谁“拥有”外交政策？

最近有很多关于游说团体或者特殊利益集团影响外交政策的讨论。比如，石油游说团或武器制造商是否在乔治•布什的伊拉克战争决策中发挥了作用？古巴美国人团体对华盛顿的古巴政策起到了什么样的作用？一个越来越多提出的问题是，美国犹太人组织在影响美国中东政策方面到底有多大？实际上，私人领域影响的这个问题早就被人注意到了。1977年，长寿的美国外交官，提出冷战“遏制”政策的乔治•凯南（George Kennan）做出了如下观察，“我们在外交事务上的行动是政客对由声音大的少数派控制下的国内政治生活的的阵发性反应。”1 今天“声音大的少数派”的作用可能如此强大以至于在美国外交政策的某些重要领域，人们不由得去怀疑是否还存在国家利益的概念。

为了说明特殊利益逐渐“拥有”美国外交政策的问题，因此用其狭隘利益替换国家利益的问题，我写了一本新书《外交政策公司：美国国家利益私有化》（肯塔基大学出版社2009）。在这期《Logos》的文章中，我想更详细地探讨书中谈到的某些问题，希望引起人们对影响我们每个人的问题的关注。

最近的一些政治背景

当巴拉克•奥巴马开始民主党总统候选人提名选举活动时，以及后来和麦凯恩竞选美国总统时，他使用的口号是“改变就是我们的信念”。像大多数竞选口号一样，它是开放性的说法，能够很容易地吻合大部分选民的想象。这是合适的，因为奥巴马先生的选区几乎是美国投票人口的全部。奥巴马的竞选班子认定重大变化是大部分选民渴望的：政府的变动将导致内政和外交政策的变化。说到外交政策，迅速结束伊拉克战争的变化的要求是核心问题。用新的政策途径终止漫长的以色列巴勒斯坦冲突也是也有越来越多人的心理需要。民众变革的愿望导致竞选班子确认要把奥巴马先生塑造成“可相信的”变革的化身。

在这时候，奥巴马从字面上看是“人民的人”，在这个意义上，人们拥有对候选人的影响力，可以让他当选也可以不让他当选，因此他必须严肃对待公众舆论。在这情况下，没有人比美国进步人士更卖命地为巴拉克工作了。他们或许是拥有最强烈的“改变就是我们的信念”愿望的人，是奥巴马步兵的主力，竭力鼓动选民朝民主党胜利的方向前进。该军队的所有部分将成为奥巴马的核心选民，如果他要当选的话。从选举活动开始到给他胜利的投票过程那一刻，但到此为止。

奥巴马先生胜利后，说话的语气几乎马上就变了。“改变就是我们的信念”的口号消失了，随着政治季节的变化，取而代之的是更加中立的举动。这不是说新当选的总统马上翻脸不认支持他的民众。他确实继续向民众讲话以便在经济继续恶化面前表现出行动。但是很明显，他们不再要求他听从公众舆论的指导了。虽然这可能是让人遗憾的，但考虑到美国政治体制的本质，它是现实的逻辑。选民在政治循环中的角色已经结束，他们只能在下一次全民选举中再次进入政治游戏中来。现在推动总统的力量不再是选举运动，而是很快开始的政府任命过程。这个过程表达的信息不是开放性的。它的设计不是完全符合广大民众的想象力。它当然不对美国进步人士说话。

当选总统的任命过程针对的是新选民，他们比国民数量少多了。确定这些新选民的标准是什么呢？正如投票能力确定选举前的选民构成一样，直接影响政策形成以及国会决策的能力现在确定了选举后的选民构成。这种影响力是如何表现出来的呢？它过去是，现在仍然是通过一贯给选举金库或者政党金库送钱来表现的。它体现在特殊利益集团有组织的纠缠，他们不仅告诉政客自己小团体的狭隘利益是什么，而且隐含地（或许有时候明确地）敲诈他们，威胁说抽掉资金和支持如果政客不能接受其要求的话。这些利益集团现在就是当选总统（以及任何在任总统）的选举后选民。

外交政策和选举后选民

可以提的一个有道理的问题是，为什么作为整体的投票选民不被看作选举后的可靠利益集团？答案在于大部分人的内在的，实际上天生的地方倾向。在正常情况下，选民对超出地方范围的议题和事务不感兴趣，除非那些更广泛的议题（如外交关系）实际上明显地影响了他们的生活。因此，在过去60年，只有在关系紧张或者具有威胁性的时刻，多数美国人才会表现出对海外事务的任何持久兴趣。2 一旦这些阶段的明显威胁消退或者似乎消退，外交关系就变得非常陌生了。对普通美国人来说，内政问题重新占据主导地位。比如自1976年以来在每次总统大选后都要进行的盖洛普民意调查，除了2004年以外（9-11袭击后的第一个选举年），多数美国人不关心外交事务。3 至于外交政策是如何形成的，为什么这么做，我们可以大胆地说大部分美国人根本不清楚，很可能也不关心。

这一点不觉得奇怪，尤其是在美国这样相对孤立的国家。正常情况下，多数人很自然地关注地方环境。在日常生活上，周围的环境对我们来说最重要。地方环境提供了工作和生存的场所和大部分条件，是人们找到朋友、同行、伙伴、和家人的生活圈。若运用达尔文的公式，是地方环境提供了进行有用的预测所需要的知识，是本地生活圈具有了生存价值。因此，即使在国际旅行、卫星接收器、和经济全球化的今天，我们作为个人在日常生活中仍然是以村落为单位的。

但是，公民关注周围环境的利益和知识虽然有合理的理由，但这种地方主义也存在内在的风险。正如奥克曼•格兰尼特（Alkman Granitsas）说的，“丢掉世界其他地方”4 专注于本地意味着我们大部分人生活在无知中，对山那边发生的事情一无所知。这能造成错误的安全意识，直到危机时刻到来，或者某些危险突然出现在地平线上才意识到。在这时候，很多公民才突然关心起外交事务来了，但发现自己很无知，所以开始从知道海外事务的其他人那里了解情况。这些其他人,如政府官员、新闻“专家”和其他‘可靠的专家’有可能因为既得利益的关系，向我们提供有关海外信息的有偏见的描述。不管如何，正是主流媒体自动求助于的这有限的“舆论制造者”类别产生对外部事物的解释，民众才能知道外面发生了什么。因此，人们对外交事务的普遍无知导致了公众对媒体编辑的新闻和“特权”专家的依赖。5

无力的个人和忙碌的利益集团

除了人们对外部世界的冷漠和普遍无知的状态之外，我们还可以添加普通公民在政治上的无力感。毕竟，除了对地方事务外，大部分人觉得根本没有能力影响政府的决策。这就是为什么很多人在选举的时候懒得去投票。6 这种疏远只能进一步证实大部分民众的地方主义，加深他们对媒体和“专家”的依赖以获得新闻。这种政治无力感再次是很正常的，在这样一个拥有庞大和复杂政治体制的国家，很少或者根本没有空间进行信任投票、第三党、可行的罢免、弹劾等。要利用权力结构优势，人们必须有动机去掌握官僚迷宫和众多复杂的体制规则。

随着时间的推移，少数美国人变得积极起来，他们理解了政治体制中的内在权力，开发出解决公民无力感问题的方法。通过这样做，他们把我们的社会（至少在地方层面外）从公民个人民主转变成竞争的利益集团的民主。有类似利益和目标的热心个人聚集起来形成利益团体，把他们的金融资源和投票权集中起来使用。这样，作为游说团体，他们就可以利用这些资源影响政客和政府官员制订他们喜欢的法律和政策。

这些团体就是总统的或其他政客的选举后选民。

这种情形在国内政治生活中一直在上演着。如今也运用到外交政策上了。需要注意的是，在两种情况下，游说团体的宣传和合理化说服很快为其成员定义世界，把该利益集团的未来等同于游说团对政府政策施加影响力的能力。在外交政策制订方面，特殊利益集团的有效性得益于民众通常情况下对海外事务冷漠。简单地说，利益团体的本质加上民众冷漠的政治现状使得这些在海外拥有利益的游说团（凯南的“声音大的少数派”）对外交政策制订的影响力最大化。正是在这个方式上，外交政策变成了私人的囊中物。

对外交关系产生的后果，国家利益让人怀疑的地位

利益集团在外交政策制订中的积极作用使得国家利益的概念出现了问题。美国公民认为存在国家利益这样的东西，在某种正式的方式上指导政府制订国家的对外政策。而且，四分之三的美国公民似乎相信“道德原则”在追求国家利益中发挥了“指导”作用。7 但是，当外交政策常常是追求狭隘利益的游说团的欲望产物的环境下，这样的假设还能是真实的吗？

当然，从抽象上说，人们总能找到构成国家利益的一系列目标，比如维护充分国防的军事力量，或者确保美国获得足够的能源。但是谁有影响政策的力量能扭转政客在这些问题上的态度呢？“充分”和“足够”到底是多少呢? 谁帮助决定影响这些目标追求的参数和政策呢？考虑到民众对外交政策冷漠，依靠媒体获得信息的事实，政府不可能依靠民众获得指导性意见。如果民众不感兴趣或不参与国家利益或者指导性道德原则是什么的讨论，我们又如何假设外交政策形成过程考虑了这些内容呢？

狭隘地方利益的胜利

外交政策形成到底如何产生的呢？从理论上说，外交政策是政府行政部门制订的，根据协议获得资金，从国会得到“建议和认可”。总统得到国务院、国家安全委员会、以及众多情报机构的协助和指导。他和他们应该以国家利益为依归。但是在实际上，总统和国会议员是政客。他们和他们任命的官员是“受到政治野心支配的”，他们的命运和选举过程联系在一起。8 政客是在一个由强大利益集团提供资金让选举成为可能或者帮助动员投票使得选举成功的体制内工作的。在这种环境下，遭遇具有重大海外利益的游说团强力说服的政客如何可能定义“国家利益”呢？这个问题的答案是，在通常情况下，国家利益变成了国家政治领导人及其影响最大的支持者的利益和野心。如果这是真实的，在专业外交官的建议和强大的支持者的利益发生冲突时，当选官员和政治任命的官员会听取这些建议吗？

在外交政策上有既得利益的游说团或许是经济上的（石油利益、军火商、出口或者进口农产品的生产商、大型建筑商、投资集团等等）或许是种族和宗教的（反卡斯特罗古巴人或最近的更温和的古巴裔美国人游说团、右翼犹太复国主义犹太人、或者最近更“和平的”美国犹太人游说团、反和平的极端主义基督教犹太复国主义者、不成熟的美国阿拉伯人和穆斯林游说团等等）9 正如这个名单显示的，对于某些政策可能存在竞争性利益集团的斗争。不管是什么团体，如果他们充分地良好地组织起来，有充足资金支持，知道如何发挥政治影响力，它就将最终成为主宰政策的狭隘利益，理想的国家利益见鬼去吧。

更世故的利益集团常常努力巩固支持他们立场的公共舆论，把他们狭隘的利益塑造成国家利益。这样做不仅能更容易地得到国会的帮助，而且能帮助击败竞争性利益集团发起的挑战。因此我们常常发现众多游说团采取“对通用汽车有利就是对美国有利”的宣传策略。在外交政策层次，常常重复的说法以色列犹太复国主义者的利益反映了美国的国家利益就是这种伎俩的例子。但是这种合理化做法搅乱人们的思想。从本质上说，利益集团肯定是要推动其成员的“特殊”利益的。他们的存在肯定不是要牺牲这些利益去追求飘忽不定的更大利益。

创造“封闭的信息环境”

美国为其新闻和媒体自由而深感自豪与骄傲。所以，我们可以问一下，我们能指望新闻机构提供让美国人看透打着国家利益旗号的特殊利益集团的把戏的客观信息吗？在多数情况下，答案是否定的。如上所述，自动依赖政府官员和非客观“专家”的媒体也常常是扭曲的媒体。我们必须记住的是美国媒体的主流是以盈利为目的的企业，它们往往由支持同样利益集团（试图维持美国外交政策私有化地位的利益集团）的个人或者公司所拥有。10 而且，几乎所有新闻机构都有经济上的顾虑不去吓跑广告商，如果他们的立场与挑战现状的立场有任何瓜葛，后果肯定很严重。因此，美国主流媒体并不是给公众提供全方位真相的媒体。

因此，除非民众不辞劳苦寻找少数以对政府政策和特殊利益集团的影响进行怀疑地分析而闻名的出版物，或者到网络搜寻类似批评性的博客或阅读外国新闻来源，否则，人们很可能陷入“封闭的信息环境”。但是，它是公民的另一地方性本质，大部分人在遭遇重大事件的时候，觉得没有必要需找其他信息源。很多人可能舒服地依靠传统的信息源，如地方报纸、著名的新闻杂志、电台评论节目、电视等。11

这种信息依赖的重大后果是它变成了相对容易地“制造同意” 12，正如乔姆斯基和赫尔曼所说的，通过创造有利于某些利益集团的扭曲的报道和解释而“制造舆论”。他们通过用扭曲的方式连续地提供和解释新闻，或者简单地删掉在编辑、老板、经济支持者看来觉得讨厌和敏感的重要信息。作为创造出封闭新闻环境的结果，本来就对外交事务没有兴趣的美国人更加不知道政府在国外都做了些什么了。在这方面，中东是最明显的例子。

山那边是以色列和中东

如果中东有应该决定美国外交政策的国家利益，那就是建立在贸易基础上的持续获得那里的能源。政府采不必要地让这个目标复杂化或危险的政策似乎是不合逻辑的，或者最起码是没有得到很好指导的。但考虑到竞争性利益团体民主的本质，根本无法保证对国家整体最好的东西能够实际上成为政府的政策。在过去60多年里，美国在中东采取的政策系统地疏远了整个穆斯林世界和这个地区的大部分基督徒民众。13

这些政策中包括持续支持犹太复国主义，华盛顿培养和支持与其合作的中东独裁者。这样的支持（把美国认同为反民主和压迫性的政权）包括武器交易、金钱和军事援助和经济、政治和军事合作的其他“帮助”。美国政府一直把这个政策途径看作维持该地区“稳定”的方法，同时获得国家需要的资源，并能支持以色列。这个政策要求我们的地区“盟友”比如埃及的穆巴拉克独裁政权，约旦君主、1979年前的伊朗沙政权等与以色列合作，根本不考虑本国国民对巴勒斯坦人可怕命运的感受。大部分美国人根本就没有意识到这个问题。

但是，不管意识到还是没有，美国人不可避免地受到如此短视的美国政策的影响，它已经形成了可以预期的民众不满的加剧，那里的人们不仅对独裁者不满而且对支持独裁者的美国不满。因此，中东出现反美主义情绪的稳步增长，与此同时，反美暴力在2001年9-11恐怖袭击时达到高潮。但是，这种日益增长的反美主义不是影响美国中东政策的游说团考虑的问题。从他们的角度看，一切都很好，只要政策反映了已经强大的美国犹太人游说团及其盟友的特殊利益。自1948年以来，利益团体的整个小圈子开始形成，以获得以色列州的利益，就好像这个地方是美国的第51个州。14 这些结盟的游说团不仅仅代表了美国犹太人口中有组织的有影响的人。他们还代表了因为“圣经”原因而支持以色列的强大的基督教极端主义者。15

中东政策私有化已经把国家利益贬低为狭隘的地方利益。在此过程中，也把政府的“国家利益”宣传变成了屁话。比如，拿乔治•布什总统经常把在中东推广民主作为美国的战略目标之一的讲话。除非他根本脱离现实（对于这个总统或许有这个可能），他不过是向美国民众夸夸其谈宣传口号而已。16 多亏了60多年美国特殊利益集团推动的政策，如果你让中东的任何一个国家实行真正的民主，人们很可能回赠给你一个反美的政府。有些民主政府（如果确实出现），真正回应国民的要求，至少与民众舆论一致，将有胆量形成使用能源作为政治筹码给美国施加压力让其改变支持以色列的政策或者笼统的中东帝国主义政策。当然，如果这个地区的真正的民主政府真的如此反美的话，大部分美国人可能感到奇怪呢。

尽管国际恐怖主义不断加剧，美国政策仍然认为坚定地支持以色列是美国重要的国家利益的立场。获得民主党总统或选人提名后不久，奥巴马在最大的美国犹太人游说团美国-以色列公共关系委员会（AIPAC）发表感谢演讲，发誓坚定支持以色列。奥巴马知道他在对最强大的选后选民讲话，心照不宣地假设这个游说团的狭隘利益就等同于国家利益，至少维持到同样强大的游说团有足够影响力要求重新评估政策为止。17

结论：灾难的前景

我们外交政策的重要方面实际上已经私有化的事实，以及这个导致美国越来越追求反映狭隘利益的灾难性政策的现状必须引起公众的注意。实际上，它应该成为全体国民辩论的话题。外交政策现在到底是如何制订的？这个过程代表了什么人的利益？“国家利益”到底指什么？它是否应该和“国家价值观”结合起来？“我们的国家价值观”到底是什么？现在由利益集团确定的外交政策是反映了这种价值观还是与之冲突？需要回答的问题清单可以一直不断地列下去。

不幸的是，要在国民中举行这样的辩论必须首先摆脱地方主义的天性和大众依靠媒体获得信息的习惯。但是，即使在最近的过去，当小布什的政策引起普遍的玩世不恭时，大部分传统信息来源似乎对系统地考察我们的外交政策困境以及特殊利益集团在其中发挥的作用等不感兴趣。普通民众似乎也没有到传统信息源之外寻求信息。

但是情况或许发生变化，以便允许成功地要求对外交政策的更广泛评估，或者更可能的是，挑战当前占优势的利益集团的地位的反游说团力量的迅速增长。不幸的是，这意味着情况向更坏的方向发展（比如虽然领导人更换，国家仍然陷入更多战争的困境，如阿富汗战争和伊朗问题，导致民众对于美国人伤亡的迅速增加的不满）。因为这似乎是人类的悲剧，只有重大的失败或者灾难才能引起人们对于政府行为的严肃质疑。如果按这样的情况，局势越来越恶化，可以期待现在对政策产生负面影响的特殊利益集团游说团可能用错误的信息和制造混乱来捍卫他们的既得利益。在“封闭的信息环境”中，这种策略总是非常有效，他们或许能继续这么做下去。

应该注意到的是存在很可能的灾难，或许进一步导致政府的独裁倾向，而不是呼吁传统政策的改革。如，现有政策坚持的时间越长，美国就越有可能再次遭受另一场9-11袭击。这将是肯定加剧现有的反穆斯林恐惧症的灾难，从而鼓励任何进入白宫的新人都切断所有的批评，因为这就好像是叛国，同时动员国家进行更进一步的中东战争。

不管近期的将来发展如何，天生的地方主义和封闭的信息环境将成为变革当今外交政策制订方式的高墙。但是，在受到全球恐怖主义影响的全球化的世界，坚持狭隘利益驱使下的不符合国家利益的政策的成本越来越大，后果越来越严重。在当前情况下，无知决不是什么福气，它很可能是带领我们不断掉下悬崖的姿态。

--------------------------------------------------------------------------------

注释：

1. George Kennan, The Cloud of Danger: Current Realities of American Foreign Policy (Boston: Little, Brown, 1977), 4ff.

2. See James M. Lindsay, "On Foreign Policy, Red and Blue Voters are Worlds Apart: Commentary on the National Council/Pew Poll." Council on Foreign Relations, http://www.cfr.org/publication/7259.

3. See Alkman Granitsas, "Americans are Tuning Out the World" in Yale Global On Line, November 24, 2005. Http://yaleglobal.yale.edu/article.print?id=6553. 关于美国人对外交事务的更乐观的评价请参阅芝加哥外交关系委员会主办的“舆论和外交政策研究” Available on the Web at http://www.cfr.org/publications/opinion/main.html.

4. Loc. cit.

5. See Edward Herman and Noam Chomsky Manufacturing Consent: The Political Economy of the Mass Media (New York: Pantheon Books, 1988), p. 2.

6. 在2004年竞争激烈的总统选举中，59.6% 的合格选民参与投票。从历史上看，这是美国人参与投票比较高的比例。按照联邦选举委员会的说法，美国在172个民主国家中，投票率排名在139位。获胜的政客往往不在意合格选民的投票率问题。正如汤姆•斯托帕德（Tom Stoppard）曾经说的“投票不是民主，计票才是。”

7.James M. Lindsay, ibid.

8.See Peter Trubowitz, "Domestic Politics are Gaining Ground in Presidential Foreign Policy Decisions" in Public Affairs Report, University of California, Berkeley (Vol. 41, No. 3, May 2000).

9. See Tony Smith, Foreign Attachments: The Power of Ethnic Groups in the Making of American Foreign Policy (Cambridge, Mass: Harvard University Press, 2000).

10. See "Who Owns The Media?" at http://www.freepress.net/content/ownership. 最臭名昭著的例子是基思•鲁珀特•默多克（Keith Rupert Murdoch）的庞大媒体和出版业帝国。他的新公司拥有三大洲的众多报纸，所有报纸都支持以色列和新保守主义对中东事件的解释。

11. See the 2004 Pew Research Center study of where people get their news in election years. The vast majority rely on TV, news magazines, and a daily newspaper. Http://people-press.org/reports/display.php3?ReportID=200.

12. See footnote 5 above.

13. See the Zogby International poll report, "How Arabs View America" (June 2004).

14. See Richard Curtiss, Stealth Pacs: How Israel's American Lobby Took Control of US Middle East Policy (Washington, D.C.: American Educational Trust, 1990).

15. See Irvine H. Anderson, Biblical Interpretation and Middle East Policy: The Promised Land, America, and Israel, 1917-2002 (Gainesville, Fl: University Press of Florida, 2005).

16. 注释13引用的佐格比民意调查的部分内容显示大部分阿拉伯人不相信美国政府真正打算在他们地区推广民主。他们还觉得自从美国入侵伊拉克后，中东变得比以前更不民主了。

17. 马里兰大学国际政策态度项目在2008年初进行了民意调查，发现世界各地的大部分人倾向于他们政府的中立立场，如果说到巴以冲突的时候。这包括美国的71%的比例。但是这个巨大的多数舆论对于美国政府的政策立场没有任何真正的影响。为什么这样？我们需要记住投票箱前的民众表达的意见必须足够强大，让政客看到作为他们选民的一个投票议题，如果要影响决策者的政策决策的话。这部分是真实的，如果公共舆论和影响力大的游说团的要求发生冲突的话。如果在某个议题上的意见不被看作影响投票者的选择，它将在选后阶段由游说团提出来。

译自："Private Control of Foreign Policy."Lawrence Davidson. Logos a journal of modern society & culture. 2009: Vol.8, Issue 2. ISSN 15430820.

http://www.logosjournal.com/?q=node/92

（吴万伟 译）