原载《领导者》（双月刊）2009/6月号，总第28期
主办：中国政法大学宪政研究所
中国30年的改革开放，最初的出发点和基础从政治体制改革开始。如果总结历史，进一步对中国未来发展作出一些判断和分析，缺少从政治体制改革角度的分析是不可能得出正确结论的。由蔡定剑教授主持的中国政法大学宪政研究所，邀请相关方面的专家认真总结和反思30年政治体制改革的经验教训，分析未来政治体制改革的趋势，提出如何推动未来政治体制发展的建议。本刊在此摘要为读者提供参考。
一、对30年政治体制改革的评价与反思
王贵秀（中共中央党校教授）：
从政治体制改革的角度，回顾和反思过去，展望未来，我认为，面临着“一大转折”和“三大矛盾”，是躲不开绕不过的，亟须着力加以研究和解决。所谓“一大转折”，就是由于“六四”前后国内国际客观形势的急剧变化和决策层的主观应对方略，导致了政治体制改革思路的大调整和大转变。由此而引发出“三大矛盾”。
1、“大转折”使政治体制改革形成前后不同的两大阶段。从粉碎“四人帮”，经十一大、中央工作会议、十一届三中全会，到十三大，为第一个大阶段，历时10多年。其宗旨在于结束“十年内乱”，解放思想，拨乱反正，进而解决权力过分集中的问题，消除原有政治体制的“总病根”。
十三大之后，我国政治体制改革，本来是要按照既定的规划和蓝图积极而稳妥地加以推进，但谁也没有料到，在国内外发生了震惊世界的重大事件。当时有一种非常危险的倾向，就是要改变已经确立的以经济建设为中心的正确路线，重新回归到“以阶级斗争为纲”、实行以“反和平演变”为中心的错误道路。在这种情况下，邓小平于1992年初以非同寻常的方式发表南方谈话，顶住了“左”的和“右”的特别是来自“左”的方面的干扰和冲击。随后召开的十四大，在政界和学界有识之士的强烈呼吁压力下，确立了以市场经济为取向的经济体制改革目标，使得经济体制改革和经济发展继续推进。但是，在政治体制改革方面却未能作出积极的正确的反应，错误地以为这是由于外部实施“和平演变”，内部有人搞“自由化”，而主要领导人对此“软弱、妥协、退让、斗争不力”所致。于是，在政治体制改革思路上，就作了大的调整，使其发生了“大转折”。这就构成政治体制改革的第二个大的阶段，大约20年。
这一大调整、大转折突出表现为，改革的主要指向和重心发生了转移：从消除“总病根”即权力过分集中问题转向了完善如人大制度和多党合作制等问题。这就导致政治体制改革的日益“边缘化”和越来越滞后，甚至倒退，与经济体制改革的不断深化构成了尖锐的矛盾冲突。正是这种矛盾冲突的钳制，导致原有体制的“总病根”——权力过分集中（党委集权和书记集权）更加严重，以致经济体制改革难以不断深化，经济发展难以顺利发展，社会矛盾日益加剧，腐败现象继续泛滥而难以从根本上得到遏制。
2、政治体制改革滞后与经济体制改革深化的矛盾冲突。
改革开放第二阶段20年间，由于“清除精神污染”、“反对自由化”、“反和平演变”和“反对西化”以及制止“动乱”等一系列强度不同的政治运动或“不叫运动”的运动相继发生，而使人们特别是领导层，对政治体制改革越来越心存畏惧，采取了竭力回避的态度。特别是随着权贵阶层和既得利益阶层逐渐形成，它们对涉及权力和利益调整的政治体制改革的抵触和抵制越来越“自觉”，逐渐由“自在”走向“自为”，从而使政治体制改革的动力递减，阻力递增。这就导致了政治体制改革明知不搞不行，有时不能不在重要文件和讲话中写写、说说，但总也不见实质性的行动。即使有一些改革举措，也只是做些表面文章，实际上往往劳而无功，甚至还有负功。因此，随着时间的推移，政治体制改革在实质的核心的问题上，非但没有前进，反而有所倒退，“滞后”问题越来越严重和突出，与经济体制改革的不断推进和深化构成了尖锐的矛盾冲突。
3、在政治体制改革问题上知与行的矛盾冲突。
对政治体制改革和民主法制建设的认知，从一举粉碎“四人帮”开始，就解放思想，拨乱反正，不断向前迈进，特别是在对民主法治的认知上不断有所突破，并日益深化和提升。在30多年中，突出表现在相继提出一系列科学论断和命题，诸如，“没有民主就没有社会主义，就没有社会主义的现代化”；我们的所有改革都是为了发扬和保证党内民主，发扬和保证人民民主；政治体制改革必须与经济体制改革相适应、相配套；政治体制改革的目标是建设有中国特色的社会主义民主政治：“以党内民主来逐步推动人民民主，是发展社会主义民主政治的一条切实可行、易见成效的途径”：“依法制国，建设社会主义法治国家”：“尊重和保障人权”：“党内民主是党的生命”：“人民当家作主是社会主义的生命”，等等。所有这些论断，都是改革开放以来对政治体制改革和民主法制建设问题的认知取得的重大成果。对此，必须给予充分肯定和高度重视。
但是，我们也必须清楚，“知”并不等于“行”。在现实中，“知多行少”或“知而不行”的现象大量存在，甚至“知进”而“行退”的情况也屡见不鲜。在政治体制改革问题上尤其如此。
政治体制改革在行动上、实践上之所以严重滞后于认知，主要在于被传统的、带有封建性的“左”的思想观念和原有体制机制钳制和阻碍，难有实质性推进。加之既得利益权贵阶层的逐渐形成，它们不仅位高权重，有强大的影响力，而且对既得权势和利益的维护和扩张正在从自在、自发走向自为、自觉。因此，改革特别是政治体制改革的阻力递增，动力递减使得在政治体制改革问题上知与行的严重矛盾和冲突加剧。这是当前中国面临的最为现实、最为致命的一大问题。
要解决这个问题，必须深化和积极推进政治体制改革；关键就在于针对封建专制主义，从行动上根本改变集权专制——一切权力集中于党委，而党委的一切权力又集中于书记。
4、中共的革命党角色与执政党地位的矛盾冲突。
建国已经60年了，中共始终处于革命党角色与执政党地位的矛盾冲突之中，使党陷入一种撕裂状态。角色包括理论观念和体制机制两个方面，至今都处于革命状态，而没有转变为执政党。也就是说，中国共产党早已处于执政的地位，而长期却在继续扮演着革命的角色。这样领导国家和社会能不层出不穷地出现重大问题吗？！现在面临的执政党建设，关键在于实现角色的转变，即从根本上破除不合时宜的革命党理论和思想观念，进行思想理论创新，建立起适合于执政的理论和思想观念；从根本上破除不合时宜的革命体制和机制，进行体制和机制创新，建立起与执政地位相适应的执政体制和机制。这个任务刚提出不久，离形成执政理论和思想观念，找到执政规律，建立起执政体制和机制，还早着呢，远着呢！对此盲目乐观，难免止步不前，重蹈历史覆辙。
要实现从革命党到执政党的“角色转变”，就意味着党的思想观念（包括理论）和体制机制必须来一个大的转变或变革，而不是对原有革命（党）思想观念和体制机制作一些细枝末节的修补。目前有一种倾向，把马、列、毛等那些传统的有关革命（党）的论述重新加以梳理、剪裁、编排一遍，加上现今的一些新词语，就以为找到了执政规律，建立起了一套执政党建设理论。对此不能不用一句话来概括，这实际上是“炒老黄豆”或“新瓶装旧酒”。这不但于事无补，而且十分有害。要实现从革命党到执政党的思想观念（理论）和体制机制的转变，必须解放思想、与时俱进，从根本上改变那种不适合执政的思想观念（理论）和体制机制，大胆进行创新，建立起一套适合执政的思想观念和体制机制。这是一项十分艰苦的创造性工作，而不是轻而易举的、在短期内可以办到的事。
蔡定剑教授（中国政法大学教授）：
对30年改革应有一个基本判断。1980年初在反思“文革”的基础上进行了第一次政治体制改革，取得了以扩大选举民主、加强人大制度和废除领导职务终身制等民主制度性成果。1986－1989年以适应经济改革需要为动力，进行了以党政分开为目的第二次政治体制改革，无果而终。1989年以后自上而下的政治体制改革基本停滞，或只说不做，但不等于政治没有变革，所以我认为要分清两种“改革”。一种是真正制度层面的自上而下进行的改革；一种是社会推动的或自下而上的社会演变的改革。2003年以后中国发生了后一种变革。30年来，后一种变革比前一种改革对中国社会发生的影响还要大。
第一次政治体制改革是1978年到1982年从上至下推动的改革。它是第一次思想解放带来的结果，也是唯一一次真正意义上的政治体制改革。这次政治体制改革改变了什么呢？
第一，选举制度的民主化改革。扩大了直接选举、实行了差额选举、实行了代表和组织联合提名，选举制度的民主化有一个小的迈步；
第二，在人大制度方面加强了人大常委会，让人大常委会变成一个更加具有权力的机关，变成一个真正的立法机关。现在的立法权基本上转移到人大常委会来了，还加强了它日常的监督和日常的会议（制度）；
第三，地方分权，不是毛泽东“十大关系”意义上那个放权，是从宪法体制上的分权：地方设人大常委会，对地方权力下放起了重要的作用。为什么呢？给它立法权。较大的市以上有立法权，而且它们经常开会，监督政府、执法检查等，虽然是“橡皮图章”，但也使政府、司法感到越来越大的压力。这是真正制度意义上的地方分权；
第四，领导职务终身制的解决。民主问题的核心是最高权力的和平交接。我们在一定程度上解决了这个问题，但是贵族式的民主，不是人民民主，因而也是没有保障的；
第五，基层自治和基层民主的建立。这是宪法确立的，并有1987年《村民委员会组织法》的施行和1988年正式确立和推行的海选制和民主治理加以落实。当前农村民主虽然遇到一些困难，但是大家不要小看这种基层民众的自我觉醒。农民为了他们的权利而斗争的自我意识大为提高，而且这种选举在中国有很大的民主证明作用，从而有利于打破“国情论”和“公民素质论”的反民主改革谎言。
以上都是中国30年制度层面实际发生的改革，都反映到宪法和法律上。
第二次政治体制改革是1986年至1989年。如果第一次政治体制改革的动力是总结“文革”的教训的话，那么这次改革的动力是“政治体制要适应经济体制改革”的要求，实际上是试图继续进行上一次改革没有完成的一些使命。这次改革的目标是党政分开。当时思想还是比较开放的，对很多政治体制问题都讨论过。就我参与十三大报告社会主义民主专题组研讨和其他改革而言，就研究过以下问题。
第一，人大怎么发挥作用。当时赵紫阳的基本观点就是让人民代表大会仍然成为代表性的大会、群众性大会，但把常委会做实。当时我们提了一个方案：全国人大常委会只有155个代表，代表性太差了，应该至少扩大到500个。另外一个方案就是把全国人大代表名额也减下来，让它发挥点作用。比如减少到2500或2000，军人也不需要当人大代表。当时首先就遇到军队反对。军队有260多个代表，它是一个最大的代表团，不同意减。各个省也不同意减，就没减下来。
第二，人大设违宪审查机构。我也写了介绍西方宪法委员会、违宪审查制度的文章。十三大报告没有吸收这个意见，也没有完全否定。当时赵的批示是这个问题留待人大常委会来研究。后来全国人大常委会研究也没有结果。
第三，研究室也接受领导交办的研究国外多党制的材料，多党制下怎么保证我们党的执政地位、怎么搞？还有党在人大中怎么发挥作用，党员可不可投反对票等。
第四，在深圳市建立人大时搞直接选举和进行人大制度改革。研究室和中央政体改研究室共同派人去调研，并拿出了方案。我向领导建议可以搞两个改革：一是深圳市的人大代表直选，不搞间接选举；二是把深圳人大常委会做实，搞成像香港立法会那样人数不多的代表社会各方面的精英，并经常开会，代表大会虚化。这个改革因1989年的政治风波中断了。
1989年以后，自上而下的政治改革基本停滞，稳定压倒了一切。政治变革还是发生了更大的变化，这就是来自社会公民层面的，自下而上的推动性改革。
任剑涛（中山大学教授）：
对中国近30年的政治体制改革进行回顾，可以总结为三个特点。
1、“危机驱动”：就是政权强势时不思改革，在遭遇危机时才被动改革。这时，改革的处境非常艰难。2008年，驱动政治体制改革的要求非常强烈。关于政治体制改革的设计非常多、想法非常乱，究竟该在哪里改？不清楚。这样一个危机驱动的改革是被动改革。而政治体制改革实际上需要主动进行。如果总是一种在危机驱动下的回应性改革，改革空间就骤然缩小了。历史总是惊人的一致。1980年代的教训表明，总是经济出现了严重问题才意识到政治体制对经济进一步发展产生了严重障碍。所以我觉得政改的启动必须要从危机驱动变成主动适应、主动筹划。
2、我们的政治体制改革一会儿谈行政体制，一会儿谈社会体制，一会儿谈党政关系，四处点火。结果是星星之火，从未燎原。可以说我们在政治体制改革启动的时候要求太多，收获太少。这样一种“多头触动”的政治体制改革，导致我们的政治体制改革是一种零散性的改革，东敲一下西敲一下，没有总体收益。我们的政治体制改革应该是一个什么样的改革，变得很麻烦。改革的根本问题未曾触及。
3、我们30年的政治体制改革基本上都是“功能启动”，不愿意对中国涉及的根本的政体选择问题作一个总体筹划。改革前30年，我们是一个革命政体，落实到现代政体的平台上是什么？总是不清楚。我们又拒绝进行政治体制的总体设计，不愿意对我们的政体进行表态，到今天也是如此。我们总是“改着说”，这样一种模棱两可的改革有它的便利，回避了意识形态、国家基本理念、国家基本制度安排上的障碍。但麻烦在于，这种功能驱动的改革造成了边缘性的政治体制改革，政治体制改革始终没有成为国家改革的主调。尤其对于中国这么大一个国家来讲，政治体制改革对于其他体制改革具有根本的制约作用。换言之，我们不愿意把政治体制改革当做一种结构问题对待，总以为只是原有政治体制的功能优化问题。
于是改革30多年来我们总是致力于原有政治体制的功能优化，并人为设定了一个什么主义或什么制度的自我完善这一绝对前提。结果改革前就将改革生机窒息了。
可见，需要对政治体制改革作一个整体回顾和筹划。我觉得今天恐怕需要面对政治体制改革的结构问题、总体问题和主动性问题，否则政治体制改革是没有办法有真正的收益的。
高放（中国人民大学教授）：
我简短谈一点我自己对我们国家政治体制改革思路考虑的简要过程。
我从1950年起在中国人民大学教国际共产主义运动史，特别是以前苏联共产党的历史为中心。1978年三中全会之后，我是痛定思改，觉得所有社会主义国家关键的问题在于政治体制，政治体制不改最终必然都是要亡的。那个时候还没有苏东剧变，我就考虑苏联政治体制最主要的弊病是什么。我简单归结为10个体制，每个体制5个字，50个字概括苏联政治体制模式的弊病：个人集权制、职务终身制、指定接班制、一党专政制、以党代政制、等级授职制、官员特权制、控制选举制、消灭异己制、监控干群制。“个人集权制、职务终身制、指定接班制”这三制是斯大林带头搞的，实际上使社会主义民主共和国带有浓厚的君主专制色彩。君主专制国和民主共和国最大的区别就是这三句话：民主共和国是权力制约制、职务任期制、选举接班制；斯大林搞个人集权制，党政军三大职务集中于一身，而且终身任职，又指定接班人。“等级授职制”是马克思用的语言，实际就是层层领导干部从上而下任命。“控制选举制”，苏联也有选举，1936年宪法还规定了普遍、直接、平等、秘密投票四个原则，但实际上严密控制选举，候选人是由党委内定的，没有差额，没有竞选。“消灭异己制”，对政治异己不仅开除党籍，而且从肉体上消灭，布哈林等都被斯大林处决了。“监控干群制”，用强大的公安机关监控广大干部群众。斯大林带头搞的这10个“制”有普遍的国际影响，有的国家还加码，我们国家也是加码。30年来的改革有没有进步？有进步。拿这10个“制”来衡量，至少“职务终身制”是废除了，“消灭异己制”也有进步，“监控干群制”大大削弱了。
回顾历史，这30年的政治体制改革应该分为两段：前十年是一段，迈出两大步，但又两次停滞不前甚至后退。第一次迈出大步是从1978年中央工作会议和三中全会开始，到1980年8月18日邓小平关于政治体制改革的谈话，对政改的目标、重点是什么都讲得很明确；但是1982年十二大就开始退步了。为什么这么说呢？十二大的党章草案决定实行党代表大会年会制——恢复“八大”的决定，规定了领导干部的任期和年龄，设立中央监察委员会归属党代表大会领导，各级监委监督各级党委，中监委监督中央委员会，这是很进步的；结果在讨论过程中被有权势的人否决。第二次大进步是从1986年开始——当时经济体制改革转向商品经济，商品经济的进一步发展导致权钱交易、“官商”、“官倒”现象加剧。当时邓小平就决定要加快政治体制改革——到1987年十三大是一个大进步。十三大报告第七个部分专门讲政治体制改革，要实行党政分开，政府各部委取消党组，使国家机关的党委成为保证和监督机构。后来发生1989年政治风波，又倒退回去了。所以前十年的政治体制改革两次迈出大步，又两次止步而且后退。
后二十年的政治体制改革是在三个方面不断地迈出小步，在党内民主、党际民主、人民民主这三个方面都迈出不少的小步，也取得不少的成绩；但是中步、大步都没有迈出去。
二、政治体制改革的问题和障碍
王长江（中共中央党校教授）：
第一，现在最大的阻碍是对政改问题评价不一。特别是这次金融危机，有些人好像觉得我们的体制简直好得不得了！我们的体制是体现了社会主义制度的优越性，美国那套资本主义搞不下去了，得向我们学习啦！这么一种氛围使得决策者可以说是自我感觉良好，有些不负责任的学者也从中推波助澜。有很多时候他们觉得对中国的政治体制你最好是顺着领导人去说话，好像你逆着说他往往听不进去。顺着说也可以，毕竟是一种建设性的意见。我认为最要命的一点就是超越了作为一个学者良心的底线，跟着胡说八道，看你爱听什么我就说什么。听说有的人已经在写文章说“中国特色社会主义的世界意义”，这太恐怖了，感觉好像要搞世界革命似的。对于政改问题不应该过分指责，因为毕竟作为领导、作为执政党它有自己的难处。注意策略我觉得是需要的，但不能昧着学者的良心去干事。我觉得这条底线是谁都应该守住的。
第二，政治体制改革继续向前推进，党内既得利益的阻力越来越明显。为什么强调党内既得利益，因为党外或者说政府里面、部门的既得利益看得是非常清楚的。不但学者看得清楚，老百姓也看得很清楚。看清楚就有一个好处，就是可以在比较公开、透明的场合进行博弈。这种博弈尽管部门都出来声称自己的这套东西是符合公益、为了大众的，但这不能由你说了算，老百姓也要出来说话，包括网民，你不能不听。在这种情况下我认为已经构成了一种拉锯战。所以说政府的利益应该说扩张起来已经非常困难，而且有的部门可以说是在缩小。但对党的这块我感到没有这么多信心，为什么呢？道理是在说政府、部门利益的时候，它明明白白地摆在这儿，所以它也不敢否认；但政党这一块不太一样，它是从不承认部门利益的，恰恰相反，政党的部门等同于全党。政党的文件通常都是部门起草的，而部门起草的东西一旦中央通过那就是全党的东西，但这里面有多少是既得利益的东西啊！所以我在2005年就写了《要注意对“党”的利益问题的研究》。为什么要提这个问题呢？就是我们过去做许多事情，对什么是国家利益、什么是公众的利益、什么是党的利益，分不清。过去分不清是有个理念的问题，“党除了人民之外没有自己的私利”。现在情况大不一样，现在关键就在不承认自己的利益，而且一出面“我就是代表党”；这里面有个很大的问题。刚才很多学者都谈到党政关系的问题，为什么有很多方面我们推不下去？不是说没有办法、想不出办法，关键就是它有利益在里头，这是很糟糕的事。党的部门的既得利益是非常突出的、根本没法分清，所以它掺和进来之后很多问题根本没法弄清楚。核心还是一个“党”的问题，没错！党的问题没弄清楚，你把政府里面的责任、权能、相互之间的关系全都理清了也没什么用。就好比我经常举的一个例子，全世界都认为穿着裤衩背心跑得最快，你也穿着裤衩背心，但你说我们中国的特色就是穿着裤衩背心还要再背上一个包包，那不白穿了吗？还不如穿长袍马褂呢！实际上最大的问题就在这儿。我觉得这个问题根本上还没有触动。我们在探讨改革的时候，怎么把这种利益给揭开来？这是很重要的一条。怎么在合法利益、执政党的利益和老百姓利益、公众利益之间作一个明确的区分？只有在这种情况下你才能说什么是党利益，什么是领导的个人利益，什么是党内既得利益集团的利益。全部分清了，在权力分配中才能有一个比较好的前景。
第三，缺乏一个从总体上设计政治体制改革的机构。现在政治体制改革实际上被意识形态化了。有些人一听“政治体制改革”血就往上冲，要么就是高兴，要么就是愤怒，完全被意识形态化了。怎么想办法从这里面跳出来，我觉得是学者应该去努力论证的责任之一。这是一条。最重要的还有一点，就是政改落到实处必须理性地去思考这些问题。怎么理性思考？必须跳出利益格局从总体上去设计，就是大家都站在全国的高度、全民族的高度、全党的高度去思考这个问题。现在不是这样，没有这样一个决策机构。我们现在的决策说起来也是非常可笑的。怎么决策啊？一般是想起一个重大问题，然后根据这个重大问题来找我们认为是专家的人，专家的人还不是说就是学者——“你们这些学者说的话那都是站着说话不腰疼的”，只有那些部门干具体事的人才比较讲求实际——这样一种思路的结果就是每遇到一个重大的事情，都是到各部门去挑选自己认为是专家的人。比如说要解决一个金融问题，得把银行的人叫来吧？得把国资委的人叫来吧？得把银监会的人叫来吧？然后再找几个什么研究所的人。这些人坐在一块儿，最后形成一个什么结果呢？每个人都在维护自己部门的利益，每个人都在论证自己部门特别重要、自己部门的任务特别重大、自己干的事特别高尚。结果不是为我们整个国家改革的向前推进提供一个研究的平台，而只是给利益博弈提供了一个空间，这就是很大的问题。大家上来以后就是讨价还价。如果是在整个政治体制已经比较完善的情况下，这种博弈我们是认可的，各种利益都体现出来。问题是现在有的体现出来、有的没有体现出来，有的是在体制内、理所当然地去参与的，有的还在体制外、但正在形成。这样一种情况最后导致博弈的结果是改革方案本身带有很大的既得利益的性质。怎么跳出这一点？我觉得就应该有一个超出各方利益的机构，或者说真正的学者，去设计这个东西。至于说设计得如何，总是有办法的。关键是现在用作设计的这套机制是不行的。过去我们曾经有一个体改委，我想它的意图是想超脱来设计。但这个部门有自己的利益，那个部门有自己的利益，那体改委也不能没有自己的利益啊！那些要改制的企业由体改委来管，就等于在体改委兜里也装了既得利益，人家凭什么听你的？实际上又堕落为一个部门。始终是在这样一个循环当中，所以设计不出东西来，因为没有一个设计的机构。怎么向前推进？我们呼吁建立起来这么一个机构，真的能从全局的角度、全民族的角度来思考这个问题，这是当务之急，这样后面就好解决了。（本部分发言记录未经本人审阅）
吴稼祥（自由撰稿人）：
说一下新时期政治体制改革的由来：小平同志1985年在北戴河会议上决定要退休，提出来政治体制改革问题。1986年他12次谈政治体制改革，这是前所未有的。政改并不是说没有条件，条件早成熟了，目前政治体制改革的困境首先是缺少一个伟大人物，但这是可遇而不可求的。我要讲三个真真切切的障碍。
第一个障碍是技术性障碍。国家越大，民主化越难。我提出一个定律或者叫假说：权威落差与权威距离成正比。一个国家越大要求权威落差越大，更简单地解释，一个国家越大就要求越专制，为什么这么讲？专制的国家能动员资源，豢养军队、官僚，你要不动员资源、不肯豢养，这个国家就分崩离析了，所以所有的大国都是专制的。我这个定律想说明什么道理呢？一个国家一旦变大了，它绝对有一个专制的倾向；一个国家一旦专制了，它绝对有一个侵略倾向，一定要扩张自己的权威基础。美国是个例外，因为它搞联邦制；美国以前所有传统的大国都是这样的。一旦权威落差扩大到不能再扩大的时候，它就需要扩大它的权威距离。我主要想说明一个道理，一个大国它的改革会遇到很多问题，国家越大，民主化就越会导致权威崩溃。权威一旦崩溃以后，一个大的国家再加上一个多民族的国家就会有两种困难。多民族后，（各民族）它本来是没有主权的，一旦改革它就要求主权，所以我把这叫做“雪崩”现象，因为它的“山体”结构不一样，同一民族维持原状的可能性要大。技术性的难度导致我们所有的决策者不得不考虑民主化所可能带来的后果。中国第一次民主化带来的后果是什么？就是外蒙丢失，台湾主权悬挂，加上新疆到现在还有主权争议问题，作为一个大国的领导人，这些问题能不考虑吗？主权一旦分裂了，这不是个开玩笑的事情。所以我认为这确实是个地地道道、切切实实的障碍，这不是虚假的。
第二个障碍就是政治理论或政治哲学问题。我认为中国到目前为止有政治革命的理论，有政治保守的理论，却从来没有政治改革的理论。为什么这么讲？因为中国流行过无政府主义，流行过共产主义，流行过契约理论，这三大派其实都是政治变革理论，尤其是无政府主义和共产主义——它是主权消亡的理论。如果要坚持这些就永远不能进行政治改革。国家主权消亡、打碎国家机器，还改什么？这一障碍完全不能逾越，一旦进行政治改革的时候它就遇到：政治要改革吗？它要革命！毛泽东的“无产阶级专政下继续革命”的理论虽然现在已被废除，但仍影响着我们。国家是什么？国家是阶级斗争的工具。这样一种理论怎么可能改革呢？党中央领导人改革的时候总会想“我是不是一个反马克思主义者”？因为马克思主义从根本上来讲是要国家消亡的嘛，你为什么还要加强国家机器？这个在根本上是冲突的。如果这样一种理论、这个问题不解决，就不能名正言顺地进行政治体制改革。
第三个障碍就是利益结构。大家都看到了苏联、东欧崩溃之后那些前政党，看到台湾、韩国的审判，尤其看到捷克和东德前共产党员都不能就业，这样的事情对执政党来说难道不是心理上的障碍吗？我认为这三个问题应该来讲不是虚构的。
至于对策，就两句话：权力分到哪儿，民主跟到哪儿。权力分到乡镇，民主跟到乡镇；权力分到县一级，民主跟到县一级。这个民主实际上就是联邦主义民主，从草根民主向上不断推的。这实际上也是邓小平的思想。（本部分发言记录未经本人审阅）
三、政治体制改革的动力
蔡定剑：
改革的动力在哪里？我觉得中国的社会力量还是有希望的。我特别强调一点：社会层面上NGO 在发展，公民社会在成长，如在艾滋病领域内，几年间就有400－600多个NGO.由于中国政府参与全球基金的原因，民主在这样的边缘群体中先搞起来了，而且完全是平等、自由、竞争的选举。NGO 的发展不可思议。民间组织到处在维权，类似于西方社会那种民权运动的基础已经出现了。
市场媒体的出现，它们不是靠权力生存，而是靠市场生存。这里聚集了一帮有理想、有视野的年轻人，这些记者、评论家——实际上比我们还要更富于献身精神。无论是启蒙思想和维权运动，进行社会监督方面，媒体在起着非常大的推动作用。
法律人士是重要的不可缺乏的力量，而且法律人士在推动制度变革方面是运用法律手段的。你们看看西方社会、美国社会，很多制度变化都是靠律师不断诉讼推动的，因为律师靠的是运用法律手段，与权力斗争。在法律制度层面的改革是很大的，一个很简单的例子，老百姓现在可以跟政府讨说法、要政府赔偿，这个可不得了。
奥运后公开说举国体制是要坚持的好制度非常无知。体育部门说是为了要国家扩大他们的那份羹，可以理解。如果用于说明政治体制的优越性而不改，是误国误民。有人习惯用夸大国际敌对势力的做法为加强暴力对社会的控制找根据，历史上没有证明对人民的暴力可以控制住社会。
现在中国社会发生了分裂，穷人和富人、“左”派和“右”派、改革和保守等，形成尖锐对立，这对改革相当不利。但要紧的是我们社会应该培养理性和建立规则意识，培养妥协和政治宽容精神。大家都讲规则，都允许对方存在，尊重不同意见，学会妥协和谈判。有了这一点，就不怕多元化。
赵树凯（中国发展研究基金会副秘书长）：
第一个问题，为什么要重视政治体制改革？从当前社会形势来看，仅靠经济发展，难以解决发展中出现的问题，需要政治改革来解决。经济领域的市场化改革始于农村，极大解放了生产力，调动起农民的积极性。这种摸着石头过河的渐进改革，从农村蔓延到城市，逐步深入展开。30年来，取得了巨大成果。随着经济改革的深入和政府对社会全面控制的逐渐松动，中国社会的利益日益多元化，不同利益主体之间的冲突也日益增加。美国学者亨廷顿研究表明，有的国家在经济快速发展时期，因为处理不好各种利益关系而引发了稳定问题，甚至导致了政权更迭。地方官员在这个问题上看得比较清楚。政府不能再以传统的控制和管制方式来管理社会，特别是不能以行政命令方式来处理不同利益集团间的矛盾冲突。应该通过政治体制改革，使政府尽量超越具体的利益主体地位，着重制定规则和监督规则执行，才能保证社会良性运行。
更为深层地，从政府合法性来看，改革之初，在“如何做大蛋糕”的逻辑下，“允许一部分人先富起来，再实现共同富裕”能够获得绝大多数人的支持。经济发展不断取得成果，也为政府合法性提供了重要基础。而今，到了“如何分配蛋糕”的阶段。在政府外部，民众的利益诉求和参与意识逐步成长，政府是为了提供公共服务而存在的观念日益深入人心。但是，政府内部，尚未形成正式、有效的公众参与渠道，政府运作缺乏有效监督和制约。这种情况继续发展，就会出现一些学者所说的“国家机会主义（state opportunism ）”，即没有或只有表面标榜公平的政治游戏规则和法律制度，实际上则借口政治特权来垄断经济利益，或者不惜损害社会利益来追求执政者的利益，将造成价格扭曲、苛捐杂税、贪污和其他寻租行为，最终导致政府丧失合法性，社会出现动荡。因此，无论是从社会利益协调机制还是政府合法性上，政治体制改革都是迫在眉睫的事情。
第二个问题：改革的动力来自哪里？政治体制改革，不仅仅涵盖政府制度化的方面，也包括相应社会关系的变革，是国家和社会两个维度的改革。以此来看，有几种社会力量的政治表现值得观察研究。
一种是领导层中积极主张改革的人群。万里1986年即提出政治问题要坚持“双百”方针。他说，政治问题和学术问题分不开，吴晗的《海瑞罢官》是政治问题还是学术问题，你说得清楚吗？有些时候是三分政治七分学术，有些时候是三分学术七分政治，不能说这个问题是政治问题，就不能讨论。观察发现，近年来有政治改革积极性和动力的地方领导人变得越来越多。一方面，基层政府对体制弊端有切身提体验甚至是洞察；另一方面，他们在多种利益冲突中首当其冲，要调解处理好这些日常问题，他们不得不回应社会需求，进行体制内的探索和变革。如基层政府主动尝试，推动基层民主选举，推进政府决策过程的民主化，包括预算过程的公开化，扩大政策过程的公众参与等。
第二，企业家群体。西方民主制度发展进程中，新兴工商业者为了维护自身利益而与封建王权进行斗争，是推进民主的重要力量。不过，美国学者Kellee S.Tsai，在其近年出版的著作《Capitalism without Democracy》中指出，中国的企业家阶层与欧洲工商业者不同，他们运用“adaptive informal institutions”（“适应性的非正式制度”~或者可以理解为“关系”）更能够实现自己的利益。因而，中国的企业家并不是依靠民主渠道表达自己的利益，民主诉求水平不高。很大程度上，这的确是对现状的一种诠释。然而，伴随政治体制改革的推进以及政治制度化的提升，可以预见，这种通过“非正式制度”去实现自己利益的方式将逐渐被公开、透明和公正的利益表达和谈判机制所取代，而游戏规则的变迁，也意味着企业家可能成为推进民主制度的重要力量。
第三，知识界或称专业人士，如律师、教师等。这些人即所谓“知识精英”，他们在改革中有表达的机会和诉求，能够广泛呼吁；同时，也有思考和实践的能力，在社会发展中引领潮流。
第四，劳工阶层。国外学者的研究发现，劳工阶层对民主发展的作用很大。从19世纪30年代英国的宪章运动，到20世纪后期的民权运动、女权运动，都活跃着普通民众和劳工阶层的身影。在理论反思上，不可否认激进民主情绪会侵蚀社会制度；然而，更重要的是，正是民众为了争取权利而进行的斗争，推动了民主制度的曲折发展，增强了制度的弹性和适应能力。中国的劳工阶层，包括工人、农民，中间夹着农民工，他们政治参与的类型和方式，他们对政治体制改革和民主发展产生了什么样的影响，我们这方面的研究现在还很不够。例如，我集中作过农民工研究，这个群体目前基本没有政治需求，或者说，没有表达政治方面的诉求。对农民工而言，生存需求是第一位的。他们目前关心的是经济利益而不是政治权利。同时，城乡之间的流动，也使农民工在现有体制框架中缺乏政治参与的渠道。可以说，绝大多数农民工还没有追求政治权利来维护自身利益的意识。不过，农民工的讨薪活动、回乡创业的实践、农民工群体中民间组织的发展，以及长期都市生活的熏陶等，使农民工群体的政治权利意识正在逐步提升。再如，基层民主曾经被视为自下而上推动政治体制改革的希望所在。然而，近来关于基层民主的研究，有一些学者的看法很悲观。他们认为党政组织的关系不解决好，基层自治难以有根本性成长，基层民主很难有实质性突破。不过，我认为，基层民主仍然充满希望。民主就是在拉锯战中慢慢地扩展的。
民间组织也是值得关注的力量。中国的民间组织发展很快。民间组织既开展社会服务，也监督政府行为、影响政府决策，在公共事务中发挥作用，是推进改革的重要力量。民间组织可以促进不同利益主体间的信息沟通和意愿表达，拓展参与渠道和途径；民间组织的活动也可以提供公众参与机会，训练公民的参与意识和参与能力，为民主的运转提供组织条件。很多民间组织在开展活动的过程中，非常强调参与性和志愿精神，有利于培养群众的公民精神，为改革奠定了社会基础。不过，在根本上，民间组织并不是独立发展的，只有在一定社会利益群体发育发展的基础上，民间组织才能蓬勃发展。二者是相辅相成的关系。
四、政治体制改革的目标和路径
辛宇（权力结构研究学者）：
30年前，通过长达36天的中央工作会议的深入讨论、激烈争辩和深刻反思，在十一届三中全会上形成了解放思想的共识，开启了改革开放的破冰之旅。
30年后，深化政治体制改革已成箭在弦上之势。为了使明年能真正形成深化政治体制改革的合力，必须在什么是政治体制改革、为什么要深化政治体制改革、如何深化政治体制改革上形成全党乃至全国的共识。
共识之一：政治体制改革其实质为权力架构的改革。我国政治体制改革首先必须是党和国家领导制度（权力架构）的改革。我国改革开放的总设计师邓小平同志，早在28年前就从顶层制度设计上拟定了改革党和国家领导制度（权力架构）的规划蓝图，并勾勒出逐步推进修改宪法、党内分权、党政分工、党企分开、还权于职工、改革权力过分集中的一把手体制等的大模样。
共识之二：我国的政治体制改革必须抓住权力过分集中的“总病根”。由于我们基本上沿袭了有两千多年历史的超稳定结构的中央集权领导制度，当战争远去，运动不再之后，其弊端也日益明显。邓小平指出：“党和国家的领导制度以及其他制度，需要改革的很多。”但“总病根”则是“权力过分集中”。权力过分集中又突出表现于两个层面：一是个人（主要指党委一把手）权力的过分集中；二是组织（主要指党委、党组）权力的过分集中。对于前者，一些地方和部门往往企图通过分事权来解决，也想了很多办法，如一把手不具体分管人、财、物，以及末位发言等。对于后者，则必然涉及机构分权。
共识之三：我国政治体制改革必须努力使“集中”民主化。按邓小平同志的规划，要“在政治上创造比资本主义国家的民主更高更切实的民主”。由于受各种主客观条件所限，目前还做不到。但努力改变权力的过分集中，特别是通过发展党内民主以切实改变党内权力的过分集中，是应该并可以做到的。上策是党内机构分权：分设党内决策机关党委会，执行机关执委会，监督机关监委会；中策是常委工作分工：党委常委只负责党内决策，不兼任党委各执行部门领导的职务；下策是书记分活儿：根据书记的认识和喜好，将党内有关事务，按生产队长的做法，派活儿给各常委。
共识之四：我国政治体制改革必须发展并深化民主。经过近30年的研究和摸索，需要以还权为主线，逐步从五个方面“审慎从事”还权行动。一是党委还权于政府；二是中央还权于地方；三是干部还权于群众；四是书记还权于组织；五是组织还权于党员主体。而且“总要有一个期限，不能太迟”。我国经济体制改革的成功，走的是放权之路。中央向地方放权。以开放促进了改革。有此借鉴，我国政治体制改革的成功，须走还权之路。从“党内民主是党的生命”的高度出发，以发展党内民主推进党员主体地位的归位，并促进开放深化改革。途径有三：一是扩大选举制，减少委任制。重民主必重选举。二是党的机关报带头开展舆论监督。邓小平1950年代就指出，“报纸最有力量是批评和自我批评”，一些主流报刊由于丢掉批评和自我批评的优良作风，失去力量，失去民心，在舆论导向上有名无实，逐步边缘化。三是逐步使党员真正成为党内政治生活的主体。每一名党员都能真正成为党内政治生活的主体，党组织才能获得活力，党内民主才能为党的长期执政注入鲜活的生命。
共识之五：我国政治体制改革必须建立类似经济特区那样的改革试验区。试验区是体制改革的孵化器，可以减少阻力，控制风险，方便拷贝，整体推进体制、机制、制度等层面上的改革。改革开放30年的成功，是实践的成功，是特区试验的成功。尽管经济体制改革的风险远小于政治体制改革，但深圳特区还遭遇了两次大争论。即使实践证明搞成功了，主政广东的任仲夷也只是落了个安全着陆。30年政治体制改革滞后，关键就在于我们只有经济体制改革的特区，而没有政治体制改革的特区。而任何一个领导干部要想在政治体制改革上有所作为，就要对现有的权力结构进行实质性改革，他所面对的既得利益的势力太大，所要承担的责任太大，所要冒的风险太大。没有上级的及时支持，没有中央的强力支持，成功的概率不高。因为这种做法是以个体去挑战群体，是以对己无益去挑战既得利益，是以太多的无依无据去挑战甚至违反很多的现有规定。突破在地方，规范在中央是改革开放30年的经验之谈。因此，如不建立政治体制改革特区进行综合改革试验，我国的政治体制改革难有实质性进展，更难取得成功！
王占阳（中央社会主义学院教授）：
中国政治体制改革的时机已经不多了，再不抓紧改革就只能等着翻船。邓小平说，政治体制改革不应是修修补补，而是革命性的。革命的对象就是苏联模式的政治体制。政治体制改革需要新的思想解放，破除新的“凡是论”。只有像尊重市场经济规律那样尊重现代政治体制构成和运行的普遍规律，政治体制改革才能成功。必须有一个具有系统性、前瞻性、安全性、妥协性、可操作性的根本改革方案，才能打破僵局，真正把政治体制改革启动起来。
以下谈五点政改意见。
1、参照香港模式，创建大陆模式。
香港没有多党制，但它的政治体制的运作却是良好的。它有四个支点：一是财政由立法会来决定，表明它有分权制衡。二是它有自由，特别是新闻自由。三是它有很好的法治。四是它有民主背景或民主因素。香港给了我们一个很重要的启示，这就是在没有多党制的情况下也可以有一个不错的政体，所以多党制并不是良好政体的绝对必要的条件。这就表明，大陆完全可以参照香港模式，在坚持党的领导、不实行多党制的前提下，通过培植和发育这些现代政体的基本要素，创建符合大陆实际的现代政体。这种改革就是具有根本性的政治体制改革。
2、政治体制改革的核心应当是建设现代公共财政制度。
公共财政制度就是具有民生性、公开性、民主性、法治性的财政制度。民主政体的大部分时间和精力都是用来解决财政问题的。抓住了公共财政这个民主与民生的最大结合点，就能使政治体制改革拥有强大的社会动力。
3、着重实行财政分权制衡体制。
众所周知，如果一个单位的会计、出纳、审计都是一个人，那就会有很高的腐败概率。所以，财政的决策权、执行权、监督权首先必须相互分开，然后再相互制衡，这才是从根本上遏制腐败的制度措施。
4、实行党的领导与普选制度相结合的选举制度。
中国从1949年起就已在宪法层次上规定了普选制。但是，普选制在世界上都是与多党制相联系的，这就使真正落实普选制几乎成为了不可能。
但这个僵局是可以打破的。落实普选制的根本措施是：我们可以普选人大代表而不选党。也就是说，大陆在普选时不搞政党之间的竞选，只搞人大代表之间的竞选。为了保障党的领导执政地位，我们可以把宪法中的有关共产党领导的多党合作制的原则规定具体地落实在选举法的有关条款中。比如，我们可以考虑规定在人大代表中区分政党席位和非政党席位，政党席位占70%、非政党席位占30%.其中政党席位是中共和八个民主党派的，其人大代表候选人首先来自于各政党内部的竞选，其次来自于中共与民主党派的政治协商。其他则是以普通公民身份参加竞选的人士的非政党席位。政党成员也可以以普通公民的身份参加竞选，但通常不能享有政党人事提名之待遇。
共产党员要成为居于政党席位的人大代表需要经过三个步骤：一是通过党内竞选成为中共代表大会的成员，二是通过参加党代表大会内部的竞选获取人大代表候选人资格，三是参加人大代表竞选，通过人民投票选举而成为人大代表。经过这些选举后，中共依法成为人大中的多数党，因而获得组阁权。政府首脑和政府主要成员（政务官）也都需要经过选举产生。他们首先必须经过上述三个步骤的选举成为人大代表才有资格成为政府首脑和政府主要成员。除此以外，他们还需要参加更多的竞选。借鉴国际经验，中共至少应当向人大提供两位政府首脑候选人。这两位政府首脑候选人需要通过党内专门竞选而产生，然后再在人大代表中竞选，竞选成功者即为政府首脑。中共还应向人大提供至少相当于两套班子数量的其他政府主要成员候选人。这些候选人也都需要通过党内专门竞选而产生。进入人大后，他们首先需要通过当选政府首脑的遴选而进入内阁提名名单，然后再经人大代表投票而正式入阁。未能经过这个环节成为政府主要成员的则可通过任命制途径任副职，或者至少是获得政府主要成员的候补资格。这样我们就能实现党的领导与普选制的安全有效的结合，亦即实现党的领导与人民当家作主的有效结合。
5、经过上述选举后，我们可以通过以党领政和依法治国解决党政关系问题。
以上这些不是完整的政改意见，只是想以此说明，在坚持党的领导的前提下，我国也完全能够实行具有革命性、根本性的政治体制改革。根本性的政改之路仍然存在，就看我们走不走。
任剑涛：
我认为政改的关键不在于功能性的组合，也不在于被动性的回应，而在于政治体制的结构优化。
1、我们必须要强调指出，今天中国改革的成败问题取决于政党体制改革成败的问题。我有个提法就是，不要说全能政府的改革决定中国政治体制改革的成败，关键的问题是全能政党的改革决定中国改革的成败。如果党政关系或党国关系没有理顺，所有的改革由一个全能政党来驱动，一个局部政府，或有限、有效政府的改革实际上就是不可能的。现在实际上党政关系高度紧张，不要只看到党群关系紧张，为什么这样说？各地党委作出决定，政府来执行，犯了错误是政府的，政党不承担责任，这是中国政治体制严重的内部对峙问题。这样的态势，在地方上实际的权力运行体系中，矛盾尤为突出。大家都用干群关系的紧张来掩盖党政关系的紧张。我们必须要看到更紧张的党政关系，已经使得党-国内部权力的高度一致性很难维持。而如果需要诱导型改革的话，党政的高度一体化和认同感非常重要。苏东领导集团的分裂导致国家的裂变，对我们有一个非常明显的提醒作用。千万不要用干群关系紧张来掩盖党政关系紧张，因为这是我们内在决策体制的一个高度张力。所以，我认为对中国政改而言，改变全能党比改变全能政府更紧要。
2、要承认我们的政改面临一个政体选择问题：我们到底是要集权制度还是分权制度？要民主制度还是专断制度？纪念改革开放30年，有人在说集权有什么好处，列宁主义、国家驱动的发展有什么好处……做这样的总结我认为是有问题的。这甚至与执政党领袖的思想进步都疏离了。1980年代领导人谈政改要杜绝三权分立，1997年江泽民谈政改已经公开承认权力分割与制衡。权力分割与平衡能使政体的问题真正落实到一个宪政的平台上。承认也好、不承认也罢，这不是一个情感问题，而是一个政治操作问题。因为千百年来人类能把权力安顿下来，就是靠权力分割制衡。从而使难以驯服的权力区分为不同形态并相互制约，同时让权利、让社会制约权力，权力才“皈依伏法”。如果你要承认一个集权、专断的选择是正当的话，我们的政体就高度地不稳定。因为集中且专断的权力一定要有最高、最后的权力人格代表。这种人格代表使得集中权力达到极端权力的情况下，就绝对不可能是法治的权力。这是一个古代政治和现代政治共同证明的问题。
3、政府管理不在于强调政府机构的规模或职能，比如大部制、小部制，也不在于一个具体的对政府预算、财政问题或是运行机制问题的小打小闹的改变。我认为最关键的在于国家次级体制的设置。除了政党、国家权力，政府运行体制是个次级权力。次级权力与首级权力不一样，首级权力需要宪政来安顿，而次级权力需要的是一套运行制度。这一体制的关键，在于政府作为日常资源的组织部门，怎么既把它控制得住、又怎么赋权于它，使它有限而又有效地运作起来。现在比如说承认“小三权分立”，深圳在多年前设计的时候我就提出很严厉的批评：不知道现代政体设计一个基本的核心——人大作为国家立法机关强调的是公平价值，行政体制是以效率为追求的，司法则是强调公正理念的。行政体制在强调效率的时候，你给它来个“三权分立”，你搞一套我搞一套他搞一套，即你决策我执行他监督，这反过来使得行政效率更低、行政决策成本更高。
在这样一种情况下，围绕着政府管理的效率性，就要求我们在政体选择的时候，政党的体制建构问题首先要加以解决。政府基本机制的设计我认为变得非常关键，公共财政、绩效评估、大部制都是边缘性而非核心性的问题，边缘不能替代核心。我们现在一说某个东西有用，就动用大量的行政成本来改，好几年之后回头看又不行。行政成本无限累进，但行政绩效是逐渐在衰变的。我们多年来的行政绩效呈下降曲线；我们的行政成本相当于发达国家的数倍以至于十数倍。次级制度运行的成本非常高。“钱袋子”控制不了。因为次级制度的设计跟首级制度的设计是错位的，人大管不了“钱袋子”，党又不管“钱袋子”，政府的“钱袋子”是乱的。在国际金融危机发生之后，情急之下投入4万亿，造成的结果不仅是国内在“跑部钱进”，连跨国公司都纷纷到发改委去拜会。现在“跑部钱进”是全世界的行为了！回顾政治体制的历史，对政改的促进作一个基本判断的时候，我想抓住这三大节点，政改的推进才能真正有效。
