【英文标题】A Constitutional Interpretation of Debt Accumulation in Rural Areas

【作者简介】范毅，南京财经大学法学院教授。

【内容提要】 乡村债务是新农村建设中绕不过去的一个坎。沉重的乡村债务不仅瓦解着乡村经济，恶化着政府和村级组织与农民之间的关系，而且威胁着乡村社会的稳定，影响着中国农村政治的变化与和谐社会的推进。揭示和探讨中国乡村债务产生、存在和演变背后的机制、体制等制度、规则因素，尤其是财政体制与宪政建设及其相互关系，具有重要意义。财政危机是我们了解乡村债务的一个视角，财政民主是我们破解乡村债务的深层成因，财政立宪是我们治理乡村债务的根本出路。

【关 键 词】乡村债务/财政体制/宪政建设

一、引言

所谓乡村债务，严格说来，应该是指1990年代以来，尤其是1994年分税制以来，中国的乡镇政府和村集体经济组织与其他经济组织、个人和社会团体，以及政府之间发生的债务[1]。据农业部调查统计，1998年全国乡村债务共计3259亿元，平均每个乡镇298万元，每个村20万元[2]；另据财政部财科所研究推算，2004年全国乡村债务总额在6000亿元[3]。沉重的乡村债务，不仅瓦解着中国的乡村经济，恶化着政府和村级组织与农民之间的关系，而且威胁着乡村社会的稳定，影响着中国农村政治的变化，也严重地干扰着农村和谐社会的构建，成为新农村建设中一道绕不过去的坎。

如何从理论与实践的结合上化解乡村债务，成为从中央到地方各级政府与社会各界的重要话题。近年来，尽管人们从政策、体制、政府、市场、法治等不同角度和不同层面对乡村债务进行过各种深入的研究和讨论，但是，“研究和讨论的最终结果和提出的政策建议，仍然是局部和针对个案的政策建议，缺少一个更加宏观，即包括金融、财政、税收、行政管理体制和机构改革、法律框架等在内的一揽子改革与政策建议方案”，因为“乡村债务不是一个孤立的现象”，“单一的政策和方案不能根本解决负债问题”，而必须“要以更高的视角，以综合性的诊治来寻找解决乡村债务的良药”。[4]

问题是，这个“更高的视角”是什么？它是否存在？又能否解决这一难题？笔者认为，这个“更高的视角”是存在的。它不是政策，也不是文件，不是政府，也不是市场，而是制度，是规则。但它又不是一般的制度、一般的规则，而是人类社会最基本的制度、最基本的规则——宪政。因为，在人类社会所有的制度和规则中，最重要的制度和规则是宪法、宪政。“宪政是制度中的重中之重。它是生成制度的制度，是规则的规则。是元制度，元规则。”“当宪政出现问题时，它对社会的损害要远非一般制度问题能比。”[5]“如果说制度的错误是系统性的错误，宪政的错误则是全局性错误。反过来，如果我们进行宪政改革，将会给社会带来全局性的改善”[6]，它对包括经济在内的社会生活将有着最为深刻而巨大的影响。因此，从宪政的角度尝试解读乡村债务，是本文对“更高的视角”的一种探索性取向。

二、财政危机：了解乡村债务的一个视角

(一)财政与财政危机

所谓财政，系指国家、地方公共团体这种经济团体，为维持其存立、达成其目的，取得、使用、管理必要的财货之各种活动的总称。广义上，财政被用以指国家财政、地方财政二者，但作为国家根本法的宪法，主要是就前者加以规范。[7]或者说，财政是凭借国家的权力为满足国家职能的需要进行的筹措、分配、使用和管理财政资金的活动。包括财政收入和财政支出两部分，其职能是组织财税收入、拨付财政支出、进行财政监督[8]。

一个国家、一个政府的财政状况如何，往往关系着国家或政府的运转、盛衰与存续的命运。其中，构成财政收入主要内容的“赋税是官僚、军队、教士和宫廷的生活来源，一句话，它是行政权力整个机构的生活来源。强有力的政府和繁重的赋税是同一个概念”[9]。正因为如此，如何确保财源茂盛，以实现长治久安，历来是各国政府的不懈追求。

然而，财政既然包括财政收入和财政支出两部分，财源茂盛就不可能是一种常态。财政收入与财政支出之间，无外乎三种状态，一是收大于支(财源茂盛)，二是支大于收(入不敷出)，三是收支平衡(收支两抵)。当支出大于收入，即入不敷出，就会产生财政压力，当支出大大高于收入，且日益严重，则意味着财政危机的产生。

(二)财政危机与宪政危机

财政危机是经济的危机，也是政府的危机，更是宪政的危机。在近现代历史上，财政与宪政一直有着不解之缘。财政曾经是宪政的源头。那么何为宪政？宪政为何源自财政？其实，宪政并不等同于有一部成文宪法的政体。理解宪政实质的最好方法是回到宪政历史的源头。在日本宪法学教授美浓部达吉眼里，“宪政实际上就是指有一个国民代表机关的议会制度的现代政体”[10]。尽管代议制并不能包含宪政体制的全部内容，但代议制却是宪政体制发展的第一步，甚至是宪政体制发展最关键的一步。作为英国宪政标志的代议制就起源于对英国政府财政的控制。哈耶克在《法律，立法与自由》[11]中明确指出，英国的宪政就起源于对政府行为的控制，至少在最初的时候，主要是经由对岁入的控制来实现的。从14世纪开始，英国便已开始了这样一个进化过程，亦即把财政权一步一步地移交给下议院的那种进化过程。最终，也就是到了17世纪末，上议院明确认可了下议院对“财政法案”所享有的排他性权力。英国财政与宪政的关系，事实上也是财政危机与宪政危机的关系。这一历史事实说明，如果没有财政危机，如果没有财税方面的分权及其具体制度安排，就没有近代意义上的宪法，就没有议会与政府的真正分立，也就不可能存在以有效分权为基础的宪政。如英国的1215年的《大宪章》所确定的“无代表则无纳税”的原则，不仅形成了税收法定原则的雏形，也为后世的许多法定原则、议会保留原则或法律保留原则奠定了基础，同时，也确立了现代宪法分权的基础。可见，财政危机作为财政运行的一种极端状态，作为一国政府所必须面对的危急情势，同宪法、宪政有着密切的关联。[12]正因为如此，德国著名公法学者lsensee曾经提出一条规律：“初由‘财政危机’，转为‘经济危机’，终陷入‘宪法危机’的困境。”[13]我国台湾地区著名财政宪法学家葛克昌更是明确指出：“近年各国无不面对财政危机到宪政危机之困境，财政宪法蔚为当代宪法研究之潮流。”[14]

(三)财政危机与乡村债务

在特定的时期，一国的财政总量是一个恒定的“蛋糕”，如何分配这个“蛋糕”，存在着中央政府与地方政府的博弈。中央财政分配得多，地方财政必然就少，反之亦然。什么时候谁多谁少，又与财税体制相关，而财税体制又取决于中央政府的控制与主导。1984年-1994年间，我国大部分地区主要实行财政分级包干制度。按照“划分收支，分级包干”的原则，允许地方政府在一定时期上缴中央政府一定数额收入后，可以保留一部分收入。其突出特征是地方政府可以通过多征税而获得更多的财政收入，并可多收多支。财政分级包干使地方政府在国家财政总量这个“蛋糕”中拿到了大头，日子比较好过。而中央财政则相对紧张。1994年，我国实行了分税制。分税制的主要目标是提高中央政府在整个预算收入中的比重和整个预算收入在国民生产总值中的比重。分税制的实行，使得中央政府在国家财政总量的“蛋糕”中拿到了大头，而地方政府只能拿到小头。随后，省市依次效仿。于是，中央、省市财政较为充足，日子比较好过，而县乡财政非常紧张，日子非常难过。据统计，1994年财政体制改革之后，中国地方(省市)财政收入年均递增18.15％。2000年地方(省市)财政收入为6406亿元，是1993年的1.189倍，净结余134亿元。而县乡财政赤字增加，工资欠发普遍化，标志着县乡财政危机的爆发。负债现象开始大规模产生。[15]

通常，评价一国财政运行状况的指标，主要是债务依存度、偿债率、国债负担率，以及财政赤字占GDP的比重，等等。一国的财政有无风险与风险大小，其财政运行是良性状态还是危机状态以及这些状态的转化趋势，在很大程度上取决于政府负债的多少和偿债能力的强弱。政府负债过多，就会加大发生财政危机的可能性。在我国，当中央政府发生财政危机，出现支出大涨、赤字激增等现象时，一般情况下，中央政府可以采取发行国债、增发货币、增加税收等多种形式去弥补赤字和亏损，以达到收支平衡。然而，除中央政府之外的各级政府，无论是乡镇级政府还是省(市)级、地(市)级和县(市)级政府，如果发生财政危机，根据我国现行法律，它们既不具有发行国债的权力(《预算法第27条》)，也不具有发行货币的权力，更没有制定税收的权力。[16]

自古道，上有政策，下有对策。既然在中央政府的纵向分配博弈中处于劣势，为了生存，地方政府就只能另想办法。地方政府在制度内财政危机、入不敷出的情况下，一般会充分利用手中的自由裁量权。因而，在制度外寻求财力支持就成为地方政府的理性选择。这就是税外收费(这里说的地方政府是县乡政府，主要是乡镇政府及村级组织，因为省市政府在纵向的财政分配博弈中也处于较优势的地位)。农村社会乱收费、乱摊派、乱罚款等“三乱”现象即由此开始泛滥。当税外收费仍然不能满足乡村财政支出的需求而乡村财政危机本身又长期得不到解决时，乡村举债现象便开始大规模、长时期、不可遏制地持续蔓延开来。

三、财政民主：破解乡村债务的深层成因

乡村债务产生与形成的直接原因是乡村财政危机。显然，没有乡镇财政收入的极度匮乏和财政支出的严重超出，乡镇政府与村级组织不可能大量负债。但对乡镇财政为什么会发生危机这一问题却有着多种不同的观点和看法。主要有以下几种观点：

第一种观点：乡村债务源于乡镇财政体制的弊端。该说认为，按照1985年财政部颁发的《乡(镇)财政管理实行办法》的规定，乡(镇)财政收入由国家预算内资金、预算外资金和自筹资金组成；乡(镇)财政支出则由国家预算内部分和国家预算外部分构成。由这一规定所导致的当时的乡镇财政体制具有如下三个特征：一是财政体制的确定必须体现上级政府和领导人的意志。表现为县级政府可以根据自己的偏好，通过政治权力对乡镇进行财政挤压；二是社区内农民没有表达偏好、监督公共产品生产和服务的渠道。表现为乡镇财政的收入和支出都不受社区农民约束，乡镇财政支出存在效率低下甚至滥用财政资金的问题；三是财政收入与支出仍属包干性质。表现为具有较强的随意性或人为性，使乡镇政府处于被动的不平等的地位，进而加剧了其掠夺性行为。乡镇财政体制的上述弊端，使得乡镇政府不惜放弃提供适合本辖区范围内农民需求的公共产品和服务的职能，常常跨越公共财政的范围行事，或者直接组织经济，或者干预农户生产，如发展乡镇企业、合作基金会、小城镇以及调整农业生产结构等。在许多乡镇和村，发展乡镇企业、合作基金会和小城镇成为乡村债务的主要部分。换言之，乡村政府和组织因为乡镇财政体制的弊端而陷入了债务泥潭。[17]

第二种观点：乡村债务根源于目前我国基层行政管理体制方面的弊端。该说认为，弊端之一是政府层级间的领导与被领导关系，即乡村政府和组织必须努力完成上级的各项指令和任务。即使是具有自治性质的村级组织也概莫能外。这样一种行政体系和隶属关系，对乡村债务的形成和恶化具有重要影响。其典型表现是农村义务教育和农业税费的征缴。农村义务教育属于社会公共产品和公共服务，提供这一产品和服务是政府的重要职能，但在明知我国大多数乡镇政府财政收入和村级集体经济收入非常紧张的情况下，从中央到地方的各级政府(县级以上政府)却放弃自己的职责，强制要求各乡村政府和组织在一定期限内完全承担农村义务教育的投入，实现义务教育的目标，导致相当多的乡村政府和组织只能举债来突击实现这一目标，由此形成乡村债务。又如农业税费的征缴。按照《村组法》，村委会本来是自治组织，村委会成员由村民民主选举产生，任何组织和个人都不能以任何形式进行指派、任命。但目前我国农村村级组织与乡镇政府事实上形成了一种领导和被领导关系，村级组织实际上成了一级准政府组织，行使很多政府职能，要完全服从国家和上级政府的指令，特别要代上级政府和部门行使农业税以及乡统筹的征收工作。由于农民负担长期居高不下，农民对作为乡镇政府重要收入来源的乡统筹反映强烈，拒缴现象严重。而乡镇政府则将税费征缴作为行政任务要求村级组织完成。在上级催缴与农民拒缴的双重压力下，村干部为完成任务只能采取高息借贷垫交税费，由此产生巨额村级债务。弊端之二是：政绩考核机制扭曲，使政府和政府官员自身利益最大化与上级政府和官员偏好相吻合。在我国政治生活中，政绩考核对于加强干部的责任心有一定作用，本无可厚非。然而，现行的政绩考核机制存在致命的缺陷，即往往只注重结果不注重过程，只注重经济发展指标不注重社会发展指标，只注重短期效应不注重长期效应。政绩考核指标往往只体现上级政府和领导的偏好，上级政府只要求下级政府和官员不折不扣地按照指令完成所交办的任务，而不在乎下级政府采取什么方式和手段来完成任务。因此，政绩考核往往走样、变味、扭曲、变形，起不到应有的效果。反过来，这种扭曲的政绩考核机制使作为考核者的上级政府和领导的偏好得到满足，而被考核者则可以获得不菲的政治利益(如升迁)和经济利益。同时，被考核者还可以在通过扩大预算规模完成上级任务的同时获得巨大的经济利益，而且在出现问题时，可以向上推卸责任。这就是为什么一些地方在财政资源有限的情况下不顾经济与社会发展的实际需要而大肆举债从事各种经济和建设活动的主要原因。弊端之三是：领导人任命制：一致行动失败。弊端之四是：问责机制不健全：乡村政府和组织可以不负责任地举债。[18]另外，利用财政考核“一票否决”制最大限度地榨取制度租金，也是一大弊端。

第三种观点：社会等级制度是导致乡村财政危机乃至乡村债务的根本原因。该说认为，社会等级制度是导致中国古代财政危机的总根源，也是导致中国当代乡村财政危机的根本原因。社会等级制度就是按照等级来控制、组合与变迁社会资源的契约。中国自古就是一个等级社会，一切按等级划分。在社会财富的分配上按等级高低依次享有，财政的收支也按等级进行征收和分配，而社会负担与等级高低成反比，主要由低等级阶层承担，高等级阶层总是尽量把社会经济负担主要是超载的税费和赋役转嫁到低等级阶层的身上。当高等级阶层的人口增长达到一定数量时，税费的超载就是一种必然趋势，两极分化的鸿沟就会越拉越大，农民等低等级阶层的经济生活就开始相对下降，局部地区逐步走向破产，引发财政危机、经济危机和社会危机。该说认为，当代中国三农问题是历史上积淀形成的社会等级制度的制度惯性、思想惯性和路径依赖在人口增加情况下在当代延续的结果，本质是不平等制度下低等级农民负担过重的问题。导致当代中国乡镇财政危机(包括乡村债务)的一般原因是：等级制度、资源分配不均、人口增长、就业压力、机构膨胀和税费增长刚性；特殊原因是：体制、战略、政策和等级市场；提出乡村财政危机(或乡村债务)不断恶化的根本原因是社会等级制度下的财富分配不均与财税分配不均，在高等级阶层的人口增长与就业周期压力下，所形成的税费负担超过乡村经济的正常承载能力，导致乡村财政危机和乡村债务严重。[19]

笔者认为，究竟什么是导致乡村财政危机乃至乡村债务的深层原因，是一个非常错综复杂的问题，需要认真地分析和探讨。上述三种观点对乡村债务深层原因的探讨都有一定的道理，但又存在一些不足之处。

第一种观点将乡镇财政体制的弊端作为乡村债务的深层原因，这也是学术界很多人的观点。的确，现行乡镇财政体制一是受上级政府和领导人个人的意志所左右；二是财政收入支出脱离农民群众的监督；三是财政收入支出有太多的随意性和人为性。这些原因的确对乡镇财政危机与乡村债务的产生具有这样那样的影响作用，但并非深层原因。这是因为：长官意志泛滥、群众监督缺乏、财政支出收入的非制度化，这三种弊端或现象自人民公社废除、乡镇政府设立以来，至今都没有很好地解决，但为什么恰好在1990年代至本世纪初这十来年间才形成如此巨额的乡村债务，而这之前的1980年代和这之后的近几年却没有形成如此大的乡村债务？另外，体现乡镇财政体制的《乡(镇)财政管理实行办法》的规定早在1985年就颁发下来并开始实施，但乡村债务却为什么只在1990年代才开始大规模出现？这是乡镇财政体制弊端说无法解释的。

同理，第二种观点将我国基层行政管理体制的弊端作为导致乡镇财政危机乃至巨额乡村债务的深层原因，也缺乏充分的说服力。因为，不论是政府层级间领导与被领导的关系，还是扭曲的政绩考核机制，下级政府官员投其所好以迎合上级政府官员的偏好，这些我国基层行政管理体制的弊端或现象，已经在我国社会经济政治生活中一直大量存在多年，未见有什么大的改变，这些现象也并不是仅仅只在乡镇财政危机爆发即乡村债务大量、普遍蔓延的这十来年间存在。用长期存在的现象去解释短期存在的现象，这种论据是没有说服力的。因此，这种观点对乡村债务形成的深层原因的分析难以令人信服。

第三种观点用社会等级制度去说明乡村财政危机爆发乃至乡村债务大量产生的深层原因，恐怕有更多的困难。因为第一，社会等级制度是一种常态，而乡村财政危机的爆发是非常态的，用常态的东西去说明非常态的东西，缺乏说服力；第二，高等级阶层和低等级阶层的概念逻辑上并不严谨，缺乏科学性，在现实中不能严格对应，会产生其他的社会负面效应；第三，离开市场化、城市化与社会的流动性，相对孤立地、封闭地、静态地看待城市与乡村、市民与农民、高等级阶层与低等级阶层之间的关系，束缚了自己的思维。

笔者认为，乡镇财政体制、基层行政管理体制、社会等级制度等，对乡镇财政危机乃至乡村债务的形成，的确具有这样那样的影响作用，有时甚至有较大的影响作用，而且这些影响作用也不能在短时期内就可以消除。但是，它们都不是乡村财政危机乃至乡村债务产生的深层原因。缺乏财政民主，才是乡村财政危机乃至乡村债务产生的深层原因。这是因为，从理论上讲：

第一，现代财政的精髓及核心是人民主权，政府财政体制必须以民主宪政为制度基础，并且体现民主性。民主是财政的本质要求。

第二，在社会主义中国，人民是国家的主人，也是国家预算活动的供应者，他们有权对财政活动进行控制和监督。尊重和体现公民意志，确保政府的财政收支活动都来源于人民的授权并接受人民的监督，这是财政民主的首要内容。

第三，财政民主所要求的是，人民通过一定的程序和方式，行使对重大财政事项的决定权。就是说，财政应否支出，如何开支，财政收入的规模和种类等，都应该通过一定的法律程序，由人民代表大会等代议机关予以决定。[20]

从实践上看：

第一，长期以来，我国财政一直是政府主导型的财政，政府在财政决策中事实上起决定作用。尽管政府一再宣称是人民利益的代表，但其与人民之间缺乏直接的利益制衡机制，许多情况下可能难于脱离自己的部门本位。如果肯定重大财政问题经过人民同意，如果承认人民行使权力的机构是人民代表大会，那么就应当坚持落实财政民主。

第二，当前我国财政领域的混乱现象，如政府乱收费问题、预算外资金体外循环问题、政府间财政关系极不稳定问题等，都与政府权力欲望过度膨胀有关。如果不坚持财政民主，只由政府部门在内部进行利益分配的微调，问题很难从根本上得到解决。[21]

理论与实践告诉我们，财政民主的缺失有可能是导致中国乡镇财政危机乃至巨额乡村债务产生与形成的深层原因。但可能性并不等于现实性。可能性向现实性的转化需要必备的主客观条件。笔者认为，这种使可能性向现实性转化的条件，在现实中是存在的。主要是财政民主在三个方面的缺失：

一是中央政府层面财政民主的缺失。主要表现在：从纵向财政分权的程序上看，中央政府与地方政府之间缺乏规范的博弈。现行中央与地方的财政权配置是国务院制定的《关于实行分税制财政管理体制的决定》([1993]国发第85号文)中规定的，由此确定了中央与地方事权和财权的划分格局。在这一利益分配的过程中，中央政府作为一方利益主体，其在给地方政府“分割蛋糕”时，难免有失公正的情况，以至于产生中央政府出于利益偏好而削弱地方政府财政权的问题。事实上，我国中央和地方之间在财政权力的配置上是不合理的，财权划分和事权划分严重不对称(“垂直失衡”)。表现为：省以下政府层层向上集中资金，基本事权却不断下移，特别是县乡两级政府履行事权所需要的财力，同其可支配财力之间存在严重的不对称，成为现在的突出矛盾。导致乡镇财政危机，乡村债务严重。

二是乡镇政府层面财政民主的缺失(省市两级政府效仿中央，其财政民主的缺失不言而喻，至于县级政府，尽管较中央、省市政府财政要困难得多，但它还可以挤压乡镇财政，所以尽管困难，但还不至于造成巨额债务，其财政民主的缺失在此不予评说)。由于从中央政府到地方省市县各级政府层层集中财权，又层层下移事权，导致财政民主的层层缺失，使乡镇财政危机的爆发和乡村债务的形成在客观上不可避免。不同的只是各乡镇财政危机和乡村债务的程度不同而已。但是，这并不意味着乡村政府和组织在这一现实面前完全无所作为，毫无责任可言。事实上，乡镇政府尽管不能力挽救财政危机和乡村债务爆发的狂澜，但在力所能及的范围内，尽量减轻危机和债务的程度的空间还是有的。如果乡镇政府稍稍还有一些财政民主的观念，通过乡镇人民代表大会来决定重大财政事项的收入和支出，倾听一下人民代表的意见，乡镇财政危机的程度和乡村债务的数额也许还不至于像今天这样严重。

三是村级组织层面财政(务)民主的缺失。如前所述，按照《村组法》，村级组织村民委员会是自治组织，不是一级政府，不可能有财政。但事实上，村民自治组织在我国目前的行政管理体制的扭曲下，已经变成了一级准政府，村委会主任的当选，很大程度上由乡镇政府操控，很多不属于村民组织范围内的行政事务，几乎都由乡镇政府指派给村级组织按照行政命令去完成。在这一现实面前，村委会失去了自治性质，完全沦为乡镇的下属单位和部门。当乡镇财政发生危机时，必然会波及村级组织，乱摊派、乱收费、乱罚款就是乡镇政府逼迫村级组织大量负债的主要原因。然而，村级组织尽管无心也无力改变这一大局，但也不是不可作为，如果村级组织能够稍稍坚持一下财务民主，即通过村民代表大会，民主决定村级财务的收入支出，村级债务也不至于会严重到今天这个程度。

笔者认为，中央政府(包括省市县地方政府)层面的财政民主缺失，乡镇政府层面财政民主的缺失和村级组织财务民主的缺失，是财政民主缺失的完整体系，哪怕其中任何一个层面的财政民主缺失能够弥补，都不会导致今天如此严重的乡村债务。其中，中央政府层面财政民主的缺失，不能不说是导致今天乡村债务沉重的主要原因或深层原因。至于乡镇财政体制和基层行政管理体制等体制性因素，尽管不能不说是影响乡村债务的重要因素，不过在形成今天的乡村债务的问题上，并不是主要的因素，直接的原因。但它们的存在，对于乡村债务的产生、形成和发展仍起着推波助澜的放大效应作用。这是不能不承认的。

四、财政立宪：治理乡村债务的根本出路

既然财政民主缺失是导致巨额乡村债务的深层原因，弥补或克服财政民主的缺失应该是治理乡村债务的一剂良药。但财政民主的缺失却并非财政民主本身所能解决。因为财政民主、财政立法等都是由财政立宪产生，要真正解决因财政民主的缺失造成的乡村债务问题，只能求助于财政民主的宪法依据——财政立宪。

何为财政立宪？财政立宪源于二战以后尤其是20世纪60-80年代的西方国家。因政府的支出规模一再膨胀，以美国为代表的西方国家财政发生了一种制度性、结构性的危害，即应有的以税收为主要形式的财政收入结构不能满足财政支出的需要，发生大量赤字，政府开支长期地、大量地依赖债务收入。以布坎南为首的财政学家们，认为政府收入大量的依赖于公债而不是征税权受纳税人(通过国会)控制的税收，会使行政部门的权力得不到应有的控制，这将破坏宪政制度的稳定。为此，他们提出财政立宪主义，主张压缩赤字规模，将预算平衡和相关财政原则写进宪法，以约束政府的权力。[22]

所谓财政立宪，在布坎南看来，第一，要从立宪的角度说明什么样的财政体制是合理的。财政体制的税收与支出两个方面应采取不同的决策方法，公共支出中包括构成与规模的决策要在财政决策的日常运行过程中作出，而税收结构与水平的决策则要先于支出结构，在日常运行过程之前的立宪阶段作出，且一旦确定就应相对稳定，能够为今后的所有公共支出内容与数量筹资。第二，税制是国家财政制度的核心问题，它体现了个人和各阶层所承担的税收份额，一旦被选定则要在相当长的时间内起作用。第三，在预算原则上，强烈反对周期平衡与“充分就业盈余”的凯恩斯主义政策，主张保持预算平衡，并且要以宪法的形式确保其实现。第四，对税收的支出要给予限制。政府活动的支出依赖于赋税，因此，对政府的税收和支出加以约束，就从根本上限制了政府的行为框架，抑制政府的过度增长或机构膨胀。第五，货币供给要按规则确定而不是随意决定，要相对稳定而不是随机变动，货币供给要按与实际产出增长率大致相等的速度增加，并且要广泛宣布和有法律保障。[23]

财政立宪主义产生于和我国社会制度不同的西方发达国家，当然不能照搬到中国来。但是，中国从计划经济体制转向市场经济体制的改革，已经使得中国从一个“自产国家”开始转向一个“税收国家”[24]，因此，这一思想仍然可以为我们提供有益的启示。计划经济时期，国家垄断了几乎全部的经济资源，财政收入的主要来源不是税收，而是国营企业上交的利润。由于国家财政权无限扩张，私有财产权则被过分压抑，民主宪政缺乏存在和发展的土壤。改革开放以后，财政公共化进程不断推进。由此导致的结果是，私有财产权的范围逐步扩大，其对国家财政的贡献越来越大，而国有企业经营收益不再是财政的主要来源。我国政府的财政收入已经从依赖于国有企业的利润上缴转型为以税收收入为主。目前，我国正处于并将长期处于社会主义初级阶段，其政府运转过程中的弊端如机构臃肿、人浮于事、职能不清、关系不顺、行政效率低下，甚至腐败现象如贪污、公款吃喝、公款出国、行贿受贿等仍然存在。行政管理成本居高不下。[25]因此，当前的税收收入远远不能满足由各种因素决定的政府财政支出的需要，政府主要依靠债务收入和非规范收入来补充不足。这将带来两方面的问题。一方面是可能产生严重的债务危机，另一方面是政府非规范收入带来的对私有财产的任意侵犯。

大量的财政赤字和债务必然对国家的宪政制度构成巨大的威胁。这是因为，仅就公债而言，公债作为弥补赤字的手段，有一个特点就是可以通过发行新债还旧债，将还债日期无限期向后拖延。这就会产生两个后果：一是政府(任期有限的政府)没有还债和平衡预算的压力，可以将还债负担转移给以后的政府；二是纳税人由于财政幻觉(注：对于纳税人来说，购买公债只是投资行为，在不增加税收负担的情况下可以享受政府扩大开支带来的好处。因此会错误地认为自己所承担的负担轻，有相对的收益大的感觉。财政学者称这种感觉为财政幻觉)等原因，不但不会去约束政府扩大开支的计划，反而支持其扩大，最终赋予政府过大的开支和过多的权力，使政府的财政赤字倾向合法化。这样，依靠公债发行的财政预算，就代替了征税权力受政治过程控制的平衡预算。

然而，债务财政并不因为财政幻觉就改变其经济和政治上的后果，避开宪政制度约束的财政预算必然会使公民通过正常的宪政程序控制政府行为(规模和范围)的能力越来越小，最终公民就不能防止拥有强权的政府对私人权利的肆意干涉，宪政制度的作用将遭到破坏。要保障当今的宪政制度，必须控制政府赤字与公债的增长。[26]或者说，必须坚持财政立宪。构建以宪政为基础的公共财政体制，坚持财政立宪，才能控制政府赤字和公债的增长，也才能从根本上治理乡村财政危机和乡村债务。

一是坚持财政民主和财政法定，加强对国家财政权的控制和对私人财产权的保护。在现代社会，议会是人民代表所组成的人民行使权力的机构，政府重大财政事项必须经过议会的同意或者由议会制定法律予以规范。由于财政收入实际上来源于人民，理论上又是用之于人民，因此，对于如何收取和支配这些资金，人民应该拥有最后的决定权。议会作为人民的代议制机构，对政府财政计划的每一个环节，从一开始就必须参与决策。同时，对财政预算过程自始至终都应该加强监督。

财政法定是财政民主的具体表现。财政法定以财政民主为基础，同时也是财政民主非常重要的实现途径。它要求财政行为必须具有法律依据，必须得到法律的明确许可或立法机关的专门授权。它一般包括财政权力法定、财政义务法定、财政程序法定和财政责任法定。无论是财政民主还是财政法定，都是人民主权原则的体现，都是人民基于财产权而提出的要求，其目的在于划清财产权与财政权之间的界限，为宪政国家中财政权的活动设定底线。

二是坚持“有限政府”，要求政府转化职能。“有限政府”是宪政制度的基本原则，财政立宪必须坚持“有限政府”。所谓“有限政府”，是说在市场经济条件下的政府职能范围应该是有限的。凡是市场能够自行调节的领域，政府就不应该主动干预；政府的干预范围仅限于“市场失灵”，即市场机制出现缺陷的领域。在财政领域，“有限政府”具有三个特征：其一是政府的财政职能有限，即政府财政职能主要体现在公共服务方面；其二是政府的财政权能有限，即政府行使财政权力应该以人民(纳税人)的授权为条件；其三是政府的财政行为应该受到法律的限制。不仅政府的征税行为必须以相关法律为唯一依据，而且政府干预市场的各种行为如投资行为也应该以法律为依据。[27]

三是坚持“分权与制衡”的宪政原则，实现中央与地方之间以及地方政府相互之间在规范性博弈的基础上合理的财权划分。宪政的核心在于分权和制衡，其对财政的要求主要表现在：纵向财政分权和横向财政分权。纵向财政分权涉及中央与地方之间，以及地方政府相互之间的财权划分。就目前的情况看，这种分权模式存在两方面的问题：首先，从财政分权的内容上看，中央与地方的权力明显不对称，对地方财力的剥夺过于严重，造成地方政府入不敷出，无力负担基本的公共开支，尤其是广大乡村政府和组织更是举步维艰。乡村财政极度危机，乡村债务极为沉重；其次，从财政分权的程序上看，中央与地方之间缺乏规范的博弈。财政分权的内容没有通过立法程序，而是由中央政府的规范性文件加以规定。从宪政的角度看，决定纵向财政分权方案的主体，必须是超越于中央和地方政府的主体。由此可知，制定财政收支划分法势在必行。

而横向财政分权的核心，是财政决策权、执行权和监督权的分配，具体到目前的中国而言，主要是财政民主的落实问题，即立法机关对财政权的制约。长期以来，受前苏联东欧财政法学的影响，以及我国政治体制改革的相对滞后，横向财政分权没有受到足够的重视[28]。由此造成的结果是，立法机关对财政权力监督不力，现实中的财政秩序极为混乱。因此，今后相当长的一段时间内，随着政治体制改革的深入，应当重点推进横向财政分权。

五、结语

对乡村债务的解读可以有多种思路和视角，宪政解读只不过是众多思路和视角中的一种。党的十六届三中全会提出“以人为本”的科学发展观，构建社会主义和谐社会，建设社会主义新农村的时代已经开始。免征农业税、农村义务教育免费和中央加大对农村的财政转移支付等一系列措施，使大规模乡村债务的时代已经成为过去。已经过去的历史不可再现，但历史的经验值得注意，历史的教训必须汲取。如果国家的权力得不到限制，公民的权利得不到保障，即使大规模乡村债务的现象不再重演，但谁又能保证，在宪政建设远远滞后于社会经济建设、国家权力时常凌驾于公民权利之上的现象依然不能有效克服的今天，类似大规模乡村债务的各种现象会不会在这样那样的时间和地点，以这样那样的方式频繁出现呢？况且，尽管形成大规模乡村举债的现象目前已有所缓解，但已经形成的债务如何化解？如何防止现有的债务成为新农村建设顺利展开的潜在障碍？等等，仍然是有待于人们思考和解决的现实难题。

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[16]我国所有税收法律的80％以上都是由国务院以条例、暂行规定等形式颁布的。但这并不排除国务院将该授权下放给财政部等政府部门制定各种具体规定，甚至基本上成了政府想用多少就可以决定向老百姓征收多少。参见王怡：《立宪政体中的赋税问题》，《法学研究》2004年第5期。

[17]朱钢、谭秋成、张军：《乡村债务》，社会科学文献出版社。2006年11月第1版，第76-89页。

[18]朱钢、谭秋成、张军：《乡村债务》，社会科学文献出版社。2006年11月第1版，第90-104页。

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[26]刘守刚：《西方财政立宪主义理论及其对中国的启示》，《财政研究》2003年第7期。

[27]周刚志：《论公共财政与宪政国家——作为财政宪法学的一种理论前言》，北京大学出版社，2005年3月第1版，第5页。

[28]参见王源扩：《我国财政管理体制内涵新探》，载刘文华主编《宏观调控法制文集》，法律出版社2002年版，第280-290页。^NU1