“中央机构精简规则”是以事权向毛泽东个人集中的方式，来达到增强党中央领导效能的目标，书记处的内部分工已荡然无存，集体领导更是无从依附，因此即便其中亦有“政治局每月应举行例会两次，必要时可召开临时会议”等明文规定[72]，也都只是聊备一格。再加上先前“书记处工作条例”明定书记处功能之一――“召集中央政治局会议”，虽然未在“中央机构精简规则”中作出相同规定，但是在实际运作上却沿袭旧制[73]，以及“书记处会议与政治局会议两者间的功能定位模糊且重叠”这一惯例的延续[74]，导致毛泽东可以透过书记处主席一职所拥有的书记处会议任意召集权与议程最后决定权，控制政治局会议的会期及议程，进而主导政治局所拥有的决策权及人事权[75]。由此可知，民主集中制――“集体领导，分工负责”在书记处内部运作中业已彻底瓦解。必须指出的是，自从毛泽东在书记处与政治局内部的影响力定于一尊以后，向来由其负责的军事事务，以及他长期担任的中央革命军事委员会主席一职[76]，也开始与党内最高权力划上等号。

1943年5月，“共产国际”执行委员会主席团提议解散“共产国际”，中共中央政治局随即召开会议表示同意并作出“解除对于共产国际的章程和历次大会决议所规定的各种义务”之决定[77]，对毛泽东无限扩张的权力尚有制约作用的唯一机构至此宣告终结，党内高层整风运动随即日趋激化，不同意见遭到全面压制[78]。陈绍禹行使前述“中央工作规则”第15条赋予政治局委员权利的条件，亦即排除适用“不得在党内党外对任何人发表任何与政治局决定相违反的意见，并不得有任何与政治局决定相违反的行动”此一规定的例外状况――向“共产国际”提出控诉[79]，也因此而消失。再加上陈绍禹放弃政治局会议的发言权在先，1943年3月政治局会议失去书记处书记资格在后，原“共产国际”总书记季米特洛夫又无意介入中共党内高层纷争[80] ，陈与毛泽东对抗的筹码一一丧失，也只能接受既成事实[81]。相形之下，张闻天固然保有参加书记处会议的机会[82]，不过却也在同一场会议中失去了书记处书记的身分，处境与陈绍禹同样艰困。

四、总述

现将中共延安整风前后党内高层决策体制的变迁过程概述如下：

1941年8月的政治局会议可谓一大关键，因为原本略具雏形的集体决策体制，自此开始逐步走向瓦解。1943年3月政治局会议后，事权又开始从先前的向书记处工作会议必到成员――毛泽东、任弼时、王稼祥三人集中，转变为向毛泽东个人集中。这一个人决策体制的确立，对于中共党内高层决策体制的日后发展，影响极为深远，直到1976年9月毛泽东去世以后，才开始出现比较明显的变化。相形之下，书记处与政治局之间的关系则是大体一致，始终处于既模糊又重叠的状态。

根据这一时期三种党内规章内容记载，政治局的功能为决策，书记处的功能为执行。但是在实际运作上，书记处却始终维持着与政治局常委会相同的功能定位，继续履行着党内规章中所没有规定的决策功能，甚且凌驾于政治局之上，即便其间曾经一度以工作会议方式运作，决策功能也没有丝毫减弱的迹象。

有鉴于此，只要书记处的内部分工有所松动，集体领导就会难以维持，民主集中制自然无法具体落实。1938年9月六届六中全会后，毛泽东虽然在“共产国际”的支持下取得党魁地位，成为主持中共中央日常工作的书记处首席书记，但是考量到其所掌握的权力尚未稳固，纵使张闻天有意将主持书记处及政治局相关会议的形式职权让出，毛也没有接受，“张具党魁形式，毛掌党魁实权”的权力结构遂因此而产生。1941年8月政治局会议后，书记处工作会议取代书记处会议的原有功能，再加上毛泽东、任弼时、王稼祥三人被定位为“必到成员”，以及书记处工作会议与政治局会议议程均由担任中央秘书长的任弼时负责提出，书记处的内部分工业已松动，集体领导也就随之受损。相形之下，毛泽东在书记处工作会议与政治局内部的影响力则与日俱增，无论是负责主持会议的张闻天，还是负责提出议程的任弼时，均已无力抗衡，毛已经成为真正的会议主持人，任弼时所拥有的议程提出权也难以确保，由此可见党内高层决策体制的个人化趋势。1943年3月政治局会议后，书记处会议再次取代“书记处工作会议”的原有功能，并且维持原先书记处工作会议“必到成员”的三人编制，但却无法阻止毛的影响力持续上升。由毛所担任的书记处主席一职，在新的党内规章通过后获得书记处会议的任意召集权与议程最后决定权，以致身为书记之一的任弼时，其担任中央秘书长的职权遭到削弱，再加上另一位书记刘少奇认为，在书记处内部，书记必须接受主席的领导，书记处的“集体领导”从此虚化。党内高层领导体制的个人化趋势至此发展至极端，1943年5月“共产国际”的解散，则促使制约此一趋势的唯一来源归于消灭，不同意见遭到全面压制，由毛泽东所长期担任的中央革命军事委员会主席一职，也开始与党内最高权力划上等号。

【注释】

[1]Gabriel A. Almond, “Some Thoughts on Chinese Politics Studies,” in John M. H. Lindbeck, ed. China: Management of a Revolutionary Society (Seattle, WA: University of Washington Press, 1971), p. 378.

[2]周一平编著，《中共党史文献学》，华东师范大学出版社（上海），2002年，第153-154页。

[3]王贵秀，《论民主和民主集中制》，中国社会科学出版社（北京），1995年，第224-228页。

[4]见胡伟，《政府过程》，浙江人民出版社，1998年，第119、271-272页。

[5]陈瑞生、庞元正、朱满良主编，《中国改革全书(1978-1991)――政治体制改革卷》，大连出版社，1992年，第37页；赵建民、刘松福，“改革开放以来中共中央最高领导及决策体制之变迁”，《远景基金会季刊》（台北），第8卷第1期，2007年1月，第63-77页。

[6]中共中央文献研究室编，《毛泽东年谱：1893-1949》中卷，中央文献出版社（北京），1993年，第513-514页。

[7]中共中央党史研究室张闻天选集传记组编，《张闻天年谱，1900-1976》上卷，中共党史出版社（北京），2000年，第527页；中共中央文献研究室编，《毛泽东传，1893-1949》，中央文献出版社（北京），2006年，第522页。

[8]韩泰华，“中共中央最高领导人职务称谓的演变”，《中共党史研究》（北京），1990年第6期，第87页。

[9]顾关林，“试析毛泽东领导地位的确立”，《复旦学报（社会科学版）》，1992年第6期，第68页；王健英编著，《中国共产党组织史资料汇编：领导机构沿革和成员名录》，中共中央党校出版社（北京），1995年，第426页。

[10]即当时所谓的9位中央常委。见《张闻天年谱，1900-1976》上卷，第529页。

[11]同注[9]。

[12]此一分工情形系根据当时党内外主要兼职推测所得。见《张闻天年谱，1900-1976》上卷，第529页；刘松福，《中共最高领导制度之研究》（台北：国立政治大学政治学系硕士论文，1999年），第64-66页，表3-5；曾景忠，“毛泽东在中国共产党内领导地位确立和巩固的过程考察”，《中共党史研究》（北京），1998年第4期，第61页。

[13]请见韩泰华，“中共中央最高领导人职务称谓的演变”，第87页；栾雪飞、张东旺，“中共中央书记处的沿革”，《东北师大学报（哲学社会科学版）》（长春），1997年第5期，第71页。

[14]根据已公开的资料，尽管在1937年12月政治局会议至1942年1月张闻天离开党中央所在地前往绥德及晋西北考察研究期间，历次书记处及政治局相关会议均由张闻天负责主持，但此处所谓“主持”仅具形式意义。见《张闻天年谱，1900-1976》上、下卷，第527-665页。

[15]李维汉，《回忆与研究》上册，中共党史资料出版社（北京），1986年，第442-443页。

[16]见王健英编著，《中国共产党组织史资料汇编：领导机构沿革和成员名录》，第426页；《张闻天年谱，1900-1976》上卷，第546页；周国全、郭德宏，《王明年谱》，安徽人民出版社（合肥），1991年，第103页。

[17]中共中央文献研究室编，《毛泽东传，1893-1949》，第531页。

[18]王健英编著，《中国共产党组织史资料汇编：领导机构沿革和成员名录》，第482页。

[19]中共中央文献研究室编，《刘少奇传》上册，中央文献出版社（北京），1998年，页336-337。

[20]请见中共中央书记处编，《六大以来――党内秘密文件》下册，人民出版社（北京），1981年，第207-208页。

[21]胡天楚、唐昕主编，《党的代表大会知识通览》，中国政法大学出版社（北京），1993年，第293页。

[22]中共中央文献研究室编，《刘少奇传》上册，第338-339页；栾雪飞、张东旺，“中共中央书记处的沿革”，第71页。

[23]下列有关政治局之各项规定内容，请见中共中央书记处编，《六大以来――党内秘密文件》下册，第207页。

[24]同上，第207-208页。

[25]《张闻天年谱，1900-1976》上卷，第593页。

[26]《张闻天年谱，1900-1976》上卷，第529页；王健英编著，《中国共产党组织史资料汇编：领导机构沿革和成员名录》，第481页。

[27]《张闻天年谱，1900-1976》上卷，第605页；王健英编著，《中国共产党组织史资料汇编：领导机构沿革和成员名录》，第481页。

[28]以1939年7月4日举行的政治局会议为例，会议纪录所列出席者仅毛泽东、张闻天、周恩来、陈绍禹、刘少奇、陈云6人，不及半数（8人）。可见此次政治局会议并未遵照“中央工作规则”第12条规定（即政治局会议需要有政治局委员半数以上出席才得以举行），以书记处会议角度观之其实亦无不可。《张闻天年谱，1900-1976》上卷，第529、612、618、620、622、623页。

[29]据了解，当时康生、陈云亦作与张闻天相同主张。请见曾景忠，“毛泽东在中国共产党内领导地位确立和巩固的过程考察”，第64页；《张闻天年谱，1900-1976》上卷，第555页（注释2），第586-587页；刘英，《在历史的激流中――刘英回忆录》，中共党史出版社（北京），1992年，第116页。

[30]此一分工情形系根据当时党内外主要兼职推测所得。值得注意的是，毛泽东此时所掌握的党魁实权尚未达到一言九鼎的程度，1940年12月4日政治局会议上的争论即为一例。见《胡乔木回忆毛泽东》，人民出版社（北京），2004年，第269-270页；刘英，《在历史的激流中――刘英回忆录》，第116页；《张闻天年谱，1900-1976》上卷，第529页；刘松福，《中共最高领导制度之研究》，第69-70页，表3-6；中共中央文献研究室编，《毛泽东传，1893-1949》，第530、649-650页。

[31]见杨瑞广，“对《胡乔木回忆毛泽东》一书的几点补正（上）”，《党的文献》（北京），1995年第5期，第96、85页；《张闻天年谱，1900-1976》上卷，第656页。

[32]见王健英，《中共党史风云人物》，广东人民出版社，2002年，第61页。

[33]见中共中央文献研究室编，《任弼时年谱，1904-1950》，中央文献出版社（北京），2004年，第380页。

[34]胡伟，《政府过程》，第271-272页。

[35]根据已公开的资料，最早的文件传阅单是在1941年的中共中央文件中所发现的。请见费云东、余贵华，《中共秘书工作简史，1921-1949》，辽宁人民出版社（沈阳），1992年，第218-219页。

[36]中共中央文献研究室编，《任弼时年谱，1904-1950》，第408页。

[37]见中共中央文献研究室编，《任弼时年谱，1904-1950》，第408页。

[38]同前注，第408-409页。

[39]根据已公开的资料，在1941年8月27日政治局会议决定组成书记处工作会议至1943年3月20日政治局会议通过《中央关于中央机构调整及精简的决定》期间，毛泽东仅多次出席书记处工作会议，先前的书记处会议已不复见。请见中共中央文献研究室编，《毛泽东年谱，1893-1949》中卷，第324-430页。

[40]中共中央文献研究室编，《任弼时年谱，1904-1950》，第408-409页。

[41]此一说法源自任弼时在1943年3月16日政治局会议上所作有关中央机构调整与精简方案的报告内容。请见胡乔木，《胡乔木回忆毛泽东》，第270-271页。

[42]见中共中央文献研究室编，《任弼时年谱，1904-1950》，第433-434页。

[43]《张闻天年谱，1900-1976》上、下卷，第658-665页。

[44]见中共中央文献研究室编，《毛泽东年谱，1893-1949》中卷，第324-430页。

[45]《张闻天年谱，1900-1976》上卷，第657-658页。

[46]周国全、郭德宏，《王明传》，安徽人民出版社，1998年，第202页；王明著，徐小英等译，《中共五十年》，东方出版社（北京），2004年，第38页。

[47]陈绍禹此举其实是准备行使政治局委员所拥有且明定于前述“中央工作规则”第15条的权利。请见胡乔木，《胡乔木回忆毛泽东》，第198-199页；中共中央书记处编，《六大以来――党内秘密文件》下册，第207页。

[48]《张闻天年谱，1900-1976》上卷，第658页。

[49]胡乔木，《胡乔木回忆毛泽东》，第192页。

[50]周国全、郭德宏，《王明年谱》，第141-142页。

[51]原定于10月12日举行的中央政治局扩大会议，亦因陈绍禹请假而未开成。见《王明年谱》，第143页；《胡乔木回忆毛泽东》，第200-201页。

[52]《毛泽东年谱，1893-1949》中卷，第332页；《王明年谱》，第143页。

[53] 10月8日书记处工作会议所作结论其实与毛泽东当天的发言内容完全一致。《毛泽东传，1893-1949》，第657-658页；《毛泽东年谱，1893-1949》中卷，第330-332页。

[54]证据显示，这段期间的政治局扩大会议当中争论仍多，与会成员不乏与陈绍禹立场相近者。据此研判，由于政治局扩大会议的内部气氛对其较为有利，陈因此才会向任弼时表达舍书记处工作会议而就政治局会议之态度。相关内容请见胡乔木，《胡乔木回忆毛泽东》，第197页。

[55]《胡乔木回忆毛泽东》，第201页；《王明传》，第204页。

[56]见《王明传》，第206页；季米特洛夫著，马细谱等译，《季米特洛夫日记选编》，广西师范大学出版社（桂林），2002年，第4、135-136、140-141、227、229页。

[57]《张闻天年谱，1900-1976》下卷，第665页。

[58]在1941年9月10日至10月22日所举行的中央政治局扩大会议上，陈云、任弼时、康生均曾发言支持刘少奇进入中央领导核心。请见胡乔木，《胡乔木回忆毛泽东》，第196-197页。

[59]即毛泽东于1941年10月3日为党中央决定刘少奇返回延安并准备参加七大一事 所发出之电报。见胡乔木，《胡乔木回忆毛泽东》，第272页。

[60]中共中央政治局，《中央关于中央机构调整及精简的决定》，中共中央纪律检查委员会办公厅编，《中国共产党党风廉政建设文献选编，1921-2000》第8卷，中国方正出版社（北京），2001年，第38页。

[61]中共中央政治局，《中央关于中央机构调整及精简的决定》，第40页。

[62]出处同注[61]。

[63]出处同注[61]。

[64]见中共中央政治局，《中央关于中央机构调整及精简的决定》，第38-40页。

[65]王健英编著，《中国共产党组织史资料汇编：领导机构沿革和成员名录》，第481、610页。

[66]中共中央政治局，《中央关于中央机构调整及精简的决定》，第40页。

[67]《毛泽东年谱，1893-1949》中卷，第431-514页。

[68]书记处主席召集书记处会议的权力是没有任何限制的，因为“中央机构精简规则”明定书记处的“会期不固定，得随时由主席召集之”。见中共中央政治局，《中央关于中央机构调整及精简的决定》，第40页。

[69]王健英编著，《中国共产党组织史资料汇编：领导机构沿革和成员名录》，第610页。

[70]《刘少奇年谱，1898-1969》上卷，中央文献出版社，1996年，第415页。

[71]《中央关于中央机构调整及精简的决定》，第40页。

[72]除此之外，在1943年3月政治局会议结束3天后召开的书记处会议，亦曾作出书记处每周开会两次（星期一与星期五的下午）的决定。请见中共中央政治局，《中央关于中央机构调整及精简的决定》，第40页；中共中央文献研究室编，《刘少奇年谱，1898-1969》上卷，第416页。

[73]《刘少奇年谱，1898-1969》上卷，第416、420页

[74]证据显示，尽管书记处会议所作各项决定（无论是政策还是人事）仍须取得政治局会议的批准，但是书记处会议亦可作出“由政治局负责领导高级干部与七大代表进行党史文件和联共党史讨论”之决定。请见中共中央文献研究室编，《任弼时年谱，1904-1950》，第443页；中共中央文献研究室编，《毛泽东年谱，1893-1949》中卷，第435页；《胡乔木回忆毛泽东》，第286页。

[75]《毛泽东年谱，1893-1949》中卷，第431-514页。

[76]早在1936年12月，毛泽东即已开始担任中央革命军事委员会主席，并且一直持续至此一时期。请见王健英编著，《中国共产党组织史资料汇编：领导机构沿革和成员名录》，第363、428、484、553、613页。

[77]《毛泽东年谱，1893-1949》中卷，第438-440页。

[78]此一时期党内高层整风会议的情形，见《胡乔木回忆毛泽东》，第279-301页

[79]中共中央书记处编，《六大以来――党内秘密文件》下册，第207页。

[80]季米特洛夫著，马细谱等译，《季米特洛夫日记选编》，第4、266页。

[81]胡乔木，《胡乔木回忆毛泽东》，第295-296页。

[82]出处同上，第286页。