内容提要：地方政府驻京办事处构成了中央与地方关系中纵横交错的权力关系网络的极其关键性的结点，成为地方参与中央决策，尤其是影响中央转移支付决策的有效途径之一，亦成为中央与地方关系非法治化的表征。机构体制改革的目标之一是理顺中央与地方的关系，进行地方参与中央决策的制度建构，以地方制度和民主监督的新安排来取代中央的管理职能，即实现中央与地方关系的法治化。整顿规范“驻京办现象”势必推动中央与地方关系的法治化进程。

关键词：中央与地方关系;转移支付;地方参与中央决策

我国是单一制国家，中央与地方权力的划分，宪法规范仅作了原则上的规定，中央和地方关系并没有完全理顺，中央对地方的监督不力，同时地方参与亦不足。随着市场经济的推行，中央逐步向地方下放权力，改变了传统的利益格局，也改变了自上而下的互动交流机制，地方利益问题日益受到关注，地方参与中央决策的问题日益突出。由于相关法律规范和制度的欠缺，地方政府驻京办事处①实际上构成了中央与地方关系中纵横交错的权力关系网络的极其关键性的结点，成为地方参与中央决策的有效途径之一，然而驻京办现象已成为中央与地方关系非法治化的表征之一。

一、地方政府驻京办职能转换的历史逻辑

地方政府驻京办在编制、经费列支方面，行政编制与事业编制并存，其职能上与其它政府职能部门大同小异，然而其法律属性并不明确，机构设置、法律地位没有统一的法源基础。地方政府驻京办机构职能的转换是由许多隐藏的动因交织而成的，而这些因素反映了整体经济社会的变迁，经历了不同发展阶段，其在中央与地方之间的融通功能是逐渐发展的。②随着改革开放30年来中央与地方权力格局的转换，尤其是中央与地方财政关系的变化，地方政府驻京办在地方政府影响中央决策中的作用受到瞩目。

(一)地方政府驻京办职能转换阶段

1988年5月国务院机关事务管理局与国务院办公厅共同草拟的《关于加强驻京办事机构审批和管理工作的批复》以及北京市经济委员会制定的“关于外地政府(企业)驻京办事机构的若干规定”③对办事处和联络处的设立范围、性质及程序进行规范。省一级政府和计划单列城市在京设立的办事机构，由国务院办公厅批准，称谓“驻京办事处”。其它国务院确定的较大城市，在京设立办事机构，报经北京市人民政府批准，称谓“联络处”。办事机构受驻在地人民政府的管理，但主要是接受派出地政府的领导，在行政上直接隶属于派出地政府，其领导干部和主要工作人员由派出地政府选派。在业务上，各驻京办事机构通常由派出地政府的办公厅(室)、经济技术协作办公室或秘书长直接领导。因此，驻京办事机构可说是地方设于中央的窗口，也成了地方参与中央决策的重要管道。根据国务院机关事务管理局驻京办事处管理司2005年提供的数据显示，各省、直辖市、自治区、经济特区以及中央级的大企业等在京共设办事处54家，还有520家市级驻京办，5000余家县级驻京办。④地方政府驻京办的发展大体历经了下面几个阶段：

第一，初创阶段(1957-1966年)。第一家设立驻京办事处的是内蒙古自治区驻北京办事处，成立于1949年3月，其它大多数省、自治区、直辖市的驻京办事处成于1958年至1959年间，当时共有28个省一级的驻京机构。建国之初，为了改善国民经济环境，仿效苏联的计划经济体制，推行第一个五年计划以重建经济秩序。在完成第一个五年计划后，又紧接着在苏联的援助下继续推展156个项目的重点工程建设，由于各地区所执行计划的衔接、物资的调控等许多工作需要及时向中央、国务院等有关部门汇报、进行各地工作的协调，对于计划缺口，还需相关的省市间相互的支持。为了加强地方与中央有关部门的工作联系与协作，1958年6月国务院成立各省市自治区驻京联合办事处来统辖管理。

第二，整肃撤销阶段(1966-1978年)。驻京办的任务是和中央各部门保持联系，互通情况、采购物资和催运调拨材料。从1960年开始，非生产性建设都已停止，一切工业产品和国家调拨材料的分配都完全按照计划办事，不能随便采购，各省、市、自治区驻京办事处的任务就不多了。1962年4月25日《国务院批转国务院机关事务管理局关于各省、市、自治区驻京办事处撤销和保留意见》，各省、市、自治区驻京办事处(不包括西藏)，除新疆和内蒙的继续保留以外，其它各地的陆续撤销。文革开始后，驻京办事机构遭受波及。有人指各地驻京办事机构为“搞特务活动”、“到中央、国家机关到处收集情报和刺探消息”、“是省、区、市党委和政府的情报机关”。[1]1966年12月27日国务院向各省、市、自治区人民委员会发出电报，决定撤销各省、市、自治区人委驻京办事处，将原各办事处的工作人员全数撤回本省区。当时除了西藏办事处由中央另行处理外，其余27个办事处全部撤销。

第三，恢复重建阶段(1978-1986年)。十一届三中全会开启改革开放进程，将建设重心放在经济上，全国各省、自治区、直辖市与中央、国务院各机构的互动也日益增强。1978年11月8日国务院同意恢复各省市驻京办事机构，并且按照过去的做法由国务院机关事务管理局成立联合办事处，负责各办事处党的工作和行政协调工作。在这个时期，各地驻京办在北京筹建自己所属办事处与宾馆、招待所为其最主要的特征之一。1985年3月成立中共驻京联合办事处的党委来强化党的领导体制。⑤

第四，发展阶段(1986-2006年)。这一时期，驻京办的功能从接待服务发展到为派出地提供经济服务为主。驻京办事机构不再是单纯的接待服务机构，逐步确立了以政务联络、经济协作，信息传递、接待服务等“双向服务”方针，发挥桥梁纽带和“地区窗口”作用。因此改革开放后驻京办事机构除了原有的接待功能外，成了集政务联络、信息沟通、经贸协作等职能为一体的地方派出机构。

第五，规范阶段(2006年至今)。2005年8月，新华社记者李松写了一篇关于驻京办事处的内参报道，将这个神秘机构的内幕逐一曝光。[2]国家审计署审计长李金华曾公开表示：“有的驻京办，目的就是‘跑部钱进’。跑是足字旁，还有一个‘包’，要带包去跑。这么一跑，很多问题随之产生。”有媒体为此给驻京办取了一个“蛀京办”的谐音名字。2006年2月27日，国务院机关事务管理局召开廉政工作会议，各省驻京办负责人全部到会。会议决定，由中纪委负责调研驻京办，将由国管局具体酝酿拿出驻京办的改革方案，方案首先涉及52家副省级以上政府办事处和大型国企驻京办事处的整顿与改革。[3]2008年3月初，某媒体引述国务院有关部门一位负责人的话说，“中央政府对驻京办历时一年多的调研已经结束，驻京办改革方案的最终出台还没有时间表。”中纪委专题调研小组的调研结果与李松的内参文章反映的情况有较大的出入。有关部门的工作重点，将转为对这些机构的“规范管理”。[4]

(二)转移支付制度与地方政府驻京办的角色异化

驻京办从工作任务上看，它是地方政府派出的一级职能办事机关，它所履行的职责、执行的任务、内部管理、人员结构基本上都是为了地方政府于驻在地进行联络、沟通、宣传、信息反馈和接待服务工作。在中央与地方信息互动方面，与其它信息渠道相比，驻京办有着更多的优势，因而逐渐受到重视。在中央对地方简政放权的变迁的过程中，驻京办的职能转变也向日益突显地方利益倾斜，成了地方政府在首都的代理人。其主要目标是“游说”，以获得中央政府对地方治理政绩的评价达到最高和从中央政府最大限度地获得财政资金划拨。而各地政府驻北京办事机构的数目和规模在上世纪90年代不断膨胀的原因则与现在的财税体制有关，也与在专项支付中的转移支付方式的缺陷有很大关联。

改革开放之初，中央采取“放权让利”来争取地方政府支持的策略，对经济改革的成功起到了非常重要的作用，实现了经济增长的飞跃。甚至有人认为，改革以前就已存在的以区域“块块”为原则的“M型”多层次、多地区层级制组织结构，虽然存在重复建设、市场分割和地方保护主义，但其对协调其运转的通讯和信息处理的要求比较低，更适应中国国情，并能够更好地调动基层单位积极性，降低地区实验成本，允许更多的制度实验，将外部冲击局部化，这些特点，都有利于中国的经济改革取得巨大成就。[5]经过以分权化为主流的改革，国家能力被削弱，国家具备了一定的财政联邦制特点。从政府间财政关系上看，据《中国统计年鉴》的数据，在财政总收入里，中央所占的比率于1991年降为29.8%，到1993年居然只剩22%;而各地政府的预算外资金收入的规模不仅可以匹敌甚至超过正规的预算收入额，1992年高达110.7%。鉴于放权逼近底线的现实危险，国家不得不及时调整策略，以增加中央财政收入为目的，自1994年起正式推行分税制。

分税制极大地改变了中央与地方关系，尤其是财政关系，“跑部钱进”现象只是其中的一个缩影。经过中央和地方的分税制改革，在实施分税制后的当年，中央的财政收入比上一年增加200%，占全国财政收入的比重在实施的当年即上升到55.7%，此后始终保持在50%左右，但财政支出占全国总支出比例比上年只增加2个百分点。此后，1995年到2004年中央财政收入平均占国家财政总收入的52%，但财政支出平均只占国家财政总支出的30%。为了解决中央与地方财力分配纵向不平衡问题，中央对地方进行专项拨款和一般补助均衡拨款，中央政府对地方政府财政转移支付制度得以形成。在1999年，对中央与地方的税收和财政分工做了调整后，中央对地方转移支付的财政投入逐年增加：2000年投入800亿，2001年多于1000亿，2002年的投入已经大于4025个亿，约占当年国民收入的33%，而2003年又计划在此基础上新增140个亿。

然而，对于财政转移支付资金的管理，却没有一套比较完善的制度安排，缺乏规范中央转移支付的法律法规。我国1994年《预算法》对于转移支付的问题没有涉及，2006年《人民代表大会常务委员会监督法》仅涉及转移支付的监督问题，规定财政转移支付情况应向人大常委会报告。主要的规范性文件是财政部1995年制定的《过渡期财政转移支付办法》，行政色彩非常浓厚，缺乏科学确定转移支付的规定、办法，支付的自由性和随意性很大。由于缺乏一套透明化的转移支付分配公式，造成不确定性，也使得各地方政府伺机争取转移支付款以弥补地方财政的短绌。正是在这样的背景下，作为改变资源分配机制后的意料之外、情理之中的一大“副产品”，各地政府驻北京办事机构的数目和规模在上世纪90年代不断膨胀。随着税收集中化，地方(尤其是经济发展中的内陆省份)对中央的依赖度明显上升，此前常见的中央出面游说施压，让富裕省份临时出钱支持自己的异常事态终于成为历史。随之而来的是各地官员“跑步(部)前(钱)进”，竞相到首都来争取中央财政拨款的更大份额。[6]

二、地方参与中央决策的法理分析

联邦体制与单一国家体制的中央与地方权力关系虽有不同，然而，两者都共同面临“地方分权”的新趋势，传统的中央与地方权力关系逐渐改变。中央政府制定的政策需要地方政府因地制宜地细化和具体执行，因此地方政府实际上是部分地参与了中央政府的政策制定，分享了中央政府的权力。地方政府驻京办现象说明了，制度化参与途径的缺失必然导致非制度化的参与。

(一)地方参与中央决策的宪法基础

第一，地方参与中央决策是我国地方制度良好运作的重要因素。我国宪法没有明确规定在一般行政区域实行地方自治，宪法学界一般只承认民族区域自治和特别行政区的高度自治，并没有承认一般行政区域的地方自治性质。然而，我国在省、市、县和乡等地方均设有通过地方选举产生的人民代表大会及其常委会作为地方权力机关，地方行政机关领导人员由其选举产生，向其负责，地方根据宪法享有广泛的管理地方事务的权力，这些都体现了地方自治的色彩。许崇德教授指出，“我国的地方制度的实质是一种地方自治制度，不过我们在习惯上没有这样去称呼它，按照我们的理论，统称之为民主集中制。”[7]从地方自治的角度来看，我国地方行政机关具有双重的角色：就其管理的全国性事务而言，是中央行政机关的下属机关，向中央负责，受中央领导;就其所管理的地方性事务而言，是地方人民代表大会的执行机关，对同级人民代表大会及其常委会负责并报告工作，受其监督。在承认民主集中制与地方自治的一致性的基础上，借鉴其它国家地方自治制度保障的经验，为进一步理顺中央与地方关系。

第二，地方参与中央决策有助于实现公共服务均等化，体现人权原则。地方政府是国家一环，与中央政府皆负有“国家尊重和保障人权”之责任与义务。从国家与人民关系而言，地方有与中央基于行政一体、分工合作，对人民提供服务、照顾之责任。随着社会福利国家理念下给付行政之开展，国民在各地方均应得平等享受来自公权力提供之服务。公共服务均等化是公共财政的基本目标之一，是指政府要为社会公众提供基本的、在不同阶段具有不同标准的、最终大致均等的公共物品和公共服务。在建构服务政府的背景下，事权划分逐渐向中央集中。但是，地方政府的参与愈发显得重要。人民对于地方政府的公共服务需求，具有多样性、差异性的特色，地方政府提供公共服务具有“可近性”特点。中央政府提供的公共服务亦需地方参与，才能更好地满足人民的需求。

第三，地方参与中央决策体现了民主原则。地方参与实际上也是公众参与的要求。公众参与是现代民主政治制度下一项基本的公民权利，也是民主政治的重要标志之一。“民主决定于参与——即受政策影响的社会成员的参与决策”，“民主的尺度”可以通过公众参与的普遍性、充分性和广泛性来衡量，民主政治最重要的就是在公共政策中体现民意。[8]而在近十几年来向市场经济转轨过程中，社会利益结构发生了很大的变化，由于多种经济成分和形式的出现，形成了众多且庞杂的各种利益主体，整个社会呈现出利益多元化趋势，而且利益主体之间的竞争性矛盾层出不穷，利益差距也在不断变化。只有加强公众的参与，让各利益主体充分表达各自的利益诉求，通过协商，沟通意见，相互做出妥协让步，从而达致利益的平衡，才可能为政府的正确决策提供价值目标，使政策更能体现各方的利益。依据公共选择理论，作为政策制定核心与执行主导的政府并不是一个没有自身利益的超利益组织，自动代表公共利益，政府在公共政策过程中难免会有自私的动机和行为。退一步说，即便政府能够完全代表公共利益，但也可能由于决策者知识不齐全、信息不充分等原因导致决策的结果与目标背道而驰。因此，政府的公共政策制定应借助于公众的集体智慧，通过广泛的公众参与，来减少政策上的流弊和私欲，弥补因政策目标的不确定性和信息不完全而造成的盲目决策和政策偏差。

(二)地方政府参与中央决策的沟通机制

我国是一个单一制的国家，地方决策范围要显著地少于联邦制国家权限，在此体制的局限下，地方政府的基本职责之一就是将地方的声音反应给中央，提供中央决策时参考，并把当地人民对中央政策的意见反馈给中央。而地方政府与中央政府之间的信息传输互动渠道，可以说是与地方政府影响中央决策互为里表。

第一，执政党与政府内部的沟通机制。长久以来，党政机关一直是大陆最主要发生信息和接收信息的载体。因此，一个地方的党政机关和领导人就形成了这个地区公民利益的主要甚至是唯一的代表者，一个地区每个公民的利益要求最终都聚合到地区的党政机关，形成一个地方的整体利益要求，并构成更大范围的政治体系的一个利益结构。国务院召开有各省、自治区、直辖市以及计划单列市或副省级城市行政首长参加的全国性会议，就有关重大问题征求意见。国务院各部门召开有各省、自治区、直辖市政府工作部门首长参加的全国性专业会议，就本部门的重大问题听取意见。改革开放以后，中央政府及其所属部门和省、市、县各级政府普遍建立了政策研究机构和信息处理中心，其职能是为决策层提供信息搜集、咨询建议、调查研究及方案论证，这类机构曾发挥着社会与决策层间承上启下沟通的作用，也是地方需求导入的重要途径。但是近年来这些机构普遍表现出由研究机构向秘书班子蜕变，创造性地研究问题少了，命题式地起草领导讲话的任务多了，辅助决策的功能在下降。有的研究机构甚至变成了行政性的管理机关。[9]如此的情势变化，迫使地方得另辟蹊径以凸显出地方的特殊利益。

第二，全国人民代表大会和政治协商会议中的沟通。根据宪法和全国人大组织法和有关规定，全国人大由省、自治区、直辖市(含特别行政区)等选举单位选出的代表组成。全国人大代表按照选举单位组成代表团。一个代表团或30名以上的代表联名，可以向全国人大提出属于全国人大职权范围内的议案;可以书面提出对国务院和各部委的质询案;三个以上的代表团或1/10以上的代表联名，可以提出对于全国人大常委会的组成人员，国家主席、副主席，国务院和中央军委组成人员，最高法院院长和最高检察院检察长的罢免案。各省、自治区、直辖市(含特别行政区)等选举单位选出的代表组成的代表团，能依法代表本地方的利益，反映本地方的意愿。各代表团成员依法采用投票表决、举手表决或其它方式进行选举和通过议案，从而影响全国人大的立法或对全国性重大事项的决定。此外，全国人大常委会举行会议时，可以由各省、自治区、直辖市的人大常委会派主任或副主任一人列举会议，发表意见，沟通意见，介绍经验。政协会议虽然以专业背景组团，但很多委员来自地方，反映地方意见也在情理之中。近年政协委员的提案中有不少是与地方利益有关的，如中部六省市的一些政协委员就“中部崛起”向全国政协提出建议，并形成提案，为中部崛起积极寻求政策支持。政协具体职能主要表现在政策性协商及政治沟通与利益表达方面。它与全国人大俨然成为不同利益主体在政治活动上的代言人，是地方参政议政的正式渠道与场所。但由于两会系统经常处于闭会状态，因而不能有其及时性。

第三，大众传媒的沟通功能。公共舆论对政策最终的具体决定并不具有直接的影响力，但是公共舆论可确定了公共政策的基本范围和方向。因此，在欧美国家将新闻媒体视为与立法、行政、司法相应的第四种权力。大众传播媒介作为最主要的公共舆论载体，它在政策输入过程中具有一定的利益综合功能。各种利益表达一旦得到大众传播媒介的支持，形成公共舆论，即会对决策中心形成一定的压力，渐而影响政策内涵。大众传播媒介在中国的政治生活中具有极为重要的作用，新闻系统所提供出的讯息，有的职能机关设有专人收集成政务信息，可直达决策中枢。各地大众传播媒介等现代信息机制皆依行政区划设置，更多的反映了地方的声音。同样的，大众媒体也会成为不同阶层、不同利益群体影响政策决策、表达各自立场、意见的场所。

第四，以地方政府驻京办为代表的非制度化渠道。地方驻京办事机构是地方在首都正式机构的最高行政级别，以其特殊的地理优势，结合正式与非正式渠道的交互运作，渐次的承担了与中央协商谈判的职能。因其是一个合法设立的机构，然而在政策的影响上常见的却是依循着非正式的人际渠道为主，在中央为地方进行政策争取，这与其原先设立初始的接待任务早已是不同日而语，俨然成了中共中央最庞大的利益游说团体。改革开放以来，我国中央和地方的关系发生了巨大的变化，已经形成更具自我意识和自我利益的某些地方政府(主要是省级政府)，在中央和地方之间就形成了独具特色的讨价还价和谈判行为方式。[10]中央与地方关系所发生的这种重要变化客观上也需要建立地方利益的表达和平衡机制，以正式的渠道、合法的手段扩大地方参与中央决策的机会，进而提高中央决策的科学化与民主化水平，增强中央政策的合法化程度。“驻京办”得以快速发展的原因之一，与地方对中央政策参与的渠道过少、路径窄、以及原有传递途径运行不流畅有着极大的关联性，因此，整顿驻京办现象并非单纯取消与否的问题，而是如何从制度上加以保障。

三、地方参与中央决策的宪法保障

在规范“驻京办”现象时，最为关键的问题就是实现地方参与中央决策的制度建构，以地方制度和民主监督的新安排来取代中央的管理职能，即地方参与权的宪法保障。

(一)明确划分中央与地方之间的权限，在实体上保障地方参与

关于中央和地方的职权划分，宪法第89条第4款中采用的是“由国务院统一领导全国地方各级国家行政机关的工作，规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分”的制度设计。比照宪法列举的国务院18项权力与地方各级政府的权限及1995年修正的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》对县级以上的地方各级政府行使的职权所作出的10项列举性的规定，政府职能在纵向上配置的特点体现为“职责同构”，不同层级的政府在纵向间职能、职责和机构设置上的高度统一、一致。[11]“职责同构”不利于中央与地方关系的制度化，成为“驻京办现象”存在的重要诱因。不同层级的政府职能形式上都有宪法和组织法的基础，但各级政府的职权重叠，缺乏独立性，没有对各自权力的来源、事项的管辖等方面进行合理的划分，致使上级政府可以越权行使下级政府权力。地方政府为了谋求正当或不正当的利益，必须积极地“向上”争取权限和政策。实践中，国务院与地方政府双向互动的约束机制的缺失，由地方政府跑“部”跑“京”向中央政府要权要政策的非制度性路径所弥补，中央政府与地方政府或者地方政府与上级政府之间便有了讨价还价的博弈。

根本解决中央与地方长期存在的权限争议问题，一直是我国体制改革的核心内容之一。不可否认，由计划经济所遗留下的中央与地方关系，是强干弱枝的关系，其重点是中央对地方由上而下的控制与管束。然而，市场经济时期，这种关系可能带来的负作用日益显著。特别是随着新政府运动的全球趋势，政府角色从控制管束到协调效能的转变⑥，政府的角色正处于从控制防弊转变到协调兴利的关键点上，中央与地方的关系也不应例外。《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》强调合理划分中央和地方经济社会事务的管理责权，首次在中央文件中区分了三个层次的事务：全国性和跨省事务、地方性事务以及共同管理的事务。中央与地方的事权划分方面，以效率为出发点，在地方政府之间订立公平的竞争原则，诱导地方政府为服务绩效展开良性竞争，再从财政收支上作适度调整，以利地方政府运用财政政策，刺激地方产业的竞争力。

(二)健全中央与地方利益沟通法制，在程序上保障地方参与

中央决策并非任一中央部门能单独决定的，必须通过中央与地方动态的行政与政策运作，进行协商、系统变革、问题解决、参与管理，以避免政府部门因自主性而导致的本位主义，经此协调与沟通才能产生最佳的决策。执政党高度重视中央与地方关系的重要性。1956年，毛泽东在总结建国初期的一些历史经验基础上，发表了《论十大关系》的重要讲话。其中的第五节首次从政治结构层面讨论了中央和地方分权的问题，指出处理中央和地方的关系的原则就是“提倡顾全大局，互助互让”，“在巩固中央统一领导的前提下，扩大一点地方的权力，给地方更多的独立性，让地方办更多的事情”，“有中央和地方两个积极性，比只有一个积极性好得多”。毛泽东用“两个积极性”的政治策略，表达了希望建立一种相对灵活的政治架构，以达成中央和地方权力之间的整体利益平衡。根据当时的经验和实际情况，毛泽东提出几条基本的措施，首先就是“提倡同地方商量办事的作风。党中央办事，总是同地方商量，不同地方商量从来不冒下命令。”[12]从实用主义的角度看，两个积极性的基本思路是当代中国政治形成的一个成功的选择。[13]它不强调分权理念与制度原则的先验性，而坚持认为制度是实践和经验的产物，制度的存在是要解决具体的社会问题。

结合中国当时的国情，中央与地方的利益矛盾通常依靠行政命令，或在党内加以解决，采用中央和地方“商量办事”的非制度做法和“每过一个时期就要总结经验”的渐进式路径有其合理性。在市场经济条件下，原有的协调机制的适用性大大降低，有必要建立正式的政府间纵向关系协调组织，通过程序来保障地方的参与。程序保障的方式，包括事前的协议程序与事后的救济程序。就事前参与程序来说，地方政府应该能够先行参与有关特定事项之立法规划过程，使地方的意见有机会反映在有关的国家政策上。从法制层面思索地方参与，需要考虑中央如何处理地方所提供的意见，以及地方政府参与合意的程度。换言之，地方政府的参与应视政策与议题的不同，而有参与程度的不同，由浅到深可以包括：仅有被征询意见的机会、某种程度的同意权、制度性协商等类型。

(三)建立权限争议协商机制

中央与地方权限划分的法治化，通过立法明确规定全国性事务、地方性事务和共同管理事务的范围，也意味着中央政府不能逾越法律的明确规定越俎代庖，侵害地方参与权。中央和地方权限争议属性是宪法争议，涉及违宪审查，而我国目前缺乏专门的、有效地处理中央与地方权限争议的宪法监督机构，显然不利于争议的有效解决。而且，解决中央地方争议缺乏明确具体的法律依据。无论是作为国家根本法的宪法，还是作为地方制度基本法的《地方组织法》、《民族区域自治法》、《香港特别行政区基本法》与《澳门特别行政区基本法》，都缺乏有关中央与地方权限争议的协商、裁决和处理的具体法律规定。总的说来，解决中央与地方争议，首先应当在坚持国家统一的前提下，依法划分中央与地方的权限，并在此基础上根据法治国家的要求建立健全争议解决机制。

在依法治国背景下，调整中央地方关系，法律是至关重要且必要的。但期许法律能够预先规范所有可能发生的状况、解决所有问题，是不可能的。因此，建立中央与地方健全的协商机制，寻求中央与地方的双赢，达成双方利益的均衡点，就成了建立权限争议解决机制最重要的一环。地方参与中央决策的保障也许可以从协商制度的建立入手，而权力内容的实质划分等难题则可以随后解决。

　　注释：

　　①从广义上来说，驻京办事处主要包括三个部分。一是各省、自治区、直辖市、计划单列市、经济特区及地县级人民政府驻京办事机构;二是国内各团体、企业驻京办事机构及服务性机构;三是外国政府和地区、企业、团体于北京所设立的办事、服务机构，外国使馆。本文仅就讨论各省市政府派驻北京的驻京办事机构。

　　②驻京办脱胎于历史上的会馆，但服务方式和内容却发生了质的变化。会馆是一个向下、向乡党服务和为他们争取权利、提供保护的机构，但到后来的驻京办，则完全变成了向上讨要权力和转移支付的机构。

　　③京经发[2003]7号，2003年3月22日。

④如果加上各级(主要是省)政府部门设的联络处(或办事处)、各种协会、国有企业和大学的联络处，各种驻京机构超过1万家。

　　⑤《国务院办公厅转发北京市人民政府、国务院机关事务管理局关于进一步做好外地驻京办事机构清理整顿工作和加强管理意见的通知》，1990年7月9日。

　　⑥David Osborne & Ted Gaebler, On Reinventing Government: How the Entrepreneurial Spirit Is Transfonning the Public Sector, Mass: Addison-Wesley Publishing Company, Inc, 1992.

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