【摘要】 我国现行政府信息公开立法确立了信息公开真实原则，政府违背此原则将导致信息真实性争议。政府信息真实性争议属于行政争议，由客观争议和主观争议构成。我国现行政府信息公开立法对此类争议确立了举报、投诉、行政复议和行政诉讼的解决机制，但未遵循司法终局审查原则将两类争议全面纳入司法审查范围。应当依据主观诉讼与客观诉讼的理论分类和制度实践，建立类型化的行政诉讼机制，解决关于政府信息真实性的争议，切实保障公民的知情权。

【关键词】政府信息公开；知情权；主观争议；客观争议

自2007年10月3日周正龙宣布拍摄到华南虎、2007年10月12日陕西省林业厅在专家鉴定后召开“镇坪县发现野生华南虎”新闻发布会以后，关于虎照真假之争就一直是热门话题。直至陕西省林业厅于2008年2月4日发出《向社会公众的致歉信》，这一“打虎派”与“护虎派”间的口水之战才渐有停息之势。但“华南虎照风波”的发生，不仅仅是虎照真假之争，更涉及政府信息公开和公众知情权保障的重大宪法性问题。

公众知情权的概念是由美国新闻编辑肯特．库柏于1945年1月的一次演讲中首次提出的。历经半个多世纪的发展，知情权已经从一种观念擢升为宪法上的基本权利。知情权既是公民防御政府不当干涉其“知的自由”的装置，亦是一项公民从国家获取信息的积极权利，“兼有自由权的方面和请求权以及社会权方面的复合性质”。[1]作为一项知的权利，知情权禁止国家机关非法干预公民的情报自由，并要求国家机关提供公民应当知道的信息，但只有政府主动公开或应申请公开的信息是真实之时，知情权方能获得实现。信息真实乃知情权实现的基础和前提，虚假信息将彻底瓦解知情权制度，使之丧失实现人民主权和监督政府的功能。由此，信息真实系知情权的固有内涵，亦构成政府信息公开的基本原则。“华南虎照风波”证明，这一原则并非总是不证自明，而信息真实性争议解决机制的缺陷则使政府信息公开行为的法律规范流于形式。本文试图解读《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称。《政府信息公开条例》）的有关内容，探讨信息真实原则的内涵以及信息真实性争议解决机制，以监督政府信息公开行为，保障公民的知情权。

一、信息真实原则与信息真实性争议

（一）信息公开真实原则

《政府信息公开条例》第5条规定：“行政机关公开政府信息，应当遵循公正、公平、便民的原则。”第6条规定：“行政机关应当及时、准确地公开政府信息。”一般认为，公正、公平和便民系政府信息公开的三原则，信息真实是否构成政府信息公开的基本原则似乎尚存疑问。但在各级政府先前制定的信息公开规章和规范性文件中，信息真实多被确定为政府信息公开的原则之一。笔者在网络上搜集的十五部政府信息公开法律文件中发现，有十三部将信息真实作为政府信息公开的原则之一。信息真实作为政府信息公开的原则之一应无疑问。政府信息公开真实原则构成了政府信息是否真实的判准。

《政府信息公开条例》第2条规定，政府信息“是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息”。因此，政府信息来源有二：一是政府亲自制作的信息，这类信息主要有政府基于管理需要而制定的法律规范、政策决定、财政收支以及特定事项报告等等，政府应当主动公开的信息多属于政府制作的信息；二是从其他社会主体获取的信息，如陕西省林业厅坚信“镇坪县存在野生华南虎”，其信息即来源于周正龙提供的照片。针对不同来源的信息，信息真实原则具有相对区别的含义，即不同来源的信息具有不同的真实判断基准。

具体而言，政府公开其制作的信息应当绝对真实，即不加主观修饰地呈现事物的客观状态。《政府信息公开条例》第4条规定：“各级人民政府及县级以上人民政府部门应当建立健全本行政机关的政府信息公开工作制度，并指定机构（以下统称政府信息公开工作机构）负责本行政机关政府信息公开的日常工作。”因此，我国实行信息掌控机关自行公开信息的制度，信息形成（制作与获取）机关亦是信息公开机关。但在机关内部，信息形成与公开则作适当的分离，建立信息公开的专门工作机构（为内部工作机构）。在此种信息公开制度下，对于政府自行制作的信息，信息真实原则首先要求信息公开专门工作机构将本机关制作的原始信息予以公开，在公开过程中不得进行实质性内容变更或修改，否则即构成信息公开失真。另外，基于我国政府信息形成与公开机关的同一性，若政府制作的信息存在虚假成分或全部虚假，即便其公开的信息仍为原始信息，亦构成信息公开失真。为便于追究相关责任人的法律和政治责任，在政府公开自行制作的信息时，信息真实乃指客观真实，即信息应当符合客观实际情形，而非指公开的信息是对制作的原始信息的复制，政府不能以公开的信息与其制作的原始信息的同一性作为信息失真争议的抗辩事由。

除了亲自制作的信息外，政府亦会从其他公民或组织那里获取信息。此类信息的真实判断基准为相对真实。在此种情形下，政府信息的形成主要依赖于公民、法人或其他组织提供的证据材料。如周正来声称拍摄到华南虎，其隐含的信息是“镇坪县发现野生华南虎”，并提供了其拍摄的虎照作为证据。陕西省林业厅组织本厅和本省专家作像片技术鉴定后作出结论—镇坪县发现野生华南虎，由此形成关于华南虎的政府信息。对于此类信息，信息真实原则应当是相对真实，即基于证据而获得的合理结论。此时的信息真实性主要是指建立在证据学基础上的结论的合逻辑性，而非结论必须符合客观事实。对于周正龙拍摄的虎照，鉴定结果为“像片为真”，其对应的合理结论应当是像片并非拼凑合成，而无法推导出像片上的华南虎为真实存在。换言之，从“像片为真”可以推导两种合乎逻辑的结论：一是像片为真，但像片中华南虎为假；二是像片为真，像片中华南虎亦为真。陕西省林业厅以此像片为据武断地宣布“镇坪县发现野生华南虎”，违背了证据学的逻辑规则，亦是违反信息真实原则的行为。再如公民出生后需申报户口，户籍管理机关将按照公民提供的出生医学证明制作相关户籍信息表，此时，户籍信息应与公民提供的出生医学证明记载的内容一致，方为真实。如果因出生医学证明记载的出生日期有误导致户籍信息不符合客观情况，此时户籍管理机关无信息公开不实的过错，公民则应当通过申请信息变更而非信息公开不实争议，要求户籍机关作相应更正。

（二）信息真实性争议的法律性质与类别

政府信息真实性争议是指公民、法人或其他组织与政府信息公开机关之间，因政府信息的真实性产生的纠纷。信息公开的一方即公民、法人或其他组织享有知情权，这是针对所有国家机关的宪法权利，立法机关亦负有信息公开义务，如宾夕法尼亚洲的詹姆斯·威尔逊(James Wilson）所言：“国民有权知道其代理人（agents）正在做或已经做的事，对此绝不可任由秘密进行议事程序的立法机关随意妄为。”[2]因此，政府信息真实性争议亦可能发生在立法机关与国民之间。但20世纪来的政府概念已经发生深刻的变化，“现代行政国家正在形成”，[3]主动而持续行使行政公权的行政主体早已渗入公民生活的方方面面并控制着大量的政府信息。因此，信息公开机关一般是指行使行政公权力的各种组织。我国现行信息公开法律规范亦主要是调整行政主体的信息公开行为。政府信息公开机关与公民、法人或其他组织间因知情权和信息公开义务发生的法律关系主要是行政法律关系，而政府信息真实性争议则系行政争议。

政府信息公开不真实，将会侵犯特定的利益。不同的利益分类会有不同的争议分类。在哲学意义上，利益是特定主体或社会所设定或承认的、表现为某个特定的客体对主体的存在价值。利益可以分为不同类别，如纽曼认为，所谓利益“可以分为主观利益及客观利益。主观的利益是团体内各个成员之直接的利益；而客观的利益则相反，不再是存在成员的利益，而是超乎个人利益所具有之重大意义的事务、目的及目标”。[4]沃尔夫则将利益区分为主观的事实性利益和客观确定的现实利益，并认为前者基于特定主体与特定客体之间的实在关联性而产生，因特定主客体间的事实关联性而存在并因主体间的差别而发生差异。相反，客观确定的现实利益的存在和价值大小与主观的事实性利益的存在和大小没有关系，而是取决于被特定团体和社会所假定或承认的权利、目的和目标。[5]各国法律均会对主观利益和客观利益予以认定或进行合理假定。其中，法律对主观利益的规范表现为公民、法人或其他组织所享有的具体的“法律上的利益”，即法定权利，而法律对客观利益的规范则系法律设定的公共利益或公共目标。

以政府信息公开不真实行为所侵害的利益为标准，信息真实性争议可以分为客观争议和主观争议两类。客观争议是指因政府信息公开不真实行为侵害公共利益而产生的争议。在政府公开的信息中，大部分信息政策性强，涉及范围广，受众广泛，事关公众利益，公民、法人或其他组织对于此类信息并不享有具体的“法律上的利益”。法律规定政府必须公开这类信息的理由重在监督政府行政，建立阳光政府，实现人民主权和法治国家的目标。此类信息真实性引发的争议，为客观争议。日本学者关于信息公开的相关理论研究较为明显地揭示了这一点。在日本，“《信息公开法》的目的在于实现公共利益，是一种客观法律制度。即使不存在权益保护的必要时，国民或市民也可广泛地行使信息公开请求权。因此，在由《信息公开法》确立的信息公开诉讼中，撤销之诉原告的适格要件并不当然适用《行政事件诉讼法》中的规定。可以说拒绝公开决定所侵害的，并不是公开请求人所固有的‘法律上的利益’，而是作为全体国民或市民所拥有的信息公开请求权”。[6]

主观争议是指因政府信息公开不真实行为侵害公民、法人或其他组织的某种具体合法权益而引发的争议，其特征是信息公开人相对人的身份相对明确具体，信息失真侵害的利益系具体的“法律上的利益”。主观争议涉及的政府信息主要由公民、法人或其他组织申请公开，与客观争议涉及的政府主动公开的信息在类别和范围上颇为不同。当然，政府主动公开的信息的失真亦可能侵犯特定相对人的具体权利，如政府公开行政收费、行政许可、征收征用、发放抚恤金等信息的行为若为独立的行政行为而非简单的附属性信息告知，一旦发生数额、范围等方面的错误，亦会侵害相对人的财产权和受益权。因此，客观争议与主观争议的区别标准仅在于信息公开不真实所侵犯的利益类别，而不在于信息属政府主动公开还是应申请公开。

二、信息真实性争议解决机制的现状与缺陷

无论是在国际人权法领域还是在主权国家的宪法上，知情权作为一项基本权利的属性已经获得认同。[7]政府信息公开法律的制定，正是实践这一基本人权的制度要求，而政府信息公开中的争议解决和权利救济是政府信息公开法制的必备机制。我国《政府信息公开条例》和各省市政府制定的政府信息公开规章确立了多种争议解决机制。

（一）信息真实性争议解决的途径

我国现行政府信息公开立法建立了相关的争议解决机制，规定公民、法人或其他组织可以反映、举报和投诉不依法履行信息公开义务的政府行为，或者认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益时，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼，并未专门提及信息真实性争议。其中，“不依法履行政府信息公开义务”和“侵犯合法权益”的政府行为当然包括信息公开不真实的行为。

大体而言，信息真实性争议解决机制有如下几种。(1)反映、举报、投诉。当政府违背信息公开法律规定时，公民、法人或其他组织可以向特定政府机关反映、举报违法行为，或进行投诉。反映、举报和投诉是最为常见的政府内部救济途径。如《政府信息公开条例》第33条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行政府信息公开义务的，可以向上级行政机关、监察机关或者政府信息公开工作主管部门举报。收到举报的机关应当予以调查处理。”(2)行政复议。我国《行政复议法》规定，公民、法人或者其他组织只能对具体行政行为申请行政复议。《政府信息公开条例》等法律文件并没有突破这一制度限制，均规定公民、法人或者其他组织认为行政机关的信息公开具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议。而政府公开信息系行使行政职权的行为，其中主动公开政府信息的行为多属于行政事实行为，多数不会侵害公民某种具体的合法利益。因此，公民对于具体行政行为之外的政府信息公开行为无权申请行政复议。(3)行政诉讼。我国《行政诉讼法》规定当事人只能对侵犯其人身权和财产权的具体行政行为提起行政诉讼，在无其他法律依据的情形下，其他权利受到侵犯不能提起行政诉讼，知情权便是其一。《政府信息公开条例》第33条的规定将知情权纳入行政诉讼救济的范围，虽弥补了现行立法的漏洞，但只限于政府信息公开中的具体行政行为。除了规定上述三种解决机制外，我国相关信息公开法律亦规定了责令改正和赔偿的形式。政府在公开信息的过程中，若公开的信息不真实，信息公开机关的上级行政机关、监察机关和政府信息公开工作主管部门可以责令信息公开机关予以改正。政府信息不真实造成公民、法人或其他组织损害的，政府应当给予赔偿。

（二）现行争议解决机制的主要缺陷

我国各级政府部门关于政府信息公开的行政立法，是保障公民知情权的重大举措。这些立法在设置信息真实性争议的解决机制时，大致遵循了司法终局审查的原则，但将可以申请复议和提起诉讼的公权力行为严格限定为政府信息公开中的具体行政行为，而将抽象行政行为和其他行政公权力行为排除在外，缺陷十分明显。

知情权包括两层含义：一是情报自由，其可以从表现自由中推导出来；二是信息获取自由。显然，后者是人民主权原则和民主原则完全实施的必然要求。在国家权力属于人民所有，但国家权力的所有与行使无可避免地存在着分离的现代国家，若要保证国家权力的行使符合人权保障的终极目标，人民必须能够控制国家权力。但若人们无法充分享有知情权，不能全面知晓政府行使权力的相关信息，便无法判断政府的行为是否符合人民的利益和公共目标，进而便会如卢梭对英国的评价那样，“他们只有在选举国会议员的期间，才是自由的；议员一旦选出之后，他们就是奴隶，他们就等于零了”。[8]因此，在现代国家，知情权具有权力控制的功能。尽管知情权的保障亦可以使遭受信息公开违法行为侵害的公民或组织获得权利救济的机会，但知情权首先是建立阳光政府、实践人民主权、监督公权力的基本装置。因此，依据司法终局审查的原则，必须赋予公民通过司法挑战所有政府信息公开行为的权利。这正是中国现行信息真实性争议解决机制未能完满之处。

如上所述，信息真实性争议既可以是主观争议，亦可以是客观争议。主观争议是公民、法人或其他组织与政府信息公开机关间因政府信息不真实行为侵害其合法权益而发生的纠纷。此类争议的双方当事人十分明确，一方是政府，另一方是认为权利受到侵害的公民、法人或其他组织。客观争议所关注的是政府信息公开行为是否侵害公共利益和客观价值秩序，而非某个具体的公民、法人或其他组织的合法权益。客观争议的一方当事人可以是具体合法权益未受侵害的公民、法人或其他组织。我国现行《政府信息公开条例》第33条规定，“公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的”，方可以依法提起行政诉讼。其中“侵犯合法权益”和“具体行政行为”的表述表明，公民只能对信息真实性争议中的主观争议提起行政诉讼。依行政法的基本理论，行政行为是行政主体对行政相对人作出的法律行为，不具有法律意义的事实行为，不属于行政行为，具体行政行为是行政主体针对特定行政相对人作出的行政行为。[9]在现实生活中，除了针对特定相对人的政府信息公开外，政府还会主动公开大量信息，这些行为绝大部分不属于具体行政行为，而是行政事实行为。现行政府信息公开立法规定，只有行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯公民合法权益的，公民方可以提起行政诉讼，其实质是将政府所作出的不以特定的公民、法人或其他组织为相对人，但违法侵犯公民知情权和公共利益及目标的其他信息公开行为排除在诉讼途径之外。事实上，一些地方政府已经觉察到政府信息公开不真实可能侵犯公民的知情权，并规定通过责令改正的方式来纠正此类违法行为。当然，此种内部救济方式并不能完全保证政府真实地公开相关信息。在华南虎照之争中，陕西省政府只是因为网络和媒体持续广泛的关注，才在三个多月后下发一纸不痛不痒的批评，而陕西省林业厅则避重就轻地作出道歉，将自己的信息公开不真实行为归结为草率和粗心。不难发现，由于将政府信息真实性争议中的客观争议这一主要类别排除在诉讼救济之外，《政府信息公开条例》所试图达致的“提高政府工作的透明度，促进依法行政”的公共目标将难以实现。

三、我国信息真实性争议解决机制的完善

华南虎照风波表明，现行政府信息公开立法确立的相关机制无法解决信息真实性争议，极大地弱化了政府信息公开法制监督政府行为的功能。我们应当遵循行政诉讼客观化的发展趋势，[10]实现中国行政诉讼的类型化，在区分客观争议与主观争议的基础上，建立主观诉讼与客观诉讼并存的行政诉讼制度构架，完善我国信息真实性争议解决机制。

　　（一）改革的路径：行政诉讼类型化

行政诉讼经历了从以主观诉讼为主到主观诉讼与客观诉讼并存的变迁，由此形成类型化的行政诉讼制度。传统的行政诉讼几乎皆为主观诉讼。主观诉讼是指以回应原告诉讼请求为主要意旨的诉讼类型，法院主要就原告的诉讼请求进行审查，附带地审查被诉行政公权力行为的合法性。确认诉讼、课以义务诉讼是典型的主观诉讼。主观诉讼理论将行政诉讼定位为公民法定权利的救济机制，因此，任何人试图起诉，便必须证明自己的何种合法权利受到了侵犯，如果他仅是成百成千的受害者之一，他就没有足够的资格来法院起诉。[11]在行政诉讼法上，原告的资格要件之一便是“权利”或“合法利益”受到损害。舍此一条，便无原告资格。因此，主观诉讼是一项身份性极强的诉讼，并以公民主观权利的侵害与救济为制度设计的前提和目标。主观诉讼的宪政理论前提在于，早期的宪法被视为限制国家权力、保障公民自由和平等权利的防御法，具有极为明显的界分政治国家与市民社会的功能，尚未成为政治共同体法律秩序的基础，诉权则被理解为为保护公民权利而提请司法机关给予救济和保护的权利。主观诉讼正是公民依据宪法上的防御权，借助诉讼程序，排除国家权力非法侵害的基本机制。

在宪法逐渐成为共同体法律秩序基础的过程中，宪法上的基本权利不再只是一种主观权利，它同时亦具有客观价值。此种价值论的宪法观将宪法上的价值确定为政治共同体的价值秩序，并要求通过普通法律秩序的建立实现此种价值。因此，作为公法之一的行政法，不再仅是规定公民行政法上的权利和义务，它同时亦是对宪法价值的表达，并构成公共利益的实现机制。质言之，主观权利和客观价值共同构成行政法的目标。这必然要求建立客观价值和公共利益保护机制。在实践中，行政诉讼原告的资格要件不断放宽。甚至可以说，法律正在朝着“允许全体公民起诉他们感兴趣的任何行政裁决的方向发展”，[12]行政诉讼客观化已成为一个不可逆转的趋势。主观诉讼和客观诉讼是大陆法系国家的划分方法，但英国行政法学者韦德教授亦认为，关于行政的救济制度具有保护公共利益的功能，特别救济“不仅为私人利益而且是为公共利益而存在的，它是公法制度的核心制度”。[13]

客观诉讼是指以监督行政公权力行为为主要意旨的诉讼类型，法院仅就行政公权力行为的合法性进行审查。客观诉讼与主观诉讼在诉讼宗旨、原告资格和审查对象三方面具有显著的区别。[14]在诉讼宗旨上，传统的主观诉讼主要以保障公民权利为宗旨，德国基本法第19条第4项的规定，任何人的权利如遭到公共机关的侵犯，可向法院提起诉讼，这正是对传统主观诉讼基本宗旨的表达。与主观诉讼不同，客观诉讼旨在保护客观的法律价值、公共利益和公共目标。如菲律宾最高法院于1993年的一个案件中，授予42名儿童作为同代人和后代人的代表，行使诉权请求停止大规模出租供砍伐的森林，特别是原始热带雨林，以保护国民拥有健康环境的权利。戴维德法官指出：“我们发现没有任何困难判决他们能够为他们自己，他们的同代人及后代人提起诉讼，因为就平衡和健康的生态而言，他们代表后代人提起诉讼的资格只能依据几代人责任的概念。”[15]在原告资格方面，主观诉讼以原告的权利或法律上的利益受到损害为原告资格的核心要件，但在客观诉讼中，法院关注的重点是“申请人是否能表明一些实质性的不负责任或滥用职权，而不是是否涉及他的个人权利或利益”，[16]客观诉讼不以当事人合法利益的侵害为前提。在审查对象上，主观诉讼主要审查原告的权利是否受到行政公权利的侵害，而客观诉讼则以行政公权力行为的合法性为审查对象，即被诉行政公权力行为是否符合法律的规定、是否违反公共利益原则。

为了充分保障公民权利和公共利益，大陆法系一些国家确立了类型化的行政诉讼制度，如德国的规范性审查诉讼、法国的越权之诉和日本的机关诉讼和民众诉讼。其中，日本的民众诉讼是指以请求纠正国家机关或者公共团体不符合法律的行为的诉讼，这一诉讼不限于救济起诉人自己的权益。[17]如上所述，政府信息真实性争议既包括客观争议，亦包括主观争议，二者均以政府公开的信息是否真实为争议焦点，前者侧重于监督行政公权力的合法行使，以保护公共利益不被侵犯，后者则以公民合法利益的保护为目的。基于主观诉讼与客观诉讼在原告要件、审查对象和试图保护的利益上的根本差别，现代国家不可能通过某一单个类别的行政诉讼制度（如主观诉讼或客观诉讼）同时实现两种利益的保障，因此，若要全面解决此类纠纷，便应当在区分客观争议和主观争议的基础上，确立类型化的行政诉讼制度。对于客观争议，确立客观诉讼制度，对于主观争议，确立主观诉讼制度。在制定政府信息公开法和修改现行《行政诉讼法》时，这应当成为完善我国信息真实性争议解决机制的基本路径。

（二）扩大原告范围，建立“完整”的客观诉讼

我国《行政诉讼法》并没有建立主观诉讼与客观诉讼的具体类别，只是在立法宗旨（第1条）上建立了一种“保护合法权益—维护行政职权行使—监督行政职权行使”的框架，并在第2条中规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”显然，仅从第2条的规定看，我国确立的是主观诉讼，只有合法权益受具体行政行为侵害的相对（相关）人，方能提起行政诉讼。但第1条明确规定行政诉讼亦应当承担维护和监督行政权行使的功能，再结合该法第5条的规定：“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查”，将我国行政诉讼定位于主观诉讼，十分牵强。“合法性审查是与客观行政诉讼的性质相对应的，目的主要在于维护客观法律秩序”，[18]而“我国的行政诉讼制度是围绕‘合法性审查’原则构建起来的，法院审查的诉讼标的是行政行为的合法性，而非原告的诉讼请求，因此，我国的行政诉讼制度实际上是一种客观诉讼意味更重的制度架构。”19我国行政诉讼制度具有如下的特征：一是在立法宗旨上，现行《行政诉讼法》将保障公民权利和监督行政权合法行使确定为我国行政诉讼的宗旨，符合行政诉讼的发展变化；二是在审查对象上，现行《行政诉讼法》将法院审查的对象严格限定为行政行为的合法性，并且主要审查具体行政行为的合法性；三是在原告的资格要件上，现行《行政诉讼法》以主观诉讼的标准确立了行政诉讼原告的资格，规定只有合法权益受到侵害的公民、法人或其他组织才能提起行政诉讼。若依客观诉讼与主观诉讼的上述三点区别为标准，我国行政诉讼可以称为“限缩的客观诉讼”，这一诉讼制度安排在宗旨和审查对象上符合客观诉讼的标准，但在原告资格要件安排上构成对客观诉讼原告范围的限缩，彻底排除了合法权益受侵害主体之外的公民和组织的原告资格。

就信息真实性争议的救济而言，此种“限缩的客观诉讼”制度只能在一定程序上实现对公共利益的保障。具体而言，当某一政府信息因不真实同时侵犯个人的合法利益和公共利益时，公民、法人或其他组织提起行政诉讼，法院将审查此类信息公开行为的合法性，撤销或者确认不合法的信息公开行为，实现对个人合法利益和公共利益的保护。但若某一信息公开行为只侵害了公共利益，如陕西省林业厅对华南虎生存状况的信息公开行为，一般的公民、法人或其他组织因无法证明其具体的合法利益受到侵害，便无法通过原告资格审查这一关，无法通过启动行政诉讼实现对特定信息公开行为的审查。[20]因此，我国《行政诉讼法》确立的行政诉讼制度，只能对部分信息公开不真实行为予以制约，而那些不会侵犯特定公民、法人或其他组织的合法权益、事关阳光政府建设和权力制约成败的信息公开行为，则被排除在现行行政诉讼之外。质言之，《行政诉讼法》对客观行政诉讼制度原告资格的苛刻要求，使之基本丧失了解决客观争议、保障公共利益和客观法律秩序的功能。因此，对于客观争议，我国应建立完整的客观诉讼制度。现行行政诉讼是一种“限缩的客观诉讼”，通过行政诉讼解决客观争议，保障广大公民的知情权，监督政府依法行政，在我国并“没有制度上的障碍”[21]，改革的重点应是扩大原告的范围，排除“法律上利益相关人”的法定要件。当然，为防止由此而导致的诉权滥用现象，可以建立“诉讼阻却”制度，即只要有原告就某一客观争议提起诉讼，其他公民提起的同类诉讼可以不予受理，法院则应全面审查此类争议涉及的行政公权力行为的合法性和合理性。

（三）拓展审查对象，确立主观诉讼制度

现行《行政诉讼法》第11条的规定表明，人民法院只受理公民、法人和其他组织对侵犯其财产权和人身权的具体行政行为提起的诉讼，人民法院受理其他行政案件需要法律法规的明确规定。《政府信息公开条例》第33条第2款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”一规定授权公民、法人或其他组织起诉侵害其合法权益的任何信息公开行为，此处所言及的“合法权益”当然不仅仅限于知情权，亦可能是隐私权、商业秘密等等。对于诸如此类的权利，均可以提起行政诉讼。《政府信息公开条例》第33条的规定使公民的知情权等权利能够以行政诉讼的方式获得救济，是一个不小的进步。但这并不意味着这些权利能够在现行行政诉讼制度下获得全面的救济和保障。现行《行政诉讼法》规定人民法院在审查行政行为时，只能审查行政行为的合法性，而非公民合法权利是否被侵犯。在实质上，现行行政诉讼并不是一种以公民权利诉求为审查对象的主观诉讼，其保障公民权利的功能因此被极大地弱化。质言之，公民可以通过行政诉讼审查主观争议涉及的行政行为的合法性，却未必能够对该种行政行为所侵害的公民合法权益给予完全的救济。《政府信息公开条例》虽赋予公民、法人或其他组织就侵犯其任何合法权益的行政行为提起诉讼，现行《行政诉讼法》确立的客观化诉讼制度却无法圆满地完成此项重任，化解相关的主观争议。为了实现《政府信息公开条例》关于公民知情权和其他合法权益保障的规定，现行行政诉讼制度改革应建立以回应原告权利诉求为中心的诉讼类型，拓展行政诉讼的审查对象，彻底解决政府信息真实性争议中的主观争议。

【注释】

[1][日]芦部信喜：《宪法学Ⅲ人格权论(1)》，有斐阁1998年版，第262页，转引自朱芒：《开放型政府的法律理念和实践（上）—日本信息公开制度》，《环球法律评论》2002年第3期。

[2]刘萃、吕艳滨:《政府信息公开研究》,《政法论坛》2003年第3期。

[3、13][英]威廉·韦德著：《行政法》，徐炳等译，中国大百科全书出版社1997年版，第365页。

[4]陈新民：《德国公法学基础理论（上）》，山东人民出版社2001年版，第185页。

[5]胡锦光、王锴：《论公共利益概念的界定》，《法学论坛》2005年第1期。

[6]朱芒：《开放型政府的法律理念和实践（下）—日本的信息公开制度》，《环球法律评论》 2002年第4期。

[7]杜钢建：《知情权制度比较研究—当代国外权利立法的新动向》，《法学研究》1993年第3期。

[8][法]卢梭著：《社会契约论》，何兆武译，商务印书馆1980年版，第125页。

[9]姜明安：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版2007年版，第175-179页。

[10]欧爱民：《论行政诉讼的客观化》，《求索》 2004年第7期。

[11][20][英]丹宁著：《法律的训诫，杨百揆等译，法律出版社1999年版，第125页。

[12]王名扬：《法、美、英、日行政法简明教程》，山西人民出版社1991年版，第161页。

[14][18]梁凤云：《行政诉讼法修改的若干理论前提：从客观诉讼与主观诉讼的角度》，《法律适用》2006年第5期。

[15][16]孙林：《环境法与可持续发展》，中国环境科学出版社1996年版，第300页。

[17][日]盐野宏著：《行政法》，杨建顺译，法律出版社1999年版，第430页；[日]室井力著：《日本现代行政法》，吴微译，中国政法大学出版社1995年版，第236页；王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1989年版，第641-642页。

[19][21]江必新、梁凤云：《政府信息公开与行政诉讼》，《法学研究》2007年第6期。