[内容提要]冷战结束后特别是“9.11”以来，宗教对美国外交政策影响趋于显著，“以信仰为基础”的外交的宗旨即为在海外倡导或实际推进所谓宗教自由。本文考察“以信仰为基础”的外交中重要的行为体——宗教非政府组织，特别是宗教人权组织，就它们在美国外交事务中的影响作一简要评估。

[关键词]宗教非政府组织、美国外交

今年(2008年)是美国“1998年国际宗教自由法”立法十周年，布什总统在7月14日白宫的纪念活动上发表讲话表示，“这一法案为美国政府在海外推进宗教自由创造了重要的外交工具”，并且“使宗教自由适得其所，即美国外交政策的中心”。这一法案成立与宗教非政府组织的推动关系密切，也为美国在全球事务中利用宗教和人权问题扩大自身发言权提供了有力的杠杆。学界关于非政府组织的研究可谓方兴未艾，而对宗教非政府组织(Religious NGOs或Faith-Based Organizations)在国内研究还不多见。本文尝试从宗教的向度，以宗教非政府组织为切入点，分析这一行为体在美国“以信仰为基础”的外交(faith-based diplomacy)中的作用。

一、概念界定

1、何为宗教非政府组织

非政府组织已成为影响国际关系的一支重要力量，在宗教人权(religious human rights)保护领域，非政府组织作为国际宗教人权制度的重要组成部分发挥着影响。宗教非政府组织力量的兴起也是在国际非政府组织蓬勃发展的大背景下发生的。它们既非普通意义上的宗教组织，也不同于其他世俗的人权组织。国际宗教人权制度与宗教非政府组织是在宗教与国际关系交叉研究领域新兴的两个概念，至今并未有统一的正式定义，而“以信仰为基础的外交”在各类研究著作和论文中也是语焉不详。因而有必要将这些概念做一界定和梳理。

研究宗教非政府组织不能脱离其所在国或主导国的政治、文化背景，还需将其置于国际宗教人权制度中去考察。宗教人权国际制度是由关于宗教人权的各种国际和地区性的公约/条约、各种旨在促进所谓宗教人权的政府和非政府组织、各国(主要是西方国家)的国际宗教和人权政策等组成的庞大国际机制或网络。需要注意的是，一种国际制度通常反映着国际关系的现实状况，表明各参与主体就某一议题达成某种程度上的共识，却并不必然代表着国际社会中的正义。

目前比较权威的宗教非政府组织的工作定义为“宣称或实际显示其身份和使命是建立在一种或多种宗教或精神传统之上，以期在国内或国际层面推进公共福利或事业，且不直接以传教为目的之非政府、非营利和志愿性组织。”宗教非政府组织在各类研究也往往被宽泛地称为“以信仰为基础的(国际)非政府组织”(Faith-based International Non-Governmental Organization)。“以信仰为基础”的外交可被视为美国外交政策的社会政策化(即关注公共或社会政策议题)与反映宗教团体和信徒大规模介入外交领域特征的所谓国民外交(citizen diplomacy)的某种结合。两者共同强调的重点即是“以信仰为基础”，由此不难看出彼此之间的关联。

2、宗教非政府组织的分类

宗教非政府组织的分类标准多样，如按照关注的议题来区分，主要有三类，一是关注神学和教会事务，二是关心堕胎、同性婚姻等社会问题，三是关注国内外的人权状况、提供社会服务和援助等。本文所选取的“殉道者之声”就属于第三类，因其信仰属性，该团体实际上关注的是基督徒的信仰自由而非广泛意义上的“宗教人权”。如若按照美国宗教版图的变迁来看，关于自由派和保守派两极分化的“文化战争论”是值得商榷的，而且在推进国际宗教自由这一目标上两派并没有本质的区别，差异只是在于不同的进路，保守派较自由派更愿意走草根路线。比如“殉道者之声”(Voice of theMartyrs)在组织上是“财务责任福音委员会”( Evangelical Council forFinancial Accountability， ECFA)的成员，ECFA是由全美2000多个非盈利的、免税的福音派基督教组织构成的，属于宗教保守派。过去几十年中，美国的宗教非政府组织持续地表现出国际化的趋势，“殉道者之声”亦是如此。它的总部设在美国，接受各种捐助，在世界各地设有30多个办事处，并在50多个国家活跃着。其跨国性和跨宗派性吸引着关注宗教自由问题的人参与它所发起的项目。

3、宗教非政府组织介入外交政策的行为方式

宗教非政府组织促进及推进所谓国际宗教自由的途径主要有两种，一是直接参与上文所述的宗教人权国际制度，二是通过影响其所在国家的政策向目标国施压。美国的宗教非政府组织主要采用的是后者，它们认为国际人权机制是不重要的，美国所捍卫的才是真正的人权。它们主要通过三种方式来有效促使目标行为体与该制度或者其他行为体合作，接受其价值观或理念，遵守其提倡的规范，即占据道德优势、塑造国家形象和议题联系。

首先，从价值观上讲，宗教人权是一个具有普遍意义的价值追求，即便每个国家在对其定义、解释和实践上有所不同，也没有国家在口头上表示反对。宗教人权组织通常占据了国际社会的道德优势，宣称以追求平等、自由、正义为目标，并以宗教所包含的终极关怀和普世性来获取行动的合法性。不过也有美国学者认为，宗教非政府组织对国际事务的影响不是政治性的，而是伦理性的，它们通过提升道德理由和放大道德价值来帮助发展并维持政治道德和规范政治行为。

其次，宗教非政府组织利用其倡议网络对一个国家的“宗教形象”进行塑造。作为国家形象中的一个组成部分，“宗教形象”原本应是一国主动去塑造和展示的，但在现实中，这一形象主要是西方国家对某些“重点关注国”宗教状况的描述。以中国为例，在西方话语强势下形成的负面的中国“宗教形象”对中国的国际声誉造成损害，使宗教议题(issue)成为了“问题”(problem)，也给中美关系带来不利的影响。国际组织的倡议网络中非常重要的一个技术支撑就是互联网技术，它对国际体系中宗教的影响被有的学者归纳为“三最”，即速度最快、传布最广和互动最直接。“殉道者之声”即是如此，借助互联网这一平台，将各关注对象国“宗教迫害”的案例以最快速度告知全世界，并动员受众为受迫害者祈祷、捐款、写信给国会议员进行呼吁等。此外，该组织也鼓励关注“宗教迫害”问题的基督徒向其报告他们所知的“宗教迫害”案例。这一双向互动的使该组织参与全球事务的能力得到提升。

最后，议题联系是国际制度发挥效用的一种方式。宗教非政府组织关注的议题虽然主要是宗教自由，但这一问题往往不是单一的，要真正对目标对象产生约束力，他们往往使用议题联系的方法，即将其他涉及目标对象的重要议题与宗教自由挂钩，形成联动效应，以使目标对象的行为符合他们的规范。“殉道者之声”在对华问题上就将奥运与宗教自由联系起来，与“对华援助协会”(China Aid Association)合作发放所谓“中国奥运祈祷箍带”，并将箍带送到了白宫。另一方面，从政府的外交部门来说，国家间日益加深的复合相互依存也使得国与国之间的利益紧密交织，涉及范围之广为行为体使用议题联系这一方式创造了条件。1979年美国国会的对外关系委员会两位议员就共同发表文章，认为“国会和白宫在推广人权方面都走到了十字路口。最近特别是在国会内，有一个趋势，就是将人权标准与美国的对外经贸、援助政策联系在一起。”这些议题联系的做法可以大致分为积极和消极作为两种，积极作为是较为“友好”的劝说、作出相关利益的承诺等，消极则是惩罚性的措施，诸如削减援助、取消贸易最惠国待遇或者用一种羞辱性的方法来抹黑对方。凡此种种，均反映出宗教非政府组织在影响美国外交政策的议题上具有越来越大的能量和资源。

二、宗教非政府组织与美国的外交政策

美国以宗教立国，但是教会与国家之间的高墙和“启蒙主义偏见”使得宗教议题被排除在公共政策领域之外，逞论进入涉及国际关系的外交政策之中了。宗教议题得以进入美国外交政策领域起先是涵盖在人权政策中的，世俗的人权组织往往并不非常重视宗教自由问题。那么宗教自由是如何与人权问题脱钩进而成为独立的外交政策议题呢？这与“以信仰为基础”的外交之兴起密切相关，因而本文有必要梳理一下人权政策与美国外交的关联，分析宗教非政府组织在其中发挥的作用。

美国外交政策对人权问题曾经面临着价值观与利益之间的矛盾，难怪有学者在冷战刚结束时回顾美国外交政策中的人权问题，总结美国(对人权问题)是从一个不情愿的大国(a reluctant power)转变为一个更加乐意的超级大国(a more willing superpower)。究其原因，是美国国内经过对国家利益的重新认识，认为在海外推广其人权标准是符合国家利益的。此外，对于前文论及的宗教人权国际机制，基于例外论，美国在对外战略中的“双重人格”也在人权问题上表露无疑，它并不积极与国际人权制度合作而是把自己作为范例，日后国际宗教自由法的成立又是单边主义的实例。姑且不论人权是否是冷战中“被遗忘的受害者”，美国外交政策中的宗教因素和人权因素自冷战结束以来日益凸显是不争的事实，特别是9.11事件之后，宗教在国际关系中的“回归”，更使得宗教问题成为外交政策中需要考量的要素。

二战结束以来的半个世纪内，随着它们超越狭隘教会一国家关系领域的深远的政治影响，美国宗教团体(religious groups )和联邦政府的关系极大地改变了……不仅在制度，还有意识形态方面，国家和宗教非赢利组织在国家的资助下紧密地交织。二战后时代为宗教团体提供了通过与美国作为“自由世界的捍卫者”这样一个新的全球角色联系在一起重新强调其精神使命的机会。冷战时期的国家构建通过联邦政府的扩大和培育宗教团体的增长将宗教团体整合进了战后的福利和国家安全框架。还有美国学者将推进人权事业视为带有威尔逊理想主义影子的罗斯福新政和《大西洋宪章》留给世界的一份遗产。可以说，美国人引以为豪并意欲向全世界推广的“新政精神”也包括了对人权的关切。

人权问题在国会中经历了从议员个人化的关注到机制化的过程，白宫也在地缘政治与价值观之间的反复掂量后将人权纳入了国家对外战略中。宗教非政府组织在塑造宗教政策议题时走的主要是国会路线。“殉道者之声”的创建者罗马尼亚的基督教牧师温布兰德夫妇于1965年抵达美国，并在参议院的国内安全委员会作证(Internal Security Subcommittee)，从而引起世人关注。1967年该组织正式成立后，到1980年代中期期间，冷战加深，但该组织逐步发展壮大，每月一份的简报广为传播。在这期间，宗教非政府组织扮演了游说者和咨询者的角色，但由于政府的外交政策尚未将宗教自由单独列为政策目标，基督教保守派也直到20世纪80年代开始才大规模介入美国政治，因而在这一阶段还谈不上宗教非政府组织与政府在这一议题上的“合作”。不过，近期的研究表明，在对外援助领域，政府职能的扩大和福音派的重新兴起产生了国家和新教保守派之间的一系列新的联系，这是美国行政当局和宗教团体相互建构的过程。

当宗教组织(包括教会和其他以信仰为基础的团体)在冷战期间所扮演的角色被晚近的冷战史和美国外交史学者挖掘出来后，我们不难透过历史的长河审视道德观念因素在美国对外战略中的作用，“自由卫士”这一角色无论是在外交话语还是实践中，都是美国政府着力去扮演的。因而也就有了威尔逊的“传教士外交”、罗斯福的“四种自由论”、冷战时期的“人权外交”(有研究宗教与中美关系的学者认为，这一时期出于地缘政治利益的需要，人权问题在美国对华关系中是被暂时搁置的)，再到冷战后的“以信仰为基础的外交”，它被称为某种意义上的最新版本的人权外交并不为过。新人权运动的“新”在于三点，即议题重心的转换、参与主体的变化和运作方式的改变。可以说，从历史上宗教与美国政治的关联来看，“新人权运动”承继了美国宗教传统中的福音主义(evangelism)和人民主义(populism)两个方面。这些不同名称的外交实则具有相当的连贯性，更为重要的是，它们还体现了美国宗教与外交的变迁。

事实上，对于美国外交转型的呼声由来已久，直到2006年初国务卿赖斯正式提出了“转型外交”(transformational diplomacy)，2007年她在国务院对听众阐释“转型外交”时提出，在考察进入外交部门的候选人时，如果他/她“在海外创建了一个人权非政府组织，这是我们要考虑在该候选人的成果之内的，因为这正是我们所希望吸引的人。”此外，赖斯也鼓励如果没有被招募进外交部门的人们同样可以为美国的转型外交服务，能够在公民社会有所作为，她还举例说政府和一些以信仰为基础的机构(faith-based institution)在健康保障方面就非常重要。

概括来说，“以信仰为基础的外交”一方面体现了宗教非政府组织所具有的大量资源和能量，正是它们的介入导致宗教因素在美国外交政策中地位的抬升；另一方面还体现出美国外交转型的两个趋势，一是外交的形式和主体多样化，属于国民外交与传统的精英外交各展拳脚并在需要时相互配合，二是美国外交和安全权力建制开始视宗教自由问题为“国家安全的一个界定因素”，或是某种“硬性”的地缘政治和“国土安全”问题。这些都是值得关注的趋势。

三、简要结论

对于美国国内而言，宗教非政府组织(以信仰为基础的组织)深深地嵌入在构成公民社会的社会网络之中，而在一个有活力的公民社会中人们可以被动员起来去塑造公共政策。本文所探讨的“以信仰为基础的外交”，即是从宗教和国际关系的视角来看美国外交政策的公共政策化，换言之，美国的宗教非政府组织通过草根动员塑造了推进国际宗教自由的公共政策，使以往涵盖在人权政策中的宗教自由问题独立出来，成为美国外交政策的“基本目标”。美国现在所争论的不是“是否要”而是“如何最好的”来改善全球的“宗教迫害”。本文认为，与推进民主类似的是，美国在海外推进所谓宗教自由实际上既是目标又是手段，必要时成为为其他政策目标服务的工具。

那么这一旨在所谓“改善宗教迫害”的外交可能给美国的对外关系带来哪些挑战呢？本文认为，最主要的挑战就在于可能加剧美国与一些所谓特别关注国的结构性矛盾。依据1998年国际宗教自由法案，美国“国际宗教自由委员会”在这十年间每年发布“国际宗教自由报告”，国务院也逐年提升所谓宗教自由问题在年度人权状况报告中的比重，国际上的反对和质疑之声不绝于耳。对于中美关系来说，有学者认为，“宗教问题目前确实已经成为两国关系的结构性矛盾。”那么何来“加剧”之说呢？

首先，宗教组织可被视为类似于国家或与国家平行的政治组织，有时可成为单元层次上的指涉对象。其倡导的跨国运动能够激发极高的忠诚度，在军事和政治安全领域成为潜在的指涉对象。也就是说，宗教组织有能力在一定条件下对主权国家的军事和政治安全形成挑战。

其次，美国的宗教非政府是依托在其国内的公民社会之中，它们在参与“以信仰为基础”的外交时直接面对的是他国的个人或社会组织，这些个人或组织作为“受压迫者”往往与其政府甚至整个社会存在一定张力，那么帮助他们就有可能加剧他国的内部矛盾，从而影响双边关系。另一方面，美国政府实际上不能与某些宗教非政府组织完全脱离干系，有美国学者指出，具有讽刺意味的是，其实是美国政府使得宗教团体直接参与倡导国际宗教自由的运动中。

最后，“以信仰为基础”的外交最主要的理论基础是“民主和平论”的翻版——“宗教自由和平论”，其理论逻辑是，宗教自由是公民社会的关键，反之又能维护社会稳定。由此宗教自由的国家之间也是和平的。此外，认为宗教与民主有着紧密联系的人也不在少数，有学者承认，“宗教传统并不能决定结果，但当赞成或反对民主的因素完全平衡时，谁的上帝更加具有优势就非常重要了。”

由此看来，“以信仰为基础”的外交所遵循的理念、参与的主体都还有相当的市场。在可以预见的未来，这样一种外交形式不会因为笃信宗教的布什总统任期结束而式微，因为在这一场“新人权运动”背后是成千上万的美国基督徒和众多活跃的宗教非政府组织。

注释：略。