民主是人类的普世价值和永恒追求，在历史长河中，各路政治思想大师对此都有过精辟的论述，在学理上习惯将其区分为代议、协商、直接、间接、少数、多数、实质、程序等等。在熊彼特那里，直接民主与间接民主的区别在于：是选民决定政治问题抑或是选举作出政治决定的人，两者孰先孰后？如果把决定政治问题的权力授予全体选民作为最初目标，而把选举作出政治决定的人放在第二位，那么这就是直接民主。反之，假如把这两个要素的作用倒转过来，把选民决定政治问题放在第二位，而把选举作出政治决定的人作为最初目标，那么这就是间接民主。

一、代议民主的“硬伤”

代议民主是一种个体经由自己同意的代表参与公共事务管理的间接民主，在代议民主下，主人与主事是分开的，是在代理人代表委托人行使公共权力的过程中实现的。直接民主，指的是统治者与被统治者的身份相互重叠，公民作为主人直接管理自己的事务，而不需要通过任何中介或代表。在现实民主政治中，大行其道的是代议民主，因为正如熊彼特所言，“在一个任何规模的社会里，特别是在表现出劳动分工现象的社会里，要每个公民为了行使统治或管理的职责，必须在每一个问题上与其他全体公民接触，一定极不方便，这也是真实的。”这是民主可操作性使然。但在代议民主的实践中会遇到逻辑上难以自圆其说的“硬伤”。

首先，代议民主的一个重要前提是假定代理人的意志与委托人的意志之间有一种不可割舍的内在联系，前者会无条件地贯彻并体现后者的意图，但实际上代理每增加一个层次就意味着多增加了一个中间环节，而每多增加一个中间环节就意味着离被代表者（委托人）的意志更远了一步，真可谓“代表性折损”，因为每增加一个层次，就降压一次，层次越多，链条越长，终极委托人就越难对终极代理人实施有效的监督，多次的委托代理关系，几乎使最终代理人的行为与最初委托人意志之间失去任何关联。正如米歇尔斯所言，“正是组织使当选者获得了对于选民、被委托者对于委托者、代表对于被代表者的统治地位。组织处处意味着寡头统治。”在“寡头统治铁律”下，势必导致诺思所称的“有限通道秩序”，即特权精英垄断了各种政治权利，政治决策由少数精英作出，被统治者却处于秩序之外。

其次，代议民主无法回应社会丰富而复杂的权利需求，以及无法为日益复杂和技术化的现代行政提供具体指令，于是代理人的“自由裁量权”不可避免地出现了，“法内恣意”和“缺法行政”就成了家常便饭。

二、泽国的预算民主实践

但间接民主并不意味着对直接民主的背弃或否定，而只是实现民主的一种现实方式，是人类政治生活中不得已舍其优而求其次的现实选择。民主的生命在于实践，对民主的追求，体现在实践的每一步，民主的实践促使了民主的多样化发展，民主的多样化发展必然会产生新的民主形式。浙江省温岭市泽国镇从2005年开始进行预算民主试验，在泽国试验中，我们看到了一种既不同于古典直接民主又有异于现代代议民主的基层民主创新，它是在直接民主与代议民主之间开发出来的，两者相互兼容的新的民主形式，是将直接民主的“古典之源”与代议民主的“现代之本”的成功嫁接，它的出现昭示了民主的多样性，丰富和发展了民主的形式和内容。

预算就是政府用“众人之财”办“众人之事”，怎样才能保证“众人之财”用于“众人之事”，那就得征求“众人之见”。因此，公共预算就其实质就是要发现公众最迫切的需求是什么，因为最贴近实际的人最了解什么事情是最紧迫要做的，于是如何确定民意代表，让公众的的偏好充分地表达出来就成为问题的关键。为了更好地体现参与主体的真实性、广泛性与公正性，泽国的公共管理者决定尝试用随机抽样的方式从所有受决策影响的人中随机抽选民意代表。2005年以村（或居）为单位随机抽选出275名代表；2006年按全镇人口总数的2‰比例随机抽选出237名代表；2008年按全镇村民选举名单随机抽选197位民意代表；2009年沿用2008年的样本。通过随机抽样方式抽选代表，简单易行、真实可靠，因而技术操作上的随机抽样体现了公民参与中的“真民主”。随机抽样使代表的产生基于起点上公平而不是机会上的不对称，使以前从来没有机会以至于被政治遗忘角落中的村民，从容地跨入参政议政的大门，受到重视并在公共领域中理直气壮地表达他们的诉求。

三、抽样民主的渊源与现实

在泽国预算民主中，对直接民主的可欲产生了抽样民主，抽样民主是民主形式多样化的表现，为民主的可操作性开辟了丰富的想象空间。抽样民主的直接渊源来自于古希腊雅典那种以“抽签”方式挑选500人议事会成员和陪审员，以及绝大多数一般行政官的做法（雅典城邦每年大约选择1100名官员，其中100名左右由公民大会直接选举产生，其他都由抽签选任）。这样，每个人当选的机会是随机决定的，这保证了所有公民参政上的机会平等。

抽样民主是一种原生态民主，直至今日在竞技比赛中，比赛“先手”权利和“位置”的选择，仍广泛通过“抽签”进行。同时，“抽签”也符合农村的“习俗”，计划经济时代，在农村集体的一些实物分配中，由于难以用货币来进行，于是“抓阄”就成为一种习惯，并一直延用至今，比如在农村宅基地安排“位置”的选择或其他的一些“优先权”的选择中，仍常常采用这一办法。老百姓认为这是最为公正的，抓不到是手气欠佳，从不怨天尤人，因为概率这只“上帝之手”对每一个人都是公平的。抽样民主和选举民主的结合，既承接了传统资源，又补充了现实民主之所需，抽样民主至少实现了部分的直接民主，具有基层民主的发展潜力。

抽样民主体现了公正的客观要求，因为在这里排除了一切自然的或社会的因素对民意代表产生的影响，换言之，在这里创造了一个罗尔斯所谓的“无知之幕”。在罗尔斯看来，为了达到正义的原则，人们必须处于“无知之幕”的背后，即不应该知道有关他个人及其社会的某些特殊事实，将所有能够影响人们进行公正选择的事实、知识和信息都遮蔽掉。被“无知之幕”遮蔽了的东西包括每个人的社会地位、自然天赋、阶级出身、天生资质、理智能力，每个人自己关于善的观念、心理特征，每个人存在于其中的社会经济或政治状况，以及这个社会所能达到的文明程度和文化水平等等。平等意味着每个人对未来的“无知”，在“无知”的面纱下一致同意选择一套规则或体制，一定是公正的。相同的状态和自我特性，必将使他们的选择公正合理。抽样民主使人们置于“无知之幕”之下，其意义在于：屏障了权力、权威、财富、金钱、身份、地位、能力、水平等等的干扰和影响，使以前的“精英”所为成为“平民”所为。

怎样做到让民意代表讲真话？是公民参与中的一个关键问题。确定民意代表，如果由政府指定，来的可能都是乡村“精英”，甚至会考虑这些参与者是否有利于实现组织者的预定意图，在上下“步调一致”的言辞中是很难听到真实的声音的，因为这样的民意代表其实是“专制”的产物，一切都在“操盘手”的掌控之中；如果由公民自愿参加，来的可能都是利益相关者，所反映的意见可能只代表了本利益群体的要求，很难判定到底能否代表更大范围公众的利益，也许可能在某个问题上是重要的信息来源，而在另一个问题上却不是。所以要解决民意代表的“非专制”问题。博曼指出：“非专制必须嵌入协商过程中，特别是从多数统治危险的角度来看，非专制不但必须应用到协商的结果而且必须应用到协商的过程中，使决策更可能基于广泛信服的理性而不是权力不对称。”因为自选或指定代表有弊病，所以随机选择方法被应用，这克服了由组织者选择代表的缺陷，克服了操纵的弊端，过滤掉了“专制”的威胁，从而将外在的或内生的影响，将已有的社会不平等排除在外。

四、代议民主——寻求合法性的支持

在泽国的预算民主中，经随机抽样产生的民意代表的选择结果最后是通过人代会表决，2005年和2006年是直接按民意代表第二次调查问卷的优先顺序表决，2008年和2009年是镇政府吸收了民意代表的建议与意见对预算草案作了修改之后，再在人代会上表决。因为抽样民主是体制外的参与，仅仅具有统计学意义上的代表性，缺乏法律上的地位，为了寻求合法性的支持，还必须要与体制内衔接，而代议民主是现代政治合法性的基础，是民主宪政制度内在的基石和外在的标志，民意代表的选择结果、建议或意见经人代会表决通过，就取得了合法性的支持。进而出现的一个问题是：在人代会上会不会出现否决民意代表的选择呢？从表面上看这个问题的确可能存在，但实际上若民意代表的选择由政府与公众协商而产生，且该项选择须经得人代会通过才具有合法性，那么在人代会上，面对该项选择将处于非此即彼的境地，要么完全接受，要么完全拒绝，因为这是政府和公众已经协商好的，完全拒绝将置政府于违约、失信的境地，况且要有令人信服的充分理由完全拒绝，不然的话人代会不会这样做。

五、抽样民主与代议民主的结合是一种双轨民主

抽样民主与代议民主的结合表明人们在持续关注民主的真实性。在泽国预算民主中，民意代表与人大代表不是简单的替代关系，而是一种相互支持、相互补充和相互增强的关系，两者的区别在于，人大代表由选举产生，民意代表经随机抽样产生。

泽国的预算民主是起点的抽样民主与结果的代议民主的结合，选举是民主的核心制度，抽样则体现为一种机制。抽样民主带有明显的古希腊“情结”，承袭了直接民主的“古典之源”，民意代表选择的结果最后通过人代会表决，寻求的是体制外与体制内的衔接，回归到选举民主的法理之中，体现了代议民主的“现代之本”。

抽样民主与代议民主的结合是一种双轨民主，在正式体制之外，由民意代表对公共预算进行直接参与，其结果再在人代会上表决。抽样民主是一种体制外的参与，代议民主则提供了合法性的保障。事实上，代议民主与直接民主并不是截然分开的，从来就没有纯而又纯的民主，我们没有理由将两者对立起来，以一种民主替代另一种民主，甚至以一种民主反对另一种民主。