假如我们肯定改革就是要革除“高度计划和高度集权”模式的弊端，假如我们确定改革的终极目标是建立社会主义的“市场经济+民主政治+法制国家”，那么，改革就必须按照其必然的逻辑——“放活农民、放活民间组织、放活基层政府”进行下去。

上个世纪八十年代：三次放活农民——分田单干、离土不离乡、离土又离乡，三次生产力大解放。但这仅仅只放活了农村的劳动力，离放活农民还有半步之遥。

八十年代放活农民的过程可以简单的概括为六个字：民营进、国营退。

今后五年，放活组织是关键，核心在于部门权力退出乡村社会。用农民的话说，就是要取掉盖在一顶破草帽上的八顶大圆帽。放活民间组织的过程也可以用六个字概括：民管进、官管退。

当民间组织充分发育后，一个代表民间的民选的乡镇自治政府将成为必然。

近闻国务院体改办要撤销了，心中有些难过。难过不是因为本人在体改办下面的单位工作，而是因为农村改革的三大步，还仅仅只走了大半步。

农村改革开放：改了什么？放了什么？

始于安徽小岗村的分田单干拉开了中国农村经济改革开放的序幕。到现在为止，我国农村经济体制改革开放大体经过了三个阶段。

第一阶段大体是1978——1983年。主要标志是1980年中央发文推广安徽农村改革经验。改革的主要内容是建立“联产承包，分田单干，统分结合，双层经营”的农村经济制度，其核心内容是“分田单干”，本质是把农民从人民公社的桎梏中解放了出来，农民获得了有限的生产自主权。这一改革极大的调动了农民的生产积极性，第一次解决了中国人吃饭的大难题，并且农民首次有了剩余，有了现金积累。这一阶段改革的制度收益是每亩净增250斤粮食。

第二阶段的大体是1983――1990年。主要标志是中共中央1984年1号文件。改革的主要内容是建立“产供销、种养加、贸工农”一体化的农村综合发展经济制度。其核心内容是准许农民“离土不离乡”，本质是把部分农民从土地上解放出来，允许农民“综合发展”——发展乡镇企业（主要是加工业、建筑业、流通服务业）。这一次改革，顺应和保护了农民的在乡村创业的积极性，乡镇企业很快成为国民经济的半壁河山，第一次结束了新中国商品短缺的历史。这一阶段改革的制度收益是一部分地方和一部分农民也先富了起来，农村1％的农民成为老板，10％的农村劳动力成为乡镇企业的职工。

第三阶段大体是1990――1993年。主要标志是邓小平发表南巡讲话。改革的主要内容是建立“市场配置农村劳动力、资本、自然资源为主的”城乡一体化发展的经济制度。其核心内容是准许农民“离土又离乡”，本质是把农民和农村各种资源从乡村解放出来，允许农民在更广阔的空间和领域创业发展。这一次改革，把有寻求新的发展机会能力的农村老板和有敢闯敢冒精神的青年农民从农村解放出来，让农民在全国的范围内、几乎所有的领域里寻找适合自己的发展机会，极大的调动了农民在城乡异地创业就业的积极性，一大批农民企业家在全国范围内的各个领域异军突起，一亿多农村劳动力异地就业，沿海劳动密集性产业突飞猛进，大城市经济圈高速扩张，小城镇也呈现大发展之势。这一阶段改革的制度收益（就农村而言）是农民非农业收入超过了农业收入，每年民工的劳务收入高达6000——8000亿元。

农村改革开放的逻辑

改革改什么？开放放什么？改革就是要革除“高度垄断的经济体制和高度集权的政治体制”的弊端；开放就是要对内和对外开放国营垄断经营的领域。总的目标是解放生产力。

改革开放是从农村开始的，突破口是经济体制改革，着力点是解放农民和扩大农民生产经营的权力。

农村经济改革的逻辑过程可以简单的表述为“公营退、民营进”。是按照两根主线展开的。第一条主线是解放对劳动力的束缚，过程为：束缚在人民公社制度里——解放到责任田里——解放到乡村社队里――解放到全国城乡。第二条主线是对农民开放经营领域，过程为：没有经营权——经营责任田——在社区内经营乡镇企业——在全国内几乎所有的行业经营（几大特殊行业外）。

第一阶段的改革开放就是把农民从人民公社的桎酷中解放出来，给了农民组织农业生产的自主权和农产品的收益权。随之，农民的劳动生产积极性空前的释放，劳动生产率得以极大的提高，农民交足国家的，留足集体的，剩下绝大部分是自己的。随之，农民有了积累，有了购买能力，有了投资的冲动。农民购买力的扩张，为乡镇企业的发展提供了巨大的市场空间。农民的积累，为农民创办乡镇企业提供了原始资本。

第二阶段的改革开放自然而然就是将农民从土地上解放出来（即离土不离乡），给农民在本乡本土发展乡镇企业的自主权。随之，一部分农民跳出农门，在农产品加工业、建筑业、流通运输业等领域大显身受，一部分有一技之长的农民首先成为万元户、十万元户、百万元户，农村涌现出一大批农民企业家，数以千万计的农民离开土地成为乡镇企业的职工。一个乡镇企业就像一艘大船，企业家就是船长，农民工就是船员，经过几年的发展，乡村的沟河港汊满足不了他们扬帆启航、乘风破浪欲望了。

第三阶段的改革开放自然而然就是将农民企业家和农民工从乡村中解放出来（离土又离乡），给农民企业家更大的发展领空间，给农民工更广阔的天地里寻找就业的机会。农民企业家和农民工的流动，成为当时最活跃的发展力量，有力的促进了国民经济整体性提升。

经历了上述三步，农村经济改革开放大的大局已定。经济改革开放必然要求政治改革开放的同步进行。政治改革开放的逻辑过程必然是“官权退、民权进”。农村政治改革开放在80年代与经济改革开放是基本同步的。

当分田单干把农民从人民公社的体制中解放出来时，客观上已经把人民公社的经营职能让渡给了农民。中央随之在1983年作出决定，撤销人民公社和生产大队，建立了乡镇人民政府和农村村民委员会。至此，政社合一的经济高度集中、政治高度集权的体制消失了。随着经济改革开放的发展，民间力量在农村经济领域的主导地位的确立，客观上要求国家将乡村公共事务的决策权、管理权让渡给民间，1983年开展了村民自治、直选村主任的试点工作，乡镇的供销合作社、食品公司等经营部门开始改制，国家给予部门的经营特权退出。在1986年前后中央还一度考虑成立农会，直接选举乡镇长和乡镇自治的改革要求也提了出来（杜润生：《为农民享有同等的国民待遇坚持不懈的鼓与呼》）。应该说这一时期的总体改革思路是清晰的、符合逻辑的、朝着总体改革方向前进的。但是，80年代的后期开始，农村政治改革开放的步伐停了下来，有些方面甚至是背道而驰的，致使农村经济改革开放的成果遭受了巨大的损失。农村政治改革开放的滞后和倒退，是直接导致了九十年代农村衰落的重要原因。

政治体制改革滞后的负面作用

农村经济改革开放初期的“分田单干”，每亩增加粮食产量250斤。当时交足国家的，留足集体的，每亩上缴50－60斤粮食就可以了。农民得到了约200斤/亩的实惠，这是“离土不离乡”阶段的经济改革开放的物质基础。

由于政治改革开放的滞后，在加强对农村经济、社会的管理和加强党的基层组织建设的幌子下，官权不仅没有退，相反还前进了。1985年以前，一个乡镇政府的财税所一般3人左右。到后来，财税所分成了财政所和税务所，再到后来，税务所分成了国税所和地税所。中央电视台《新闻调查》节目报道过的湖北省监利县红城乡财政所105人，如果加上国税和地税的人，超过了200人。1985年以前，乡镇党委政府的机关人员一般不会超过20人，到90年代，乡镇下面又设置了管理区，乡（镇）区的机关人员一般都在100人以上。80年代，村级民办小学的老师都是民办教师，到后来全是公办教师了，一个公办教师的工资待遇是四个民办教师的总和，美其名曰是为了提高农村教育质量，实质是教育特权垄断的结果。1985年以前，农村的征粮征税成本大约10％，到90年代中期，农村征税成本高达90％。

到1987年，农民每亩的负担需要100斤粮食；到1990年，农民每亩负担70元，折合粮食250斤/亩；到1994年，农民每亩负担150元，折合粮食约300斤/亩；到1998年，农民每亩负担180元左右，折合粮食400斤/亩。这就是说，到80年代底，“分田单干”的改革成果就被政治体制消耗掉了；进入90年代，政治体制开始消耗“离土不离乡”的改革成果，对乡镇企业的乱收费开始泛滥，此时，邓小平发表南巡讲话，国家加大对外开放的力度，中西部乡镇企业面临双重压力，加上农民负担过重，农民消费能力下降，农村市场萎缩，尽管94、95、96三年粮食涨价，也没能扭转中西部乡镇企业开始走下坡路的局面；到1996年底，政治体制消耗掉了农村“离土不离乡”的经济改革开放的成果。1997年，中西部地区的农村，普遍出现种地负债经营，农民要靠打工收入缴纳各种苛捐杂税，这就是说，农村“离土不离乡”的经济改革开放成果也成了政治体制的美餐。

由于农村政治改革的滞后，机构和人员的过渡膨胀，恶化了农村的发展环境，加剧了农村资本、人才的外流；由于农村政治改革的滞后，乡镇政府及其部门成为村民自治最大阻力，村民自治十几年几无进展，乡村矛盾尖锐、干群关系恶化，导致农村到了山穷水尽疑无路的地步；由于农村政治体制改革的滞后，农村的两个再生产过程不能完成即：家庭经营简单的再生产不能完成、劳动力的再生产不能完成；由于农村政治体制改革的滞后，乡村社会的两个非法生存即：基层政府和部门不得不非法生存、底层民众不得不非法生存呈现普遍化趋势。毫无疑问，农村政治体制改革的滞后，是农村凋敝和各种矛盾交织的重要原因。

“过河”还有两步半

中国农村改革开放到底走向何方？农村到底要建立一个什么经济政治制度呢？如果说在八十年代初期是摸着石头过河，那么，邓小平1992年南巡讲话后，彼岸已在我们眼前，我们已经清楚的知道建立“市场经济、民主政治、法制国家”就是我们要到达的彼岸。在一个高度计划和高度集权的体制下，构成农村社会的三大基本要素：农民、基层组织和基层政府都在严格的管制之中，整个社会缺乏活力和效率。

农村社会由一个经济高度计划和政治高度集权的旧体制过渡到经济市场化、政治民主化法制化的新体制，其必然的逻辑过程就是三步走：即放活农民——放活组织——放活乡镇政府。

第一步：放活农民。

农村改革开放20多年以来，实行了“分田单干、离土不离乡、离土又离乡”三阶段的改革开放，完成了解放农村劳动力的目标，20多年的实践充分证明我们摸到了“石头”，改革的路径选择是完全正确的。但这一步还只迈出了一只脚，离实现放活农民的目标还有半步之遥。我国的农民还没有取得同等的民主政治权利、同等的赋税权利、同等的国民财富的占用权利、同等的自由迁徙权利、同等的人身和财产的安全保障权利、同等的发展权力、同等的市场主体权利。只有给了农民同等的国民待遇，放活农民的目标才算完全实现，农民的生产力才能彻底解放。因此，20多年的农村改革，仅仅只是走了大半步。

第二步：放活农村组织。

随着劳动力的解放和劳动者的经营领域扩大，农民必然要求享受和社会各个阶层人同等的待遇，因为这是市场经济主体平等竞争、发展的必要条件。由于单个农民的力量是有限的，只有农民组织起来才能充分的表达自己的意志，争取平等的权力，因此，放活农村社区的现有组织，使其民间化是必然的要求。一方面要求政府放活农村社区组织，如共青团、妇女联合会等，使其民间化，同时鼓励发展新的民间组织，让民间各个阶层的利益主体组织化；另一方面要求政府向民间组织的开放生存空间，主要是国家部门的权力从乡村社会经济政治生活中退出。

只有国家部门权力退出乡村社会，乡村民间组织才能得到充分的发育。只有民间组织的充分发育，小农户才能联合起来应对大资本的垄断，才能节约生产成本、销售成本和消费成本，小农户才能获得更好的经营效率；只有民间组织的充分发育，民主政治才有组织保障，才能使农民自治走上真正的自治轨道，村民自治在农村搞了十几年，收效不大的原因也就在于没有足够的民间组织资源；只有民间组织的充分发育，每一个农民生活在一个和几个组织中间，农民才能够支付使用法律的成本，民主才有力量维护法律的公正，法律才能维护弱者的合法权利，弱势的人没有组织的后盾，法律就会成为强势者欺负弱势人的工具；只有民间组织的充分发育，民间社会的管理才能高效，管理成本才能最低；只有民间组织的充分发育，民主政治和法制国家才有生长的基石；只有民间组织的充分发育，乡村社会才能发育成一个自治的社会。

我国农村的小农经济基础决定我们只能建立一个以自治为基础的上层建筑。

今后五年，放活组织是关键，核心在于部门权力退出乡村社会。用农民的话说，就是要取掉盖在一顶破草帽上的八顶大圆帽。同时，积极推进乡村自治。

现在放活民间组织的过程也可以用六个字概括：民管进、官管退。

第三步：放活基层政府。

当民间组织发育成熟后，民间的力量会成为乡村社会的主导力量，乡村社会管理经济和政治的方式将随之改变，民主与法制将成为主要的管理方式和手段，建立民间的精简、高效、低耗的自治政府将成为人民的必然要求。一方面必须建立民选、民管的自治政府；另一方面，要求上级政府放活下级政府。县市政府和乡镇政府不再是“老子和儿子”的关系，而是法定的权义关系。进入上个世纪的九十年代以来，在中央政府三令五申的情况下，农民负担累禁不止，乡镇政府的财政债务每年以200亿元的速度递增，这充分的证明，现阶段的基层政府既不能“执政为民”，更不能“权为民所用”。不改变只对官负责，不对民负责的基层政府，我们永远走不到“彼岸”。

这样看来，我国农村改革的路还有很长要走。只有上述三步走完了，我们才能“过河”到达彼岸。

改革没有回头路，也没有捷径可走

改革不可能一帆风顺，遇到困难想退回去是不可能的。在我们遇到困难的时候，我们总希望改革有捷径可走，这种心理是十分有害的。小平为首的第二代领导集体在改革的初期就下定决心“要摸着石头过河”，从这句话中我们可以体会到前人对旧体制的彻底失望和坚定朝“彼岸”前进的决心。在改革的中期，第二代领导又明确无误的指出：政治改革必须与经济改革同步进行，政治改革不同步，经济改革也会走回头路。实践证明这个判断是对的。我们还等什么呢？再也等不起了！

假如我们肯定改革就是要革除旧体制的弊端，那么，政治改革就必须按照其必然的逻辑进行下去。眼前，一方面就是要认真落实党的十六大精神，进一步扩大农民权益，努力提高农村组织化，在积极推进村民自治的同时，稳步推进乡镇自治，在总结海选村长经验的基础上，推行村支部书记“两推一选”；在总结四川步云乡直选乡长经验的基础上，扩大乡镇长直接选举和乡镇党委书记党内直接选举的试点范围。另一方面，就是要按照“三个代表”的要求和邓小平“三个有利于”的标准，对乡村社区内阻碍先进生产力发展要求的一切部门，对损害最广大农民群众根本利益的一切特权，都必须作出有计划的主动退出的制度安排，给民间组织发展以空间。

农村的改革是一项巨大的系统工程，需要党中央国务院总揽全局，系统推进。农村的改革“三步走了大半步”，可以说才刚刚开始。但愿中国的改革开放不要因为“体改系统”的撤销而停止，也不要将一项应该由党中央国务院总揽推进的事关全局的工作委托给某个部委，但愿中国不要再走弯路。

即民间力量前进、国家部门权力后退。只有民间组织放活和发展，社会、经济、政治的管理才会高效低耗，也就是说能够实现“政府只管该管的事，不该政府管的事民间自然有组织去管”的目标；只有民间组织的放活和发展，法制社会才有基石，如果穷人不是生活在一定的组织之中，法律能够平等的保护穷人的权利？